1.

NOÇÕES FUNDAMENTAIS DO DIREITO FINANCEIRO E FINANÇAS

PÚBLICAS

1.1 O conceito de Direito Financeiro

Por Direito Financeiro designa-se o conjunto de normas jurídicas que regulam a actividade
económica do Estado ou outro ente público com vista à afectação de bens para a satisfação de
necessidades sociais, isto é, as normas que regulam a obtenção, a gestão e o dispêndio dos meios
financeiros públicos ou, ainda, o ramo do Direito que disciplina juridicamente a actividade do
Estado.

O Direito Financeiro projecta-se para além de normas internas de organização, para as garantias
dos particulares e para os princípios da autorização, legalidade, controlo e intervenção judicial. A
actividade financeira concretiza-se em receitas e despesas que dão origem a complexas arbitragens
de intervenção nas relações entre os particulares e o Estado que, num Estado de Direito, têm que
submeter-se a normas jurídicas, e a uma organização em razão dos fins públicos.

As normas de Direito Financeiro abrangem as áreas seguintes:

• Direito Constitucional Financeiro: princípios fundamentais de organização e exercício

de poder político e da actividade financeira do Estado e a sua estrutura;
• Direito de Administração Financeira: regula a actividade administrativa financeira do
Estado. Usa como base também as normas do Direito Administrativo;
• Direito Patrimonial: normas reguladoras do património do Estado;
• Direito Orçamental: regula o regime geral do Orçamento do Estado e a sua execução;
• Direito das Receitas: (Direito Tributário, Direito Fiscal) que estabelece as regras quanto
ao regime jurídico dos impostos, Direito do Crédito Público praticado em regime especial
por entidades públicas;
• Direito Processual Financeiro: regula a organização e funcionamento processual da
Administração e dos Tribunais Financeiros com destaque para os fiscais e os de contas.
1.2 Natureza do Direito Financeiro

Qualquer que seja o critério perfilhado – o do interesse, o da posição relativa dos sujeitos ou da
qualidade em que intervêm na relação jurídica – é pacífica a qualificação do Direito Financeiro
como um ramo do Direito Público.

É certo, pelo que temos vindo a estudar, que este ramo – o Direito Financeiro – prossegue a
realização de interesses colectivos, com um dos sujeitos – o Estado – investido de garantias e
poderes próprios.

A existência de receitas patrimoniais em regra disciplinadas pelo Direito Privado não retira a
homogeneidade deste Direito tão pouco as características já enunciadas que o enquadram no
Direito Público.

1.3 Autonomia do Direito Financeiro

O Direito Financeiro, tal como qualquer ramo de Direito, caracteriza-se por ter uma função própria
de que decorrem conteúdos e normativos próprios e regimes específicos, autónomos, coerentes,
axiológica e normativamente unidos, e por ter instituições e vida próprias. Estas características
delimitam-no como um ramo de Direito com uma relativa e convencional autonomia.

Entende-se, pois, que o Direito Financeiro não é estanque, aceitando normas subsidiárias de
tratamento das matérias no seu âmbito desde que não se confrontem com os princípios próprios do
mesmo.

1.4 A relação do Direito Financeiro e outros ramos do Direito

O Direito Financeiro tem mais afinidades com os seguintes ramos, de que recebe importantes
contributos:
1.4.1 Direito Constitucional

Esta relação é compreensível partindo do pressuposto de que a Constituição é a lei mãe. Dentro do
Direito Constitucional, encontramos algumas normas do Direito Financeiro (arts. 100, 127 e 130
da C.R.M).

1.4.2 Direito Administrativo

As relações do Direito Financeiro com o Direito Administrativo devem-se ao facto de a actividade

financeira implicar o funcionamento dos órgãos que se enquadram na Administração Pública. A
actividade Financeira usa normas do Direito Administrativo.

1.4.3 Direito Penal

O Direito Financeiro busca no Direito Penal, os contributos sobre as normas punitivas relativas à
violação dos seus preceitos.

1.4.4 Direito Processual

O Direito Financeiro busca ao Direito Processual, as disposições reguladoras das formas de

oposição pelos contribuintes aos actos da Administração financeira e de aplicação de sanções por
violação de leis financeiras.

1.4.5 Direito Privado

Há aspectos da actividade do Estado que são regulados pelo Direito Privado, tal é o caso, por
exemplo, dos empréstimos públicos.

1.4.6 Direito Internacional

Embora ao Direito Financeiro presida o princípio da territorialidade, existem situações de

convenções bilaterais ou plurilaterais e comunitárias, em particular os relativos à integração
económica.
1.5 Divisão do Direito Financeiro

A actividade financeira objecto do Direito Financeiro, comporta a obtenção de receitas, a

realização de despesas e a previsão e contabilização daquela e destas, do que pode dizer-se que o
Direito Financeiro contém o Direito das Receitas, o Direito das Despesas e o Direito da
Administração Financeira.

Do Direito das Receitas encontramos 3 grandes grupos:

 Direito Patrimonial – é relativo às receitas patrimoniais derivadas do património

mobiliário (receitas provenientes da venda de bens patrimoniais).
 Direito do Crédito Público – Disciplina o recurso aos empréstimos pelas entidades
públicas.
 Direito Tributário – Trata precisamente das receitas coativas.

Do Direito Tributário destaca-se o Direito Fiscal que é relativo ao mais importante sector das
receitas coercivas, de carácter unilateral, que são os impostos.

1.6 Fontes, Interpretação e Aplicação da Lei em Direito Financeiro

1.6.1 Sentido Geral de fonte

Não se estuda nenhuma disciplina da enciclopédia jurídica sem se conhecer e discutir as

respectivas fontes.
O entendimento consagrado é o de que Fontes deDireito, na acepção técnico-jurídica ou formal,
são os modos de formação e revelação das regras jurídicas, ou seja, as formas do seu aparecimento
e manifestação (Waty, 2007).
Definem-se fontes de direito como o modo de formação e revelação do direito objectivo, isto é,
fontes de direito são os diversos processos de gestação das normas jurídicas.
1.6.2 Fontes de Direito em geral
 A Lei
 O Costume
 A Jurisprudência
 A Doutrina

A lei é o processo de formação ou criação do Direito que se traduz numa declaração solene e
directa da norma jurídica por meio de um órgão competente.

A palavra lei pode ter, para além da aceitação de Direito, os seguintes sentidos:

• Lato, significa toda e qualquer decisão tomada por entidade competente.

• Restrito, para significar apenas os diplomas provindos da Assembleia da República.

O Costume constitui outro processo de formação do Direito distinto da lei. Define-se e consiste
numa prática social constante, acompanhada do sentimento da obrigatoriedade da norma
correspondente.

A jurisprudência é outra fonte de Direito. Este termo tanto se usa para significar a orientação
geral seguida pelos tribunais no julgamento dos diversos casos concretos da vida real, como para
significar o próprio conjunto das decisões, despachos, sentenças, acórdãos e assentos.

A Doutrina compreende as opiniões ou juízos dos jurisconsultos sobre a regulamentação

adequada das diversas relações sociais.

1.6.3 Fontes do Direito Financeiro, em especial

Das tradicionais fontes de Direito apenas a lei é que pode ser apontada como a fonte intencional
imediata por excelência, justificando-se o estudo das suas diversas manifestações:

1.6.3.1 Constituição

A Constituição formal traça os princípios fundamentais da organização financeira.

Apesar de poder dizer-se que a nossa Constituição é pródiga em formulações financeiras
podemos falar duma constituição financeira com normas preceptivas e pragmáticas.

1.6.3.2 Tratados internacionais

Os Acordos internacionais, em particular os relativos à integração económica, são importantes

fontes do Direito Financeiro, pesar de lhes ser reconhecido o seu carácter eminentemente interno

1.6.3.3 Decretos

Tem cabido ao Conselho de Ministros, através de Decretos, regulamentar a produção legislativa

da Assembleia da República.

1.6.3.4 Regulamentos

Não só porque os decretos remetem certa regulamentação ao Ministro mas também porque
órgãos infraestaduais. como as Autarquias Locais podem no âmbito do exercício do poder
descentralizado disciplinar certas matérias com relevância financeira, podíamos incluir o
Regulamento como fonte de Direito Financeiro. A Regulamento pode apresentar-se revestido de
Postura, Resolução, Circular, Diploma Ministerial. O certo é que não poderá disciplinar matéria
exclusivamente reservada pela Constituição à lei, por esta reservada aos Decretos, nem pode
contrariar o que nelas se estatui.

1.7 Interpretação e integração de normas financeiras

1.7.1 Interpretação da Lei

A interpretação é a determinação ou fixação do sentido e alcance da lei; é um exercício necessário

ao conhecimento duma norma para, de seguida, ser aplicada; isto é, o esclarecimento do
pensamento do legislador.
Sobre a interpretação e integração de normas financeiras de natureza fiscal, há que considerar que
as normas fiscais são Direito Financeiro especial, mas não excepcional; defende-se que atento o
sentido teleológico das suas normas, as leis fiscais interpretam-se como quaisquer outras leis, não
havendo preconceitos ou princípios pré-ordenados que lhe levem a destruir o princípio da
legalidade. Quanto à analogia, ressalva-se alguma limitação nas normas do direito fiscal.

1.8 Aplicação das normas financeiras no tempo e no espaço

1.8.1 Aplicação no tempo

A eficácia das normas financeiras no tempo recomenda a uma determinação e resolução de quatro
questões, nomeadamente, o início da sua vigência; a sua cessação; a sua sucessão; e o seu espaço
de aplicação.

A lei só ganha eficácia com a sua publicação no Boletim da República que é o nosso jornal oficial1.

Feita a publicação da norma, o início da sua vigência poderá ser o da data da sua publicação (casos
em que, geralmente escreve-se imediatamente em vigor) ou da data ou prazo nela fixada.

Fora destes casos, de início da vigência expresso, pode acontecer que o início da vigência seja
omisso.

Neste caso, observar-se-ão, em primeiro lugar, as regras em vigor no código civil sobre a vacatio
legis.

A aplicação das leis financeiras no tempo deve seguir as regras dos artigos 12 e 13 do código civil
(Retroactividade ou não das leis).

1.8.2 Aplicação no espaço

Da aplicação das leis financeiras no espaço defende-se o princípio da territorialidade. Este

princípio decorre do exclusivismo das leis do Estado pelo qual, as Leis só se aplicam no território
do Estado de que dimanam.

1
N° 1 do Artigo 5 do Código Civil
1.9 Finanças Públicas

Por finanças públicas designa-se a realidade económica de um ente público, ou com funções
públicas, tendente a afectar bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas ou, dito
doutro modo, e aproximadamente, as finanças públicas referem-se à aquisição e utilização de
meios financeiros pelas entidades públicas que incluem o Estado, as autarquias e entidades
paraestaduais.

Sob a designação de Finanças Públicas pretende-se, genericamente, abranger a disciplina que

estuda o conjunto de problemas de política económica que envolvem o uso de medidas fiscais e
de despesas públicas.

É uma clara sobrevalorização da actividade financeira do Estado, ou seja, dos aspectos ligados à
manipulação dos meios necessários, em detrimento das demais actividades que o sector público é
susceptível de desenvolver.

O objectivo das Finanças Públicas abrange o estudo de todos os aspectos que envolvem a
utilização, pelo sector público, de recursos económicos, tendo em vista alcançar adequados níveis
de emprego, crescimento, desenvolvimento e de distribuição do rendimento, através de bens ou da
prestação de serviços.

1.9.1 Acepções de Finanças Públicas

A expressão Finanças Públicas envolve três sentidos, designadamente:

a) Sentido Orgânico

Neste sentido orgânico, Finanças Públicas designa Órgãos do Estado ou de outro ente público
competentes para gerir os recursos económicos com vista à satisfação de certas necessidades
sociais (ex: Ministério do Plano e Finanças, Conselho Municipal).

b) Sentido objectivo

Objectivamente, Finanças Públicas significa a actividade através da qual o Estado ou outro ente
público afecta bens económicos à satisfação de certas necessidades sociais.
c) Sentido subjectivo

Neste sentido a expressão Finanças Públicas é usada para identificar a Disciplina Científica que
estuda os princípios e leis que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer necessidades
sociais.

1.10 Finanças Públicas e Finanças Privadas

O Estado tem necessidades a satisfazer tanto quanto os particulares, não obstante haja diferenças
entre as características de actividade financeira desenvolvida por uns e outros, particularmente nos
modos de financiamento.

Os meios de financiamento usados pelos particulares, incluídas aqui também as empresas privadas,
são de natureza contratual, havendo sempre uma relação de troca que tem o preço como a
expressão da contraprestação.

Não que o Estado não possa recorrer a este tipo de financiamento, mas é certo que esta receita não
é significativa. As mais significativas receitas não provêem de um exercício que implique
contraprestação do Estado ao cidadão, decorrendo do exercício do seu imperium.

O facto de o Estado dispor de impostos seria, pois, a primeira diferença a registar entre Finanças
Públicas e finanças privadas.

A outra, que deve ser entendida habilmente, reside no facto de os privados determinarem as
despesas em função das suas receitas efectivas enquanto que o Estado através de vários meios, o
mais poderoso dos quais é o imposto, não subordina estritamente as suas despesas às receitas.

Por fim, enquanto o fim último das finanças privadas é produzir o lucro, conseguido pela produção
de bens ou serviços com despesas mínimas e sua venda pela receita máxima, o Estado não tem
como fim contabilizar receitas superiores às despesas, preordenando-se à satisfação de
necessidades colectivas.
 2. Actividade financeira do Estado

A actividade financeira do Estado é aquela que visa satisfazer as necessidades colectivas ou

alcançar outro tipo de objectivos económicos, políticos e sociais e se concretiza na arrecadação de
receitas e na realização de despesas.

Portanto, onde há utilização de meios económicos por entidades públicas, há actividade financeira.

O fim deverá ser o de satisfazer necessidades públicas ou colectivas.

2.1 Principais objectivos

a) Eficiência na afectação de recursos,

b) Distribuição adequada de rendimentos,
c) Estabilidade económica,
d) Crescimento e desenvolvimento económicos.

2.1.1 Eficiência na afectação dos recursos

Um dos vectores da actividade financeira do Estado é a execução de programas de despesas que

constituem a aplicação de recursos a determinados sectores e agentes económicos com vista a
alcançar objectivos pré-determinados.

Considere-se uma hipotética produção de material escolar por uma empresa. Esta empresa pratica
um determinado nível de preços, traduzindo as condições de produção e os custos dos diferentes
factores de produção. O Estado, verificando que, aos preços praticados, 90% dos alunos -
correspondendo a famílias de baixos rendimentos – não tem acesso àquele material escolar, e face
ao interesse de que se reveste a utilização daquele produto para os seus objectivos na área da
educação, o Estado decide adquirir o material escolar à empresa e proceder à sua posterior venda
aos alunos a preços diferenciados, quiçá bonificados, consoante o rendimento do respectivo
agregado familiar. O Estado afectou, assim, parte das suas receitas à subvenção de material escolar
que colocou à disposição de um grupo – alvo pré-estabelecido.
2.1.2 Distribuição adequada de rendimentos

Através das Finanças Públicas, o Estado intervém em dois sentidos contrários:

Primeiro, subtraindo parte dos rendimentos individuais e empresariais, através do sistema de

tributação;

Segundo, aplicando as receitas obtidas em programas de despesas que beneficiem, directa ou

indirectamente, a população e a empresa.

A aplicação das receitas obtidas pelo Estado organiza fluxos para as famílias e para as empresas,
determinando a redistribuição do Rendimento Nacional.

2.1.3 Estabilidade Económica

O Estado está privilegiadamente colocado para regular o fluxo circular do produto nacional e do
rendimento nacional, e neste contexto adoptar os meios para anular possíveis e indesejadas
flutuações.

A actividade financeira do Estado deveria, assim, desenvolver-se no sentido de promover a

máxima utilização das capacidades produtivas instaladas com um razoável nível de emprego, de
preços e de endividamento externo.

Este é o conceito de estabilidade económica, estritamente associado à análise de conjuntura e não

tanto à análise referente às características estruturais do sistema económico.

Num contexto inflacionista o Estado deve intervir, retirando poder de compra, reduzindo as
pressões sobre a procura e o nível geral dos preços. O Estado actuaria no sentido inverso perante
expectativa de uma redução significativa da procura, evitando crises de sobreprodução e de
capacidade produtiva ociosa.

A actividade financeira do Estado, com vista a alcançar a estabilidade económica, está

condicionada por elementos de natureza diversa consoante as características do sistema económico
em que se insere. Numa sociedade subdesenvolvida, por exemplo, a função estabilizadora da
actividade financeira do Estado deve ser entendida como a necessidade de evitar (ou reduzir) as
tensões persistentes nos principais agregados macroeconómicos, de forma a não comprometer a
realização de actividades vitais para o crescimento e desenvolvimento económico.

2.2.4 Crescimento e desenvolvimento económico

O crescimento económico, que em termos reais é avaliado pelo crescimento real do produto interno
bruto a um ritmo maior que o crescimento populacional, deverá ser um dos objectivos da política
económica dos governos e da actividade financeira do Estado.

O crescimento económico pode, no entanto, realizar-se sem que inicie um processo de

desenvolvimento económico.

O desenvolvimento económico é, no essencial, um processo dinâmico visando alcançar a

progressiva redução dos desequilíbrios entre regiões e na distribuição do rendimento nacional.

A afectação de parte das receitas do Estado a programas de investimento que aumentam a

capacidade produtiva instalada e utilizada é um dos instrumentos mais poderosos que o Estado
detém para quebrar o círculo vicioso do subdesenvolvimento.

A correcta inserção da actividade financeira do Estado como componente do sistema de direcção

económica, e a sua articulação com as actividades de planeamento económico, constituem factores
relevantes para que o crescimento e o desenvolvimento sejam alcançáveis.

3. Necessidades Públicas

A actividade financeira do Estado, é o objecto das Finanças Públicas, e justifica-se pela obrigação
que o Estado tem de satisfazer necessidades públicas ou colectivas não satisfeitas através da
actividade económica privada, por para elas se exigirem bens de consumo passivo, isto é, que não
exigem nenhuma actividade do consumidor, bastando, para a sua utilização, que existam.
Exactamente porque as necessidades públicas são de satisfação passiva, não exigindo nenhuma
actividade do consumidor, os bens aptos a satisfazê-las são de consumo inexcluível, irrival e
indivisível.
 4. Bibliografia:

Sousa, F. A. (1997). Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4.a Edição, Coimbra Editora,

Tavares, A. (1974). Curso de Fiscalidade da Empresa, Lisboa, Clássica Editora.

Teixeira, A. (1995). Princípios de Direito Fiscal, 3 ª Edição, Coimbra, Almedina.

Waty, T. A. (2002). Introdução ao Direito Fiscal, 1ª Edição, Maputo, W & W Editora