FONTES E NORMAS

GERAIS DO DIREITO
FINANCEIRO

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 ÍNDICE
1.  EVOLUÇÃO E SISTEMA DO DIREITO FINANCEIRO................................................3

2.  FONTES DO DIREITO FINANCEIRO........................................................................... 4

Constituição Federal.............................................................................................................................................................4
Leis Complementares...........................................................................................................................................................4
Leis Ordinárias...........................................................................................................................................................................4
Resoluções do Senado........................................................................................................................................................ 5
Decretos......................................................................................................................................................................................... 5
Normas Infralegais.................................................................................................................................................................. 5

3.  NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO...........................................................6

Função............................................................................................................................................................................................ 6
Em que consistem as normas gerais do Direito Financeiro?................................................................... 6
Abrangência da Norma Geral de Direito Financeiro............................................................... 7
Norma Geral Via Lei Ordinária........................................................................................................................................7
Lei 4.320/64................................................................................................................................................................................ 8
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)...................................................................................................................... 8
Lei Complementar nº 229/2009.................................................................................................................................. 9
Leis de Responsabilidade Fiscal em Âmbito Estadual................................................................................. 9

4.  SISTEMAS DE DIREITOS FINANCEIRO....................................................................10

Teoria dos Sistemas............................................................................................................................................................. 10
Sistema de Direito Financeiro....................................................................................................................................... 10
 1.  Evolução e Sistema do Direito Financeiro
O orçamento surge não só com o objetivo de organizar as receitas e despesas de um
Estado, mas como forma de controle de arrecadação e gasto. No primeiro momento,
essa função estava concentrada na figura do monarca, e, após, passa a ser dividida com
o Parlamento. Isso ocorre tendo em vista que o orçamento é, precisamente, uma lei
orçamentária: deveria ser aprovada pelo Parlamento. Existia uma visão clássica sobre
o orçamento, centrada nos aspectos formais de preparação, aprovação, execução e
modificação da lei orçamentária, isto é, no ciclo orçamentário. A principal preocupação
do Direito Financeiro era a relação entre o Executivo e o Legislativo; na época, como o
Parlamento poderia controlar os gastos do Monarca.

No século XX, com as democracias modernas e com o Estado Social, ocorre a

constitucionalização das finanças públicas, em especial através do surgimento da
segunda dimensão dos Direitos Fundamentais, que são os direitos econômicos e sociais.
Nesse momento, o Estado passa a ter uma postura ativa na concretização desses
direitos, impactando diretamente e substancialmente o Direito Financeiro.

Assim, além dos procedimentos de elaboração e aprovação da lei orçamentária, inicia-

se a intervenção no mérito da decisão orçamentária. A previsão de gastos mínimos
obrigatórios e receitas vinculadas para determinadas áreas sociais, como é o caso da saúde
e educação, são exemplos dessa nova preocupação advinda da constitucionalização do
Direito Financeiro.

Não é apenas a identificação, de forma isolada, de normas na Constituição que envolvem

aspectos orçamentários. Na verdade, com a constitucionalização, o Direito Financeiro
passa a relacionar-se com normas que antes não eram associadas a parte de suas
regras, tal como os direitos fundamentais, a dignidade da pessoa humana, a legalidade,
a autonomia dos entes, separação de Poderes, dentre outros.

A ideia estipulada é a de que atividade financeira, colocada dentro de uma ordem

constitucional, significa obter recursos e realizar gastos visando a dar efetividade à
Constituição. Em razão desse conjunto de normas que passa a relacionar-se dentro e
com o Direito Financeiro, é que se permite falar em um sistema, um conjunto de normas
dotadas de unidade, coerência e completude, as quais serão melhor explicitadas no
decorrer do texto.

Essa é a visão moderna, dotada de substância, de um sistema constitucional financeiro

com fonte na Constituição Financeira, a qual, segundo Heleno Taveira Torres é a “parcela
material de normas jurídicas integrantes do texto constitucional, composta pelos
princípios fundamentais, competências e os valores que regem a atividade financeira do
Estado”.

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 2.  Fontes do Direito Financeiro

Constituição Federal
A principal fonte do Direito Financeiro é a Constituição Federal, sendo que se nomeia
Constituição Financeira, tendo em vista o tamanho de sua importância. Nela estão os
valores, princípios e regras fundamentais do Direito Financeiro, sendo, destarte, fonte por
excelência. É o conjunto de normas que se relacionam na Constituição que permite dizer
sobre um sistema constitucional de Direito Financeiro.

Leis Complementares
Além da Constituição, em segundo lugar, estão as leis complementares. Em diversos
dispositivos constitucionais há previsão de tratamento de temas de Direito Financeiro por
leis complementares, como exemplo o art. 163, que dispõe sobre alguns dos principais
conteúdos.

Outro importante exemplo, o art. 165, § 9º, CF estipula, no seu inciso I, a elaboração e
aprovação de leis orçamentárias através de leis complementares e, no inciso II, sobre
gestão financeira e patrimonial da Administração Pública. Para mais, possui uma alteração
recente, de 2015, no seu inciso III, o qual indica que a lei complementar disporá sobre
critérios para execução equitativa das despesas do § 11 do art. 166.

As despesas referidas são despesas incluídas por Emenda Parlamentar, que passaram
a ser de execução obrigatória desde que não haja impedimento técnico, a partir dessa
Emenda Constitucional. Dessa forma, segundo o art. 165, § 9, a lei complementar
regulamentará, de certa forma, o que consiste em impedimentos técnicos e como manter
uma execução equitativa dessas despesas.

Diante do exposto, é possível concluir que, via de regra, as leis complementares tratam
de assuntos de interesse nacional, com a pretensão de atribuir uma padronização. Por
esse motivo, é importante ressaltar novamente a existência do debate sobre a existência
de uma relação direta entre lei complementar e norma geral no Direito Financeiro.

Leis Ordinárias
De fontes do Direito Financeiro veiculadas por leis orçamentárias, os principais exemplos
são a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e o Plano
Plurianual (PPA). É importante relembrar que não há uma hierarquia entre lei ordinária e
lei complementar, segundo o entendimento majoritário, somente competências distintas.

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Resoluções do Senado
A Constituição Federal atribui, nos incisos V a IX do art. 52, a competência para tratar
de alguns temas via resoluções. Dessa forma, a competência do Senado é de relevância
fundamental para limites de endividamento, operações de crédito e garantia.

Decretos
Os decretos de execução orçamentária e programação financeira são exemplos de fontes
anualmente estabelecidas. Eles definem como ocorrerá a execução do orçamento. Além
disso, os decretos de contingenciamento estabelecem quais as despesas que não serão
executadas momentaneamente.

Normas Infralegais
Por fim, existem normas infralegais que são importantes fontes para o Direito Financeiro,
com destaque às Portarias do Tesouro Nacional, as quais determinam regras de
contabilidade pública, demonstração financeira, gestão da dívida, entre outras normas
relevantes para o operador de finanças públicas.

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 3.  Normas Gerais de Direito Financeiro

Função
As normas gerais têm por objetivo uniformizar procedimentos em um sistema de poder.
Tendo em vista o sistema federativo brasileiro, os entes são dotados de autonomia, mas
não de soberania. Por esse motivo, é necessário um sistema centralizado de coordenação,
que possua normas gerais aplicáveis a todos os entes. Dessa forma, para assegurar um
mínimo de unidade no federalismo, as normas gerais têm como função homogeneizar
as regras comuns e reduzir as divergências das leis de cada um dos entes.

Em que consistem as normas gerais do Direito Financeiro?

O art. 24 da Constituição Federal estabelece, em seus incisos I e II, respectivamente, que
é competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre
Direito Financeiro e orçamento. Entretanto, o âmbito da competência de cada um dos
entes é objeto de polêmicas.

Como diretriz, o § 1º do art. 24, CF, estabelece que a União deve limitar-se a estabelecer
normas gerais, no âmbito da legislação concorrente. As normas gerais referidas podem
ser entendidas como as que estão dispostas no Capítulo II da Constituição Federal,
denominado Das Finanças Públicas, em sua Seção I, Normas Gerais. Ou seja, os temas
indicados nesta seção são as normas gerais das finanças públicas, a respeito das quais a
União possui competência para legislar.

Como consequência, dentro do Direito Financeiro, há um entendimento de ligação

entre normas gerais e leis complementares, tendo em vista que as normas gerais são
constitucionalmente estipuladas a serem tratadas via lei complementar. O art. 163 e o art.
165, § 9º da CF são exemplos de dispositivos presentes nesta seção que possuem temas
de normas gerais a serem veiculados por leis complementares pela União.

No entanto, apesar de a Constituição indicar temas que devem ser tratados como
normas gerais, ela não define em que medida essas normas gerais devem avançar. Nesse
ponto, é necessário utilizar do critério da generalidade, que usualmente está relacionado
a uma função uniformizadora e coordenadora da norma fundamental para o contexto do
federalismo. Dessa forma, busca garantir concomitantemente autonomia e coexistência
das esferas de poder.

É comum encontrar o entendimento de que a norma geral é veiculada por uma lei
nacional, e que ela deve atingir, de modo uniforme, a União, os Estados e os Municípios,
pois só assim se caracteriza como norma geral.

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Abrangência da Norma Geral de Direito Financeiro
Segundo a doutrina, na definição clássica de Carvalho Pinto de 1949, as normas gerais
compreendem todos os setores do Direito Financeiro, ou seja, a gestão e aplicação dos
bens públicos na consecução dos fins do Estado, inclusive de Contabilidade Pública.
Além disso, possuem dois requisitos:
1. Normas cuja generalidade caracteriza-se pela indiscriminada extensão a en-
tes públicos e 
2. Normas propriamente fundamentais e básicas, com exclusão das que impor-
tem em pormenores ou desdobramentos detalhados.
Diante dessa ampla definição, é preciso considerar, de um lado, a necessária autonomia
dos entes subnacionais dentro da federação e que, portanto, a norma geral não deve
alcançar. Por outro lado, a função estruturante e coordenadora da norma geral, isto é, o
que a norma geral deve alcançar.

Seguindo essa linha, percebem-se momentos históricos de maior ou menor disposição

para normas gerais avançarem sob os entes subnacionais. Logo, a orientação é
dinâmica, sendo que, em momentos de desequilíbrio das finanças subnacionais, há uma
maior propensão a aceitar-se a regulamentação via normas gerais veiculadas por leis
complementares, como no caso da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Norma Geral Via Lei Ordinária

A Constituição tende a considerar normas gerais como aquelas veiculadas por leis
complementares. Entretanto, no art. 169 da CF, é possível identificar um caso de norma
geral regulamentada via lei ordinária. Seu conteúdo trata dos limites de despesas com o
pessoal e, em seu caput, determina-se que devem ser estabelecidos em lei complementar.

Contudo, o próprio art. 169, ao estabelecer uma série de medidas para que os entes
obedeçam os limites referidos, como a perda de cargo por servidor estável descrita no
§ 4º, define também que, para essa determinação, é preciso estabelecer normas gerais.
Assim, o § 7º do mesmo artigo dispõe que lei federal disporá sobre as normas gerais a
serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.

Dessa forma, para a exoneração de servidor estável com fins de cumprimento dos limites
de despesa com pessoal, pode-se entender que haverá uma norma geral veiculada, via
lei ordinária, por uma lei federal. Em contrapartida, também pode ser interpretado como
a utilização do termo norma geral pela Constituição com sentido diverso do de outros
trechos. Nesse sentido, essa lei federal só veiculará uma regra para a União, e, portanto,
não tem o mesmo sentido de regra geral do Direito Financeiro, como uniformizadora de
regras dentro de um contexto do federalismo.

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Lei 4.320/64
A Lei 4.320 trouxe preceitos básicos, regras formais e efetivamente de caráter geral
sobre o Direito Financeiro. Dessa forma, não há muita discussão sobre a sua limitação
e autonomia dos entes subnacionais. Como consequência, ela permanece íntegra e
vigente quase em sua totalidade. É importante destacar que, como foi recebida pela
Constituição Federal de 1988 como lei complementar, para a sua alteração também é
necessária uma lei complementar.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é também uma lei complementar estabelecida
como norma geral. Mas possui um outro contexto, tendo em vista que foi criada numa
época em que se buscava um maior controle sobre as finanças estaduais e municipais.
Por isso, enfrentou questionamentos sobre a violação do pacto federativo.

Na famosa Ação Direta de Inconstitucionalidade 2238 do Distrito Federal, dentre os

diversos artigos questionados, houve expressa menção à violação do pacto federativo e
autonomia dos entes federados.

Como exemplo, o art. 17, § 1º a 7º, que trata da despesa obrigatória de caráter continuado,
aquela que cria, para o ente, obrigação legal de execução por mais de 2 exercícios.

Os parágrafos citados trazem algumas regras para o aumento desse tipo de despesa
através da compensação pela redução de outras despesas ou pelo aumento de receita.
Foi alegado que essas regras trariam rigidez aos entes subnacionais, e, em vista disso,
seria inconstitucional.

Entretanto, na ementa do julgado da ADI referida, foi constatado que a norma não
seria responsável pela inflexibilidade de qualquer dos Poderes de Estado ou órgãos da
Administração e, por essa razão, não foi considerada ofensiva a separação de poderes
ou atentatória ao princípio da autonomia dos entes federados.

Os artigos 19 e 20 da LRF também foram contestados quanto à autonomia dos entes.

Eles dispõe sobre percentuais de limites de despesa com o pessoal para a União, Estados
e Municípios, e também de cada um dos Poderes de cada ente. Além disso, nesse ponto,
o relator considerou inconstitucional a limitação entre os Poderes dentro de cada ente
(art. 20). Embora o argumento se relacione mais diretamente com a autonomia dos
Poderes do que dos entes, o relator deixou expressa a importância das especificidades
de cada ente na fixação do limite, deixando relevante a autonomia dos entes dentro do
federalismo fiscal.

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Lei Complementar nº 229/2009
Atualmente, a discussão sobre normas gerais e liberdade dos entes no federalismo está
sendo retomada no projeto de Lei Complementar nº 229 de 2009. Esse projeto pretende
alterar a LRF ao veicular norma geral de Direito Financeiro sobre plano, orçamento,
controle e contabilidade pública, além de responsabilidade no processo orçamentário e
na gestão financeira, contábil e patrimonial.

O teor do parecer da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) sobre esse projeto de lei
apontou uma preocupação de se reduzir demasiadamente o nível de detalhamento dos
dispositivos da lei, sendo necessário preservar alguma flexibilidade dos entes da federação.
É um exemplo das disputas de conteúdo das normas gerais de Direito Financeiro que
pode definir um espaço ainda restante para a autonomia dos entes subnacionais, ou, de
outro lado, a maior intervenção federal dos entes subnacionais.

Leis de Responsabilidade Fiscal em Âmbito Estadual

Outra disputa atual é sobre o estabelecimento de leis de responsabilidade fiscal em
âmbito estadual. Alguns estados, como o Rio Grande do Sul, estão aprovando leis com
limites mais rígidos do que os estipulados na LRF. Por exemplo, estão propondo limites
estaduais para reajustes de salários de servidores e aumentos de despesas em geral. Resta
o questionamento sobre o limite entre a autonomia e competência dos entes quanto ao
estabelecimento de regras específicas relativas ao Direito Financeiro e o estipulado na
norma geral.

É importante ressaltar que o objetivo da norma geral é padronizar minimamente as

normas para convivência dos entes da federação, conservando suas autonomias.
A tensão existente nesse debate depende do momento político econômico do país.
Houve momentos históricos, como na Constituição Federal de 1988, em que havia uma
tendência a aumentar a autonomia dos entes, mas houve momentos em que se tinha
o contrário, como no final dos anos 80 e começo dos anos 2000, com a discussão e
aprovação da LRF.

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 4.  Sistemas de Direitos Financeiro

Teoria dos Sistemas

A Teoria dos Sistemas, de forma simplificada, foi idealizada para tentar explicar uma
sociedade hipercomplexa com diversas esferas do agir e do viver. Essa realidade complexa
é formada por diversos sistemas sociais que são auto referentes, isto é, capazes de operar
com base em suas próprias operações constituintes e autopoiéticos, considerando que
se auto reproduzem e se diferenciam do ambiente externo.

Dessa maneira, há, nessa complexidade social, uma diversidade de sistemas dotados
de fechamento operacional, mas que se inter relacionam e coexistem numa mesma
dimensão e espaço-temporal. Nessa medida, sistemas sociais que operam de acordo
com seus próprios critérios, como nos casos do direito (lícito x ilícito), da política (poder
x não poder) e da economia (ter x não ter). Esses são exemplos de diferenciação de
cada um dos sistemas perante os demais.

Sistema de Direito Financeiro

Assim, dentro do direito, este sendo considerado um sistema social, há diversos
subsistemas, cada qual com uma operacionalidade e unidade própria. O Direito Financeiro
é um desses subsistemas e, segundo a classificação do Professor Heleno Torres na obra
Direito Constitucional Financeiro, somente existe um sistema de Direito Financeiro, pois
este configura-se em um conjunto de normas dotado de:
1. Unidade, conjunto de normas organizadas que tratam da atividade financeira
sob aspecto jurídico, diferenciando-se do sistema econômico;
2. Coerência, relacionam-se de forma coerente e possuem o mesmo critério de
validade, e
3. Completude, porque todas as normas e relações estão unificadas pela cone-
xão material com a atividade financeira do Estado.
Por causa dessas características que é permitido qualificar o Direito Financeiro em
um subsistema autônomo, que, além disso, pode ser chamado Direito Constitucional
Financeiro na medida em que a unidade, completude e coerência são demonstradas pelo
regimento integral da atividade financeira do Estado através da Teoria da Constituição.

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Fontes e Normas Gerais
do Direito Financeiros

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