Sumário

MÓDULO I – CONCEITOS E PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS .............. 3

Unidade 1 – Conceitos Gerais .............................................................4

Unidade 2 – Princípios Orçamentários ................................................ 10

Unidade 3 – Técnicas Orçamentárias ................................................. 39

Unidade 4 – Regras Fiscais ............................................................... 44

Exercícios de Fixação - Módulo I ....................................................... 51

MÓDULO II – O ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................... 52

Unidade 1 – Leis Orçamentárias (PPA, LDO, LOA) ............................... 53

Unidade 2 – Receita Pública ............................................................. 74

Unidade 3 – Despesa Pública ............................................................ 88

Unidade 4 – Regras Fiscais na União ............................................... 106

Unidade 5 – Execução Orçamentária ............................................... 128

Unidade 6 – Créditos adicionais e outras alterações orçamentárias ...... 161

Exercício de Fixação - Módulo II...................................................... 166

MÓDULO III – PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO ........... 167

Unidade 1 – Ciclo Orçamentário ...................................................... 168

Unidade 2 – Processo Legislativo Orçamentário na Constituição Federal

.................................................................................................. 172

Unidade 3 – A Resolução nº 1/2006-CN: Conceitos gerais aplicáveis a

todas as leis orçamentárias ............................................................ 177

Unidade 4 – A Tramitação do Projeto de Lei do Plano Plurianual .......... 193

Unidade 5 – A Tramitação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias

.................................................................................................. 198

Unidade 6 – A Tramitação do Projeto de Lei Orçamentária Anual e seus

Créditos Adicionais ........................................................................ 202

Exercícios de Fixação - Módulo III ................................................... 218

MÓDULO I – CONCEITOS ORÇAMENTÁRIOS

OBJETIVOS

• Conceituar Orçamento Público em suas diferentes acepções.

• Associar essa conceituação a aspectos legais e doutrinários.
• Reconhecer as principais características referentes a
Orçamento Público.
• Conceituar os princípios orçamentários mais importantes.
• Identificar no texto constitucional e legal cada princípio.
• Identificar o alcance de cada princípio.
• Reconhecer a aplicação prática de cada princípio.
• Conceituar governança orçamentária segundo a OCDE.
• Identificar e distinguir as principais técnicas orçamentárias
preconizadas pela doutrina.
• Identificar e distinguir as regras fiscais e seus tipos.
Unidade 1 – Conceitos Gerais

O presente curso irá tratar do orçamento público. Mas o que é orçamento

público?

De acordo com a Lei nº 4.320/1964, que estatui normas gerais de Direito

Financeiro, o Orçamento Público é a lei que contém a discriminação da
receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira
e o programa de trabalho do Governo (art. 2º).

É certo que o orçamento público se traduz no ato pelo qual o Poder

Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas
para o período de um ano, e o Poder Legislativo lhe autoriza, por meio de
lei, a execução das despesas destinadas ao funcionamento do Estado. Mas o
seu escopo é muito maior: constitui valioso instrumento que dispõe a
sociedade para exercer, de forma direta ou por seus representantes, o
controle sobre o Estado.

O orçamento moderno possui um caráter múltiplo, apresentando-se como

instrumento jurídico, político, econômico, programático, gerencial, contábil,
financeiro, entre outros (Giacomoni, 2017; Sanches, 2007). No Brasil, o
orçamento, além dessas funções, incorporou mais uma importante função:
o PLANEJAMENTO. Essa função deve demonstrar as políticas públicas de
governo e de que maneira elas devem ser executadas.

Nesse momento, o orçamento deixa de ser uma peça que lista os gastos e
as receitas do setor público e se transforma em um instrumento de
planejamento das ações governamentais.

Na Constituição Federal, a função de planejamento aparece no Título VII –

Da Ordem Econômica e Financeira, onde se destaca a importância do papel
do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica.
 “Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo
para o setor privado. ”

O modelo orçamentário brasileiro está definido no Capítulo II – Das

Finanças Públicas, Seção II – Dos Orçamentos, nos arts. 165 a 169 da
Constituição Federal de 1988. Ele tem por base o elo entre o planejamento
e a fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em três
leis ordinárias:
 Lei do Plano Plurianual (PPA),
 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
 Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas três leis orçamentárias é integrar as atividades de

planejamento e orçamento, com vistas a assegurar o sucesso da atuação
governamental. Esse sistema integrado de planejamento e orçamento deve
ser adotado pelas três esferas de governo: União, estados e municípios.

O planejamento orçamentário é inicialmente definido para um período de

quatro anos, nos termos do PPA. Além disso, para cada exercício financeiro
são aprovadas as respectivas LDO e LOA. A LDO faz a integração entre o
planejamento de médio prazo constante do PPA e as despesas a serem
autorizadas para o ano na LOA. E, assim, a LOA trata da alocação dos recursos
públicos propriamente dita. Mais detalhes sobre o sistema orçamentário e as
leis que o compõem serão vistos mais à frente.

Uma importante característica comum entre os três tipos de leis

orçamentárias é a iniciativa de seus projetos. Os projetos das leis
orçamentárias são atos de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
Assim, cada um dos Poderes elaborará sua proposta orçamentária e a
encaminhará ao Poder Executivo para consolidação e posterior envio, ao
Legislativo, de uma proposta de orçamento da unidade da Federação
envolvida. Assim, por exemplo, no caso da União, os Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público e o Tribunal de Contas
da União, elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham para a
consolidação por parte do Poder Executivo. Uma vez consolidada, a
proposta de orçamento da União segue para o Legislativo.

Sobre a iniciativa dos projetos das leis orçamentárias, vale trazer algumas
decisões do STF a respeito:

"Competência exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das

matérias pertinentes ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias e aos
Orçamentos Anuais. Precedentes: ADI 103 e ADI 550." (ADI 1.759-MC, Rel.
Min. Néri da Silveira, julgamento em 123-98, DJ de 6-4-01)

"Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação

administrativo constitucional, a competência para propor orçamento anual é
privativa do Chefe do Poder Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurício Corrêa,
julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-04)

Portanto, a iniciativa do projeto de lei orçamentária é privativa do Poder

Executivo, não podendo ser suprida por outro órgão, ainda que do Poder
Legislativo, sob pena de se configurar violado o dispositivo constitucional
que fixa essa prerrogativa!

Atenção

Toda lei orçamentária possui algumas características:

1. É uma LEI FORMAL

Nesses termos, o orçamento não é um ato normativo infralegal ou um
mero ato administrativo. Trata-se de matéria ligada ao princípio da
legalidade, sendo uma das leis mais importantes do País, na medida em
que estabelece onde serão aplicados os recursos arrecadados da sociedade.
2. É uma LEI TEMPORÁRIA (com vigência limitada)
Conforme será visto em mais detalhes ao longo do curso, o orçamento
estima as receitas e fixa as despesas da União ou da unidade da
Federação para o período de um ano, equivalente ao exercício financeiro.
Encerrado o ano, deve entrar em vigor outra lei orçamentária, mesmo
que a anterior ainda gere efeitos jurídicos em certas situações (a
exemplo da possibilidade de pagamentos dos chamados “restos a pagar”,
que serão estudados em tópico específico).

3. É uma LEI ORDINÁRIA

Na tradicional classificação das normas jurídicas, arrolada no art. 59 da
Constituição Federal, as leis orçamentárias assumem a forma de lei
ordinária, embora revestida com características peculiares que serão
devidamente exploradas ao longo do presente curso.

4. É uma LEI ESPECIAL (possui um trâmite diferenciado de outros

projetos de leis ordinárias)
O processo de elaboração da lei orçamentária anual (LDO e PPA também)
é complexo e estratificado em diversas etapas, cada qual com matizes
próprios. Sua tramitação legislativa é especial, por ser distinto de
projetos de lei ordinária comuns, possuindo, inclusive, fundamento
constitucional. Com efeito, a Constituição prescreve sua tramitação
parlamentar em uma comissão mista específica para o processamento
das matérias orçamentárias (a Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização – CMO).

5. É uma LEI AUTORIZATIVA ou IMPOSITIVA?

Muito se discute a respeito da natureza jurídica da lei orçamentária.
Predominava o entendimento de que a LOA era uma lei autorizativa, não
obstante a redação do art. 174 da Constituição Federal, reproduzida
anteriormente, indicar que o planejamento é determinante para o setor
público. Esse caráter autorizativo da lei significava que, uma vez inscrito
no orçamento, um determinado gasto poderia ou não ser realizado,
cabendo aos gestores públicos a avaliação discricionária sobre a
realização do dispêndio. Entretanto, com a promulgação da Emendas
 Constitucionais 100 e 102, de 2019, a análise ficou um pouco mais
complexa. Vejamos os termos da redação dada por essas emendas ao
art. 165 da Constituição:

Art. 165 § 10 - A administração tem o dever de executar as

programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas
necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100,
de 2019)
§ 11 - O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes
orçamentárias: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais
que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o
cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica
devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Assim, a execução das despesas primárias é devida, salvo nos casos em
que houver impedimentos técnicos e suas modificações exigirão a
realização de créditos adicionais para ajuste da dotação. Alterações nas
dotações orçamentárias.

Além disso, existem as chamadas emendas individuais e de bancada

parlamentar impositivas, estabelecidas respectivamente pelas Emendas
Constitucionais 86/2015 e 100/2019. Essas emendas estabelecem um
conjunto de despesas em montante determinado e cuja execução deve ser
fielmente seguida pelo Poder Executivo.

Nesse contexto, podemos dizer que a natureza do orçamento público

brasileira não é nem integralmente autorizativa nem totalmente
impositiva, mas algo intermediário, que alguns doutrinadores chamam de
natureza híbrida.

Para conhecermos um pouco do que nos trouxe até aqui, no âmbito

do orçamento público brasileiro, vamos assistir a uma entrevista com
o Professor José Luiz Pagnussat acerca da História do Orçamento
Público Brasileiro:
Clique aqui. (https://youtu.be/3fNSz3IzdmY)

Sugestão de leitura complementar:

Para acessar o estudo dos Consultores de Orçamentos do Senado

Federal Fernando Veiga Barros e Silva e Fernando Moutinho Ramalho
Bittencourt - Entre o mar do “autorizativo” e a pedra do “impositivo
das emendas”: sobre a possibilidade de resgate institucional do
orçamento brasileiro, clique aqui.

Para acessar o estudo do servidor da Câmara dos Deputados Adiel

Lopes dos Santos - Caráter da Lei Orçamentária Anual e suas
implicações no equilíbrio de força entre os Poderes Executivo e
Legislativo, clique aqui.
Unidade 2 – Princípios Orçamentários

Para começarmos nosso estudo, precisamos entender o que são princípios.

Vamos lá?

Os princípios são normas gerais que, pela sua relevância, abrangência e

valor intrínseco, fundamentam o sistema jurídico. Permitem a interpretação
de situações concretas com base nos fins a que se destinam a norma.

Tudo bem... E em relação aos princípios orçamentários?

Os princípios orçamentários, segundo Sanches (2004), são “um conjunto de

proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas
orçamentárias, com vistas a dar-lhes estabilidade e consistência, sobretudo
no que se refere à sua transparência e ao seu controle pelo Poder
Legislativo e pelas demais instituições da sociedade”.

E para que servem?

Os princípios orçamentários foram estabelecidos para aumentar a

estabilidade e consistência do sistema orçamentário. Eles orientam o
processo orçamentário desde sua concepção até sua execução e facilitam
o controle.

No caso do sistema orçamentário, os princípios receberam grande ênfase na

fase em que os orçamentos possuíam preponderante conotação jurídica,
sendo que alguns foram incorporados na legislação: na Constituição Federal
de 1988, na Lei 4.320/64 (Lei de Finanças Públicas) e na Lei 101/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal).

Vamos começar a analisar os importantes princípios orçamentários?

Princípio da Legalidade

As receitas e despesas públicas só poderão ser realizadas se autorizadas

previamente por lei. As leis em questão são a Lei Orçamentária Anual (LOA)
e as que aprovam créditos adicionais.

É considerado um princípio constitucional, podendo ser conferido nos arts.

5º e 166 da Constituição Federal (CF):

Art. 5º...
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei; ” (princípio da reserva legal).

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.

Esse princípio orienta todo o sistema orçamentário. Graças a ele, o

planejamento e o orçamento são realizados por meio de leis (PPA, LDO e
LOA). Como foi visto na unidade anterior, as leis orçamentárias têm status
de lei ordinária e são elaboradas segundo um procedimento especial, a ser
discutido em tópico próprio em nosso curso. Neste momento, convém
assinalar que a relevância do orçamento público, abarcando toda a
estimativa da receita e a fixação da despesa de um ente federado para um
exercício financeiro, por si só justifica que a matéria seja tratada por lei.

Além disso, é válido esclarecer que o princípio da legalidade representa,

tradicionalmente, uma garantia aos cidadãos, associando-se de forma
indelével à famosa tripartição dos poderes constituídos. Nesse contexto, o
fato de as receitas serem estimadas e as despesas fixadas por uma lei
assegura que o Poder Legislativo, formado pelos representantes eleitos do
povo, pronuncie-se expressamente sobre a matéria.
Podemos imaginar quão diferente seria caso a elaboração do orçamento
fosse operacionalizada via ato administrativo exclusivo do Poder Executivo
(um decreto presidencial, por exemplo)? Certamente, teríamos um cenário
em que o produto final ressentir-se-ia de legitimidade e de uma maior
transparência. É razoável assumir, ainda, que o fato de o processo decisório
se concentrar na mão de poucos agentes públicos do Executivo permitiria,
potencialmente, manipulações diversas envolvendo a destinação dos
recursos públicos.

Princípio da Anualidade ou Periodicidade

Esse princípio está demonstrado no art. 2º da Lei nº 4.320/1964, que

estatui normas gerais de Direito Financeiro:

Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa

de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade
e ANUALIDADE. (Destaque nosso.)

Ele estabelece que a lei orçamentária anual seja elaborada para um

determinado período.

O art. 34 da Lei nº 4.320/1964, transcrito em seguida, especifica o período

de tempo associado a cada orçamento:

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Como o próprio nome diz: Lei Orçamentária ANUAL.

Especialistas em Direito Financeiro dizem que o princípio da anualidade

também é um princípio com matriz constitucional. Confira os preceitos da
Constituição:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

 [...]
III - os orçamentos anuais.
[...]
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: ”

Enfim, nas leis orçamentárias anuais a vigência das autorizações das

despesas públicas inicia-se no dia 1º de janeiro e termina em 31 de
dezembro.

Cabe então uma indagação: depois de 31 de dezembro, todas as

autorizações expiram e não podem mais ser executadas?

A resposta é NÃO. Como toda regra, há exceção, e essa exceção chama-se

CRÉDITO ADICIONAL, mais especificamente os créditos especiais e
extraordinários.

A exceção ao princípio da anualidade encontra-se na Constituição Federal,

em seu art. 167:

Art. 167.
(...)
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em
que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao
orçamento do exercício financeiro subsequente. (Grifamos.)

Atenção

Teremos uma unidade específica que explicará em detalhes o que são

os créditos adicionais e quais são suas espécies.
Outra figura que, especialmente nos últimos anos, conforme será visto em
seção específica do curso, tem mitigado o princípio da anualidade
orçamentária são os chamados “restos a pagar”. A legislação em vigor
faculta que determinadas despesas com processamento iniciado dentro do
exercício financeiro sejam pagas nos exercícios seguintes. O incrível
crescimento da magnitude dessas despesas no orçamento federal tem
criado um verdadeiro “orçamento paralelo”, que disputa os mesmos
escassos recursos financeiros do orçamento do ano.

Princípio da Universalidade

O princípio da universalidade, além de constar do art. 2º da Lei nº

4.320/1964, também está contemplado nos arts. 3º e 4º. Vamos a eles:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa

de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade,
UNIVERSALIDADE e anualidade.
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as
de operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos
órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por
intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
(Grifamos.)

Esse princípio informa que o orçamento deve abranger todas as rendas e

todos os gastos do ente estatal a que se refere.

Alguns autores apontam que o princípio da universalidade funciona de

forma integrada ao princípio da unidade. E, com isso, o princípio também se
encontra respaldado na Constituição Federal. Vamos a ele:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

 I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

É certo que os dispositivos constitucionais, em muitas situações, necessitam

de regulamentação, por meio de normas de hierarquia inferior, para terem
plena eficácia. No âmbito federal, a legislação infraconstitucional tem
disciplinado, de forma pormenorizada, a aplicação do princípio da
universalidade ao orçamento da União.

Um exemplo característico dessa realidade é a exclusão dos conselhos de

fiscalização de profissão regulamentada, constituídos formalmente como
autarquias federais, dos orçamentos da União. De fato, as autarquias
federais, a partir da leitura direta do art. 165, 5º, I, da Constituição,
deveriam estar todas presentes no orçamento fiscal. No entanto, atento a
características próprias dessa modalidade de autarquia, o legislador tem
optado por excluir das leis orçamentárias conselhos como Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
(CREA) e Conselho Regional de Economia (Corecon). Essas exclusões têm
sido realizadas no âmbito das leis de diretrizes orçamentárias federais.

Princípio da Unidade

Conforme esse princípio, todas as receitas e despesas devem integrar um

único documento legal. Assim, cada ente da Federação deve elaborar e
aprovar uma única lei orçamentária.

O princípio da unidade encontra-se na Lei nº 4.320/1964:

 “Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa
de forma evidenciar a política econômico-financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade
e anualidade”. (Grifo nosso.)

E, também, na Constituição de 1988:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (Grifo nosso.)

Lembre-se de que o princípio da unidade anda junto com o da

universalidade.

Embora existam três orçamentos (Fiscal, de Investimento das Empresas

Estatais e da Seguridade Social), eles são consolidados em uma única lei
orçamentária. Diante disso, alguns doutrinadores renomearam o princípio
da unidade para princípio da TOTALIDADE, visto que a totalidade dos
órgãos está inserida na mesma lei de orçamento, permitindo uma visão de
conjunto das finanças públicas.

Um aspecto interessante relacionado a esse princípio diz respeito à

apresentação da lei orçamentária no que tange aos orçamentos fiscal, da
seguridade social e de investimento das empresas estatais. Fisicamente,
nas publicações oficiais, não há segregação entre as esferas orçamento
fiscal e orçamento da seguridade social, suas receitas e gastos são
apresentados conjuntamente, pelos diversos órgãos e unidades
orçamentárias comuns. Já o orçamento de investimento das empresas
estatais é apresentado de forma apartada dos outros dois, já que seus
órgãos e unidades orçamentárias são distintos.

Cumpre mencionar que, há alguns anos, o Tribunal de Contas da União

determinou que se fizesse a separação física dos orçamentos fiscal e da
seguridade social, para, supostamente, atender em plenitude o disposto no
art. 165, § 5º, I e III, da Constituição. Porém, após prolongadas discussões,
ficou assentado que a separação física era, além de desnecessária por já ser
possível a qualquer momento a segregação via diversos sistemas de
produção de consultas nas bases de dados do orçamento, também pouco
producente, trazendo uma série de problemas adicionais, como a divisão
das despesas de vários órgãos em dois orçamentos.

Princípio da Exclusividade

O princípio da exclusividade determina que a lei do orçamento não contenha

qualquer matéria estranha à estimativa da receita e à fixação da despesa.

Esse princípio está previsto na Constituição Federal:

Art. 165.
(...)
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei. (Grifo nosso.)

E qual o objetivo desse princípio?

A proibição evita que o chefe do Poder Executivo, ao encaminhar o projeto

de lei orçamentária, aproveite a oportunidade e inclua outras matérias que
não sejam orçamentárias. Também veda que sejam apresentadas emendas
parlamentares com conteúdos estranhos à seara de receitas e despesas
públicas. Com esse artifício, são evitados os famosos penduricalhos ou
rabilongos orçamentários.

Deve-se lembrar que os projetos de lei do orçamento são processados

segundo ritos especiais, que viabilizam, em praticamente todas as
situações, sua célere aprovação e transformação em lei. A ausência de
regras específicas que assegurem a observância do princípio da
exclusividade certamente estimularia um cenário em que o orçamento se
transformaria numa lei impregnada de inúmeros assuntos absolutamente
estranhos a seus objetos principais.

Porém, como falamos anteriormente, em toda regra há exceções. Nesse

caso, a própria Constituição cria três ressalvas ao princípio da exclusividade.
São elas:
1. Autorização para a abertura de crédito adicional suplementar;
2. Contratação de qualquer operação de crédito;
3. Contratação de operações de crédito por antecipação da receita
orçamentária (ARO).

A Lei 4.320/1964, em seu art. 7º, também determina exceções ao princípio

da exclusividade:

“Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas
as disposições do artigo 43;
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de
crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa”.

Vamos conceituar as ressalvas ao princípio, para que não restem dúvidas a

respeito.

Créditos Suplementares – São créditos destinados ao reforço, isto é, ao

acréscimo de recursos, de uma ou mais dotações na Lei Orçamentária Anual
(LOA).
Operações de Crédito - Compromisso financeiro assumido pelas entidades
da administração pública para obter recursos destinados a financiar seus
dispêndios (receitas de operações de crédito) ou cobrir eventual insuficiência
de caixa (operação de crédito por antecipação de receita). A operação de
crédito pode ser utilizada como fonte de recurso para créditos adicionais.

Antecipação da Receita Orçamentária – É uma espécie do gênero

Operações de Crédito. Trata-se de processo pelo qual o tesouro público
pode contrair uma dívida por "antecipação da receita prevista", a qual será
liquidada quando efetivada a entrada de numerário. É utilizada, geralmente,
quando o governo não possui dinheiro em caixa suficiente para pagamento
de determinadas despesas.

Atenção

Alguns desses conceitos serão mais detalhados ao longo do curso.

Princípio da Não afetação

Também chamado de princípio da não vinculação. Esse princípio determina

que não é possível vincular receitas obtidas de impostos a qualquer tipo de
despesa, órgão ou fundo.

Princípio da não afetação está inserido no seguinte dispositivo da

Constituição Federal:

Art. 167 – São vedados: (...)

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que
se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
 prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo. (Grifamos.)

Atenção

Observe que a vedação à vinculação se restringe aos IMPOSTOS!

Se você leu com atenção o preceito acima, notou que foi utilizada a palavra
“ressalvadas”. O que isso quer dizer? Mais exceções ao princípio.

Vamos às exceções, com citação dos correspondentes dispositivos

constitucionais:
1. Fundo de participação dos municípios – FPM (art. 159, inciso I, alínea b);
2. Fundo de participação dos estados - FPE (art. 159, inciso I, alínea a);
3. Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde (art.
198, § 2º, incisos I, II e III);
4. Recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino (art.
212, §§ 1º, 2º e 3º);
5. Recursos destinados às atividades da administração tributária (art.
37, inciso XXII);
6. Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por
antecipação da receita – ARO (art. 165, § 8º, e art. 167, inciso IV);
7. Recursos destinados à prestação de contra garantia à União e para
pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 4º).

O princípio da não afetação tem acentuada importância no cenário atual das

finanças públicas do País, porém se constata que, da forma como o sistema
rege-se atualmente, tem exibido baixa eficácia. Uma das grandes
percepções dos especialistas da área reside, exatamente, no excesso de
“engessamento” do orçamento público. A cada ano, a aprovação de novas
vinculações de recursos e definições de pisos de gastos para setores
específicos dificultam as decisões alocativas, visto que sobram poucos
recursos livres para serem destinados aos setores que não estão protegidos
pela legislação vigente.

Para se ter uma ideia dos montantes envolvidos, o total de despesas

obrigatórios soma 93,7% do orçamento público federal na LOA 2023,
deixando 6,3% para as despesas com a máquina pública e investimentos.
Isso ocorre a despeito da plena vigência da chamada Desvinculação das
Receitas da União (DRU), que, nos termos do art. 76 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT), desvincula 30% da arrecadação da
União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio
econômico para livre destinação.

Para se desviar da vedação da vinculação de impostos prevista na

Constituição, os interessados valem-se de mecanismos como a aprovação
de vinculações no próprio texto constitucional e a definição legal de um
valor mínimo (piso) de gasto para determinadas áreas de governo, sem
vincular diretamente a receita de impostos. Esses expedientes acabam por
engessar progressivamente as finanças do País.

Tal mecanismo tomou tanta importância na gestão financeira orçamentária

da União que é reiteradamente prorrogado. Hoje a DRU desvincula 30% da
receita da União até o fim do exercício de 2024 com a aprovação da
Emenda Constitucional nº 126 aprovada em dezembro de 2022.

Princípio do Orçamento Bruto

O princípio do orçamento bruto estabelece que todos os valores presentes no

orçamento (despesa e receita) devem constar pelos seus valores totais
(brutos), sem qualquer espécie de dedução. Ou seja, a dotação orçamentária
não deve considerar eventuais descontos ou abatimentos que porventura
sejam obtidos na execução.

Com isso, procura-se evitar a ocorrência de importâncias “líquidas” nos

orçamentos, fato esse que estaria configurando omissões de valores.
A base legal desse princípio está positivada na Lei nº 4.320/1964, em seu
art. 6º:

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento

pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. (Grifo nosso.)

A existência desse princípio diz respeito, diretamente, à transparência

orçamentária. As receitas e gastos devem estar indicados em plenitude,
evitando que eventuais deduções dificultem, de alguma forma, um dos
papéis mais importantes do orçamento: permitir aos cidadãos verificar o
destino dos recursos públicos.

Princípio da Discriminação

O princípio da especificação, também conhecido como princípio da

discriminação ou da especialização, tem como objetivo impedir a inclusão
de dotações globais na lei orçamentária para atender às despesas. Assim,
toda despesa deve ser identificada, na proposta orçamentária, no mínimo
por elemento de despesa, permitindo que o Poder Legislativo tenha noção
exata das despesas que o Poder Executivo deseja ver autorizadas. No
próximo módulo, dedicaremos uma unidade à classificação da despesa
pública, onde será estudado o chamado elemento de despesa.

Esse princípio está inserido em dois dispositivos da Lei nº 4.320/1964:

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais

destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material,
serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o
disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no
mínimo por elementos.
 § 1º - Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com
pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a
administração pública para consecução dos seus fins. (Grifamos.)

O art. 5º da Lei nº 4.320/1964 menciona a palavra “ressalvado”, ou seja,

mais uma exceção. Vamos a ela:

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento

segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza,

não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução
da despesa poderão ser custeadas (sic) por dotações globais,
classificadas entre as Despesas de Capital. (Grifo nosso.)

Mas o que são os Programas Especiais de Trabalho?

São programas que envolvem proteção a testemunhas e recursos secretos

para pagamento de informantes nos órgãos de segurança. Se fossem
especificados, perderiam sua finalidade.

Temos mais uma exceção, só que, agora, está presente em outro

instrumento legal: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma

compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias
e com as normas desta Lei Complementar:
(...)
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
(...)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos. (Grifamos.)
A Reserva de Contingência é uma espécie de dotação global colocada na lei
orçamentária, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas
imprevistas. Trata-se de uma reserva incorporada no orçamento para
financiar gastos que não sejam previstos quando da elaboração
orçamentária. Ao longo do exercício financeiro, pode se fazer uso da
dotação da reserva de contingência como fonte de créditos adicionais, que
nada mais são que alterações da lei orçamentária.

Uma aplicação relevante do princípio da discriminação refere-se à

especificação dos gastos no orçamento por localidade ou região a ser
beneficiada. A questão da regionalização das despesas do orçamento é
sempre crítica e objeto de acalorados debates quando da tramitação dos
projetos no Poder Legislativo.

No orçamento federal, existe um volume expressivo de dotações com

indicadores de localização agregada, sendo que o principal deles identifica o
gasto como “nacional”. O descritor “nacional” deveria ser aplicado para
programações em que não é possível identificar uma unidade da Federação
ou Região a ser contemplada pela despesa. Uma programação para
investimentos “nacional” normalmente será executada beneficiando alguma
localidade específica, porém a informação dessa localidade somente será
conhecida quando da execução do gasto.

Essa situação denota certa deficiência do sistema de planejamento federal,

que não viabiliza uma definição prévia das regiões que serão beneficiadas
com os recursos públicos. Para se ter uma ideia, na proposta orçamentária
federal para 2023, conforme dados extraídos do Sistema Siga Brasil, do
valor total orçado para investimentos, R$ 71,1 bilhões, cerca de R$ 36,7
bilhões são destinados a programações de abrangência nacional.

Essa classificação “nacional” é conferida mesmo a casos de projetos

absolutamente passíveis de identificação em nível local, a exemplo de ações
para:
  APOIO A PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL LOCAL
INTEGRADO (R$ 4,9 bilhões);
 ESTRUTURAÇÃO DE UNIDADES DE ATENÇÃO ESPECIALIZADA EM
SAÚDE (R$ 0,9 bilhão);
 APOIO À INFRAESTRUTURA PARA A EDUCAÇÃO BÁSICA (R$ 0,8
bilhão);
 ESTRUTURAÇÃO DA REDE DE SERVIÇOS DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À
SAÚDE (R$ 0,3 bilhão);
 MELHORAMENTOS NO CANAL DE NAVEGAÇÃO DA HIDROVIA DO RIO
TOCANTINS (R$ 0,3 bilhão);
 APOIO À IMPLANTAÇÃO DE ESCOLAS PARA EDUCAÇÃO INFANTIL (R$
0,3 bilhão);
 APOIO À IMPLANTAÇÃO, AMPLIAÇÃO OU MELHORIAS EM SISTEMAS
DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM MUNICÍPIOS COM POPULAÇÃO
SUPERIOR A 50 MIL HABITANTES OU MUNICÍPIOS INTEGRANTES DE
REGIÕES METROPOLITANAS OU DE REGIÕES INTEGRADAS DE
DESENVOLVIMENTO (R$ 0,3 bilhão).

Atenção

O ILB oferece um curso on-line, que orienta o interessado a

buscar dados no SIGA BRASIL. Confira!

Princípio da Publicidade

O princípio da publicidade determina que, como qualquer ato legal ou

regulamentar, as decisões sobre orçamento só têm validade após a sua
publicação em órgão da imprensa oficial.

Esse princípio está consagrado no art. 37 de nossa Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
 princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...] (Grifo nosso.)

Nos últimos anos, muito se tem avançado no País em matéria de publicidade

dos gastos públicos. Não obstante seja lícito afirmar que a linguagem
orçamentária, excessivamente cifrada e repleta de termos técnicos, não é a
mais amigável aos cidadãos em geral, ao menos já existem instrumentos
importantes que franqueiam o acesso aos dados orçamentários a qualquer
interessado com acesso à rede mundial de computadores.

É importante assinalar que o Senado Federal cumpre um importante papel

nesse contexto, ao disponibilizar o Sistema Siga Brasil na rede mundial de
computadores. Trata-se de uma forma prática de acesso a praticamente
todos os dados do orçamento federal, desde a elaboração até a execução
orçamentária, praticamente em tempo real.

O Siga Brasil, cuja gestão é realizada pela Consultoria de Orçamentos,

Fiscalização e Controle do Senado Federal com apoio técnico do Prodasen,
tem sido agraciado em diversos fóruns de transparência e tecnologia de
informação. Foi destaque do relatório e-Parliament da ONU em 2008 e
recebeu o prêmio Brasil TIC, em 2007. Foi também apresentado na World
eParliament Conference 2009, realizada em novembro na cidade de
Washington (EUA), em evento promovido pela Organização das Nações
Unidas, pela Câmara dos Representantes dos Estados Unidos e pela União
Interparlamentar, que reúne a comunidade mundial de parlamentos. Ainda
no final de 2009, o projeto foi agraciado com o Prêmio TI&Governo, que
contempla empresas e órgãos públicos que implementam os melhores
projetos de governo eletrônico. E não parou por aí, a implementação de
novas tecnologias de TI permitiram a esta importante ferramenta de
transparência oferecer visões plurianuais e filtros intuitivos em todo o
orçamento federal.
Novos Princípios Orçamentários da OCDE

Para a OCDE (2015), o orçamento público é um documento político

fundamental do governo, que mostra como os objetivos anuais e plurianuais
serão priorizados e alcançados pela ação estatal. Conjuntamente a outros
instrumentos de política governamental, como leis, normas e ações
conjuntas com outros atores da sociedade, o orçamento visa transformar
planos e aspirações em realidade. Entende-se, assim, que o orçamento é
um contrato entre cidadãos e Estado, mostrando como os recursos são
arrecadados e alocados para a prestação de serviços públicos. Nesse
contexto, a OCDE reuniu em forma de recomendação os aprendizados de
mais de uma década de trabalho de seu Grupo de Altos Funcionários do
Orçamento (do inglês Senior Budget Office – SBO) e respectiva rede de
profissionais parceiros, juntamente com as contribuições e ideias do Comitê
de Governança Pública e outras áreas da OCDE, bem como as da
comunidade internacional de orçamento em geral. Essa recomendação
fornece uma visão geral concisa das boas práticas em todo o espectro da
atividade orçamentária, especificando, em particular, dez princípios de
governança orçamentária, que fornecem orientações claras para a
concepção, implementação e melhoria dos sistemas orçamentários para
enfrentar os desafios do futuro sem prejuízo de princípios orçamentários
mais tradicionais. A intenção geral foi fornecer uma ferramenta de
referência útil para os formuladores de políticas e profissionais de todo o
mundo e ajudar a garantir que os recursos públicos sejam planejados,
gerenciados e usados de maneira eficaz para causar um impacto positivo na
vida dos cidadãos.

Os novos princípios orçamentários da OCDE em tradução livre:

1) Os orçamentos devem ser gerenciados dentro de limites fiscais claros,
críveis e previsíveis;
2) Os orçamentos devem ser estreitamente alinhados com as prioridades
estratégicas de médio prazo do governo;
3) O orçamento de capital deve ser projetado para atender às necessidades
de desenvolvimento nacional, de forma eficiente, efetiva e coerente;
 4) Os dados e documentos orçamentários devem ser abertos,
transparentes e acessíveis;
5) O debate sobre as escolhas orçamentárias deve ser inclusivo,
participativo e realista;
6) Os orçamentos devem apresentar um retrato abrangente, preciso e
confiável das finanças públicas;
7) A execução orçamentária deve ser ativamente planejada, gerenciada
e monitorada;
8) Avaliações de desempenho devem ser parte integrante do processo
orçamentário;
9) A sustentabilidade de longo prazo e outros riscos fiscais devem ser
identificados, avaliados e gerenciados de forma prudente;
10) A integridade e a qualidade das projeções orçamentárias, do
planejamento fiscal e da execução orçamentária devem ser promovidas
mediante rigorosa asseguração de qualidade, incluindo auditoria
independente.

Veja que a natureza dos novos princípios propostos é completamente

distinta dos princípios orçamentários clássicos: unidade, universalidade,
clareza, equilíbrio, exclusividade, periodicidade etc. Schick (2014) identifica
três diferenças fundamentais entre os novos e os clássicos princípios.
Primeiramente, entende que os princípios tradicionais são mais
autorreferidos e procedimentais, quando, por sua vez, os novos princípios
são mais concatenados a dimensões não orçamentárias e consideram a
orçamentação como um componente crítico da governança pública. Em
segundo lugar, os novos princípios dirigem-se a temas estruturantes, como
o da sustentabilidade das finanças públicas. Por último, enquanto os
princípios tradicionais se apresentam mais como declarações específicas e
independentes, os novos princípios abordam dimensões do que se entende
como governança orçamentária chancelada pela OCDE.

Percorreremos agora cada um desses novos princípios.

Princípio 1 – Os orçamentos devem ser gerenciados dentro de limites
fiscais claros, críveis e previsíveis.
Considerado um ponto de partida da governança orçamentária (SBO,
2014), o esse princípio orienta a utilização de uma política fiscal
sustentável, que evite a escalada indesejável de dívida. Para tanto, sugere-
se uma gestão orçamentária top-down para alinhar as políticas públicas
dentro de um horizonte fiscal de médio prazo. Ademais, as metas anuais
devem garantir que os elementos de receita, despesa e política econômica
sejam consistentes e gerenciados de acordo com os recursos disponíveis
(OCDE, 2014).

Schick (2013) alerta que, qualquer que seja o prazo, uma regra fiscal será
efetiva apenas se contar com medidas efetivas para seu cumprimento
(enforcement). Tais medidas não estariam restritas a apenas uma questão
de sanções para a violação de metas predefinidas, mas implica
compromisso e capacidade de revisar constantemente as premissas
econômicas e a programação orçamentária para evitar truques de
contabilidade que deturpem a verdadeira situação fiscal, monitorar
tendências de receita e de despesas ao longo do exercício fiscal e tomar
medidas corretivas de acordo com os resultados intermediários. Apesar de
os técnicos de orçamento desempenharem um papel crítico na garantia da
integridade das informações, a responsabilidade de manter as regras recai
sobre os líderes políticos dos países afetados. Sem apoio político, as regras
fiscais são gestos vazios; com apoio, mesmo relativamente a regras fracas
– como as estabelecidas por políticas anuais de responsabilidade fiscal –
podem proteger os países contra o aumento excessivo de dívida.

Princípio 2 – Os orçamentos devem ser estreitamente alinhados com as

prioridades estratégicas de médio prazo do governo.
White (2014) reforça que as metas fiscais devem ser determinadas
desde o início do processo orçamentário, com políticas e prioridades
plurianuais determinadas em conformidade com esses níveis gerais. Assim,
exigiria-se a gestão orçamentária top-down para, dentro desses objetivos
claros de política fiscal, alinhar políticas com recursos para cada ano de um
horizonte fiscal de médio prazo permitindo a consecução dos objetivos
estratégicos do governo. Dessa forma, o segundo princípio é intrinsicamente
ligado ao primeiro.

Nesse contexto, o segundo princípio, em grande medida associado à projeção

de despesas de médio prazo (do inglês MTEF, Medium-Term Expenditure
Framework), tem como característica marcante a ênfase dada à dimensão
programática do orçamento público (BIJOS, 2014).

O MTEF é uma ferramenta importante para estabelecer uma base para o

orçamento anual. Para ser eficaz, deve ter força real no estabelecimento de
limites para as principais categorias de despesas, para cada ano do
horizonte de médio prazo; deve ser totalmente alinhado com as definições
orçamentárias top-down acordadas pelo governo; deve ter fundamento em
previsões realistas para as despesas da linha de base (ou seja, usando
políticas existentes), incluindo uma clara definição das principais premissas
utilizadas; deve mostrar a correspondência com os objetivos da despesa e
entregas dos planos estratégicos nacionais; e deve incluir incentivos
institucionais suficientes e flexibilidade para garantir que os limites das
despesas estabelecidos sejam respeitados (OCDE, 2014).

Princípio 3 – O orçamento de capital deve ser projetado para atender às

necessidades de desenvolvimento nacional, de forma eficiente, efetiva e
coerente.
Em relação aos orçamentos de capital, na visão de Premchand
(2015), estes possuem múltiplos papéis, especialmente são instrumentos de
política fiscal compensatória e veículos para o desenvolvimento -
particularmente na área de infraestrutura econômica. Governos utilizam
orçamentos de capital para atender a todos esses objetivos, individual ou
coletivamente, dependendo do contexto. Em alguns casos, maior atenção é
prestada aos orçamentos de capital como forma de reduzir os déficits no
exercício corrente.

A estrutura nacional de apoio ao investimento público deve abordar uma

série de fatores incluindo: capacidade institucional adequada para avaliar,
adquirir e gerenciar grandes projetos de capital; um ambiente jurídico,
administrativo e regulatório estável; uma coordenação de planos de
investimento entre níveis de governo; e uma integração do orçamento de
capital no médio prazo com o plano fiscal do governo. (OCDE, 2014)

Princípio 4 – Os dados e documentos orçamentários devem ser abertos,

transparentes e acessíveis.
Um dos pilares da boa governança do processo orçamentário é a
transparência (Schiavo-Campo, 2015). De acordo com Kopits e Craig
(1998), a transparência do processo orçamentário “envolve acesso imediato
a informações confiáveis, abrangentes, oportunas, compreensíveis e
comparáveis internacionalmente sobre atividades governamentais [...] para
que o eleitorado e os mercados financeiros possam avaliar com precisão a
posição financeira do governo e os verdadeiros custos e benefícios das
atividades governamentais. ” Poterba e von Hagen (1999) incluem a
utilização de contas especiais, excepcionando a unidade do orçamento,
como fator redutor da transparência. Alesina e Perotti (1996) entendem que
o uso de previsões otimistas sobre desenvolvimentos econômicos e de
novas políticas, bem como a contabilidade criativa, também estão entre os
fatores que reduzem a transparência orçamentária. Assim, a vinculação
entre as programações orçamentárias e as contas nacionais é pré-requisito
da transparência, pois o orçamento não deve permitir que os formuladores
de políticas ocultem as despesas ou as usem para fins diferentes daqueles
declarados na proposta de orçamento aprovada pelo legislativo.

Visando o controle dos agentes políticos, von Hagen (2015) entende que a
transparência exige que o orçamento seja organizado de acordo com
funções e responsabilidades administrativas. Orçamento orientado a
programas, que visa identificar as políticas de um governo, é útil, mas não
deve substituir o orçamento de acordo com as funções administrativas,
porque o programa orçamentário tende a obscurecer as responsabilidades
políticas. Transparência processual também é necessário. Os processos
orçamentários devem ser transparentes no sentido de que todos os atores
saibam o que eles e outros podem ou devem fazer, quando e como.
Alt e Dreyer-Lassen (2006) apontam quatro dimensões da transparência no
processo orçamentário. O primeiro é o número de documentos separados
em qual uma determinada quantidade de informações é processada; quanto
maior esse número, menor o grau de transparência. O segundo é a
possibilidade de agentes externos e independentes verificarem os dados e
as premissas utilizadas no orçamento. O terceiro é o compromisso de evitar
o uso de linguagem opaca e arbitrária, aplicando-se padrões contábeis
largamente aceitos e difundidos. O quarto é o fornecimento de justificativas
explícitas dos dados e explicações das premissas e das escolhas proferidas
no processo orçamentário.

Assim, o projeto e o uso de dados orçamentários devem servir a outros

objetivos importantes do governo, distintos da simples autorização
legislativa de gasto, qual seja facilitar a implementação de um processo
orçamentário aberto, íntegro, que permite a avaliação de programas e a
coordenação de políticas nos níveis nacional e subnacional do governo
(OCDE, 2014).

Princípio 5 – O debate sobre as escolhas orçamentárias deve ser inclusivo,

participativo e realista.
A sociedade civil tem demandado fortemente uma abordagem mais
aberta e transparente do orçamento público, porém, um princípio que vai
além da transparência orçamentária e fiscal de um governo é a participação
efetiva da sociedade na elaboração orçamentária, ou seja, na decisão sobre
quais são as prioridades de alocação de recursos públicos de um país. A
participação da sociedade civil tem sido efetivada muito mais por
organizações que representam interesses de parcelas da sociedade do que
propriamente de cidadãos individualmente (Parry e Hughes, 2019, p. 83-84,
p. 179-180).

Para Schiavo-Campo (2015, p. 54), a participação da sociedade no processo

orçamentário é importante para ampliar a legitimidade e submeter as
intenções ou as ações do governo a um teste de realidade. Porém, é
evidentemente impossível a participação de todos em tudo e imprudente
usar a participação como uma desculpa para evitar a tomada de decisões
difíceis e necessárias. Nesse contexto, a participação, quando utilizada de
maneira apropriada, pode melhorar a qualidade das decisões a respeito da
alocação de recursos no orçamento e fornecer uma verificação mais
concreta da viabilidade para sua implementação. A transparência e a
participação são ingredientes essenciais de accountability, que é a chave
para um bom orçamento. Quando, em conjunto com a presença efetiva do
legislativo no processo orçamentário, a participação da sociedade civil é
significativa, amplia-se o entendimento das razões das decisões sobre a
alocação de recursos, conflitos e discordâncias são minimizados, e
consequentemente a probabilidade de que se elabore um bom orçamento, e
que este seja bem executado, é maior.

Princípio 6 – Os orçamentos devem apresentar um retrato abrangente,

preciso e confiável das finanças públicas.
Para atender a esse princípio, o governo deve contabilizar de forma
abrangente e correta no orçamento todas as despesas e receitas, sem
números omitidos ou ocultos e com leis, regras ou declarações que
garantam o orçamento preciso e sem a prática de utilizar mecanismos
fiscais “extra orçamento”. (OCDE, 2014)

Schiavo-Campo (2015, p. 268) entende que reconhecer e gerenciar restrições

financeiras realisticamente são características vitais para desenvolver a
sustentabilidade de longo prazo, pois auxilia a liderança política a formular
políticas com vistas ao desenvolvimento equitativo do país.

Entretanto, para Parry e Hughes (2019, p. 92, 112-113), o governo não

parece ser a instituição apropriada para identificar tendências do cenário
macroeconômico de um país, pois possui interesse em apresentar previsões
que favoreçam suas políticas. Nesse contexto, há uma tendência mundial de
encarregar instituições independentes da revisão ou da própria elaboração
das previsões orçamentárias e fiscais.

Princípio 7 – A execução orçamentária deve ser ativamente planejada,

gerenciada e monitorada.
 A disciplina orçamentária é a capacidade de um governo respeitar as
autorizações de gastos no orçamento aprovado (Aruwa, 2004). É medido
como a razão entre as despesas orçamentárias e as despesas reais,
diferente da disciplina fiscal, que é a razão entre o déficit orçamentário e o
Produto Interno Bruto (PIB). Segundo Oshisami (1992) e Omolehinwa
(2001), são três dimensões principais da disciplina orçamentária: adesão às
políticas orçamentárias declaradas; adesão ao calendário orçamentário no
desenvolvimento, aprovação, implementação e monitoramento, bem como
adesão às estimativas aprovadas. Esses três níveis de disciplina, resumidos
em disciplina de política, disciplina de tempo e disciplina numérica, são
cruciais para o funcionamento eficaz do orçamento, pois uma brecha em
qualquer nível constitui indisciplina. A indisciplina na gestão de recursos é
perversa para o progresso econômico de qualquer nação (Ben-Caleb e
Agbude, 2011). Um déficit orçamentário, por exemplo, especialmente
quando não planejado, é uma manifestação de indisciplina orçamentária e
constatou-se que possui uma forte associação positiva com a corrupção
(Kaufman, 2010). Assim, quanto mais disciplinada uma nação apresenta em
sua elaboração e execução orçamentária, maior sua integridade em relação
aos gastos e menor a tendência de apresentar casos de corrupção.

Nesse contexto, entende-se que a implementação das alocações

orçamentárias pelos órgãos públicos deve ser plena e fiel, permitindo
alguma flexibilidade limitada, no âmbito das autorizações parlamentares, no
interesse de uma gestão eficaz e uma relação custo-benefício consistente
com a finalidade pública (OCDE, 2014).

Princípio 8 – Avaliações de desempenho devem ser parte integrante do

processo orçamentário.
De forma a permitir essa boa gestão de investimentos, o governo
deve fazer uso de avaliação de desempenho das políticas públicas,
utilizando-se de indicadores que disponíveis, abrangentes e precisos em
relação às informações de desempenho na entrega de serviços público, com
o objetivo de promover melhorias na eficácia e eficiência operacional desses
serviços. A utilização de avaliações de desempenho como parte integrante
do processo orçamentário é importante para o legislativo, para funcionários
do governo e para o público em geral, pois permiti-los-á saber se os
recursos orçamentários atingem as unidades de prestação de serviços
conforme planejado. Assim, a inclusão de informações de desempenho na
documentação orçamentária se tornou uma boa prática internacional,
consubstanciada pelo princípio 8 da OCDE. Com isso, fortalece-se a
responsabilidade do executivo pelos resultados planejados e alcançados do
governo em termos de programas e serviços. Cada vez mais, os legislativos
exigem essas informações de desempenho como parte de sua consideração
da proposta de orçamento do executivo, embora o legislador não precise
aprovar desempenho planejado (PEFA, 2016).

No entanto, como bem ressalvam Shah e Shen (2015, p. 146), não se pode
esperar que o orçamento de desempenho seja um sistema racional e
mecanicista que substitui o processo político de fazer escolhas de recursos
em um complexo ambiente de demandas concorrentes. Em vez disso, deve
ter como objetivo trazer mais valores econômicos na tomada de decisões
orçamentárias e promover uma deliberação baseada em resultados e custo
benefício, recompensando o bom desempenho com flexibilidade gerencial e
outros incentivos.

Princípio 9 – A sustentabilidade de longo prazo e outros riscos fiscais

devem ser identificados, avaliados e gerenciados de forma prudente.
Com base no fenômeno da tragédia dos comuns, Tornell e Lane
(1999) argumentam que, na ausência de controles institucionais para
limitar a discrição política, a competição por recursos públicos nos bons
tempos acabou levando os governos a gastar mais. Tais padrões, e a
prociclicidade fiscal resultante, tendem a ser mais difundidos em países com
bases tributárias mais voláteis (Talvi e Vegh, 2005) e instituições
orçamentárias mais fracas que criam oportunidades de rent-seeking e
corrupção (Alesina et al., 2008).

As restrições fiscais também induzem um comportamento fiscal procíclico e

podem ser afetadas pela qualidade das instituições orçamentárias.
Instituições orçamentárias fracas aumentam as preocupações com a
credibilidade do governo e a sustentabilidade fiscal, que podem servir para
agravar o quadro fiscal, deteriorando as percepções de sustentabilidade da
dívida (Alberola e Montero, 2006).

As restrições fiscais causam desvios entre os orçamentos planejados e

executados (Balassone e Kumar, 2007). No contexto da União Europeia,
Beetsma et al. (2009) mostram que estruturas orçamentárias sólidas de
médio prazo e regras fiscais bem aplicadas ajudam a promover disciplina
fiscal e políticas anticíclicas, reduzindo erros de implementação (diferença
entre planejado e executado) e promovendo a sustentabilidade fiscal.
(DABLA-NORIS et. al, 2010)

Previsões bem-feitas de receita são uma entrada essencial para a preparação

de um orçamento confiável. As receitas permitem ao governo financiar
despesas e prestar serviços a seus cidadãos. Previsões de receita
excessivamente otimistas podem levar a alocações injustificadamente
grandes de despesas que eventualmente exigirão uma redução
potencialmente perturbadora nos gastos no ano ou um aumento não
planejado dos empréstimos para sustentar o nível de gastos. Por outro lado,
indevido pessimismo na previsão pode resultar no resultado de uma super-
realização da receita, cujo excesso será utilizado com escrutínio muitas vezes
abreviado ou inexistente do devido processo orçamentário. (PEFA, 2016)

Princípio 10 – A integridade e a qualidade das projeções orçamentárias,

do planejamento fiscal e da execução orçamentária devem ser promovidas
mediante rigorosa asseguração de qualidade, incluindo auditoria
independente.
Para Schiavo-Campo (2015, p. 242-243), um orçamento irrealista
não pode ser executado bem. Quando as receitas são superestimadas e as
despesas subestimadas, reduções acentuadas de despesas devem ser feitas
posteriormente na execução do orçamento, prejudicando-a. Do lado da
receita, a superestimação pode vir não apenas de fatores técnicos, como
uma má avaliação do impacto de uma mudança na política tributária ou de
aumento das despesas tributárias, mas também frequentemente do desejo
político para manter no orçamento um número excessivo de programações,
subestimando as dificuldades de financiá-las. Similarmente, do lado da
despesa, enquanto a subestimação pode vir de irrealistas avaliações do
custo de passivos não financiados (por exemplo, benefícios concedidos fora
do orçamento) ou de obrigações permanentes, subestimação também pode
ser uma tática deliberada para lançar novos programas, com a intenção de
solicitar maiores dotações posteriormente, durante a execução do
orçamento. Infelizmente, os governos costumam relutar em abandonar um
programa de despesas após ter sido iniciado, esquecendo-se de que não se
deve aplicar dinheiro bom em projetos ruins ou obsoletos. A combinação da
inércia política e burocrática leva à relutância natural de interromper um
programa de despesas inoportuno, mesmo quando existe um amplo
consenso sobre se tratar de desperdício. Nenhuma melhoria técnica pode
resolver problemas institucionais e políticos dessa natureza.

É necessário um feedback regular e adequado sobre o desempenho dos

sistemas de controle interno e externo, através de uma função de auditoria.
Essa função deve usar um método sistemático, abordagem disciplinada para
avaliar e melhorar a eficácia do gerenciamento, controle e governança do
processo orçamentário. No setor público, a função é focada principalmente
em garantir a adequação e eficácia de controles internos; a confiabilidade e
a integridade das informações financeiras e operacionais; a eficácia e
eficiência de programas e sua execução; a salvaguarda de ativos; e a
conformidade com leis, regulamentos e contratos (PEFA, 2016).

Em face disso, a OCDE (2014) orienta os países membros a investir

continuamente nas habilidades e na capacidade do pessoal para desempenhar
suas funções no processo orçamentário, levando em consideração as
experiências, práticas e normas nacionais e internacionais; considerar que a
credibilidade do orçamento nacional pode ser alavancada quando o processo
tema participação ativa de instituições fiscais independentes ou outros
processos institucionais estruturados para permitir imparcialidade analítica e
críticas que contribuam para a melhoria do processo; e promover o papel dos
sistemas de controle interno e externo na auditoria operacional de programas
e na avaliação da qualidade das estruturas de responsabilidade e governança.
Sobre a governança orçamentária segundo os princípios da OCDE, vejam
esse bate-papo muito didático promovido pela Enap, com a Consultora de
Orçamentos do Senado Federal Rita Santos.
https://youtu.be/SazUYrrIKwA

Muito bem, agora estamos todos dominando os princípios clássicos e os

novos princípios do orçamento público!

Sugestão de leitura complementar:

Para acessar o estudo do Consultor de Orçamentos do Senado

Federal Paulo Bijos - Governança orçamentária: uma relevante
agenda em ascensão, clique aqui.

Para acessar o estudo da Consultora de Orçamentos do Senado

Federal Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos - Agenda formal
e agenda substantiva na adesão do Brasil às recomendações de
governança orçamentária da OCDE, clique aqui.

Antes de avançarmos para o estudo do Módulo II, que abrange uma

abordagem mais prática da temática orçamentária, vamos tratar das
chamadas técnicas orçamentárias.
Unidade 3 – Técnicas Orçamentárias

Já estudamos que o orçamento público é um documento no qual são fixadas

as despesas que podem ser realizadas pelo estado. Mas é importante notar
que esse documento, que no nosso caso toma a forma de uma lei ordinária,
pode ser elaborado de diversas formas. Podemos chamar essas formas de
técnicas orçamentárias, ou tipos de orçamentos.

Vamos ver nesta Unidade que, ao longo do tempo, houve uma evolução nas
técnicas utilizadas para a elaboração do orçamento público. A evolução das
técnicas orçamentárias reflete o aumento de importância do planejamento
na administração pública, conforme fica evidenciado pelas características de
cada uma delas.

Orçamento Clássico ou Tradicional

O orçamento clássico tem como foco principal o controle contábil do gasto,

refletido no exaustivo detalhamento da despesa. Não são relevantes nesse
tipo de orçamento os objetivos econômicos e sociais que atualmente
norteiam a atuação do Estado. Isso porque essa espécie de orçamento está
vinculada aos estados liberais, em que as finanças públicas se caracterizavam
por sua neutralidade, evitando-se a expansão dos gastos públicos.

Orçamento Tradicional => ênfase no gasto

Dessa forma, podemos verificar que tal tipo de orçamento não está vinculado
a um ambiente de planejamento da ação governamental. É dissociado do
atendimento das necessidades da população, tendo em vista que somente
considera as necessidades financeiras das unidades organizacionais.

Trata-se meramente de uma peça contábil–financeira. É, em suma, um

documento de previsão de receita e de autorização de despesas, no qual
não existe preocupação com a realização de programas de trabalho do
governo, restringindo-se às necessidades dos órgãos públicos, sem
vinculação a objetivos e metas.

Orçamento Incremental

No orçamento incremental, a alocação de dotações é definida com base em

incrementos em cada item de despesa utilizada no exercício anterior,
mantendo-se, em regra, o mesmo conjunto de despesa. As prioridades de
gastos tendem, dessa forma, a permanecer congeladas ao longo do tempo.
Não privilegia a eficiência do gasto nem contribui para uma evolução da
ação governamental.

Orçamento Incremental => ajustes marginais nas despesas

É importante notarmos que para alguns autores o orçamento incremental,

ou seja, o orçamento feito por meio de ajustes marginais nos itens da
despesa, nada mais é do que uma característica dos orçamentos clássicos
ou tradicionais.

Orçamento de Desempenho (ou de Realizações)

Trata-se de uma evolução do orçamento clássico. O foco passa da mera

quantificação das necessidades financeiras dos órgãos públicos para a
atividade governamental e seu objetivo. O orçamento passa a ser um
instrumento de administração. Enfatiza o resultado do gasto, e não apenas
o gasto em si.

O orçamento de desempenho procura estabelecer aquilo que o governo

realiza (ações governamentais) e não apenas o que o governo compra
(elementos de despesas). Enfatiza os benefícios dos diversos gastos e não
apenas o seu objeto.

Orçamento de Desempenho => focado no objetivo do gasto

O orçamento de desempenho dispõe sobre os objetivos para os quais as
dotações são utilizadas, além de dados quantitativos que permitam medir a
efetividade dos recursos utilizados.

Deve-se, no entanto, ressaltar que a espécie em análise difere do

orçamento-programa, pois não é vinculado a um sistema de planejamento.
No orçamento de desempenho inexiste um modelo central de planejamento
das ações do governo vinculado à peça orçamentária. Tal fato constitui sua
principal deficiência.

Orçamento Base Zero

O orçamento base zero é caracterizado pela necessidade de justificativa de

todos os gastos cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. É feita,
a cada ciclo orçamentário, a análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas e não apenas a das solicitações que ultrapassam o nível
de gasto já existente, como ocorreria no orçamento incremental.

O orçamento base zero é uma técnica para a elaboração do orçamento

cujas principais características são a revisão crítica dos gastos tradicionais
de cada área e a criação de alternativas para facilitar a escala de
prioridades a serem levadas para decisão.

Orçamento Base Zero => revisão crítica dos gastos a cada exercício

Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária

há um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não
havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.

O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de

objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique
seu orçamento proposto em detalhe, aumentando a participação dos
gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração
dos orçamentos.
Orçamento-Programa

A principal característica do orçamento-programa é a integração entre

planejamento e orçamento. O orçamento passa a ser um instrumento de
realização do planejamento governamental.

Orçamento-Programa => instrumento de realização do

planejamento governamental

O orçamento-programa foi introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei nº

200 de 23/02/1967, que o previu de forma explícita. Constitui-se em um
instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação
dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento
de objetivos e metas a serem executados, bem como a previsão dos custos
relacionados.

O orçamento-programa considera os objetivos que o governo tem em vista

durante um período determinado de tempo. Procura levar aqueles
responsáveis pela elaboração das políticas públicas a uma escolha racional,
que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a
programas e projetos de maior necessidade. Além disso, deve também
especificar quem será responsável pela execução de seus programas.

Nesse tipo de orçamento, o programa passa a ser o instrumento de

organização da atuação governamental, articulando um conjunto de ações
que concorrem para a concretização de um objetivo comum
preestabelecido. É também composto por um conjunto de indicadores que
mensuram sua efetividade na satisfação das demandas da sociedade.

A organização das ações orçamentárias vinculadas a programas visa

proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade,
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.
Vale, por fim, mencionar que, dentro do escopo do orçamento-programa,
vem se delineando uma de suas faces, que é a do orçamento participativo.
Essa modalidade incorpora a população ao processo decisório vinculado à
proposta orçamentária (lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou
outras formas de consulta direta à sociedade), aumentando sua legitimidade,
com participação direta e efetiva das comunidades em sua elaboração. Além
disso, aumenta a transparência dos critérios e informações que nortearão a
tomada de decisões sobre a utilização dos recursos públicos.

Sobre a participação social, vamos ver uma entrevista na Enap com

o especialista em políticas públicas Daniel Avelino sobre o tema
Orçamento e Participação Social.
Clique aqui. (https://youtu.be/4v2KFhWbJnI)

Síntese

Vimos nesta unidade que as técnicas de elaboração do orçamento público

evoluíram, incorporando a ideia de planejamento. A partir de um orçamento
em que eram enfatizados os gastos em si (orçamento tradicional), passou-
se ao orçamento em que o planejamento ocupa o papel principal
(orçamento-programa).

Além disso, abordamos os princípios orçamentários tradicionais e seguimos

para uma abordagem mais abrangente de governança orçamentária, com
auxílio da visão promovida pela OCDE.

Com esta unidade, encerramos o módulo sobre conceitos orçamentários.

Agora, estamos aptos para o estudo da teoria orçamentária.

Vamos começar o módulo seguinte, sobre o orçamento público, com uma

unidade em que serão apresentadas as três leis orçamentárias: Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
Unidade 4 – Regras Fiscais

Regras fiscais são restrições duradouras à política fiscal por meio de limites
numéricos sobre os agregados orçamentários (dívida, resultado corrente,
gasto, receita. Elas surgiram, entre outras razões, como forma de conter o
viés deficitário (déficit bias) da classe política, cuja explicação é baseada
primeiramente na informação limitada dos agentes econômicos, que por
não enxergar adequadamente a restrição orçamentária do governo, tendem
a superestimar os benefícios dos gastos correntes e subestimar os custos
associados, situação conhecida como “ilusão fiscal”. Assim, os políticos
tendem a gastar mais para colher benefícios eleitorais de curto prazo (Lledó
et al., 2017; Schick, 2010).

Em segundo lugar, esse viés deficitário pode ser utilizado em ambientes de

acirrada competição política de forma estratégica para influenciar as
escolhas do sucessor. As diferenças políticas e a incerteza sobre a sucessão
impedem que o governo internalize todo o custo de deixar uma dívida mais
alta no fim do mandato e, assim, acaba deixando uma dívida maior do que
o razoável (Alesina & Tabellini, 1990).

Para Horta (2017), a terceira justificativa para o viés deficitário diz

respeito aos grupos de pressão (common pool problem). Argumenta que,
em uma sociedade com diferentes grupos de interesse que se beneficiam
de determinados tipos de gasto, um governo poderia ser influenciado
pela pressão desses, o que resultaria em um nível de orçamento maior
do que o desejado.

Além do viés deficitário, as regras fiscais surgem para fornecer

credibilidade às políticas econômicas, pois, sem elas, agentes econômicos
antecipariam um eventual uso oportunista de políticas discricionárias,
mesmo que se propusesse políticas responsáveis, o que reduziria o efeito
destas (Horta, 2017).
As regras fiscais estiveram entre as inovações orçamentárias mais
amplamente adotadas durante as últimas duas décadas. Muitas regras
foram adotadas por governos nacionais por sua própria iniciativa, enquanto
autoridades supranacionais impuseram regras a certos países (Schick,
2010). A atratividade das regras fiscais e das instituições orçamentárias
estaria associada ao contexto da experiência vivida de aumento dos níveis
de endividamento e da realização de déficits insustentáveis em diversos
países (Hallerberg et al., 2009).

As restrições impostas pelas regras fiscais são constituídas de: limitar as

despesas (expenditure rule), disciplinar a dívida (debt rules), o resultado
orçamentário (balanced budget rule) e até mesmo as receitas
governamentais (revenue rules) (Afonso et al., 2015; Pires et al., 2018;
Schaechter et al., 2012; Schick, 2010), bem como a aplicação pode ser
garantida por meio de sanções legais em caso de violação das regras e
por meio da transparência das informações (Schaechter et al., 2012;
Schick, 2010).

A falta de um único modelo para regras fiscais indica que elas ainda estão
passando por um desenvolvimento conceitual, bem como por tentativa e
erro, e que as regras fiscais devem estar em consonância com a cultura
política de um país (Schick, 2010). Fatores políticos são especialmente
importantes na determinação dos meios de fazer cumprir as restrições e as
ações tomadas quando ocorrem violações. A ideia de limitar o crescimento
real das despesas como forma de impedir a expansão da dívida pública não
é a única, nem a mais usual maneira de garantir a sustentabilidade fiscal de
uma nação (Afonso et al., 2015).

O estudo do Fundo Monetário Internacional (FMI), cujo título é Fiscal Rules

at a Glance (Budina et al., 2012), lista as principais regras fiscais de
dezenas de países, mostrando que não existe uma receita universal para
garantir o equilíbrio fiscal. A Holanda, por exemplo, adota um teto de gastos
públicos desde 1994, fato muito citado durante os debates que permearam
a aprovação da EC nº 95/2016. A regra holandesa, no entanto, estabelece
que a cada quatro anos devem ser fixados os limites (anuais) para os
quatro exercícios financeiros seguintes (Afonso et al., 2015).

A abrangência das regras fiscais deriva de várias fontes e pode ser

influenciada pelo desenvolvimento do país (Schick, 2010). Schick (2010)
identifica as características gerais das regras adotadas segundo o estágio de
desenvolvimento dos países. Os países ditos avançados tendem a se
preocupar com a carga tributária e os níveis de despesas elevados, bem
como com a pressão sobre as finanças públicas por parte de sua população
em envelhecimento. Os países tidos como emergentes, por sua vez, são
entusiastas das regras fiscais com o objetivo de gerar a confiança
necessária ao governo para atrair investidores e empresários. Por fim, os
países considerados como de baixa renda começaram a adotar regras, às
vezes sob pressão de instituições financeiras internacionais, às vezes por
causa da percepção de que políticas fiscais frouxas os têm impedido de
desenvolver-se (Schick, 2010).

Boas regras fiscais são geralmente selecionadas com base nos critérios
concebidos por Kopits e Symansky (1998). O uso desses critérios visa
garantir que as regras sejam:
1) bem-definidas;
2) transparentes;
3) simples;
4) adequadas a determinados objetivos;
5) consistentes com outras políticas macroeconômicas;
6) suficientemente flexíveis para acomodar choques exógenos;
7) críveis; e
8) apoiadas por políticas que garantam sua sustentação a médio e
longo prazo.

Em geral, as regras fiscais devem apoiar, ou pelo menos não impedir, a

capacidade da política fiscal de cumprir suas três funções principais:
suavizar o ciclo econômico, fomentar o crescimento de longo prazo e
promover a inclusão (Lledo et al., 2018).
Schaechter et al. (2012), ao detalharem os quatro tipos de regras fiscais,
concordam com os critérios de Kopits e Symansky (1998), com exceção da
simplicidade. Para os primeiros, embora a simplicidade seja algo desejável
do ponto de vista de comunicação e monitoramento, na prática, no entanto,
as regras fiscais tornaram-se cada vez mais complexas, abarcando, além
das regras numéricas, procedimentos para o processo orçamentário
(“regras de procedimento”), com o objetivo de estabelecer boas práticas,
aumentar a previsibilidade e ampliar a transparência.

Nesse contexto, os autores entendem que as regras da dívida definem um

limite ou meta explícita para a dívida pública em porcentagem do PIB
(Schaechter et al., 2012). Esse tipo de regra é, por definição, a mais eficaz
em termos de garantir a convergência para uma meta de dívida e é
relativamente fácil de comunicar. No entanto, os níveis de dívida levam
tempo para serem afetados por medidas orçamentárias e, portanto, não
fornecem uma orientação clara de curto prazo para a os formuladores de
política. A dívida também pode ser afetada por acontecimentos exógenos ao
governo, como mudanças nas taxas de juros e na taxa de câmbio, o que
poderia implicar na necessidade de ajustes fiscais excessivamente grandes.
Além disso, pode ser interessante o uso de política fiscal pró-cíclica quando a
economia é atingida por choques e a meta da dívida, definida como um valor
de PIB, acaba prejudicando esse objetivo. Por outro lado, quando a dívida
está bem abaixo de seu teto, a regra não tem efeito substancial (Luz, 2022).

Conforme Luz (2022), as regras de equilíbrio orçamentário restringem a

variável que influencia principalmente o índice de dívida e estão em grande
parte sob o controle dos formuladores de políticas. Assim, tais regras
fornecem orientação operacional e podem ajudar a garantir a sustentabilidade
da dívida. As regras de equilíbrio podem ser especificadas como saldo global,
equilíbrio estrutural ou ajustado ciclicamente, e saldo por ciclo. Enquanto o
primeiro tipo de regra não possui características de estabilização econômica,
os outros três levam em consideração eventuais choques econômicos. No
entanto, estimar o ajuste, normalmente através do hiato do produto, torna a
regra mais difícil de ser explicada e monitorada. Um equilíbrio do tipo saldo
por ciclo tem a desvantagem adicional de que medidas corretivas podem ser
adiadas para o fim do ciclo. Apesar de o pagamento de juros ser o único item
de despesa que não está diretamente sob o controle dos formuladores de
políticas – e embora a rigidez dos gastos também possa complicar o alcance
metas de curto prazo –, excluí-lo da regra enfraquece o vínculo com a
sustentabilidade da dívida. Nesse sentido, até mesmo uma “regra de ouro”,
que visa o saldo geral líquido de despesas de capital, tem pouca correlação
com a dívida. As regras de “repartição” estipulam que quaisquer despesas
adicionais que aumentem o déficit ou as medidas de receita devem ser
compensadas, de forma a neutralizar o déficit (Schaechter et al., 2012).

Os autores descrevem, por sua vez, as regras de despesas, as quais

estabelecem limites para as despesas totais, primárias ou correntes. Esses
limites são normalmente definidos em termos absolutos ou taxas de
crescimento e, ocasionalmente, em porcentagem do PIB, com um horizonte
de tempo variando frequentemente entre três e cinco anos. Essas regras
não estão diretamente vinculadas ao objetivo de sustentabilidade da dívida,
uma vez que não restringem o lado da receita. Elas podem fornecer, no
entanto, uma ferramenta operacional para desencadear a consolidação
fiscal necessária para a sustentabilidade quando são acompanhadas por
regras de dívida ou de equilíbrio orçamentário. Além disso, elas podem
restringir os gastos durante períodos de quedas temporárias da receita e
são fáceis de cumprir. Ademais, regras de despesas não restringem a
função de estabilização econômica da política fiscal em tempos de choques
adversos, uma vez que não requerem ajustes para reduções cíclicas ou
discricionárias no lado das receitas. Para aumentar sua característica
anticíclica, podemos excluir itens de despesas sensíveis ao ciclo, apesar de
prejudicar a sustentabilidade. Outrossim, as regras de despesas não são
consistentes com o estímulo fiscal discricionário. No entanto, os tetos de
despesas definem diretamente a quantidade de recursos públicos usados
pelo governo, e são, em geral, relativamente fáceis de divulgar e monitorar
(Schaechter et al., 2012).

Por fim, Schaechter et al. (2012) descrevem que as regras de receita

definem tetos ou pisos sobre as receitas e visam aumentar a arrecadação
ou prevenir a carga tributária excessiva. A maioria dessas regras não é
 diretamente vinculada ao controle da dívida pública, pois não restringem os
gastos. Além disso, a configuração de tetos ou pisos nas receitas pode ser
desafiadora, já que as receitas podem ter grandes componentes cíclicos,
flutuando amplamente com o ciclo econômico. Excepcionam-se a isso as
regras que restringem o uso de receita “inesperada” para gastos adicionais.
As regras de receita, por si sós, podem resultar em política fiscal pró-cíclica,
uma vez que os pisos geralmente não contabilizam a operação de
estabilizadores do lado da receita, em caso de desaceleração, ou tetos, em
caso de alta. No entanto, como as regras de despesas, as regras de receitas
focam diretamente no tamanho do governo.

De forma resumida, o quadro abaixo mostra as vantagens e as desvantagens

da adoção de cada tipo de regra fiscal.

Quadro - Tipos de regras fiscais e suas vantagens e desvantagens

Tipo de Regra Vantagens Desvantagens

- Diretamente ligada à - Não fornece um guia operacional de curto

Dívida do sustentabilidade da dívida; prazo quanto aos impactos no déficit;
Governo - Fácil de explicar e monitorar. - Não absorve choques econômicos;
- Vulnerável a fatores exógenos.

- Bom guia operacional; - Pode ser pró-cíclica por não ter um fator
Equilíbrio - Fácil de explicar e monitorar; de estabilização em choques econômicos;
Orçamentário - Muito ligada à - Vulnerável a fatores exógenos.
sustentabilidade da dívida

- Guia operacional - Correção de ciclo complicada especialmente

relativamente bom; em momentos de mudanças estruturais
- Muito ligada à em curso;
Equilíbrio
sustentabilidade da dívida; - Necessita de definições quanto a fatores
Orçamentário
- Absorve choques econômicos; esporádicos e temporários;
estrutural
- Possibilita levar em contas - Difícil de explicar e monitorar.
fatores esporádicos e
temporários.
 - Bom guia operacional;
- Permite captar momentos de
estabilização econômica;
Gastos
- Controla o tamanho do
Governo;
- Fácil de explicar e monitorar.
- Controla o tamanho do
Governo;
- Pode melhorar a política de
Receitas receita do governo e sua
administração;
- Pode prevenir mudanças de
gastos pró-cíclicos.
Fonte: Luz (2022), adaptado de Schaechter et al. (2012).
- Não é ligada diretamente à sustentabilidade
do déficit por não limitar o lado das receitas;
- Pode causar mudanças indesejadas na
distribuição dos gastos se, para atender o
teto, ocorrer mudanças de categorias nos
gastos que não estão cobertos pela regra.
- Não é ligada diretamente à sustentabilidade
do déficit por não limitar o lado dos gastos;
- Não absorve choques econômicos.
Exercícios de Fixação - Módulo I

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Orçamento Público

Avançado.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do conteúdo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, porém, o acesso aos Módulos seguintes está
condicionado à resolução e envio das respostas.

Lembramos, ainda, que a plataforma de ensino faz a correção imediata das

respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

MÓDULO II – O ORÇAMENTO PÚBLICO

OBJETIVOS

Ao final do estudo do módulo, os alunos estarão aptos a:

 Reconhecer os fundamentos constitucionais do plano
plurianual e modelagem do atual PPA federal;
 Reconhecer os fundamentos constitucionais e da legislação
complementar da LDO e o conteúdo normativo das diretrizes
orçamentárias;
 Reconhecer os fundamentos constitucionais e da legislação
complementar da lei orçamentária anual.
 Identificar os principais instrumentos de execução orçamentária.
 Reconhecer as principais regras fiscais da União.
 Compreender o processo de alteração orçamentária durante a
execução financeira.
Unidade 1 – Leis Orçamentárias (PPA, LDO, LOA)

Introdução

O modelo orçamentário brasileiro está definido nos arts. 165 a 169 da

Constituição Federal. Ele tem por base o elo entre o planejamento e a
fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em três
documentos formais: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas três leis orçamentárias é integrar as atividades de

planejamento e orçamento, com vistas a assegurar o sucesso da atuação
governamental. Esse sistema integrado de planejamento e orçamento deve
ser adotado pela União, estados e municípios.

O planejamento orçamentário é inicialmente definido para um período de

quatro anos, nos termos do PPA. Além disso, para cada exercício financeiro
são aprovadas as respectivas LDO e LOA. A LOA trata da alocação dos
recursos públicos propriamente dita. Já a LDO faz a integração entre o
planejamento de médio prazo constante do PPA e as despesas a serem
autorizadas para o ano na LOA. Via de regra, as leis orçamentárias devem
ser aprovadas no exercício anterior ao de sua referência.
As três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) devem estar estreitamente
ligadas entre si, compatíveis, harmônicas e utilizando a mesma
linguagem. Isto é, a denominação de um determinado programa e das
ações correspondentes constantes do orçamento deve estar condizente
com a terminologia utilizada no PPA.

Plano Plurianual (PPA)

Para oferecer bens e serviços públicos à população, o governo deve

projetar, com antecedência de quatro anos, o PPA.
 Verifique, assistindo ao vídeo ilustrativo sobre este importante plano.
Clique aqui. (https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc)

O Plano Plurianual (PPA) consubstancia o planejamento estratégico dos

governos federal, estadual, distrital e municipal. Está previsto na
Constituição Federal de 1988 no art. 165, inciso I. O PPA foi criado pela CF
de 1988 e, antes disso, houve planos semelhantes, como, por exemplo, o
Plano Plurianual de Investimentos (PPI).

Os últimos Planos elaborados têm incorporado a dimensão estratégica,

representada pelas diretrizes gerais e grandes objetivos setoriais, e a
dimensão tático-operacional, representada pelos programas e ações
orçamentárias, que faziam o link com a LOA:
1996-1999 – “Brasil em Ação”;
2000-2003 – “Avança Brasil”;
2004-2007 – “Plano Brasil de Todos”;
2008-2011 – “Plano Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação
de Qualidade”;
2012-2015 – “Plano Mais Brasil, Mais Desenvolvimento, Mais
Igualdade, Mais Participação”;
2016-2019 – “Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social”; e
2020-2023 – “Planejar, Priorizar, Alcançar”.

Pode-se afirmar que o Governo ordena suas ações com a finalidade de

atingir objetivos e metas por meio do PPA, um plano de médio prazo,
revelando a dimensão estratégica de cada programa de governo. O PPA é
instituído por lei, estabelecendo, de forma regionalizada, as Diretrizes,
Objetivos e Metas da Administração Pública para:
1. Despesas de capital e outras delas decorrentes; e
2. Despesas relativas aos programas de duração continuada.

Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores

a um exercício financeiro só poderão ser iniciados se previamente incluídos
no PPA ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância deste
preceito caracteriza crime de responsabilidade (art. 167, § 1º, Constituição
Federal).

O PPA é elaborado no primeiro ano de mandato do presidente eleito, para

execução nos quatro anos seguintes. Enquanto o governo elabora seu
planejamento para os próximos quatro anos, ele está executando o PPA de
seu antecessor. Vamos entender melhor a partir do quadro abaixo:

ANO GOVERNO MANDATO PPA

2014 Dilma 2011-2014 2012-2015

2015 Dilma 2015-2018 2012-2015

2016 Dilma/Temer 2015-2018 2016-2019

2017 Temer 2015-2018 2016-2019

2018 Temer 2015-2018 2016-2019

2019 Bolsonaro 2019-2022 2016-2019

2020 Bolsonaro 2019-2022 2020-2023

2021 Bolsonaro 2019-2022 2020-2023

2022 Bolsonaro 2019-2022 2020-2023

Importante!

O PPA não coincide com o mandato presidencial. Elaborado no 1º ano

de mandato do chefe do Executivo, vigora do 2º ano de mandato até
o 1º ano do mandato subsequente.

O PPA é uma lei ordinária como as outras leis orçamentárias (LDO e LOA),
no entanto, possui hierarquia material em relação às outras leis. Esse status
de lei supra ordenadora da LDO e LOA está definido no art. 166, §§ 3º e 4º,
da Constituição Federal.
 Tramitação:

No seu primeiro ano de mandato, o Presidente da República envia,

até o dia 31 de agosto, ao Congresso Nacional, seu próprio PPA, e
o Congresso Nacional deve aprová-lo até 22 de dezembro.

O PPA 2020-2023 alterou a estrutura metodológica que vinha sendo adotada

nos últimos PPAs.

De acordo com a mensagem que encaminhou o PPA 2020-2023, a proposta

era resgatar o PPA como um instrumento estratégico de planejamento,
baseado em escolhas públicas seletivas e prioritárias. Assim, o novo PPA
passou a associar uma meta e um objetivo a cada programa pelos órgãos
federais.

Com isso, houve substancial simplificação no PPA em relação ao exposto no

PPA 2016-2019. Neste, havia 54 programas temáticos, 304 objetivos,
1.136 metas, 542 indicadores e 3.101 iniciativas. Por sua vez, no projeto
de lei do PPA 2020-2023 não há iniciativas nem programas temáticos, cuja
compreensão era muito abrangente. Na nova metodologia, cada programa
(finalístico) reflete um objetivo, que é quantificado por uma meta e aferido
por um indicador. Em outras palavras, no âmbito legal, esse PPA
compreendia 66 programas finalísticos, 66 objetivos e 66 metas com seus
respectivos indicadores.

A dimensão estratégica do PPA 2020 – 2023 foi desdobrada em duas

categorias: diretrizes e temas, dialogando com os cinco eixos – institucional,
social, ambiental, econômico e de infraestrutura – propostos no Documento
Preparatório da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(ENDES), de longo prazo, bem como com a estratégia de defesa.

Os cinco eixos foram inspirados na ENDES, que é prevista em dispositivo

jurídico (PL nº 9.163/2017, “de Governança”), ainda em tramitação no
Congresso Nacional. Por sua vez, a estratégia de defesa adotada nesse PPA
baseou-se na Política Nacional de Defesa (PND) e na Estratégia Nacional de
Defesa (END), aprovadas pelo Decreto Legislativo nº 179, de 2018. O PPA
2020-2023 contém 13 diretrizes e 15 temas. As diretrizes constituem as
orientações prioritárias do novo governo, alinhadas aos objetivos a serem
alcançados durante a vigência do novo PPA. Por sua vez, os temas são
relacionados à nova estrutura institucional ou organizacional do governo,
correspondendo às principais áreas setoriais mobilizadas para o alcance dos
objetivos propostos.

Eixo Institucional: assegurar que o Estado brasileiro se modernize de

forma contínua, aplicando as melhores técnicas, ferramentas e
estratégias para exercer suas competências e maximizar o impacto da
sua atuação na sociedade. Esse Eixo associa-se, ainda, à formulação de
estratégias orientadas para o combate ao crime organizado e à violência;

Eixo Social: promover a formulação, implementação e gestão de políticas

públicas destinadas a elevar o nível de bem-estar da população brasileira,
contribuindo de forma efetiva para: i) redução de desigualdades sociais;
ii) promoção e acesso à educação de qualidade; iii) excelência na provisão
dos serviços de saúde; iv) fortalecimento da cidadania; e v) valorização da
primeira infância com a proteção necessária à criança e ao adolescente;

Eixo Ambiental: garantir a sustentabilidade dos recursos naturais,

conciliando o progresso econômico com a preservação do meio ambiente.
A proteção patrimônio ambiental nacional é considerada essencial para
assegurar utilização sustentável de ecossistemas, biodiversidade e
florestas, bem como para viabilizar o desenvolvimento sustentável;

Eixo Econômico: zelar pela integridade dos fundamentos da economia

brasileira, com foco no crescimento econômico e na estabilidade fiscal e
monetária. O eixo econômico incentiva o empreendedorismo, o
fortalecimento da produtividade e a construção de soluções conjuntas e
integradas entre o setor público e a iniciativa privada;

Eixo de Infraestrutura: com o intuito de destravar os gargalos

logísticos do País e prover as condições essenciais de transporte, energia
 e mineração, priorizam-se investimentos públicos de forte impacto
regional e local, capazes de alavancar o desenvolvimento nacional e
promover redução das desigualdades territoriais;

Estratégia de Defesa: visa a garantir a soberania nacional por meio da

proteção do território e da preservação do patrimônio nacional, que são
fatores essenciais para assegurar a prevalência da paz e da segurança.

Tabela – Eixos e estratégia de defesa em grandes números

Eixos Valor (em R$ mil)

Institucional 10.210.562

Social 1.763.180.680

Ambiental 139.857.971

Econômico 4.465.891.959

Infraestrutura 384.189.255

Estratégia de defesa 39.436.795

Total PPA 2020-2023 6.802.767.222

Fonte: SOF

Outras definições trazidas no próprio texto da lei do PPA 2020-2023 são

importantes para o entendimento do plano:
I – Objetivo: declaração de resultado a ser alcançado que expressa, em
seu conteúdo, o que deve ser feito para a transformação de determinada
realidade;
II – Meta: declaração de resultado a ser alcançado, de natureza
quantitativa ou qualitativa, que contribui para o alcance do objetivo;
III – Indicador: instrumento gerencial que permite a mensuração de
desempenho de programa em relação à meta declarada;
IV – Regionalização: conjunto de informações, no âmbito das metas do
PPA 2020-2023, com vistas a compatibilizar os recursos públicos
disponíveis com o atendimento de necessidades da sociedade no
 território nacional e a possibilitar a avaliação regional da execução do
gasto público;
[...]
XI – Diretriz: declaração ou conjunto de declarações que orientam os
programas abrangidos no PPA 2020-2023, com fundamento nas
demandas da população;
XII – Programa Finalístico: conjunto de ações orçamentárias e não
orçamentárias, suficientes para enfrentar problemas da sociedade,
conforme objetivo e meta.

A leitura do Manual Técnico do PPA 20202-2023 e da Mensagem

Presidencial permitem um melhor entendimento dos conceitos e da
implementação do PPA.

Já apresentamos as principais características do PPA federal do quadriênio

2020-2023, que, conforme visto, inovou em vários aspectos. Vejamos
algumas críticas feitas pelas Consultorias de Orçamentos do Senado Federal
e Câmara dos Deputados (acesse o documento inteiro aqui).

Um dilema presente nos PPA’s refere-se à compatibilização entre o caráter

estratégico (que exigiria um menor número de atributos) e a necessária
transparência à sociedade e ao Congresso Nacional sobre as escolhas
públicas. Como ainda não foi editada a Lei Complementar prevista para
definir o conteúdo dessa peça, ao longo dos últimos 30 anos, o Poder
Executivo vem experimentando diferentes formatos.

Por exemplo, o PPA 2000-2003 continha a totalidade das ações

orçamentárias, com a previsão de dotações para cada uma delas aberta para
os seus quatro anos de vigência. O PPA 2012-2015 já não trazia as ações
orçamentárias, mas uma turva sombra delas, denominadas “iniciativas”. O
PPA 2016-2019, em vigência, também não explicita as ações orçamentárias,
mas seus 54 programas temáticos se desdobram em 304 objetivos e 1.136
metas, dando certo grau de transparência à ação do Governo.
Em relação à sua metodologia, o PLPPA 2020-2023 optou pela simplificação.
Dessa forma, diferentemente do PPA 2016-2019, não são explicitados
vários objetivos e metas para cada um dos programas finalísticos. Ao
contrário, cada programa traz apenas uma unidade responsável, um
objetivo e uma meta. Dessa forma, seus 66 programas trazem,
respectivamente 66 objetivos e 61 metas quantificáveis, considerando que
cinco programas possuem “metas qualitativas”.

Do ponto de vista da comunicação de governo, pode parecer útil essa

simplificação, no sentido de que será possível apresentar quais são
efetivamente as preferências governamentais. Todavia, considerando a
complexidade dos problemas que cada um dos 66 programas se propõe a
enfrentar (empregabilidade, educação básica de qualidade, segurança
pública etc.), não parece razoável assumir que apenas com o cumprimento
de uma meta sintética por programa eles se resolverão. Dessa forma, seria
importante que os demais objetivos e metas que estão intrínsecos nos
programas finalísticos do PLPPA 2020-2023 também fossem explicitados
para a sociedade.

Uma inovação importante foi o resgate do modelo lógico para a construção

dos programas finalísticos. A partir do PPA 2000-2003, até o PPA 2008-
2011, o marco lógico foi a ferramenta utilizada para construção dos
programas. Essa metodologia permite que se faça uma ligação entre os
problemas (ou oportunidades) que se decida atacar com as suas respectivas
causas e consequências. Daí se desenham os programas correspondentes,
com objetivos expressos, ações necessárias, metas, indicadores e
resultados a serem alcançados. Nesse sentido, o esforço de dotar os
Programas de uma coerência interna é importante, e reforça a necessidade
de integração entre os instrumentos PPA, LDO e LOA.

Para mais informações e uma avaliação crítica acerca do PPA federal

sugerimos a leitura da Nota Técnica Conjunta nº 3, de 2019, das
Consultorias de Orçamentos do Senado Federal e da Câmara dos
Deputados. Clique aqui. (Link)
 No momento de elaboração deste material, o novo governo eleito para
o exercício 2023-2026 apresentou o Manual Técnico do Plano Plurianual
2024-2027. Clique aqui. (link). A proposta aborda algumas questões
que forma alvo de críticas dos modelos anteriores, buscando o chamado
“meio-termo” em termos de simplificação, utilização do modelo lógico e
adequada escolha de metas e indicadores.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A segunda lei orçamentária que iremos estudar é a LDO – Lei de Diretrizes

Orçamentárias, que também tem status de lei ordinária, como o PPA e a
LOA. A LDO tem como escopo ser o elo entre o planejamento estratégico,
consubstanciado no Plano Plurianual, e o planejamento operacional, que
consiste na própria Lei Orçamentária Anual.

Considerando a hierarquia material das leis orçamentárias, a LDO situa-se

em um plano intermediário entre o plano plurianual e a lei orçamentária
anual. A propósito, o § 3º do art. 166 da Constituição Federal estabelece
que as emendas ao projeto de lei orçamentária anual devem ser
compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias vigente.

Para ilustrar, assista ao vídeo sobre a LDO:

Clique aqui. (https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0)

Podemos verificar a importância da LDO analisando as funções que a

Constituição lhe atribuiu. De acordo com o § 2º do art. 165 da CF, a LDO
deve dispor sobre:
 Metas e prioridades da administração pública federal, incluindo
as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente: essas
disposições irão orientar a alocação de recursos na Lei Orçamentária
Anual;
  Orientações acerca da elaboração da lei orçamentária anual:
tal dispositivo reforça a ideia que a LDO é um plano que precede à Lei
Orçamentária, da mesma forma que o PPA é um pré-ordenador da LDO;
 Alterações na legislação tributária;
 Política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento: tem como objetivo orientar e planejar os investimentos das
agências que fomentam o Desenvolvimento do país. São exemplos
dessas agências o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES), Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econômica Federal (CEF).

A Constituição também determina que a concessão de qualquer vantagem

ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou
alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação
de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração
direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, só poderão ser feitas se houver autorização específica na lei de
diretrizes orçamentárias (art. 169, § 1º, II, da CF). Vale destacar que não
entram nessa regra as empresas públicas e as sociedades de economia
mista. Nos últimos anos, as LDOs têm trazido uma autorização que
basicamente delega a um anexo específico da LOA (Anexo V) os aumentos
de despesas com pessoal com provimentos, com os seguintes termos:

(LDO 2022) Art. 109. Para atendimento ao disposto no inciso II do § 1º

do art. 169 da Constituição, observados as disposições do inciso I do
referido parágrafo, os limites estabelecidos na Lei Complementar nº 101,
de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, e as condições estabelecidas no
art. 106 desta Lei, ficam autorizados:
I - a criação de cargos, funções e gratificações por meio de
transformação de cargos, funções e gratificações que, justificadamente,
não implique aumento de despesa;
II - o provimento em cargos efetivos e empregos, funções, gratificações
ou cargos em comissão vagos, que estavam ocupados no mês a que se
refere o caput do art. 102 e cujas vacâncias não tenham resultado em
pagamento de proventos de aposentadoria ou pensão por morte;
 III - a contratação de pessoal por tempo determinado, quando
caracterizar substituição de servidores e empregados públicos, desde
que comprovada a disponibilidade orçamentária;
IV - a criação de cargos, funções e gratificações, o provimento de civis
ou militares, o aumento de despesas com pessoal relativas à concessão
de quaisquer vantagens, aumentos de remuneração e alterações de
estrutura de carreiras, até o montante das quantidades e dos limites
orçamentários para o exercício e para a despesa anualizada constantes
de anexo específico da Lei Orçamentária de 2022, cujos valores deverão
constar de programação orçamentária específica e ser compatíveis com
os limites estabelecidos na Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal, não abrangidos nos incisos I ao III;
V - a reestruturação de carreiras que não implique aumento de despesa;
VI - o provimento em cargos em comissão, funções e gratificações
existentes, desde que comprovada disponibilidade orçamentária;
VII - a revisão geral anual de que trata o inciso X do caput do art. 37
da Constituição, observado o disposto no inciso VIII do caput do art. 73
da Lei nº 9.504, de 1997; e
VIII - o provimento de cargos e funções relativos aos concursos
vigentes da Polícia Federal (PF), da Polícia Rodoviária Federal (PRF) e do
Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), até o montante das
quantidades e dos limites orçamentários constantes de anexo específico
da Lei Orçamentária de 2022, cujos valores deverão constar de
programação orçamentária específica e ser compatíveis com os limites
estabelecidos na Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal, não abrangidos nos incisos I a IV. (Grifo nosso)

Além das referidas disposições constitucionais, a LDO também tem seu

conteúdo determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O art. 4º da LRF
determina que a LDO disporá sobre:
 Equilíbrio entre receitas e despesas;
 Critérios e forma de limitação de empenho (contingenciamento), a
serem efetivados nas hipóteses de frustração da receita prevista;
 Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
  Condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas;
 Metas Fiscais;
 Riscos Fiscais.

Tendo em vista os mencionados dispositivos da Constituição e da LRF, a

LDO apresenta-se como uma proposição essencialmente normativa,
contemplando mais de 170 artigos e regulando matérias afetas, inclusive, à
lei complementar que deverá substituir a Lei nº 4.320/1964. A LDO vem
mostrando um acúmulo de dispositivos que vão se avolumando no decorrer
dos processos orçamentários, sem perspectiva de correção.

A LDO é composta pelo texto da lei e de anexos com o conteúdo a seguir

descrito.

Veja um exemplo de LDO (LDO 2022), com seus quadros anexos, no link.

Anexo I - Relação dos quadros orçamentários consolidados;

Anexo II - Relação das informações complementares ao Projeto de Lei
Orçamentária de 2022;
Anexo III - Despesas que não serão objeto de limitação de empenho, nos
termos do disposto no § 2º do art. 9º da Lei Complementar nº 101, de
2000 - Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal;
Anexo IV - Metas fiscais, constituídas por:
a) Anexo IV.1 - Metas fiscais anuais: em cumprimento ao disposto na
LRF, o Anexo de Metas Anuais da Lei de Diretrizes Orçamentárias
estabelece a meta de resultado primário do setor público consolidado
para o exercício seguinte e indica as metas para os dois exercícios
subsequentes. De acordo com o § 1º do art. 4º da LRF, é no Anexo de
Metas Fiscais que devem ser estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primário e montante da dívida pública;
 Você se lembra dos conceitos de resultado primário e nominal? Vamos
recordá-los:
- resultado primário corresponde à diferença entre as receitas
arrecadadas e as despesas, não considerando o pagamento do
principal e dos juros da dívida, tampouco as receitas financeiras.
- resultado nominal corresponde à diferença entre todas as receitas
arrecadadas e as despesas, incluindo pagamentos de parcelas do
principal e dos juros da dívida, bem como as receitas financeiras
obtidas.

b) Anexo IV.2 - Demonstrativo da margem de expansão das despesas

obrigatórias de caráter continuado;

O conceito na prática: veja um texto técnico em que se analisa a

possibilidade do uso pelo Poder Legislativo da Margem de Expansão
das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado como forma de
compensação das despesas de mesma natureza criada ou aumentada
pelo processo legislativo ordinário.

Anexo V - Riscos fiscais (Art. 4º, § 3º, da LRF): a LDO conterá Anexo de
Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a
serem tomadas, caso se concretizem. A LDO deve dimensionar os riscos
fiscais identificados, que se classificam em “riscos orçamentários” e
“riscos da dívida pública”;

Conceituação

“riscos orçamentários” referem-se a contingências associadas à estimativa

e realização da receita e a fixação e execução da despesa. No âmbito da
receita, os riscos decorrem, basicamente, da possibilidade de frustração
da arrecadação frente ao valor estimado, e, no da despesa, de
programação aquém das efetivas necessidades. Já os “riscos da dívida
pública” refletem os impactos adversos que os juros, a inflação, o câmbio
 e os passivos contingentes podem ocasionar sobre a dívida e as despesas
dela decorrentes.

Anexo VI - Objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial;

Os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial são,

respectivamente, o alcance, pelo Banco Central do Brasil, da meta de
inflação fixada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN); a manutenção
das condições prudenciais e regulamentares para que a expansão do
mercado de crédito ocorra em ambiente que preserve a estabilidade do
sistema financeiro nacional; e a flutuação cambial. O atingimento desses
objetivos deve observar a evolução da economia brasileira, em linha com
as medidas conjunturais implementadas.

Anexo VII - Relação dos bens imóveis de propriedade do Instituto

Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra disponíveis para
alienação.

Para entender melhor, acesse o anexo de riscos fiscais e sua

importância para as contas públicas.

Nos termos do art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias (ADCT), até a entrada em vigor da lei complementar sobre
finanças públicas, o projeto de LDO será encaminhado até oito meses e
meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção
até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Vale destacar
que, nos termos do art. 57, § 2º, da CF, a sessão legislativa não será
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
Dessa forma, o Congresso não poderá entrar em recesso no meio do ano
até que o referido projeto seja aprovado.

Tramitação da LDO

O Presidente da República envia ao Congresso Nacional o projeto de LDO até

o dia 15 de abril, e o Congresso Nacional deve aprová-lo até 17 de julho.
Vale, por fim, esclarecer que, embora a LDO seja relacionada ao orçamento
de determinado exercício financeiro, não se pode afirmar que sua vigência
seja de um ano. Isso porque a LDO extrapola o exercício financeiro, pois é
aprovada antes do encerramento da primeira sessão legislativa, e já passa
a orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual no segundo semestre.
Além disso, estabelece regras que serão observadas durante a execução do
orçamento ao longo do exercício financeiro subsequente. Dessa forma, por
exemplo, a LDO elaborada em 2021, relativa à LOA 2022, teve vigência já
em 2021 para que orientasse a preparação do PLOA 2022, e também
durante todo o ano de 2022, quando ocorre a execução da referida LOA.
Além disso, a LDO regulamenta a execução dos restos a pagar, que ocorrem
após o encerramento do exercício. No exemplo, os RAP da LOA 2022 seriam
executados de 2023 em diante.

Para uma análise sobre o Anexo de Metas e Prioridades das leis de

diretrizes orçamentárias, leia o texto disponibilizado pelo TCU.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

O orçamento traz soluções para os problemas da população, definindo

gastos conforme os recursos que o governo arrecada.

Assista ao vídeo introdutório e familiarize-se com a LOA, que vamos

tratar a seguir:
Clique aqui. (https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo)

O sistema orçamentário brasileiro encontra-se fundamentado em âmbito

constitucional nos arts. 165 a 169 da Carta Magna. Nesses dispositivos,
estão disciplinadas as três leis que regem o planejamento e o orçamento
em todos os níveis da Federação, das quais já foram vistos o PPA e a LDO.
Essa parte se dedica à Lei Orçamentária Anual (LOA), apresentando seu
embasamento constitucional e legal.
De acordo com a definição constante da Lei nº 4.320/64 (art. 2º), a lei do
orçamento é aquela que contém a discriminação da receita e da despesa, de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho
do Governo. Trata-se, portanto, do instrumento pelo qual o poder público
prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas, de acordo
com o seu planejamento, para o exercício financeiro.

Nos termos do previsto na Constituição Federal (art. 165, § 5º), da lei

orçamentária constarão três tipos de orçamento:
 Orçamento fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
 Orçamento da seguridade social: abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público; e
 Orçamento de investimento das estatais: envolvendo as
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto.

Do orçamento fiscal devem constar as despesas referentes aos Poderes da

União e de suas entidades vinculadas. Não fazem parte do orçamento fiscal
as despesas relacionadas ao conjunto de ações destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência social e à assistência social. Tais
dotações devem ser discriminadas exclusivamente no orçamento da
seguridade social.

Definição das áreas que compõem o orçamento da seguridade:

Saúde: é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante

políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e
de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços
para sua promoção, proteção e recuperação (art. 196 da CF).
Previdência Social: será organizada sob a forma de regime geral, de
caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que
preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (art. 201 da CF).
 Assistência Social: baseada na ideia de universalidade, a assistência
social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuição à seguridade social (art. 203 da CF).

No que tange ao orçamento de investimento das empresas estatais, dele

fazem parte aquelas empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Vale destacar que as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de

economia mista), caso sejam consideradas empresas dependentes, devem
fazer constar seus dispêndios integralmente do Orçamento Fiscal. Temos
como exemplos desse tipo de estatal: Companhia Brasileira de Trens
Urbanos – CBTU, Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada S.A. –
CEITEC e Indústria de Material Bélico do Brasil - IMBEL.

Caso se enquadrem como empresas independentes do Tesouro, apenas seus

dispêndios com investimentos (GND 4) devem constar da Lei Orçamentária,
na esfera Investimento das Empresas Estatais. Seus demais gastos são
incluídos apenas no Programa de Dispêndios Globais (PDG), não submetido
ao Congresso Nacional e acompanhado pela Secretaria de Coordenação e
Governança das Empresas Estatais – Sest, do Ministério da Gestão e da
Inovação em Serviços Públicos. São exemplos dessas empresas: Grupo
Petrobras, Infraero e Banco do Brasil.

Empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do

ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso,
aqueles provenientes de aumento de participação acionária.
(LRF, art. 2º, inciso III)

Os orçamentos fiscal e de investimentos devem ser compatíveis com o

plano plurianual e ter como objetivo a redução das desigualdades inter-
regionais, seguindo critério populacional (art. 165, § 7º, da CF). Além disso,
a lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração
superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano
plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade, conforme disposto no § 1º do art. 167 da Constituição.

O conteúdo da LOA está adstrito à previsão da receita e à fixação da

despesa. A única exceção que a Constituição prevê é a possibilidade de
haver autorização para abertura de créditos suplementares e para a
contratação de operações de crédito (art. 165, § 8º, da CF).

É vedado o início de programa ou projetos que não tenham sido previamente

incluídos na LOA (art. 167, inciso I, da CF). Sua inclusão poderá ser
efetivada por meio de créditos especiais ou extraordinários. Esses créditos
terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o
ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (art. 167, §
2º, da CF). Os créditos extraordinários somente poderão ser abertos para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62, da
CF, que se refere às medidas provisórias (art. 167, § 3º, da CF).

Vale destacar que a abertura de crédito suplementar ou especial deve

ser precedida de autorização legislativa e indicação dos recursos
correspondentes (art. 167, inciso V, da CF). Também são vedadas a
transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa (art. 167, inciso VI, da CF).

É proibida a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais

pagas pelo empregador e pela empresa, ou entidade a ela equiparada na
forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do
trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe
preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, e aquelas incidentes sobre
a receita ou o faturamento, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social (art. 167,
inciso XI, da CF).
Ainda, a Constituição veda, em seu art. 167, inciso VIII, a utilização, sem
autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,
fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os próprios orçamentos
fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade social. São também
vedadas a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II, da CF) e a
concessão ou utilização de créditos ilimitados (art. 167, VII, da CF).

A Constituição também proíbe a realização de operações de créditos que

excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (CF, art. 167, inciso
III). Essa determinação está embasada na ideia de que endividamento só
pode ser admitido para a realização de investimento ou para redução da
dívida. Dessa forma, é, em regra, proibido tomar empréstimo para utilizar
com despesa corrente. No entanto, é permitida a realização de dívida para
cobrir despesa de capital. Tal norma é conhecida como “Regra de Ouro”.

Regra de Ouro: proíbe a realização de operações de créditos que

excedam o montante das despesas de capital, exceto as autorizadas
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
(CF, art. 167, inciso III)

Devemos lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei

Complementar nº 101/2000) também traz dispositivos relativos à lei
orçamentária anual. Conforme disposto em seu art. 5º, o projeto da LOA
deve ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual e com a lei
de diretrizes orçamentárias, e, além disso:
 Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da
programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do
anexo de metas fiscais da LDO;
  Será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia,
bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao
aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
 Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na
LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos;
 Não pode constar da lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa
ou com dotação ilimitada.

Ainda em relação à LRF, o § 1º do citado art. 5º determina que constem

da LOA todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou
contratual, e as receitas que as atenderão. Já o § 2º do referido artigo
prevê que o refinanciamento da dívida pública constará separadamente na
lei orçamentária e nas de crédito adicional. A LRF também determina que
integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as
despesas do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais,
custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência
aos servidores, e a investimentos.

Quanto aos prazos relativos à LOA, estes deverão constar de lei

complementar sobre finanças públicas, conforme art. 165, § 9º, inciso I, da
CF. Nos termos do art. 35, § 2º, inciso III, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor da referida lei
complementar, o projeto de LOA será encaminhado até quatro meses antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa, que ocorre em 22 de dezembro. Vale
destacar que, diferente do caso da LDO, não há impedimento para que o
Congresso entre em recesso no dia 23 de dezembro, mesmo que a LOA não
tenha sido aprovada.
 Tramitação da LOA

O Presidente da República envia ao Congresso Nacional o projeto de

LOA até o dia 31 de agosto, e o Congresso Nacional deve aprová-lo
até 22 de dezembro do mesmo ano.

Mas e se o projeto da lei orçamentária não for aprovado até 31 de dezembro,

o governo não poderá executar nenhuma despesa?

É verdade que nenhuma despesa pode ser realizada sem prévia autorização
orçamentária. Ocorre que, nem sempre, a LOA é aprovada antes do início
do exercício ao qual ela se refere. Para evitar que o governo pare caso o
projeto da lei orçamentária não seja aprovado pelo Poder Legislativo até o
dia 31 de dezembro, as LDOs têm autorizado o governo a executar
algumas despesas constantes do projeto de LOA em caráter provisório,
enquanto a lei não é aprovada. Via de regra, essas despesas são limitadas
às obrigações constitucionais e legais da União e a uma parcela das
despesas discricionárias.

O Orçamento tem um caráter técnico e político. Sempre temos que ter

em mente que não se trata apenas de um documento cheio de
codificações técnicas, mas sim o resultado de uma decisão coletiva de
alocação dos recursos públicos. Sobre isso, vamos ver uma entrevista
bem interessante realizada pela Enap com o Analista de Planejamento
e Orçamento Cilair Rodrigues de Abreu.
Clique aqui. (https://youtu.be/IWMk-i8yGjM)

Com essa análise sobre a lei orçamentária anual terminamos a primeira

unidade do nosso módulo sobre Orçamento Público. Na próxima unidade,
exploraremos a receita pública.
Unidade 2 – Receita Pública

Iremos estudar, nesta unidade, a classificação orçamentária da receita

pública e sua grande importância para entendermos melhor como funciona
o orçamento público.

De acordo com a Lei 4.320/1964:

Art. 35 – Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.

Em outras palavras, devemos estudar em detalhes a composição básica do

orçamento público: RECEITA e DESPESA.

Vamos começar pela RECEITA? O que é RECEITA PÚBLICA?

Segundo o Manual Técnico do Orçamento (MTO), receitas públicas são

ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado, que se desdobram
em receitas orçamentárias, quando representam disponibilidades de
recursos financeiros para o erário, e ingressos extraorçamentários, quando
representam apenas entradas compensatórias.

As receitas públicas são apenas as RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS.

Ingressos
Extraorçamentários
Ingressos de Valores
nos Cofres Públicos
Receitas Orçamentárias
(Receitas Públicas)
Fonte: MTO 2023

Ingressos Extraorçamentários – São recursos financeiros que

apresentam caráter temporário e não integram a LOA. O Estado é mero
depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas
restituições não se sujeitam à autorização legislativa. Vamos exemplificar
para ficar mais claro:
a) Depósitos em caução;
b) Fianças;
c) Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO);
d) Emissão de Moeda;
e) Depósitos judiciais;
f) Retenções na fonte.

Receitas Orçamentárias (Receitas Públicas) – são os ingressos de

valores que estão geralmente previstos na lei orçamentária. É graças a
estas receitas que as políticas públicas governamentais podem ser
executadas. Elas constituem receitas próprias do ente público e não têm
caráter devolutivo. Vamos aos exemplos:
a) Impostos;
b) Contribuições;
c) Aluguéis;
d) Multas.

Existe, ainda, uma classificação doutrinária, encontrada no Manual de

Contabilidade Aplicada ao Setor Público (9ª. Edição), quanto ao impacto
na situação líquida patrimonial:
Receita Orçamentária Efetiva – aquela em que os ingressos de
disponibilidade de recursos não foram precedidos de registro de
reconhecimento do direito e não constituem obrigações
correspondentes.
Exemplos: Receitas Correntes, exceto as receitas provenientes de
créditos inscritos na dívida ativa.

Receita Orçamentária não Efetiva – aquela em que os ingressos de

disponibilidades de recursos foram precedidos de registro do
reconhecimento do direito ou constituem obrigações correspondentes,
como é o caso das operações de crédito.
Exemplos: Receitas de Capital.
Temos mais uma classificação, especificada pela doutrina como quanto à
procedência. São as receitas ORIGINÁRIAS e DERIVADAS. De acordo com
o Manual de Contabilidade do Setor Público da STN:
Receitas Públicas Originárias – são as arrecadadas por meio da
exploração de atividades econômicas pela Administração Pública.
Resultam, principalmente, de rendas do patrimônio mobiliário e
imobiliário do Estado (receita de aluguel), de preços públicos, de
prestação de serviços comerciais e de venda de produtos industriais
ou agropecuários.

Receitas Públicas Derivadas – são as obtidas pelo poder público por

meio da soberania estatal. Decorrem de norma constitucional ou legal
e, por isso, são auferidas de forma impositiva, como, por exemplo, as
receitas tributárias e as de contribuições especiais.

Vamos abordar as demais classificações da receita?

Agora, preste bastante atenção, porque esta parte é um tanto quanto

árida. Mas não desanime, já que é muito importante o conhecimento das
classificações. Todas as classificações orçamentárias a seguir são
normatizadas por portarias da Secretaria de Orçamento Federal (SOF).

Existem três critérios principais de classificação da receita orçamentária:

1. Classificação quanto a Natureza da Receita:

Essa classificação identifica a origem do recurso segundo o fato
gerador (acontecimento que ocasiona o ingresso da receita nos cofres
públicos). Importante destacar que a classificação da receita por natureza é
utilizada por todos os entes da Federação.

Mas o que é Fato Gerador?

Fato Gerador representa um fato ou conjunto de fatos em que a lei vincula

o nascimento da obrigação jurídica de pagar um tributo determinado.
 Exemplo: o Fato Gerador do imposto de renda é auferir renda.

A classificação quanto à Natureza é formada por 8 dígitos e se subdivide em

6 níveis:

DÍGITO SIGNIFICADO

1º Categoria Econômica

2º Origem

3º Espécie

Desdobramentos para identificação

4º a 7º
de peculiaridades da receita

8º Tipo
Fonte: MTO 2023

Vamos analisar cada um dos níveis.

1º - Categoria Econômica: (definida no art. 11 da Lei nº 4.320/1964)

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias

econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.

- As Receitas Correntes, de acordo com o § 1º do art. 11, são as

receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial,
de serviços e outras, e, ainda, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando
destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. São
oriundas do poder impositivo do Estado e aumentam as disponibilidades
financeiras do Estado, com efeito positivo sobre o patrimônio líquido.
Ex.: impostos, contribuições, patrimonial, de serviços, transferências
correntes.
- As Receitas de Capital (art. 11, § 2º) são as provenientes da
realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da
 conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de
outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender
despesas classificáveis em Despesas de Capital; e, ainda, o superávit do
Orçamento Corrente. Também aumentam as disponibilidades do Estado,
porém não provocam efeito sobre o patrimônio líquido.
Ex.: operações de crédito, alienação de bens, amortização de
empréstimos.

Importante!

A Portaria Interministerial STN/SOF nº 338 incluiu as receitas correntes

e de capital intraorçamentárias, que são aquelas realizadas entre
órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo.
Não representam novas entradas de recursos nos cofres públicos do
ente, mas apenas remanejamento de receitas entre seus órgãos.

Para ilustrar: Vamos agora ter uma noção da ordem de grandeza

dos valores das categorias econômicas da receita da União. O
quadro seguinte mostra a estimativa de receita da União para o
exercício financeiro de 2023 segundo os itens já estudados. Observe
que o volume de receitas de capital é superior ao montante de
receitas correntes.

Categoria Econômica (Cod/Desc) Receita Receita Prevista Inicial (em R$)

5.177.546.094.443

2 – RECEITAS DE CAPITAL 2.810.370.127.656

1 – RECEITAS CORRENTES 2.342.841.016.980

7 – RECEITAS CORRENTES – 24.334.949.807

OPERAÇÕES INTRAORÇAMENTÁRIAS
Fonte: Siga Brasil. LOA 2023.
 2º - Origem:
É o detalhamento das categorias econômicas Receitas Correntes e
Receitas de Capital, com vistas a identificar a procedência das receitas no
momento em que ingressam nos cofres públicos. As origens podem ser
representadas pelo seguinte quadro:

Categoria Econômica (1º dígito) Origem (2º dígito)

1. Receitas Correntes
7. Receitas Correntes Intraorçamentárias
2. Receitas de Capital
8. Receitas de Capital Intraorçamentárias
Fonte: MTO 2023
1. Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria
2. Contribuições
3. Receita Patrimonial
4. Receita Agropecuária
5. Receita Industrial
6. Receita de Serviços
7. Transferências Correntes
9. Outras Receitas Correntes
1. Operações de Crédito
2. Alienação de Bens
3. Amortização de Empréstimos
4. Transferências de Capital
9. Outras Receitas de Capital

Vamos a uma breve explanação de cada uma das origens.

Inicialmente, abordaremos as origens vinculadas às Receitas Correntes:

 Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria: são decorrentes
da arrecadação dos tributos previstos no art. 145 da Constituição
Federal.
 Contribuições: são oriundas das contribuições sociais, de
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas, conforme preceitua o art. 149 da CF.
 Receita Patrimonial: são provenientes da fruição de patrimônio
pertencente ao ente público, tais como as decorrentes de aluguéis,
dividendos, compensações financeiras/royalties, concessões, entre
outras.
  Receita Agropecuária: receitas de atividades de exploração
ordenada dos recursos naturais vegetais em ambiente natural e
protegido. Compreende as atividades de cultivo agrícola, de cultivo
de espécies florestais para produção de madeira, celulose e para
proteção ambiental, de extração de madeira em florestas nativas, de
coleta de produtos vegetais, além do cultivo de produtos agrícolas.
 Receita Industrial: são provenientes de atividades industriais
exercidas pelo ente público, tais como a extração e o
beneficiamento de matérias-primas, a produção e a comercialização
de bens relacionados às indústrias mecânica, química e de
transformação em geral.
 Receita de Serviços: decorrem da prestação de serviços por parte
do ente público, tais como comércio, transporte, comunicação,
serviços hospitalares, armazenagem, serviços recreativos, culturais,
etc. Tais serviços são remunerados mediante preço público,
também chamado de tarifa.
 Transferências Correntes: são provenientes do recebimento de
recursos financeiros de outras pessoas de direito público ou privado
destinados a atender despesas de manutenção ou funcionamento
que não impliquem contraprestação direta em bens e serviços a
quem efetuou essa transferência. Por outro lado, a utilização dos
recursos recebidos vincula-se à determinação constitucional ou
legal, ou ao objeto pactuado. Tais transferências ocorrem entre
entidades públicas de diferentes esferas ou entre entidades públicas
e instituições privadas.
 Outras Receitas Correntes: constituem-se pelas receitas cujas
características não permitam o enquadramento nas demais
classificações da receita corrente, tais como indenizações,
restituições, ressarcimentos, multas previstas em legislações
específicas, entre outras.

As origens abaixo estão vinculadas às Receitas de Capital:

 Operações de Crédito: recursos financeiros oriundos da colocação
de títulos públicos ou da contratação de empréstimos junto a
entidades públicas ou privadas, internas ou externas.
  Alienação de Bens: ingressos financeiros provenientes da
alienação de bens móveis, imóveis ou intangíveis de propriedade do
ente público. O art. 44 da LRF veda a aplicação da receita de capital
derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio
público para o financiamento de despesa corrente, salvo se
destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio
dos servidores públicos.
 Amortização de Empréstimos: ingressos financeiros
provenientes da amortização de financiamentos ou empréstimos
que o ente público haja previamente concedido. Embora a
amortização do empréstimo seja origem da categoria econômica
Receitas de Capital, os juros Recebidos, associados ao empréstimo,
são classificados em Receitas Correntes / de Serviços / Serviços e
Atividades Financeiras / Retorno de Operações, Juros e Encargos
Financeiros, pois os juros representam a remuneração do capital.

Importante!

Os juros referentes ao pagamento do empréstimo são classificados como

receita corrente (CATEGORIA ECONÔMICA) e receita de serviços (ORIGEM).

 Transferências de Capital: recursos financeiros recebidos de

outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender
despesas com investimentos ou inversões financeiras,
independentemente da contraprestação direta a quem efetuou essa
transferência. Por outro lado, a utilização dos recursos recebidos
vincula-se ao objeto pactuado. Tais transferências ocorrem entre
entidades públicas de diferentes esferas ou entre entidades públicas
e instituições privadas.
 Outras Receitas de Capital: registram-se nesta origem receitas
cujas características não permitam o enquadramento nas demais
classificações da receita de capital, tais como resultado do Banco
Central, remuneração das disponibilidades do Tesouro, entre outras.
3º - Espécie:
Nível de classificação vinculado à origem, permite qualificar com maior
detalhe o fato gerador das receitas. Por exemplo, dentro da origem
“Contribuições”, identificam-se as espécies “Contribuições Sociais”,
“Contribuições Econômicas” e “Contribuições para Entidades Privadas de
Serviço Social e de Formação Profissional”.

4º ao 7º - Desdobramentos para Identificação de Peculiaridades

da Receita:
Foram reservados 4 dígitos para desdobramentos com a finalidade de
identificar peculiaridades de cada receita, caso seja necessário. Desse
modo, esses dígitos podem ou não ser utilizados conforme a necessidade
de especificação do recurso.

Em 2021, as receitas exclusivas de estados e municípios utilizarão o

número “8”, no quarto dígito (Ex.: 1.9.0.8.xx.x.x – Outras Receitas
Correntes exclusivas de Estados e Municípios).

A partir de 2022, inclusive elaboração do Orçamento, os 5º e 6º dígitos

da codificação, que constituem parte dos desdobramentos, separam os
códigos da União daqueles específicos dos demais entes federados, de
acordo com a seguinte estrutura lógica:
a) “00” até “49” identificam códigos reservados para a União, que
poderão ser utilizados, no que couber, por Estados, DF e Municípios;
b) “50” até “98” identificam códigos reservados para uso específico de
Estados, DF e Municípios; e
c) “99” será utilizado para registrar “outras receitas”, entendidas
assim as receitas genéricas que não tenham código identificador
específico, atendidas as normas contábeis aplicáveis.

8º - Tipo:
Correspondente ao último dígito na natureza de receita, tem a finalidade de
identificar o tipo de arrecadação a que se refere aquela natureza, sendo:
 “0”, quando se tratar de natureza de receita não valorizável ou
agregadora;
  “1”, quando se tratar da arrecadação Principal da receita;
 “2”, quando se tratar de Multas e Juros de Mora da respectiva receita;
 “3”, quando se tratar de Dívida Ativa da respectiva receita; e
 “4”, quando se tratar de Multas e Juros de Mora da Dívida Ativa da
respectiva receita.

2. Classificação por Fonte de Recursos:

A classificação por fonte identifica as origens de financiamento do
gasto público e sua destinação (existência ou não de vinculações de
recursos), além de exercer um papel essencial no Orçamento, ao integrar
receita e despesa. Serve para classificar a receita conforme a destinação
legal dos recursos arrecadados.

É a classificação que permite demonstrar a correspondência entre as fontes

de financiamento e os gastos públicos, pois exterioriza quais são as receitas
que financiam determinadas despesas. No entanto, existem destinações
vinculadas e não vinculadas:
Destinação vinculada - processo de vinculação entre a origem e a
aplicação de recursos, em atendimento às finalidades específicas
estabelecidas pela norma. Há, ainda, ingressos de recursos em
decorrência de convênios ou de contratos de empréstimos e de
financiamentos. Esses recursos também são vinculados, pois foram
obtidos com finalidade específica - e à realização dessa finalidade
deverão ser direcionados;

Destinação não vinculada (ou livre) - é o processo de alocação

livre entre a origem e a aplicação de recursos, para atender a
quaisquer finalidades, desde que dentro do âmbito das competências
de atuação do órgão ou entidade.

A vinculação de receitas deve ser pautada em mandamentos legais que

regulamentam a aplicação de recursos e os direcionam para despesas,
entes, órgãos, entidades ou fundos.
Seu código possui 4 dígitos, sendo o 1º responsável pelo Grupo da Fonte, e
o 2º ao 4º pela especificação da Fonte.

Segundo Giacomoni, diferentemente dos grupos 1 e 2, que são constituídos

de recursos ingressados no exercício corrente, os grupos 3 e 6 compreendem
os recursos provenientes de exercícios anteriores ao do orçamento em
execução. O grupo 9 reúne fontes condicionadas, ou seja, recursos que estão
na dependência de aprovação legal.

1º Dígito 2º, 3º e 4º Dígitos

Grupo da Fonte de Recurso Especificação da Fonte de Recurso

Fonte: MTO 2023

Abaixo a lista dos atuais códigos do Grupo da Fonte de Recurso:

Cód. GRUPO da Fonte de Recurso (1º dígito)

1 Recursos Arrecadados no Exercício Corrente

3 Recursos Arrecadados em Exercícios Anteriores

Recursos de Operações de Crédito Ressalvadas

7
pela Lei de Crédito Adicional da Regra de Ouro

9* Recursos Condicionados
Fonte: MTO 2023

Vamos a alguns exemplos de fontes de recursos:

1º Dígito 2º, 3º e 4º Dígitos Fonte

(Grupo da Fonte) (Especificação da Fonte)

1 – Recursos Arrecadados 002 – Atividades-fim da 1002

no Exercício Corrente Seguridade Social

3 – Recursos Arrecadados em 050 – Recursos Próprios 3050

Exercícios Anteriores Livres da UO

9 – Recursos Condicionados 054 – Benefícios do Regime Geral 9054

de Previdência Social
Fonte: MTO 2023
Segundo o Ementário da Receita Pública, a classificação por grupo identifica
quais agentes públicos possuem competência legal para arrecadar,
fiscalizar e administrar as Receitas Públicas; dessa forma, é instrumento
orçamentário-gerencial identificador de determinados segmentos
arrecadadores do setor público.

Os grupos são:
 Receitas Próprias - têm origem no esforço próprio de órgãos e demais
entidades nas atividades de fornecimento de bens ou serviços facultativos
e na exploração econômica do próprio patrimônio e remunerada por
preço público ou tarifas, bem como o produto da aplicação financeira
desses recursos.
 Receitas Administradas - receitas auferidas pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil, que detém a competência para fiscalizar, arrecadar e
administrar esses recursos.
 Receitas de Operações de Crédito – receitas financeiras provenientes
da colocação de títulos públicos no mercado ou da contratação de
empréstimos e financiamentos junto a entidades estatais ou privadas.
 Receitas Vinculadas - receitas que são vinculadas, por lei, a determinada
finalidade específica, exceto as classificadas como “Receitas Administradas”.

3. Classificação por Indicador de Resultado Primário:

De acordo com o ementário da receita pública, esta classificação
orçamentária da receita tem por objetivo identificar quais são as receitas
que compõem o resultado primário do Governo.

Esse conceito surgiu quando o Brasil adotou metodologia de apuração do

resultado primário oriunda de acordos com o Fundo Monetário
Internacional (FMI).

Receita primária é o somatório das receitas fiscais líquidas (aquelas

que não geram obrigatoriedade de contraprestação financeira, como
ônus, encargos e devolução).
O cálculo da receita primária é efetuado somando-se as receitas correntes
com as de capital e, depois, excluindo da conta as receitas: de operações de
crédito e seus retornos (juros e amortizações), de aplicações financeiras, de
empréstimos concedidos e do superávit financeiro.

Receita Financeira é aquela proveniente de operações de crédito

internas e externas, de aquisição de títulos de capital, de aplicações
financeiras, de juros, de amortizações e do superávit financeiro.

A receita é classificada como primária (P) quando seu valor é incluído na

apuração do Resultado Primário e Não Primária ou Financeira (F) quando
não é incluído nesse cálculo.

Para a apuração do resultado primário ao final do exercício financeiro, as

receitas primárias arrecadadas são deduzidas das despesas primárias
incorridas. Normalmente, a meta fiscal estabelecida para a União, definida
pelas leis de diretrizes orçamentárias, circunscreve-se a uma meta de
resultado primário. A possibilidade, prevista na Lei de Responsabilidade
Fiscal, de estipulação de metas de resultado nominal, não tem sido
formalizada nas leis de diretrizes orçamentárias federais.

Etapas da Receita Pública

As etapas da receita seguem a ordem de ocorrência dos fenômenos
econômicos, levando-se em consideração o modelo de orçamento
existente no País. Dessa forma, a ordem sistemática inicia-se com a
etapa de previsão e termina com a de recolhimento.

Etapas da Receita Orçamentária

Previsão Lançamento Lançamento Arrecadação Recolhimento

(planejamento) (execução)

Fonte: MTO 2023

  Previsão: A previsão de receitas é a etapa que antecede a fixação
do montante de despesas que irá constar nas leis de orçamento,
além de ser base para se estimar as necessidades de financiamento
do governo.
 Lançamento: O art. 53 da Lei nº 4.320, de 1964, define o lançamento
como ato da repartição competente, que verifica a procedência do
crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.
 Arrecadação: Corresponde à entrega dos recursos devidos ao Tesouro
Nacional pelos contribuintes ou devedores, por meio dos agentes
arrecadadores ou instituições financeiras autorizadas pelo ente.

Vale destacar que, segundo o art. 35 da Lei nº 4.320, de 1964, pertencem

ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas, o que representa a
adoção do regime de caixa para o ingresso das receitas públicas.

 Recolhimento: Consiste na transferência dos valores arrecadados à

conta específica do Tesouro Nacional, responsável pela administração e
controle da arrecadação e pela programação financeira, observando-se
o princípio da unidade de tesouraria ou de caixa, conforme determina o
art. 56 da Lei nº 4.320, de 1964, a seguir transcrito:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita
observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentação para criação de caixas especiais.

Com esta classificação, encerramos o estudo acerca da receita pública.

Esperamos ter apresentado conceitos e classificações úteis para a
compreensão da matéria. Esse conteúdo terá grande utilidade na sequência
do curso, ao se tratar de elaboração e execução orçamentária. Em seguida,
passamos ao estudo da despesa pública.
Unidade 3 – Despesa Pública

Agora, iremos tratar da classificação da despesa pública. Leia com a maior

atenção possível devido aos detalhes que iremos apresentar a vocês.

Para padronizarmos a metodologia com a unidade que trata da Receita,

iremos conceituar Despesa Pública, citar algumas classificações doutrinárias
e as classificações que estão normatizadas pela SOF e STN.

O que acham? Vamos conceituar Despesa Pública?

Despesa Pública são dispêndios realizados pelos entes públicos no

atendimento dos serviços e encargos assumidos no interesse da sociedade.
Graças às despesas públicas é que o Estado executa as políticas públicas.

A doutrina classifica as despesas quanto à natureza e quanto ao impacto na

situação líquida patrimonial. Vamos explicá-las.

Na classificação quanto à natureza, temos:

Despesas Orçamentárias – aquelas que dependem de autorização
legislativa para sua efetivação. As despesas de caráter orçamentário
necessitam de recurso público para sua realização e constituem
instrumento para alcançar os fins dos programas governamentais.

Despesas Extraorçamentárias – despesas que não dependem de

autorização legislativa para sua efetivação. São compostas por saídas
de recursos decorrentes de pagamentos e recolhimentos. Exemplos:
cauções devolvidas, retenções recolhidas, depósitos judiciais sacados,
pagamento de restos a pagar, etc.

Já na classificação quanto ao impacto na situação líquida patrimonial:

Despesas Efetivas – aquelas que, no momento de sua realização,
reduzem a situação líquida patrimonial da entidade. Em geral,
coincidem com as Despesas Correntes. No entanto, há despesa
 corrente não efetiva, como, por exemplo, a despesa com a aquisição
de materiais para estoque e a despesa com adiantamento.

Despesas não Efetivas – aquela que, no momento da sua realização,

não reduz a situação líquida patrimonial da entidade. São todas as
Despesas de Capital (empréstimos concedidos pelo Estado).
Entretanto, há despesa de capital que é efetiva como, por exemplo, as
transferências de capital, que causam variação patrimonial diminutiva
e, por isso, classificam-se como despesa efetiva.

Temos, ademais, as seguintes classificações, todas elas normatizadas por

lei ou portarias:

Blocos da Estrutura Item da Estrutura Pergunta a ser Respondida

Classificação por Esfera
Classificação Institucional
Classificação Funcional
Esfera Orçamentária Em qual Orçamento?
Órgão
Quem é o responsável por fazer?
Unidade Orçamentária
Função Em que áreas de despesa a ação
Subfunção governamental será realizada?

O que se pretende alcançar com a

Estrutura Programática
Informações Principais
da Ação
Programa
implementação da Política Pública?
O que será desenvolvido para
Ação
alcançar o objetivo do programa?
Descrição O que é feito? Para que é feito?
Forma de
Como é feito?
Implementação
Produto O que será produzido ou prestado?
Unidade de Medida Como é mensurado?
Onde é feito? ou
Subtítulo
Onde está o beneficiário do gasto?
Fonte: MTO 2023

Os arts. 12 e 13 da Lei nº 4.320/1964 tratam da classificação da despesa

por categoria econômica. Essas classificações estão normatizadas na
Portaria Interministerial nº 163 da SOF/STN, de 2001, e na Portaria nº 42
do MPOG, de 1999. Vamos detalhá-las?
1. Classificação por Esfera

Essa classificação se encontra na Constituição Federal de 1988:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Responde a seguinte pergunta: em qual orçamento consta a despesa?

Seguem abaixo os códigos relacionados a essa classificação (de acordo com

o SIAFI e no SIOP):

Código Esfera Orçamentária

10 Orçamento Fiscal

20 Orçamento da Seguridade Social

30 Orçamento de Investimento
Fonte: MTO 2013

Os códigos encontrados na LOA e no SIGA Brasil são: F, S e I.

2. Classificação Institucional

Essa classificação reflete a estrutura administrativa e compreende dois

níveis hierárquicos no Orçamento: o Órgão e a Unidade Orçamentária (UO).
 A classificação institucional é formada por cinco dígitos, os dois primeiros
associados ao Órgão e os demais à UO:

1º 2º 3º 4º 5º

Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária

Fonte: MTO 2023

Esta classificação responde à seguinte pergunta: Quem Faz?

As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em

seu menor nível, são consignadas às UOs, que são as responsáveis pela
realização das ações. Órgão orçamentário é o agrupamento de UOs.
Apresentamos os seguintes exemplos dessa classificação:

Órgão Superior Orçamentário Unidade Orçamentária

24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, 24211 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES

INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES - ANATEL

24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, 24901 FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO

INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO

24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, 24906 FUNDO DE UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS

INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES DE TELECOMUNICAÇÕES - FUST

26000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 26233 UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

26000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 26234 UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO

26000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 26235 UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS

36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE 36212 AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA

SANITÁRIA – ANVISA

36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE 36213 AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR

– ANS

36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE 36901 FUNDO NACIONAL DE SAÚDE

Em regra, os órgãos e UOs referem-se a uma estrutura administrativa. No

entanto, existem várias exceções no orçamento federal, a exemplo de:
71000 - Encargos Financeiros da União
73000 - Transferências a Estados, DF e Municípios
 74000 - Operações Oficiais de Crédito
75000 – Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal
90000 - Reserva de Contingência

3. Classificação Funcional

Responde a seguinte pergunta: Em que área de despesa a ação

governamental será realizada?

A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois

primeiros relativos às funções e os três últimos às subfunções.

1º 2º 3º 4º 5º

Função Subfunção
Fonte: MTO 2023

A Função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas
áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do
órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda
relação com os respectivos Ministérios. Há situações em que o órgão pode
ter mais de uma função típica, considerando-se que suas competências
institucionais podem envolver mais de uma área de despesa.

A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à

função e deve evidenciar a natureza da atuação governamental. De acordo
com a Portaria SOF/SETO/ME nº 42, de 14 de abril de 1999, atualizada pela
Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022, é possível combinar as
subfunções a funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas,
o que se denomina matricialidade.
 Órgão 22 MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E
ABASTECIMENTO
Ação 4641 PUBLICIDADE DE UTILIDADE PÚBLICA
Subfunção 131 COMUNICAÇÃO SOCIAL
Função 20 AGRICULTURA

Órgão 32 MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA

Ação 4641 PUBLICIDADE DE UTILIDADE PÚBLICA
Subfunção 131 COMUNICAÇÃO SOCIAL
Função 25 ENERGIA

Órgão 01 CÂMARA DOS DEPUTADOS

Ação 2010 ASSISTÊNCIA PRÉ-ESCOLAR AOS DEPENDENTES
DOS SERVIDORES E EMPREGADOS
Subfunção 365 EDUCAÇÃO INFANTIL
Função 01 LEGISLATIVA
Fonte: MTO 2023

Importante!

A Classificação funcional é comum para todos os entes da Federação,

de tal modo que é possível utilizar esses agregados para consolidar o
conjunto de gastos públicos do País por áreas de governo.

Curiosidade: Vamos mostrar agora as 15 Funções com maior dotação na

Lei Orçamentária Anual de 2023.

Função Autorizado

Encargos Especiais R$ 3.168.749.853.588,00

Previdência Social R$ 963.149.733.551,00

Assistência Social R$ 272.462.368.734,00

Saúde R$ 172.432.182.930,00

Educação R$ 142.741.676.578,00

Trabalho R$ 94.503.073.772,00
 Defesa Nacional R$ 89.501.789.737,00

Reserva de Contingência R$ 68.995.579.528,00

Judiciária R$ 45.400.740.448,00

Agricultura R$ 35.674.111.674,00

Administração R$ 29.176.480.947,00

Transporte R$ 26.261.355.403,00

Segurança Pública R$ 14.938.656.390,00

Ciência e Tecnologia R$ 10.391.184.699,00

Legislativa R$ 10.220.269.743,00

A função com maior dotação, Encargos Especiais, alberga pagamentos da

dívida pública e tem um valor expressivo muito em função da rolagem dos
compromissos (refinanciamento da dívida, que não corresponde a dispêndios
efetivos). Em seguida, temos a função Previdência Social, que envolve
despesas com o Regime Geral de Previdência Social, do setor privado, e
também com os Regimes Próprios de Previdência, dos servidores públicos e
militares.

4. Classificação Programática

A fundamentação básica dessa classificação consiste no fato de toda ação do

governo estar estruturada em programas orientados para a realização dos
objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos.

Ela é formada por Programas (4 dígitos), Ações (4 dígitos) e Subtítulos (4

dígitos). Exemplo de codificação de classificação programática:
2075.7M64.0043.

Traduzindo:
Programa: 2075 - Transporte Rodoviário
Ação: 7M64 - Construção de Trecho Rodoviário
Subtítulo: 0043 - no Rio Grande do Sul
No orçamento federal, na vigência do PPA 2020-2023, os Programas são
instrumentos de organização da ação governamental visando à
concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual e podem ser:
Finalísticos - conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias,
suficientes para enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo
e meta;

De Gestão - conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias,

que não são passíveis de associação aos programas finalísticos,
relacionadas à gestão da atuação governamental ou à manutenção da
capacidade produtiva das empresas estatais.

As ações orçamentárias são um conjunto de operações das quais resultam

produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um
programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências
obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas
e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições,
entre outros, os financiamentos e as reservas de contingência.

As ações orçamentárias podem ser tipificadas como “projetos”, “atividades”

ou “operações especiais”. A tipologia visa assegurar a diferenciação das ações
de acordo com as características de sua operação e de sua produção, em
cumprimento da Portaria SOF/SETO/ME nº 42/1999, atualizada pela Portaria
SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022.

 Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de

um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão
ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
 Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um
produto necessário à manutenção da ação de governo; e
  Operações Especiais: as despesas que não contribuem para a
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto,
e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

Subtítulos são detalhamentos das ações orçamentárias, em especial no que

se refere à localização física. Chamados também de localizadores de gastos
(intenção original do Executivo). Existem códigos padronizados de subtítulos
associados a regionalização, aplicáveis às 5 Regiões Geográficas, aos 26
Estados, ao DF e aos gastos com atributo “Nacional” e “Exterior”, estipulados
no MTO. A partir do orçamento para 2013, também foram padronizados os
subtítulos para todos os municípios do País.

Abaixo é demonstrado como é composta a codificação da ação + subtítulo:

1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º

numérico alfanuméricos numéricos

Ação Subtítulo
Fonte: MTO 2023

Na figura acima, o primeiro dígito define o tipo da ação. Veja:

1º Dígito Tipo de Ação

1, 3, 5 ou 7 Projeto

2, 4, 6 ou 8 Atividade

0 Operação Especial
Fonte: MTO 2023

5. Classificação por Natureza de Despesa

A classificação por natureza de despesa possui 6 dígitos na elaboração

orçamentária e 8 dígitos na execução, informando os seguintes atributos:
 1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º

Categoria Grupo de Modalidade Elemento de Subelemento

Econômica Natureza da de Aplicação Despesa
Despesa
Fonte: MTO 2023

De acordo com a Portaria SOF/STN nº 163/2001:

Art. 5º Em decorrência do disposto no art. 3º a estrutura da natureza

da despesa a ser observada na execução orçamentária de todas as
esferas de Governo será “c.g.mm.ee.dd”, onde:
a) “c” representa a categoria econômica;
b) “g” o grupo de natureza da despesa;
c) “mm” a modalidade de aplicação;
d) “ee” o elemento de despesa; e
e) “dd” o desdobramento, facultativo, do elemento de despesa.
Art. 6º Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua
natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo
de natureza de despesa e modalidade de aplicação. (Grifamos.)

1º - Categoria Econômica:
O gasto enquadra-se como:
Despesa corrente: quando não contribuem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital ou não produzem
acréscimo patrimonial permanente. Exemplo: despesas de custeio.

Despesa de capital: quando contribuem, diretamente, para a

formação ou aquisição de um bem de capital ou ensejam redução ou
extinção de obrigações. Exemplo: aquisição ou construção de imóveis.

2º - Grupo de Natureza da Despesa (GND):

Detalha a categoria econômica da despesa, ao mesmo tempo em que é
um agregador dos elementos de despesa. Os GNDs são vinculados às
categorias econômicas.
Despesas Correntes:
1. Pessoal e Encargos Sociais - despesas orçamentárias com
pessoal ativo e inativo, pensionistas do RPPS, pagamento de horas-
extras, contribuição patronal.
2. Juros e Encargos da Dívida - despesas orçamentárias com o
pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de
crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública
mobiliária.
3. Outras Despesas Correntes - despesas orçamentárias com
aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,
contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte,
além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes"
não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.

Atenção

O chamado GND 3 (outras despesas correntes) engloba despesas de

diferentes características. Quando se fala em redução de gastos
correntes (GND 3), temos que tomar muito cuidado! Nesse grupo,
podemos ter gastos de material de escritório e despesas com merenda
escolar e material médico-hospitalar.

Despesas de Capital:
4. Investimentos - dotações destinadas para o planejamento e a
execução de obras públicas, inclusive as destinadas à aquisição de
imóveis necessários à realização destas últimas, bem como para os
programas especiais de trabalho, aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do
capital social de empresas que não sejam de caráter comercial ou
financeiro. É de se salientar que o pagamento de pessoal contratado
para a execução de obras, desde que não faça parte do quadro de
funcionários do governo, também é classificado como Investimentos.
 5. Inversões Financeiras - dotações destinadas a aquisição de bens
de capital já em uso, constituição e aumento de capital de empresas,
concessão de empréstimos e financiamentos.
6. Amortização da Dívida - despesas orçamentárias com o pagamento
e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial
da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

Temos ainda o GND 9 – Reserva de Contingência: despesas

orçamentárias destinadas ao atendimento de passivos contingentes e
outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura
de créditos adicionais.

Código Grupos de Natureza da Despesa

1 Pessoal e Encargos Sociais

2 Juros e Encargos da Dívida

3 Outras Despesas Correntes

4 Investimentos

5 Inversões Financeiras

6 Amortização da Dívida

9 Reserva de Contingência
Fonte: MTO 2023

Para ilustrar o que estudamos, veremos a seguir como estão distribuídos,

no orçamento federal, os valores da Lei Orçamentária Anual para 2023
por GND. Aqui, cabe também observação semelhante a constante da
classificação funcional, o GND 6 – Amortização da Dívida exibe valores
elevados muito em função das operações de refinanciamento da dívida
pública. No GND 4 – Investimentos está computada a fixação de
despesas das três esferas, incluindo o orçamento de investimento das
empresas estatais.
 Cód. GND DESP LOA 2023

6 Amortização da Dívida R$ 2.233.623.104.870,00

3 Outras Despesas Correntes R$ 2.028.741.729.705,00

1 Pessoal e Encargos Sociais R$ 395.990.111.527,00

2 Juros e Encargos da Dívida R$ 325.846.563.997,00

5 Inversões Financeiras R$ 100.271.971.139,00

4 Investimentos R$ 71.127.187.880,00

9 Reserva de Contingência R$ 42.035.549.143,00

Fonte: Siga Brasil

3º - Modalidade de Aplicação:
Identifica se a execução da programação será realizada diretamente pelo
órgão detentor do crédito orçamentário ou de forma descentralizada. As
principais modalidades de aplicação são:
 30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal
 40 - Transferências a Municípios
 50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos
 80 - Transferências ao Exterior
 90 - Aplicações Diretas

Dos exemplos acima, todas as modalidades são executadas de forma

descentralizada, à exceção das aplicações diretas (90).

4º - Elemento de Despesa:
Visa a identificar os objetos de gasto, discriminando os insumos utilizados
para viabilizar a consecução das metas do orçamento.

Exemplos: Vencimentos e vantagens fixas, diárias, material de consumo,

obras e instalações, equipamentos e material permanente, amortização.
5º - Subelemento de Despesa:
Chamado no SIAFI de subitem de despesa, é uma especificação do
elemento, opcionalmente detalhado quando do empenho do crédito.

Algumas informações importantes somente estão disponíveis nesse nível

de classificação, a exemplo da identificação de gastos sigilosos realizados
pelos órgãos federais. Bem, com o conteúdo ministrado até o momento,
temos os elementos para entender a classificação da despesa quanto à
natureza. Exemplificaremos para consolidar o entendimento:

Código da natureza da despesa 3.1.90.11.00:

- O primeiro dígito identifica a despesa como sendo corrente;
- O segundo refere-se ao GND Pessoal e Encargos Sociais;
- O terceiro e o quarto dizem respeito à execução mediante Aplicação
Direta (Modalidade de Aplicação);
- O quinto e o sexto referem-se ao Elemento de Despesa Vencimentos
e Vantagens Fixas, ao passo que o Subelemento de Despesa não foi
detalhado.

Categoria Econômica
Grupo de Natureza de Despesa

Modalidade de Aplicação

Elemento de Despesa

Desdobramento Facultativo do Elemento

(Subelemento)

3 1 90 11 00

Vencimento e Vantagens Fixas – Pessoal Civil

Aplicação Direta

Pessoal e Encargos Sociais

Despesa Corrente
Fonte: MTO 2013
6 - Classificação por Indicador de Resultado Primário e por
Identificador de Uso

Para terminarmos nossa tarefa de classificarmos a despesa pública,

mostraremos a classificação da despesa por identificador de resultado
primário e por identificador de uso - IDUSO.

A classificação por identificador de resultado primário (RP) tem por finalidade

auxiliar a apuração do resultado primário (superávit ou déficit primário).
Além disso, no âmbito federal, tem sido utilizada para indicar se a despesa
tem natureza obrigatória ou discricionária, no caso de gastos primários, se
integrava ou não o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e, até, se
a programação decorre de aprovação de emenda individual, de bancada
estadual de congressistas e de comissão permanente das Casas do CN ou de
relator-geral.

Atualmente, temos os seguintes indicadores de resultado primário válidos

para o orçamento federal:

Código Descrição da Despesa

0 Financeira

Primária e considerada na apuração do resultado primário para

1 cumprimento da meta, sendo obrigatória, cujo rol deve constar
da Seção I do Anexo III*

Primária e considerada na apuração do resultado primário para

cumprimento da meta, sendo discricionária e não abrangida por
2
emendas individuais e de bancada estadual, ambas de execução
obrigatória

Primária discricionária constante do Orçamento de Investimento

4 e não considerada na apuração do resultado primário para
cumprimento da meta

Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas

6 por emendas individuais, de execução obrigatória nos termos do
disposto nos § 9º e § 11 do art. 166 da Constituição
 Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas
por emendas de bancada estadual, de execução obrigatória nos
7
termos do disposto no § 12 do art. 166 da Constituição e no art.
2º da Emenda à Constituição nº 100, de 26 de junho de 2019

Finalmente, o Identificador de Uso (IDUSO) vem responder à seguinte

pergunta: Os recursos utilizados são contrapartida?

Ele indica se os recursos compõem contrapartida de empréstimos, doações

ou outras aplicações.

O quadro seguinte mostra as codificações e respectivas descrições dos

Indicadores de Uso do orçamento federal:

Código Descrição

Recursos não destinados à contrapartida ou à identificação de

0 despesas com ações e serviços públicos de saúde, ou
referentes à manutenção e ao desenvolvimento do ensino

Contrapartida de empréstimos do Banco Internacional para

1
Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD

Contrapartida de empréstimos do Banco Interamericano de

2
Desenvolvimento – BID

Contrapartida de empréstimos por desempenho ou com

3
enfoque setorial amplo

4 Contrapartida de outros empréstimos

5 Contrapartida de doações

Recursos para identificação das despesas que podem ser

consideradas para a aplicação mínima em ações e serviços
6
públicos de saúde, de acordo com o disposto na Lei
Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012

Recursos para identificação das despesas com manutenção e

desenvolvimento do ensino, observando o disposto nos art. 70
8 e art. 71 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, no
âmbito do Ministério da Educação

Fonte: MTO 2023

 A partir de 2013, o IDUSO passou a servir para identificar os recursos
destinados à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde, nos
termos da Lei Complementar nº 141/2012.

Para verificarmos nosso aprendizado e visualizarmos na prática onde se

encaixam todas essas classificações, iremos analisar um segmento do
Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) federal. Vamos lá!

Órgão: 39000 – Ministério dos Transportes

R$ 1,00
Unidade: 39252 – Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT

Quadro dos Créditos Orçamentários Recursos de Todas as Fontes

Programática Programa/Ação/Localização Funcional Esf GND RP Mod IU Fte Valor

2075.20VL Manutenção de Trechos Rodoviários na Região 26.782 895.000.000

Sudeste

2075.20VL.0031 Manutenção de Trechos rodoviários na Região 700.000.000

Sudeste – No Estado de Minas Gerais (Seq: 2432)

Produto: Trecho mantido (km): 9.392 F 4 - INV 3 90 0 100 700.000.000

Fonte: PLOA 2013 Volume IV

Classificação Institucional:
Unidade Orçamentária - 39252 – DNIT
Órgão – 39000 – Ministério dos Transportes

Classificação Programática:
2075.20VL.0031
2075 – Programa - Transporte Rodoviário
20VL – Ação - Manutenção de Trechos Rodoviários na Região Sudeste
0031 – Subtítulo – No Estado de Minas Gerais

Classificação Funcional:
26.782
26 – Função – Transporte
782 – Subfunção – Transporte Rodoviário

Outras classificações:
Esfera – Orçamento Fiscal (F)
GND – Investimentos (GND 4)
Resultado Primário – RP 3 – PAC
Modalidade de Aplicação – Aplicações Diretas (90)
IDUSO - Recursos não destinados à contrapartida (0)
Fonte - Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1) Recursos Ordinários (00)

Além disso, temos a chamada dimensão física do orçamento, composta

pelos atributos Produto, Unidade de Medida e Meta Física. Indicam o
que de fato será realizado a partir da dotação orçamentária autorizada. No
exemplo anterior, temos:

Dimensão Física:
Produto – Trecho mantido
Unidade de medida – km
Meta Física – 9.392

Perceberam que todas as classificações têm sua utilidade? Agora com

certeza ficará mais fácil entender como funciona o Orçamento Público!
Vamos passar, em seguida, a estudar a execução orçamentária, como são
processadas receitas e despesas públicas após a edição da lei do orçamento.
Unidade 4 – Regras Fiscais na União

Segundo Schick (2003), o processo orçamentário é orientado por regras que

regulam a arrecadação e os gastos de recursos públicos. No Brasil, vigora
desde a promulgação da Constituição Federal, em 1988, um sistema de
planejamento orçamentário baseado na edição cíclica de três instrumentos
legais, quais sejam o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 1988).

O PPA tem por função principal estabelecer, de forma regionalizada,

diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e para as despesas
de duração continuada para um período de quatro anos. A LDO, por sua vez,
tem vigência anual e fixa as metas e prioridades da Administração Pública
federal, estabelece as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em
consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orienta a elaboração
da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária
e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento. Por fim, a LOA também tem vigência anual e sua função primordial
é estimar a receita pública e fixar a despesa para um exercício financeiro.

No contexto do sistema orçamentário, à época da Constituição Federal de

1988, a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, conhecida como Lei de
Finanças Públicas, que instituiu normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal, encontrava-se vigente.

A referida Lei estabeleceu três dos princípios básicos da lei orçamentária:

unidade, universalidade e anualidade, o que significa que o orçamento da
União é único, que se aplicará ao período de 1º de janeiro a 31 de dezembro,
e que conterá todas as receitas estimadas e todas as despesas fixadas.
Ademais, a Lei trata sobre os tipos de receita e de despesa; conteúdo, forma
e elaboração da proposta orçamentária; créditos adicionais, execução do
orçamento, controle interno e externo; e contabilidades orçamentária,
financeira, patrimonial e industrial.
Essa Lei foi recepcionada pela Constituição e integra o arcabouço legal do
sistema orçamentário, mas, apesar de estabelecer normas gerais aplicadas
às finanças públicas, em seus 115 artigos, não conta com nenhuma regra
que possa ser considerada como regra fiscal, de acordo com o conceito
definido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pela Organização para
a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), qual seja, restrições
duradouras à política fiscal por meio de limites numéricos sobre os
agregados orçamentários (KOPITS; SYMANSKY, 1998; SCHICK, 2010).

Dessa forma, Luz (2022) considera que, a partir da promulgação da

Constituição Federal, as regras fiscais impostas de forma imediata ao sistema
orçamentário federal brasileiro foram apenas duas: a chamada “regra de
ouro” (art. 167, inc. III, da CF88), que veda “a realização de operações de
créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta” (BRASIL,
1988); e aquela trazida pelo art. 195, § 5º, que dispõe que “nenhum
benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou
estendido sem a correspondente fonte de custeio total” (BRASIL, 1988).

Além dessas, a CF88 previu o estabelecimento de limites mediante

instrumentos diferentes, abaixo transcritos aqueles relacionados apenas à
União Federal (LUZ, 2022):
 Por meio de lei ordinária, o estabelecimento de limites globais para o
montante da dívida mobiliária da União (art. 48, inc. XIV). A lei seria
de iniciativa do Poder Executivo, porém este limite nunca foi instituído.
 Por meio de resolução do Senado Federal, o estabelecimento de
limites globais para o montante da dívida consolidada da União (art.
52, inc. VI).
 Por meio de resolução do Senado Federal, o estabelecimento de
limites globais e condições para as operações de crédito externo e
interno da União, de suas autarquias e demais entidades controladas
pelo Poder Público federal (art. 52, inc. VII).
  Por meio de resolução do Senado Federal, o estabelecimento de
limites e condições para a concessão de garantia da União em
operações de crédito externo e interno (art. 52, inc. VIII).

Ademais, o artigo 163 da CF88 previa a regulamentação de matérias que

disponham sobre as finanças públicas, delegando a uma lei complementar,
a ser apresentada posteriormente, a tarefa de regulamentar a gestão
orçamentária no País.

A inovação do sistema orçamentário logo foi submetida a um teste de

realidade, com a manipulação de emendas e a formação de blocos que
lideravam a elaboração orçamentária e se beneficiavam da execução. A
Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) na CD, conhecida como
“CPI do Orçamento”, foi responsável pela investigação do esquema entre
os anos de 1993 e 1994. As conclusões do relatório da CPI do Orçamento
foram na linha da segregação dos poderes dos atores do processo e do
aumento de transparência, além de sugerir a extinção da Comissão Mista
de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO). No entanto, não se
verifica ainda nenhuma preocupação com a higidez fiscal e o controle da
dívida em seu conteúdo.

Na segunda metade da década de 1990, diante da presença de déficits nos

primeiros anos após a implantação do Real, a política fiscal foi incluída como
fator indispensável à estabilização, contemplando uma âncora fiscal que
auxiliasse no controle da inflação (CARNEIRO, 2002). No contexto dessa crise
econômica, fora anunciado, em outubro de 1998, o Programa de Estabilidade
Fiscal (PEF), que previa: mudanças estruturais, como a aceleração das
discussões para a aprovação da reforma da previdência privada; avanços
institucionais-legais; e a estabilização da relação dívida/PIB a ser alcançada
por meio de superávits primários (TAVARES, 2005).

Em relação aos avanços institucionais-legais, as principais iniciativas do PEF

foram: (1) elaboração e envio ao Congresso Nacional do projeto da LRF,
com o objetivo de estabelecer regras e limites fiscais e códigos de conduta
para os gestores de recursos públicos; (2) fixação de novos limites para a
despesa de pessoal nos três níveis de governo, com o propósito de
assegurar maior disponibilidade de recursos para as atividades finalísticas;
e (3) reformulação do processo orçamentário, promovendo uma
reestruturação dos gastos federais e implantando sistema de gerenciamento
para cada programa, para obter maior transparência, eficiência e eficácia no
uso dos recursos públicos (TAVARES, 2005). Na visão de Giambiagi e Além
(2015), em 1999, antes da sanção da LRF, o governo já adotou o regime de
metas de superávit primário visando a estabilização do déficit.

Os principais aspectos que a LRF trouxe para gestão da política fiscal são:
 Meta fiscal e novas atribuições à LDO: o artigo 4º trouxe o Anexo de
Metas Fiscais (AMF) para o âmbito da LDO, dispondo que serão
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
Além disso, insere novos aspectos relacionados à execução orçamentária,
bem como outro anexo, que traz avaliação dos riscos capazes de afetar
as contas públicas, chamado Anexo de Riscos Fiscais (ARF).
 Despesas com pessoal: o artigo 19 estabelece o limite legal de 50%
da Receita Corrente Líquida (RCL) para a União e 54% para os entes
federados. Já os artigos 21, 22 e 23 preveem gatilhos legais a serem
acionados em caso de descumprimento.
 Endividamento: o artigo 29 define os conceitos de dívida, podendo
ser de natureza mobiliária, ou operações de crédito e concessões de
garantias. O mesmo artigo também estabelece limites de
endividamento para os entes federados.
 Sustentabilidade fiscal de longo prazo: o artigo 42 veda a inscrição
de restos a pagar nos últimos dois quadrimestres de mandato. Isto
busca inibir o comportamento oportunista de políticos que elevam
gastos visando as eleições e comprometendo a saúde financeira da
próxima legislatura.
 Transferências de recursos públicos ao setor privado: o artigo 14
discorre sobre renúncias de receitas e o artigo 26 normatiza e limita as
transferências de recursos do governo ao setor privado, obrigando sua
regulamentação por lei específica.
  Controle do aumento de despesas: os artigos 15 a 17 trazem
condições para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa, sejam pontuais ou
de caráter continuado.
 Financiamento parafiscal do governo: o artigo 34 proíbe que a
emissão de títulos de dívida pública seja adquirida por bancos estatais.
Dessa forma, com a promulgação da LRF, a regra fiscal de meta de
superávit primário, que o governo já havia utilizado no ano anterior,
passou a ter embasamento legal. Além disso, o artigo 30 trouxe a
exigência do envio dos projetos de limites e condições a que se referem
os incisos VI, VII, VIII e IX do artigo 52, bem como do inciso XIV do
artigo 48, todos da CF88.

Assim, em 20 de dezembro de 2001, o Senado Federal promulga, a partir

do Projeto de Resolução do Senado Federal nº 73/2001, a Resolução do
Senado Federal nº 40/2001, que dispõe sobre os limites globais para o
montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em atendimento ao disposto
no artigo 52, incisos VI e IX, da CF88.

No dia seguinte, 21 de dezembro de 2001, o Senado Federal promulga, a

partir do Projeto de Resolução do Senado Federal nº 68/2001, a Resolução
do Senado Federal nº 43/2001, que dispõe sobre as operações de crédito
interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e
dá outras providências.

A partir de então, o final do segundo mandato do governo do Presidente

Fernando Henrique Cardoso e o primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio
Lula da Silva transcorreram segundo essas regras estabelecidas.

Com o objetivo de dar à União tratamento similar àquele adotado no caso dos
entes subnacionais na Resolução do Senado Federal nº 43/2001, segundo a
justificativa do Projeto de Resolução do Senado Federal nº 83/2007, foi
publicada, em 21 de dezembro de 2007, a Resolução do Senado Federal nº
48/2007, que dispõe sobre os limites globais para as operações de credito
externo e interno da União, de suas autarquias e demais entidades
controladas pelo Poder Público federal e estabelece limites e condições para a
concessão de garantia da União em operações de credito externo e interno.
Essa resolução trouxe regras similares às dos entes subnacionais e revogou
Resolução nº 96/1989, então em vigor, que possuía a mesma ementa e
objeto que sua sucessora.

Nesse contexto, esse era o arcabouço institucional existente das regras fiscais
para a esfera federal do governo brasileiro durante o segundo mandato do
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva e durante o período de governo da
Presidente Dilma Rousseff, encerrado com seu afastamento em 12 de maio de
2016. A partir de então, assume interinamente o Presidente Michel Temer
que, em 15 de junho de 2016, apresenta ao Congresso Nacional a proposta
de emenda constitucional que visava instituir o NRF, popularmente conhecido
como teto de gastos, que fora promulgado pelo parlamento em 15 de
dezembro de 2016.

Assim, as regras fiscais da União foram se acumulando ao longo dos anos e o

panorama institucional dessas regras após a promulgação da EC nº 95/2016
é apresentado de forma resumida no quadro abaixo. Contudo, devemos ter
em mente que o histórico aqui apresentado se referiu apenas às regras fiscais
da União, ou seja, ao longo de todo esse período, outras normas e atos do
Poder Público, de todos os níveis, foram editados com o objetivo de agregar
transparência ao processo orçamentário e às políticas públicas, bem como
permitir o adequado cumprimento e controle das regras de política fiscal,
como, por exemplo, a Lei Complementar nº 131/2009, conhecida como Lei
de Transparência, e a Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à
Informação (LAI).
 Quadro - Regras fiscais em vigor para a União Federal

Norma
Regra Descrição Tipo Base Legal
definidora

Veda a realização de operações de Resultado Constituição CF (art.167, III);

Regra de ouro créditos que excedam o montante LRF (art. 32, § 3º);
das despesas de capital. e Res. SF 48/2007

Define um limite para o montante Despesa Constituição CF (arts. 107 a 112,

das despesas primárias, que ADCT)
Novo Regime
equivale ao limite do ano anterior
Fiscal (Teto de
corrigido pela inflação. O limite é
Gastos)
individualizado por poder e órgão
autônomo.

Geração de Veda a criação, majoração ou Despesa Constituição CF (art. 195, § 5º)

despesas da extensão de benefícios ou serviços
Seguridade da seguridade social sem a fonte de
Social custeio.

Fixa anualmente, na lei de Resultado Lei Ordinária LRF (art. 4º, § 1º)
Meta de
diretrizes orçamentárias, a meta de
resultado
resultado primário a ser perseguida
primário
no exercício a que a lei se refere.

Veda a criação ou aumento de Despesa Lei CF (art. 113, ADCT)

despesas obrigatórias de caráter Complementar e LRF (art. 17)
continuado sem a demonstração da
Geração de
origem dos recursos para seu
despesa
custeio. Efeitos financeiros devem
obrigatória
ser compensados por aumento
permanente de receita ou redução
permanente de despesa.

Veda a concessão de renúncia de Receita Lei CF (art. 113, ADCT)

receita sem a demonstração de que Complementar e LRF (art. 14)
Renúncia de o benefício não afetará as metas
receitas fiscais e sem medidas de
compensação por aumento de
receita.
 Define limites para a despesa total Despesa Lei CF (art. 169) e LRF
com pessoal em função da receita Complementar (arts. 19 e 20)
Limite de
corrente líquida do ente. Os limites
despesas com
são fixados por esfera da federação
pessoal
e, em cada uma delas, por poder e
órgão autônomo.

Fixa limites globais para as Dívida Resolução CF (art. 52, VII);

operações de crédito externo e LRF (art. 30, I);
Limite para interno da União, dos Estados, do Res. SF 48/2007; e
operações de Distrito Federal e dos Municípios. Res. SF 43/2001
crédito Os limites são definidos pelo
Senado Federal, mediante proposta
do Presidente da República.

Fixa limites para concessão de Dívida Resolução CF (art. 52, VIII);

Limites para
garantia em operações de crédito LRF (art. 30, I); e
concessão de
externo e interno. Os limites são Res. SF 48/2007
garantia em
definidos pelo Senado Federal,
operações de
mediante proposta do Presidente
crédito
da República.
Fonte: Luz (2022), adaptado do Relatório de Acompanhamento Fiscal
(INSTITUIÇÃO FISCAL INDEPENDENTE, 2018)

Lei de Responsabilidade Fiscal

Antes de prosseguirmos, vamos apresentar as disposições mais relevantes da

LRF que ainda não tenham recebido atenção ao longo de nossos estudos das
unidades precedentes. Significa dizer que alguns temas regidos por preceitos
da LRF, como conteúdo material das leis de diretrizes orçamentárias,
limitação de empenho e movimentação financeira, reestimativa da receita no
âmbito do Poder Legislativo, restos a pagar e transferências voluntárias,
cujos estudos já foram completados, não serão aqui abordados.

Em seu art. 1º, § 1º, a lei define que responsabilidade na gestão fiscal
pressupõe ação planejada e transparente, na qual se previnem
riscos e se corrigem desvios capazes de afetarem o equilíbrio das
contas públicas.

Vale salientar que, juntamente com a edição da LRF, o legislador aprovou a

Lei nº 10.028/2000, com vistas a assegurar a efetividade dos normativos de
responsabilidade fiscal. A Lei nº 10.028/2000, conhecida como lei dos
crimes fiscais, alterou o Código Penal Brasileiro, instituindo tipos penais
específicos para determinadas condutas associadas à gestão dos recursos
públicos. Para Bruno (2008, p. 61), “as condutas penalmente agravadas
constituem-se nos denominados crimes próprios, ou seja, somente poderá
ser sujeito ativo da conduta lesiva às finanças públicas, agente público
competente para a prática da ação administrativa”.

Alcance e estrutura da LRF

Atenção!

A LRF vincula a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios,

nos termos do § 2º de seu art. 1º. Estão abrangidos por suas regras
os órgãos, entidade e fundos dos Poderes Executivo, Judiciário e
Legislativo, e do Ministério Público, dessas esferas de governo.

Política fiscal e o Banco Central

O capítulo que trata “Do Planejamento” estabelece uma série de normativos

aplicáveis às leis de diretrizes orçamentárias e ao procedimento de execução
orçamentária (contingenciamento), já abordados anteriormente em nossos
estudos, ao se tratar do conteúdo material das LDOs e da execução do
orçamento público.

Além disso, em seu art. 7º, dispõe sobre os reflexos orçamentários advindos
da atuação do Banco Central do Brasil – Bacen. O resultado da Autoridade
Monetária constitui receita do Tesouro Nacional, sendo transferido até o
décimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços semestrais. De forma
análoga, eventual resultado negativo se constitui obrigação do Tesouro para
com o Bacen e é consignado em dotação específica no orçamento.

Um preceito de suma importância para assegurar a transparência e a

responsabilidade da gestão fiscal, considerando que as operações da política
monetária têm o potencial de criar obrigações fiscais de grande magnitude,
está inscrito nos §§ 2º e 3º do art. 7º. Determina que o impacto e o custo
fiscal das operações realizadas pelo Bacen serão demonstrados
trimestralmente, nos termos da LDO. Em seus balanços trimestrais, o Banco
Central incluirá notas explicativas sobre os custos da remuneração das
disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas
cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de
emissão da União.

Receita e despesa pública

Vamos em frente! Exploraremos em seguida os principais dispositivos

da LRF em matéria de Receita e Despesa Pública, sempre alertando
que, para não sermos repetitivos, evitaremos retomar temas já
estudados anteriormente.

A propósito, em relação à receita pública, conforme já visto, a LRF tece

considerações sobre a possibilidade de reestimativa de receita ao longo da
tramitação do projeto de lei orçamentária, no âmbito do Poder Legislativo.

Em adição a isso, o art. 14, que versa sobre renúncia de receita, conforma
a base de um sistema que pretende controlar a criação ou ampliação de
benefícios ou obrigações que afetem a receita ou a despesa pública. Esse
sistema é integrado, também, pelos arts. 15 a 17, que tratam da geração
de obrigações dos entes públicos (abordando, pois, o lado da despesa).
Vamos começar nosso estudo esclarecendo o alcance da expressão
“renúncia de receita”.
O § 1º do art. 14 da LRF especifica a definição legal de renúncia fiscal, ao
dispor que a renúncia “compreende anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota
ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento
diferenciado”. O parágrafo seguinte retira o caráter de renúncia das alterações
de alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da
Constituição (impostos de importação, de exportação, sobre produtos
industrializados e sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a
títulos ou valores mobiliários) e dos cancelamentos de débito cujo montante
seja inferior aos custos de cobrança.

A LRF engendrou um sofisticado mecanismo para tentar conter as propostas

de renúncias “irresponsáveis” do ponto de vista fiscal. O caput do art. 14
condicionou a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário
que produza renúncia de receita à demonstração da estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos
dois seguintes, ao atendimento da LDO e a pelo menos uma das seguintes
assertivas:

- demonstração pelo proponente de que a renúncia foi prevista na

estimativa de receita da lei orçamentária, não afetando o cumprimento
das metas fiscais; ou
- demonstração de medidas de compensação, por meio do aumento de
receita, proveniente de elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

De forma análoga, nos arts. 15 a 17, foram previstos mecanismos para a

contenção de novas obrigações que reflitam na despesa dos entes públicos.
Digna de destaque é a redação do art. 17, que define a “despesa obrigatória
de caráter continuado” como “a despesa corrente derivada de lei, medida
provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a
obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”.
A criação ou aumento das despesas obrigatórias de caráter continuado
dependerá de instrução da estimativa do impacto orçamentário financeiro no
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, da
demonstração da origem de recursos para seu custeio, da comprovação de
que a despesa não afetará a consecução das metas fiscais e da previsão de
sua compensação mediante aumento permanente de receita ou redução
permanente de despesa. As únicas exceções expressas na LRF a esse regime
dizem respeito a gastos com serviço da dívida (conceito que inclui juros,
encargos e amortizações) e a revisão geral anual da remuneração dos agentes
públicos, bem como, no que se refere à necessidade de compensação, a
despesas com a concessão de benefícios da Seguridade Social a quem
satisfaça as condições de habilitação, a expansão quantitativa do atendimento
e dos serviços prestados e o reajustamento de valor do benefício ou serviço, a
fim de preservar seu valor real.

Alguns fatores dificultam a eficácia das regras previstas pela LRF, dentre as
quais sobressaem a dificuldade de incorporar medidas de compensação fiscal
aos atos que geram obrigações de natureza continuada ou criam renúncias
fiscais e a falta de interesse da classe política na verificação estrita desses
normativos. Entretanto, após a promulgação da Emenda Constitucional
95/2016, observa-se um movimento no sentido de se considerar os impactos
orçamentários e financeiros nos debates durante o processo legislativo. Isso
se deu ao fato de que a referida emenda ratificou, especialmente na
introdução do art. 113 no ADCT, parte da preocupação trazida pela LRF em
relação à higidez fiscal.

(ADCT) Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória
ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.

Gasto com pessoal

O art. 169 da Constituição Federal prescreve que lei complementar disporá

sobre os limites de despesa com pessoal. Antes da LRF, já havia legislações
com esse desiderato, a exemplo da chamada “Lei Camata” – Lei
Complementar nº 82/1995 e da Lei Complementar nº 96/1999. Essas leis
definiam tetos para o gasto com pessoal em função, normalmente, da
receita corrente líquida de cada ente.

Mas o que deve ser considerado um gasto com pessoal? O art. 18 da

LRF preceitua que se entende como despesa total com pessoal o somatório
dos gastos do ente da Federação com ativos, inativos e pensionistas,
relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e
de membros de Poder, com quaisquer vantagens, fixas e variáveis, subsídios,
proventos de aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais,
gratificações, horas-extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem
como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de
previdência.

Essa disposição trazida pela LRF incidiu na estipulação de limites percentuais

da receita corrente líquida não apenas gerais, aplicáveis às folhas de pessoal
de União, estados, DF e municípios, como também por Poder, definindo o
seguinte quadro (arts. 19 e 20):

Limite global Limite específico

Ente Federado Poder
(% da RCL) (% da RCL)

Legislativo (inclui TCU) 2,5

Judiciário 6
União 50
Ministério Público 0,6

Executivo 40,9

Legislativo (inclui TCE) 3*

Judiciário 6
Estados 60
Ministério Público 2

Executivo 49*
 Legislativo (inclui TCM,
6
Municípios 60 quando existente)

Executivo 54

* Nos estados em que houver tribunal de contas dos municípios, o

percentual do Legislativo acresce 0,4 p.p, ao passo que do Executivo
decresce no mesmo montante.

O fato de o art. 1º, § 3º, II, da LRF, enquadrar explicitamente o Distrito

Federal em suas referências a estados, não evitou que a ausência de
previsão legal expressa quanto aos limites aplicáveis ao Distrito Federal
provocasse controvérsias quanto a sua sujeição aos tetos aplicáveis a
estados ou aos municípios. A discussão encerrou-se com o julgamento da
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3756, pelo Supremo Tribunal
Federal, determinando que o Poder Legislativo distrital se submeta ao teto
estadual de 3% da RCL.

Convém assinalar que os municípios devem atender, cumulativamente, ao

disposto no art. 29-A da Constituição Federal. A propósito, Bruno (2008, p.
179) ensina que o referido artigo, em seu § 1º, “limita a folha de pagamento
das Câmaras, incluindo-se aqui os servidores administrativos, sem exceção,
assessores parlamentares e de gabinete, com todas as parcelas
remuneratórias, e ainda, a inclusão dos subsídios dos parlamentares, não
podendo superar 70% da receita do legislativo municipal”.

A LRF previu, em seus arts. 21 a 23, uma série de controles e mecanismos

para evitar que as unidades federadas excedam os tetos de dispêndios com
pessoal, incluindo a definição de limite prudencial correspondente a 95%
dos limites legais. Em caso de descumprimento dos tetos aplicáveis, a lei
prescreve sanções importantes, como o impedimento de receber
transferências voluntárias, de obtenção de garantias de outros entes
federados e de contratação de operações de créditos, ressalvadas as que
visem à redução das despesas com pessoal e ao refinanciamento da dívida
mobiliária.
Endividamento Público

Prosseguindo nosso estudo sobre as normas de responsabilidade fiscal,

importa enfocar, neste tópico, os preceitos sobre a dívida pública. A LRF
cuidou de forma pormenorizada da questão, estabelecendo conceitos e
definindo procedimentos diversos voltados à gestão do endividamento
público. Vamos a eles!

O art. 29 comporta a definição legal de uma série de expressões

relacionadas ao endividamento. Para nossos objetivos, importa destacar:
 Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação,
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da
realização de operações de crédito, para amortização em prazo
superior a doze meses. A dívida pública consolidada relativa à emissão
de títulos do Bacen é incluída na dívida pública consolidada da União.
 Dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, estados
e municípios.
 Operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de
mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e serviços, arredamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
 Refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para
pagamento do principal acrescido da atualização monetária.

A lei prevê a fixação, por parte do Senado Federal, de limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, dos estados e municípios, em
atenção ao disposto no art. 52, VI, da Constituição Federal, além de limite,
a ser definido por lei, para a dívida mobiliária federal (previsto
originalmente no art. 48, XIV, da Constituição).
Sem embargo, atualmente, há limites definidos da dívida consolidada para
estados, Distrito Federal e municípios (aprovados pelo Senado Federal em
2001), porém inexiste limite para o endividamento federal.

Em subseção própria, a LRF trouxe diversas vedações aplicáveis à gestão da

dívida pública (arts. 34 a 37). Uma delas prescreve ser defeso ao Bacen
emitir títulos a partir de dois anos após a publicação da LRF. Desde o
advento do termo inicial de aplicação do preceito, o Banco Central deve
operar a política monetária por intermédio de títulos do Tesouro Nacional.

Foi vedada, ademais, a realização de operação de crédito entre um ente

federado e outro, inclusive suas entidades da administração indireta,
excetuando-se as operações entre instituição financeira estatal e outro ente
da Federação que não se destinem a:
1. Financiar despesas correntes; e
2. Refinanciar dívidas não contraídas junto a própria instituição
concedente.

Essa proibição não impede a aquisição de títulos da dívida da União por

parte de estados e municípios, para aplicação de suas disponibilidades.

Por derradeiro, foi vedada a operação de crédito entre uma instituição

financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de
beneficiário do empréstimo. O dispositivo objetiva travar uma prática antiga
corrente, de os governos subnacionais, em especial os estados, financiarem-
se usando seus bancos estaduais. Não se aplica à aquisição por instituição
financeira controlada, no mercado, de títulos da dívida pública para atender
investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para
aplicação de recursos próprios.

Transparência e Controle da Gestão Fiscal

Uma das grandes inovações da LRF diz respeito à introdução de novos

mecanismos de acompanhamento e controle da gestão pública. Esse tema
constitui-se um dos pilares do novo ordenamento instituído pela lei
complementar. Com efeito, o Capitulo IX da Lei Complementar nº 101/2000
trata da transparência, do controle e da fiscalização da Administração
Pública, consubstanciados em seus arts. 48 a 59.

Importante!

Consoante o disposto no art. 48, são instrumentos de transparência

da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em
meios eletrônicos de acesso público:
 os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;
 as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
 o Relatório Resumido da Execução Orçamentária;
 o Relatório de Gestão Fiscal; e
 as versões simplificadas desses documentos.

A transparência será assegurada, também, mediante incentivo à participação

popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos.

Um aspecto interessante refere-se ao fato de o ordenamento anterior à Lei de

Responsabilidade Fiscal já exigir um número considerável de publicações
sobre as finanças públicas (balanços anuais, relatórios bimestrais de
execução orçamentária, demonstrativos de aplicação no ensino, na educação
e gastos com pessoal, de tributos arrecadados, de gastos com inativos, de
compras, entre outros). A LRF, de todo modo, sistematiza esses instrumentos
e consolida uma verdadeira política de transparência da gestão fiscal.

No cenário da administração pública brasileira, um dos mais importantes

instrumentos da transparência e publicidade da gestão de recursos públicos
encontra-se definido no § 3º do art. 165 da Constituição Federal, o
Relatório Resumido da Execução Financeira. A LRF tratou desse
instrumento em seus arts. 52 e 53.
O Relatório deve abranger todos os Poderes e o Ministério Público e ser
publicado em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre,
sendo composto por:
I. Balanço orçamentário, que especifica, por categoria econômica, as:
a) Receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem
como a previsão atualizada;
b) Despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação
para o exercício, a despesa liquidada e o saldo;
II. Demonstrativos da execução das:
a) Receitas, por categorias econômicas e fonte, especificando a
previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita
realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;
b) Despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da
despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício,
despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício;
c) Despesas, por função e subfunção.

Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão

destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com
amortização da dívida.

Uma das inovações da LRF foi a criação do Relatório de Gestão Fiscal, de

periodicidade quadrimestral, determinada pelos arts. 54 e 55 da LRF. A
responsabilidade pela emissão do Relatório é dos titulares de Poderes e
Órgãos indicados pela Lei. Dentre os objetos desse Relatório, destacam-se:
– Comparativo com os limites fixados na legislação dos seguintes
montantes:
1. Despesa total com pessoal, distinguindo-se ativos, inativos e
pensionistas;
2. Dívidas consolidada e mobiliária;
3. Concessão de garantias;
4. Operação de crédito, inclusive por antecipação de receita;
– Indicação de medidas corretivas adotadas ou adotar, caso ultrapassado
qualquer dos limites;
– Demonstrativos, no último quadrimestre do exercício:
 1. Do montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro;
2. Da inscrição em restos a pagar, discriminando-se suas espécies.

O Relatório de Gestão Fiscal deve ser publicado em até trinta dias após o
encerramento do período a que corresponder, sendo franqueado amplo
acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.

Ressalte-se que o art. 63 da LRF faculta aos municípios com população inferior
a 50 mil habitantes divulgar semestralmente seu Relatório de Gestão Fiscal e
itens do Relatório Resumido da Execução Orçamentária.

Outro instrumento de transparência fiscal, anterior à edição da LRF, consiste

na prestação de contas dos agentes políticos. A LRF disciplinou a questão,
em seus arts. 49 e 56 a 58. A prestação de contas dos agentes políticos possui
matriz constitucional insculpida nos arts. 71, I, 84, XXIV, e 166, § 1º, I.

O art. 49 da Lei Complementar nº 101/2000 determina que as contas

apresentadas pelo chefe do Poder Executivo devem ficar disponíveis,
durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico
responsável por sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições interessadas.

Por seu turno, o art. 56 define a abrangência das contas, prevendo as do

chefe do Executivo e as dos presidentes de órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, além do chefe do Ministério Público, as quais receberiam pareceres
prévios, separadamente, do respectivo tribunal de contas. Ocorre que o
dispositivo foi suspenso cautelarmente pelo Supremo Tribunal Federal, no
âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2238/DF.

Por fim o art. 58 dispõe que a prestação de contas “evidenciará o desempenho

da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas
no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de
recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as
demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições”.
Fim do Novo Regime Fiscal

Após 6 exercícios de aplicação, o Congresso Nacional iniciou o debate

sobre a pertinência da manutenção do Novo Regime Fiscal, instituído pela
EC 95/2016. O entendimento do excesso de rigidez dessa regra,
pressionando demasiadamente as despesas discricionárias em função do
inevitável crescimento das despesas obrigatórias, levou o Congresso
Nacional a flexibilizar o teto de gastos para o seu sétimo ano e permitir a
mudança de regra fiscal, no caso do Novo Regime Fiscal, para uma outra a
ser encaminhada pelo Poder Executivo.

A promulgação da EC 126/2022, trouxe essa exigência de mudança de

regra fiscal, disposta em seu art. 6º:
Art. 6º O Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso
Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o
objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade
macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento
socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do
caput do art. 167 da Constituição Federal.

Assim, durante a finalização do material deste curso, o Poder Executivo

encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 93, de 2023 –
Complementar (PLP 93/2023), que propõe o estabelecimento de regime fiscal
sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as
condições adequadas ao crescimento socioeconômico, nos termos do disposto
no art. 6º da EC 126/2022.

O PLP 93/2023 não estabelece qualquer disposição que se relacione com o

inciso III do caput do art. 167 da Constituição (regra de ouro), não obstante
sua previsão no dispositivo transcrito. De todo modo, é importante destacar
que essa disposição constitucional não está relacionada dentre as que estarão
revogadas quando da sanção do projeto de lei complementar que se examina,
a teor do disposto no art. 9º da EC 126/2022:
Art. 9º Ficam revogados os arts. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112
 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias após a sanção
da lei complementar prevista no art. 6º desta Emenda Constitucional.

Esses dispositivos que estarão revogados após a sanção da lei complementar

se referem ao Novo Regime Fiscal, que instituiu teto de gastos para as
despesas primárias da União a partir de 2016.

De forma geral, o PLP 93/2023 propõe um novo teto de gastos. Nos termos
do projeto, o crescimento real da despesa fica limitado a 70% da variação da
receita apurada nos últimos 12 meses. Ademais, com o intuito de agregar
caráter anticíclico, o texto estabelece uma margem de segurança: os gastos
podem crescer pelo menos 0,6% e no máximo de 2,5% ao ano. Se o governo
não conseguir cumprir a meta fixada na LDO, o arcabouço fiscal prevê uma
regra ainda mais severa para a limitação da despesa. Em vez de 70%, os
gastos só poderiam crescer o equivalente a 50% da variação da arrecadação.

O texto se aproxima do Novo Regime Fiscal em vigor quando se trata das

despesas excluídas do teto. Além disso, quando o resultado primário ficar
acima da meta prevista na LDO, o Poder Executivo pode ampliar a dotação
de investimento para o ano seguinte em valor equivalente, sendo que para
os anos de 2025 a 2028, a dotação extra para investimentos não pode
ultrapassar os R$ 25 bilhões.

Dessa forma, após a tramitação do PLP 93/2023, teremos uma nova regra
fiscal na União, substituindo o Novo Regime Fiscal.

Para entender melhor a proposta do Poder Executivo, leia aqui e aqui

duas Notas Informativas da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e
Controle do Senado Federal explicando a proposta do Poder Executivo
e as modificações promovidas na Câmara dos Deputados.
Leitura complementar

Outra leitura interessante sobre o PLP 93/2023 pode ser encontrada

aqui (Nota Técnica 4/2023 da Consultoria de Orçamentos da Câmara
dos Deputados).
Unidade 5 – Execução Orçamentária

A Lei nº 4.320/1964 reserva seu Título VI para tratar da “Execução do

Orçamento”, abrangendo os capítulos atinentes à programação da despesa
e à execução propriamente dita da receita e despesa pública. O marco
normativo da matéria é complementado por disposições específicas da Lei
de Responsabilidade Fiscal e, de forma mais minuciosa, pelas leis de
diretrizes orçamentárias de cada ente da Federação. Ao longo desta
unidade, vamos conhecer em detalhes os principais conceitos e
classificações relacionadas à matéria.

Execução provisória

É importante trazer à baila, desde logo, o horizonte temporal da execução

do orçamento público. Nos termos dos arts. 34 e 35 da Lei nº 4.320/1964,
o exercício financeiro é coincidente com o ano civil, a ele pertencendo as
receitas nele arrecadadas (aplica-se à receita o regime de caixa) e as
despesas nele legalmente empenhadas (correspondendo ao regime de
competência). Portanto, o período da execução orçamentária vai de 1º de
janeiro a 31 de dezembro de cada ano.

Cabe então uma indagação: o que acontece caso a lei orçamentária

não entre em vigor até o início do exercício financeiro?

Na prática, nem sempre, o Poder Legislativo tem se mostrado diligente em

sua função de aprovar os projetos de lei orçamentária anual em uma data
que viabilize sua sanção pelo Poder Executivo antes do advento do exercício
financeiro correspondente.

Para se ter uma ideia, no âmbito federal, de acordo com levantamento

realizado por Perezino (2011, p. 95), de 1993 a 2008, somente no ano
de 1998, a lei orçamentária federal entrou em vigor antes de iniciado o
correspondente exercício financeiro. E mais, apenas nos anos de 1995,
 2001, 2002, 2003, 2004 e 2005, referida lei foi publicada ao longo do
primeiro mês do exercício financeiro. Portanto, no universo temporal
pesquisado, que envolve 16 anos, em nada menos que 9 anos o
orçamento federal teve sua vigência iniciada após o início do 2º mês do
exercício financeiro. Concluímos, então, que a hipótese considerada é
bastante comum.

Nesse contexto, como proceder? Ora, não obstante não haja orçamento em
vigor, a atividade financeira do Estado é ininterrupta e não pode ser
inviabilizada pela inexistência de autorização legislativa orçamentária. A
arrecadação tributária mantém os ingressos de recursos nos cofres públicos,
assim como as obrigações estatais devem ser honradas a seu tempo, ainda
mais no que concerne às despesas obrigatórias.

Diante dessa realidade e considerando a necessidade de compatibilizar a

prévia autorização legislativa para efetivação do gasto público e a
inafastabilidade da atividade financeira estatal, as leis de diretrizes
orçamentárias têm previsto regras específicas para permitir a denominada
execução provisória da despesa, também chamada de antevigência da lei
orçamentária.

Para ilustrar, a Lei nº 14.436, de 2022, Lei de Diretrizes Orçamentárias da

União para 2023, estabelecia, em seu art. 70, que, no caso de o projeto de
lei orçamentária para 2023 não ser sancionado pelo Presidente da República
até 31/12/2022 (foi o caso porque a LOA 2023 foi sancionada em 17 de
janeiro de 2023), a programação constante do projeto de lei poderia ser
executada para o atendimento de variados dispêndios considerados
cogentes ou prioritários, tais como:
 ações de prevenção a desastres ou resposta a eventos críticos em
situação de emergência ou estado de calamidade pública, classificadas
na subfunção “Defesa Civil”;
 ações relativas a operações de garantia da lei e da ordem;
 ações de acolhimento humanitário e interiorização de migrantes em
situação de vulnerabilidade;
  ações de fortalecimento do controle de fronteiras e ações
emergenciais de recuperação de ativos de infraestrutura na subfunção
“Transporte Rodoviário” para garantia da segurança e trafegabilidade
dos usuários nos eixos rodoviários;
 pagamento de precatórios;
 concessão de financiamento ao estudante e integralização de cotas
nos fundos garantidores no âmbito do Fundo de Financiamento
Estudantil - Fies;
 dotações destinadas à aplicação mínima em ações e serviços públicos
de saúde classificadas com o identificador de uso 6 (IU 6);
 realização de eleições e continuidade da implementação do sistema de
automação de identificação biométrica de eleitores pela Justiça Eleitoral;
 despesas custeadas com receitas próprias, de convênios e de doações;
 formação de estoques públicos vinculados ao programa de garantia
de preços mínimos.

Execução da Receita Pública

Passamos, agora, a enfocar a execução da receita pública. Que etapas

devem ser cumpridas para que o poder público aufira recursos
suficientes e necessários para fazer face a suas obrigações para com a
sociedade? Quais são os contornos normativos que definem os
procedimentos de arrecadação desses recursos? Vamos lá!

A execução da receita pública possui contornos próprios que a diferenciam

da execução da despesa. Seu procedimento é, em regra, mais centralizado
e simplificado. A receita orçada na lei tem caráter estimativo, de tal forma
que eventual insuficiência ou excesso da arrecadação em relação aos
valores constantes da lei orçamentária não gera maiores consequências,
diferentemente da despesa, que só poderá ser realizada até o montante
previsto no orçamento.

Além disso, eventual ausência de estimativa de um item de natureza da

receita no orçamento não inviabiliza sua posterior arrecadação no
exercício financeiro, bastando para tanto a observância do ordenamento
jurídico aplicável.

De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, em sua

9ª edição, o modelo abaixo sintetiza as etapas da execução da receita pública:

Previsão Lançamento Arrecadação Recolhimento

Caixas Bancos Unidade de Caixa

Classificação por
Natureza da Receita

Destinação

Inicialmente, sobrevém o estágio da previsão, de que trata o art. 12 da Lei

de Responsabilidade Fiscal. O citado preceito incorporou ao ordenamento
jurídico os principais fatores técnicos a serem considerados na metodologia
de estimativa de receita:
 Efeito preço – relacionado ao comportamento dos índices inflacionários
que repercutem sobre a receita orçamentária.
 Efeito quantidade – diz respeito à evolução dos agregados
macroeconômicos que definem o crescimento da economia do país.
 Efeito legislação – condicionado às modificações na legislação, como
alterações em alíquotas e bases de cálculo de tributos e instituição de
renúncias de natureza fiscal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal previu também a possibilidade de o Poder

Legislativo revisar a receita prevista no projeto de lei orçamentária enviado
pelo Executivo, desde que se verifique “erro ou omissão de ordem técnica
ou legal”. Esse dispositivo legal está em consonância com a previsão
constitucional do art. 166, § 3º, III, a, e tem permitido ao Congresso
Nacional, a cada ano, acrescer dotações às propostas de orçamento
enviadas pelo Executivo Federal, a partir de acréscimos na estimativa de
receitas públicas.

Informações mais detalhadas a respeito do procedimento de estimativa da

receita no âmbito do Poder Legislativo serão oferecidas no Módulo III de
nosso estudo.

Vamos em frente! Vencida a fase da previsão da receita, o que acontece?

Passamos aos estágios da execução da receita propriamente dita, quando

surgem as etapas previstas na Lei nº 4.320/1964, a saber, lançamento,
arrecadação e recolhimento.

Convém alertar, como ensina Giacomoni (2007, p. 309), que a grande

heterogeneidade das receitas orçamentárias, abrangendo ingressos
tributários, operações de crédito, alienações patrimoniais, entre outras,
impede que sejam cumpridos estágios padronizados de execução, como é
característico da execução da despesa, que veremos mais a frente.

Importante!

O primeiro estágio citado anteriormente, o lançamento, é aplicável,

no mais das vezes, aos tributos e contribuições, regidos por farta
legislação do ramo do Direito Tributário.

A etapa de lançamento tem conceituação precisa inscrita no art. 142 do

Código Tributário Nacional - CTN, Lei nº 5.172/1966, qual seja: “procedimento
administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação
correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do
tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação
da penalidade cabível”.

Os arts. 147 a 150 do CTN cuidam das modalidades de lançamento, que

são: por declaração, de ofício ou por homologação. O lançamento por
declaração ocorre quando o sujeito passivo da obrigação tributária ou
terceiro, na forma prevista na legislação, presta à autoridade administrativa
informações sobre matéria de fato, indispensáveis à sua efetivação. Como
exemplo, pode-se citar o imposto de exportação.

O lançamento ocorre de ofício nas hipóteses arroladas no art. 149 do CTN,

quando a autoridade tributária dispõe de dados e informações suficientes
para computar os elementos necessários para a definição do crédito
tributário, a exemplo da cobrança do IPTU.

Por fim, o lançamento por homologação é previsto naquelas situações em que

a legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem
prévio exame da autoridade administrativa. Posteriormente, a autoridade
tributária toma ciência da atividade exercida pelo sujeito passivo da obrigação
e a homologa. Normalmente, os tributos indiretos, sobre a produção e a
circulação de bens, são lançados dessa forma.

A etapa da arrecadação corresponde à entrega da quantia devida por parte

de contribuintes ou outros obrigados ao pagamento de receitas públicas.
Normalmente, os devedores realizam seus pagamentos utilizando-se da rede
de instituições financeiras autorizadas, que atuam como agentes
arrecadadores. A arrecadação pode ser direta, quando efetuada por órgão ou
entidade estatal ou por instituição financeira autorizada, ou indireta, quando
entidades depositárias retêm valores dos contribuintes e posteriormente
recolhem a quantia aos cofres públicos.

O recolhimento corresponde à transferência dos recursos arrecadados pela

rede bancária autorizada e por órgãos e entidades públicas ao caixa do
tesouro, observando-se o princípio da unidade de tesouraria (caixa). Nos
termos do art. 164 da Constituição Federal, “as disponibilidades de caixa da
União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios e dos órgãos ou entidades do poder público e das
empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais,
ressalvados os casos previstos em lei”.

Segundo Conti (2010, p. 201), a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art.

43, § 1º, criou uma exceção à regra, estabelecendo que a disponibilidade de
caixa da previdência seria separada do sistema de caixa único e aplicada na
condição de mercado, com observância dos limites e condições de proteção
e prudência financeira.

Execução da Despesa Pública

Já vimos os aspectos mais importantes relacionados à receita, agora

vamos estudar mais detidamente a execução da despesa pública,
tratando de apresentar elementos úteis a sua compreensão.

A Lei nº 4.320/1964, trata da execução da despesa em seus arts. 58 a 70.

Os estágios da execução da despesa previstos no referido diploma
legal são: empenho, liquidação e pagamento.

Aplicando um enfoque mais ampliado à execução do gasto público na

modalidade de execução direta, quando os recursos são diretamente
aplicados pela unidade administrativa detentora do crédito orçamentário, de
modo a envolver os atos licitatórios e de contratação, define-se a seguinte
sequência geral:

Orçamentação Licitação Empenho

Contratação Liquidação Pagamento

A orçamentação corresponde à etapa de planejamento, previsão e
autorização de dispêndios, traduzindo-se no que se costuma chamar de fase
de elaboração orçamentária. No Módulo III do curso, enfocaremos mais
detidamente essa etapa.

As fases de licitação e contratação são estudadas classicamente em

cursos de Direito Administrativo e não são objeto de nosso estudo. Para
nosso escopo, basta apresentar os conceitos insculpidos nos arts. 2º,
parágrafo único, e 3º da Lei nº 8.666/1993, acerca de contrato
administrativo (parágrafo único) e licitação (art. 3º).

Art. 2º [...]
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e
qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de
vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada.
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e
será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade,
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos”. (Grifos acrescidos).

Entretanto, nem sempre a administração dispõe de meios para realizar

diretamente todos os procedimentos de efetivação da despesa pública. Em
certas situações, avalia que o sistema de gasto público terá ganhos de
eficiência caso o recurso seja aplicado por outros entes governamentais ou
mesmo privados. Nessas situações, opta-se por transferir os recursos para
que outros entes federados ou entidades privadas apliquem no objeto
previsto em seu orçamento. Estamos tratando das chamadas transferências
voluntárias e transferências ao setor privado. As transferências
 voluntárias, para efeito da LRF (art. 25), corresponde à: “entrega de recursos
correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”.

Esclareça-se que a LRF não situa as transferências a entidades privadas

sem fins lucrativos no bojo das transferências voluntárias, não obstante
seja inegável que esses repasses têm caráter discricionário.

No caso de transferências voluntárias e ao setor privado, as etapas de

execução da despesa são distintas, podendo ser representadas como segue:

Chamamento público (no caso de

Orçamentação Empenho
repasse a entidades privadas)

Celebração do convênio/contrato de
repasse/termo de parceria/termo de Liquidação Pagamento
colaboração ou de fomento

O Decreto nº 6.170/2007 regula atualmente as transferências da União a

estados, Distrito Federal, municípios e entidades privadas. A edição desse
Decreto foi uma resposta do governo federal a uma série de decisões e
acórdãos do Tribunal de Contas da União, que reclamava uma maior
sistematização e acompanhamento dos repasses aos entes subnacionais e,
principalmente, às entidades privadas sem fins lucrativos.

A fase de chamamento público restringe-se à hipótese de transferência a

entidades privadas e corresponde ao procedimento de seleção de projetos
ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste, nos termos do art.
4º do mencionado Decreto. O chamamento público, portanto, exerce papel
análogo ao do procedimento licitatório, embora seja algo mais simplificado.
Passou a ser obrigatório a partir da edição do Decreto nº 7.568/2011, que
alterou o Decreto nº 6.170/2007.

Recentemente, houve a edição da Lei nº 13.019, de 31/07/2014,

identificada pela alcunha de “Marco Regulatório das ONGs”, que inovou
substancialmente o ordenamento jurídico no que tange a repasses a
entidades privadas sem fins lucrativos. Saliente-se que essa Lei tem alcance
nacional, sendo aplicável a relações jurídicas envolvendo parcerias de todos
os entes da Federação com entidades privadas.

Apesar de a referida Lei instituir originalmente sua vigência a partir do final

de outubro de 2014, a Presidente da República editou a Medida Provisória
nº 658, de 2014, postergando o início de vigência da Lei nº 13.019/2014
para o final de julho de 2015. Depois foi novamente postergada, pela
Medida Provisória nº 684, de 2015, para o final de janeiro de 2016 (540
dias após a publicação da lei).

Em seu bojo, a Lei nº 13.019/2014 prestigia a figura do chamamento

público, definido, em seu art. 2º, XII, nos seguintes termos:
“procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil
para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento,
no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”.

A possibilidade de dispensa ou inexigibilidade de chamamento público é

restrita às hipóteses preconizadas nos arts. 30 e 31 da nova Lei.

Os instrumentos jurídicos que formalizam as transferências voluntárias e ao

setor privado da União podem assumir as seguintes figuras:
Convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline
a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como
partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública
federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da
administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta,
visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de
projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse
recíproco, em regime de mútua cooperação. (Art. 1º, § 1º, I, do Decreto
nº 6.170/2007).

Contrato de repasse - instrumento administrativo, de interesse

recíproco, por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se
processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público
federal, que atua como mandatário da União. (Art. 1º, § 1º, do Decreto
nº 6.170/2007, com a redação conferida pelo Decreto nº 8.180/2013).

Termo de execução descentralizada - TED - instrumento por meio do

qual a descentralização de créditos entre órgãos e entidades integrantes
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União é ajustada, com
vistas à execução de programas, de projetos e de atividades, nos termos
estabelecidos no plano de trabalho e observada a classificação funcional
programática. (Art. 2º do Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 2020).

Termo de colaboração - instrumento por meio do qual são

formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de
interesse público e recíproco propostas pela administração pública que
envolvam a transferência de recursos financeiros; (Lei 13.019, de 2014
com redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

Termo de fomento - instrumento por meio do qual são formalizadas as

parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da
sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e
recíproco propostas pelas organizações da sociedade civil, que envolvam
a transferência de recursos financeiros; (Lei 13.019, de 2014 com
redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
 Acordo de cooperação - instrumento por meio do qual são
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de
interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de
recursos financeiros; (Lei 13.019, de 2014, com redação incluída pela Lei
nº 13.204, de 2015)

Termo de parceria - instrumento passível de ser firmado entre o poder

público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público (chamadas de OSCIPs) destinado à formação de
vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das
atividades de interesse público. (Art. 9º da Lei nº 9.790/1999).

De acordo com a Lei nº 13.019/2014, aplicável, no que couber, também às

relações da administração pública com entidades qualificadas como OSCIPs,
regidas por termos de parceria, doravante, os convênios ficarão adstritos a
parcerias firmadas entre os entes federados (art. 84, in fine). Devem ser
utilizados os termos de colaboração e de fomento para os acordos envolvendo
a administração pública e entidades privadas. O art. 83 estabelece, ademais,
que as parcerias existentes no momento da entrada em vigor dessa Lei
permanecem regidas pela legislação vigente ao tempo de sua celebração, sem
prejuízo da aplicação subsidiária da nova legislação, naquilo que for cabível,
desde que em benefício do alcance do objeto da parceria.

Caso a transferência seja formalizada por convênio ou contrato de repasse,

nos termos do art. 9º do Decreto nº 6.170/2007, no ato de celebração do
convênio ou do contrato de repasse, o órgão ou entidade federal concedente
deverá empenhar o valor total a ser transferido no exercício financeiro e
efetuar, no caso de convênio ou contrato de repasse com vigência plurianual,
o registro em conta contábil específica, dos valores programados para cada
exercício subsequente.

Pela normatização atual da atividade financeira federal, a emissão de

empenhos de todas as espécies (original, reforço, anulação e cancelamento)
é realizada a partir do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de
Repasse - Siconv.

Vistos esses aspectos, vamos agora abordar os estágios clássicos da

execução da despesa, a saber, empenho, liquidação e pagamento.

1. Empenho
O empenho, disciplinado nos arts. 58 a 61 da Lei nº 4.320/1964, é
tido normalmente como o primeiro estágio da despesa, correspondendo ao
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento, pendente ou não de implemento de condição. O empenho está
restrito ao limite do crédito orçamentário e é indispensável para a
realização da despesa. Saliente-se que, conforme visto anteriormente, as
leis de diretrizes orçamentárias têm autorizado, seletivamente, a execução
de despesas antes da aprovação do projeto de lei orçamentária, com base
em créditos orçamentários provisórios.

O documento que formaliza o empenho é a nota de empenho – NE,

emitida pela unidade gestora competente. Emitida a NE, o crédito torna-se
empenhado e indisponível para nova aplicação. É, portanto, a forma de
comprometimento de recursos orçamentários diretamente dotados no
orçamento ou recebidos por meio de descentralização de créditos. Mais a
frente, enfocaremos a figura da descentralização de créditos.

Na NE, devem ser indicados, dentre outros elementos, a classificação

orçamentária e o montante da despesa, o nome, CNPJ ou CPF e endereço
do credor, a especificação dos bens ou serviços a adquirir e o número do
processo da licitação ou, no caso de sua dispensa, o dispositivo legal
autorizativo.

De acordo com a sua natureza e finalidade, os empenhos podem ser

classificados em:
• Empenho ordinário, utilizado para realizar despesas com montante
previamente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
 • Empenho global, que atende despesas com montante também
previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento
parcelado, a exemplo de aluguéis, prestação de serviços de terceiros,
salários, proventos e pensões; e
• Empenho por estimativa, que acolhe despesas de valor não
previamente identificável e geralmente de base periodicamente não
homogênea. Exemplos: água, luz, telefone, diárias.

Mas fica uma pergunta: e caso o agente se equivoque, por algum motivo,
em relação a algum elemento do empenho, como, por exemplo, seu valor?
Como retificar uma nota de empenho incorreta?

Durante o exercício financeiro, pode ser providenciada a anulação do

empenho, efetuada também por meio de NE. A anulação pode ser parcial,
quando seu valor exceder o montante da despesa realizada, ou total, quando
o serviço contratado não tiver sido prestado, o material encomendado não
tiver sido entregue ou a NE tiver sido emitida incorretamente. O valor
correspondente ao empenho anulado reverte ao crédito, tornando-se
disponível para novo empenho ou descentralização.

No encerramento do exercício financeiro, os empenhos não liquidados são

anulados ou, quando couber, inscritos em conta de restos a pagar. Teremos
mais à frente um item específico para o estudo dos restos a pagar.

A unidade gestora emitente do empenho deve reforçá-lo quando se revelar

insuficiente para atender a um determinado compromisso ao longo do
exercício financeiro. Nesse caso, emite- se uma nova NE, devendo constar
em campo específico o número da NE objeto do reforço.

Após emitido o empenho, recomenda-se que conste do contrato administrativo

com particulares o número da nota de empenho, visto que representa a
garantia do credor de que existe crédito orçamentário disponível e suficiente
para atender à despesa objeto do contrato.
Mesmo antes da emissão da nota de empenho, há a previsão de outro
instrumento para especificar que um crédito está compromissado com alguma
destinação. É a figura do pré-empenho. Exemplificando, o pré-empenho é
utilizado para bloquear determinada dotação orçamentária no curso de um
procedimento licitatório prolongado. Para formalização do pré-empenho,
utiliza-se o documento denominado nota de pré-empenho - PE. Todos os
saldos de pré-empenhos não utilizados até 31 de dezembro de cada ano,
quando do encerramento do exercício financeiro, são automaticamente
cancelados naquela data.

2. Liquidação
Nos termos do art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação da despesa
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Essa verificação
deve apurar:
i) a origem e o objeto daquilo que se deve pagar;
ii) a importância exata a pagar; e
iii) a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

A liquidação é o estágio que representa o ponto divisor entre a execução

orçamentária e a execução financeira, concretizando-se usualmente com a
emissão de nota de lançamento – NL. Ressalte-se que a NL é utilizada para
diversas finalidades no Siafi, associadas a fatos que não envolvem
movimentação financeira, a exemplo de assinatura de contratos, consumo
de bens de estoque etc. (MOTA, 2009, p. 206).

3. Pagamento

Após a regular liquidação da obrigação, resta a última etapa da

execução, quando efetivamente o credor será agraciado com o valor
devido pelo poder público. Quais são as regras aplicáveis ao
pagamento das despesas públicas?

A ordem de pagamento, nos termos do art. 64 da Lei nº 4.320/1964, é o

despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa
seja paga. Porém, antes do pagamento em si, seguem-se vários trâmites
envolvendo a elaboração da chamada programação financeira, por parte
dos órgãos da administração pública. A LRF prescreve, em seu art. 8º, que,
em até trinta dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal
de desembolso.

No âmbito federal, as tarefas relacionadas à elaboração da programação

financeira são desempenhadas em três níveis distintos que perfazem esse
sistema: o órgão central de programação financeira, os órgãos setoriais de
programação financeira e as unidades gestoras.

E o que são unidades gestoras (UGs)? São unidades administrativas,

podendo corresponder ou não a unidades orçamentárias, que realizam atos
de gestão de recursos orçamentários ou financeiros, bem como, em certas
ocasiões, atos de gestão patrimonial.

Na União, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN – do Ministério da

Fazenda, órgão central do sistema, considerando critérios como
disponibilidades existentes, estimativa de ingresso de recursos, dotações
orçamentárias vigentes, prioridades para pagamento e cronograma anual de
desembolso, ajusta os valores propostos pelos órgãos setoriais, registrando
a programação financeira aprovada – PFA - de cada mês. A partir dessa
definição, os órgãos setoriais estabelecem os limites financeiros para suas
unidades gestoras subordinadas e supervisionadas. Apenas após aprovação
da programação financeira, é efetuada a liberação de recursos financeiros,
de acordo com o cronograma de desembolso.

No setor federal, a execução orçamentária e financeira é realizada por

intermédio do Sistema Integrado de Administração Financeira do
governo federal – Siafi. A movimentação de recursos (descentralização
financeira) entre as unidades do sistema de programação financeira é
executada por meio de liberações de cotas, repasses e sub-repasses.
A cota configura a primeira fase da movimentação dos recursos, realizada
em consonância com o cronograma de desembolso aprovado pela STN. Os
recursos são colocados à disposição dos órgãos setoriais mediante
movimentação no Siafi dos recursos da conta única do tesouro nacional.

O repasse é a liberação de recursos realizada pelos órgãos setoriais para

entidades da administração indireta e entre estas. Pode ser ainda de
entidade da administração indireta para órgãos da administração direta, ou
entre esses, se de órgãos diferentes.

Já o sub-repasse, é a liberação de recursos dos órgãos setoriais para as

unidades gestoras de um mesmo ministério, órgão ou entidade.

A efetivação do pagamento normalmente ocorre por meio da ordem

bancária (OB) emitida pela unidade gestora. Trata-se de procedimento por
meio do qual a unidade responsável realiza o pagamento de compromissos
baseados nos atos prévios de empenho e liquidação do gasto e a liberação
de recursos para aplicação por meio de suprimento de fundos (SANCHES,
2004, p. 242).

No âmbito federal, a conta única do tesouro nacional é utilizada para

registrar a movimentação dos recursos financeiros de responsabilidade dos
órgãos e entidades da administração pública e das pessoas jurídicas de
direito privado que façam uso do Siafi.

A numeração da OB é efetuada automaticamente pelo Siafi, exceto para as

UGs que se manifestarem pela continuidade da numeração de forma
manual. No momento de emissão, o Sistema atribui, automaticamente, o
número bancário da OB para fim de controle da compensação pelo agente
financeiro. Um eventual cancelamento da OB recompõe a disponibilidade da
UG imediatamente, se cancelada no mesmo dia de sua emissão, ou no dia
seguinte, se cancelada após a data de sua emissão. As OBs não
compensadas no prazo de sete dias são canceladas automaticamente e
terão seus recursos creditados à conta única da UG emitente no primeiro
dia útil seguinte à data de cancelamento.
No caso de transferências voluntárias e ao setor privado, no momento da
liberação de recursos financeiros do concedente (órgão ou entidade que
transfere os recursos) para o convenente (beneficiário dos repasses), via
Siconv (Plataforma Transfere.gov.br), são enviados ao Siafi o número do DH
- documento hábil e demais informações. O Siafi emite automaticamente a
OB de realização do compromisso. O Siafi informa ao Siconv, então, o
número da OB gerada. Para o pagamento dos fornecedores pelo convenente,
o comando fica a cargo do convenente, por meio do Siconv, que envia então
ao Siafi as informações para geração automática da OBTV - Ordem Bancária
de transferência voluntária.

Limitação de Empenho e Movimentação Financeira

Para refletir...

Muito se fala hoje sobre o contingenciamento de recursos do

orçamento. O que vem a ser isso?

Após a entrada em vigor da lei orçamentária anual, seguem vários trâmites

prévios à efetiva realização dos atos administrativos de execução da
despesa. Como já visto, nos termos do art. 8º da LRF, em até trinta dias
após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

A LRF, em seu art. 9º, estabeleceu o regramento para a limitação de

empenho e movimentação financeira, chamada de contingenciamento. Pelo
citado preceito, caso, ao final de um bimestre, se verifique que a realização
da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, os
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos trinta dias subsequentes ao encerramento do bimestre,
limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios
preconizados na lei de diretrizes orçamentárias. No caso do Poder Executivo,
o instrumento normativo usado para estabelecer a limitação de empenho e
movimentação financeira de suas dotações tem sido o decreto.

A LRF estatui que ficarão livres da limitação de empenho e movimentação

financeira as despesas obrigatórias por determinação constitucional ou legal
e os gastos discricionários ressalvados pela LDO. Não é sem razão que um
dos anexos das LDOs federais tem sido o que discrimina os gastos
obrigatórios e aqueles discricionários que não sofrerão o ônus do
contingenciamento.

Considerando que o contingenciamento não se constitui cancelamento da

dotação orçamentária, mas tão somente indisponibilidade transitória, caso a
projeção de receita do exercício se recomponha, o Poder Executivo
determinará a recomposição proporcional das dotações contingenciadas, a
teor do disposto no art. 9º, § 1º, da LRF. Constata-se, assim, que o
contingenciamento é reversível.

Um aspecto importante diz respeito à incidência do mecanismo de limitação

de empenho e movimentação financeira sobre as dotações dos Poderes
Judiciário e Legislativo e do Ministério Público da União. Até a edição da
LRF, o Poder Executivo bancava integralmente o ajuste sobre as despesas
decorrente de eventual frustração da receita. Agora, todos os Poderes da
República devem contribuir para o ajuste, obedecendo aos critérios
estabelecidos nas leis de diretrizes orçamentárias.

A propósito, ressalte-se que o § 3º do art. 9º da LRF teve eficácia

cautelarmente suspensa pelo Supremo Tribunal Federal, em sede da Ação
Direta de Inconstitucionalidade nº 2238/DF, daí porque o Executivo não
poderá limitar os valores financeiros dos demais Poderes caso estes não
cumpram as regras de limitação para suas dotações.

Um aspecto importante relacionado ao tema é a interpretação abrangente

utilizada pelo Poder Executivo Federal no que tange aos fatores que
ensejam o contingenciamento. Além da frustração da receita,
expressamente prevista no art. 9º da LRF, o Executivo tem realizado
limitações de empenho e pagamento com fundamento no crescimento da
projeção das despesas obrigatórias do exercício. Para tanto, entende-se que
o sentido do dispositivo legal é preservar a consecução das metas fiscais,
que estaria ameaçada não apenas no caso da frustração da receita, mas
também caso os gastos obrigatórios se mostrassem superiores a suas
dotações fixadas no orçamento.

Para ilustrar a forma como é implementado o contingenciamento dos

gastos, vejamos o Decreto 11.415, de 16 de fevereiro de 2023, que dispõe
sobre a programação orçamentária e financeira, estabelece o cronograma
de execução mensal de desembolso do Poder Executivo federal para o
exercício de 2023 e dá outras providências. Clique aqui. (link).

Em suma, no início do exercício, no prazo previsto no art. 8º da LRF, o

Poder Executivo publica a programação orçamentária e financeira e o
cronograma mensal de desembolso, estabelecendo, desde então, uma
contenção em relação ao valor fixado na LOA. A partir daí, a cada bimestre,
refez sua projeção de receita e avaliação de receita, promovendo pequenos
ajustes ao longo do ano.

Para finalizar o estudo do contingenciamento, convém assinalar que as

maiores críticas feitas atualmente ao mecanismo referem-se à mínima
participação do Poder Legislativo na definição das prioridades de gasto e a
seu baixo nível de transparência. As dotações contingenciadas são
publicadas nos decretos de forma sintética, com abertura apenas por órgão
orçamentário. Não se tem conhecimento, por exemplo, dos programas e
ações discricionárias do orçamento que serão onerados pela limitação de
empenho, cabendo a cada gestor a decisão sobre aquilo que será ou não
executado do orçamento federal.

Restos a Pagar

A regra geral prevê a concretização dos estágios da despesa pública dentro

do exercício financeiro, em atenção ao princípio da anualidade orçamentária.
Não obstante, em muitas situações, o dispêndio não se realiza inteiramente
dentro do ano, ocorrendo a postergação de um ou mais de seus estágios
para o exercício subsequente. Nesses casos, como fica o processamento da
despesa pública?

A partir da emissão do empenho, fica o Estado compelido a realizar o

correspondente desembolso financeiro, desde que o fornecedor do material
ou o prestador dos serviços atenda a todos os requisitos legais de autorização
ou habilitação de pagamento.

No encerramento do exercício financeiro, devem ser consideradas como

despesas realizadas, e, portanto, registrada sua liquidação no sistema,
todas aquelas em que o credor forneceu o material, prestou o serviço ou
ainda executou a obra, e que tenham sido devidamente atestadas ou que
se encontrem em fase de análise e conferência. Nesses casos,
independente do ateste, a despesa orçamentária, pelo princípio da
prudência, considera-se realizada.

O pagamento, como visto anteriormente, é o terceiro estágio da despesa e

resulta na extinção da obrigação. Quando o pagamento deixa de ser efetuado
no próprio exercício, procede-se, então, à inscrição em restos a pagar, que
decorre da observância do regime de competência para as despesas (art. 35,
II, da Lei nº 4.320/1964). Portanto, as despesas empenhadas, não pagas até
o dia 31 de dezembro, não canceladas pelo processo de análise e depuração
e que atendam aos requisitos previstos em legislação específica, podem ser
inscritas em restos a pagar, pois se referem a despesas incorridas ou a
incorrer no próprio exercício.

Para refletir...

E como se classificam os restos a pagar?

Podem ser processados ou não processados. A caracterização dos restos

a pagar como processados ou não processados ocorre no momento de sua
inscrição. Uma despesa que, no momento de inscrição, não estava
liquidada, será inscrita em restos a pagar não processados. Ocorrendo sua
liquidação efetiva no exercício seguinte ao da inscrição, ela passa a restos a
pagar não processados liquidados, com tratamento similar aos processados.
Por outro lado, restos a pagar processados são gastos em que já ocorreu a
etapa de liquidação.

Consoante o art. 35 do Decreto nº 93.872/1986, o empenho de despesa

não liquidada deverá ser anulado antes do processo de inscrição de Restos
a Pagar, salvo quando:
a) Vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
b) Mesmo que vencido o prazo de que trata o item anterior, se estiver
em curso a liquidação da despesa, ou seja é de interesse da
administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
c) Destinar-se a transferências a instituições públicas ou privadas; ou
d) Corresponder a compromissos assumidos no exterior.

A inscrição das despesas em restos a pagar é efetuada no encerramento de

cada exercício. Os restos a pagar processados, por constituir direitos
subjetivos efetivos do credor, não serão cancelados automaticamente no
exercício subsequente. A anulação deverá ser realizada manualmente pelos
gestores, na hipótese de ter ocorrido erro na inscrição, fato posterior que
inviabilize o pagamento ou, ainda, no caso de prescrição quinquenal.

O cancelamento, a qualquer tempo, de restos a pagar inscritos em exercícios

anteriores não gera reaproveitamento da dotação no exercício em que é
cancelada. Nos termos do disposto no art. 69 do Decreto nº 93.872/1986,
após o cancelamento da inscrição da despesa como restos a pagar, o
pagamento que vier a ser reclamado poderá ser atendido à conta de dotação
destinada a “despesas de exercícios anteriores”. Estudaremos mais à frente
o que vem a ser “despesas de exercícios anteriores”.

A disciplina do cancelamento de restos a pagar não processados não é

objeto da legislação ordinária ou complementar, lacuna que deixa ao
alvedrio de normas infra legais seu regramento. O Decreto nº 9.428/2018
conferiu nova redação a diversos dispositivos do Decreto nº 93.872/1986,
na parte referente aos restos a pagar, em especial em relação à validade
dos restos a pagar não processados e não liquidados posteriormente. Com
efeito, seu art. 68, §§ 2º e 3º, estipula que esses restos a pagar terão
validade até 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição,
ressalvadas as seguintes situações:
 Refiram-se às despesas decorrentes de emendas individuais impositivas
discriminadas com identificador de resultado primário 6, cujos empenhos
tenham sido emitidos a partir do exercício financeiro de 2016; ou
 Refiram-se às despesas decorrentes de emendas de iniciativa de
bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal impositivas
discriminadas com identificador de resultado primário 7, cujos empenhos
tenham sido emitidos a partir do exercício financeiro de 2020; ou
 Sejam relativos às despesas do Ministério da Saúde.

O normativo permite a renovação de uma parte do estoque de restos a

pagar não processados, autorizando que as despesas ressalvadas
infrinjam o princípio da anualidade orçamentária, ao se manterem válidas
indefinidamente.

Sem contar a possibilidade recorrente (e, de fato, bastante utilizada na

prática) de o governo federal editar novos decretos modificando o estipulado
no Decreto nº 93.872/1986, com vistas a prorrogar mesmo os restos a
pagar cuja validade seria até 30 de junho do segundo ano subsequente a
sua inscrição.

Ao elaborarem a Lei de Responsabilidade Fiscal, os legisladores demonstraram

preocupação especial com a herança deixada pelos chefes de Poder a seus
sucessores. No art. 42, a LRF veda ao titular de Poder ou órgão, nos últimos
dois quadrimestres de seu mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa
para esse fim.

E qual a importância prática que hoje assumem os pagamentos de restos a

pagar no orçamento federal? Vamos ver em seguida que o crescente volume
de despesas inscritas em restos a pagar causa grandes problemas de gestão
financeira, prejudicando a execução do orçamento do ano em curso.

No âmbito federal, por conta de sua magnitude, os restos a pagar

constituem item específico da programação financeira, devendo o seu
pagamento efetuar-se dentro dos limites de desembolso fixados para cada
unidade. Tendo em vista o critério utilizado de cálculo do resultado primário,
com base no fluxo de saída do caixa, o pagamento dos restos a pagar
concorre com os adimplementos das programações orçamentárias do
exercício em curso, evidenciando um verdadeiro “orçamento paralelo”.

Segue um levantamento do volume de restos a pagar inscritos no início do

exercício (atualizado pelo IPCA ao valor de março/2023):

Exercício Restos a Pagar Inscritos (R$)

2011 264.670.303.584,49

2012 272.254.568.199,42

2013 322.449.440.065,52

2014 376.913.177.194,47

2015 368.471.731.239,99

2016 271.292.619.890,82

2017 203.674.249.459,71

2018 207.333.127.893,55

2019 243.905.006.428,77

2020 223.485.128.118,10

2021 268.966.924.854,07

2022 250.505.480.880,10

2023 258.677.879.850,13
Fonte: Siga Brasil
O contingenciamento deveria ser medida extrema e excepcional, pois busca
assegurar meios adicionais para o cumprimento da meta de resultado
primário e do teto de gastos, cuja apuração, no âmbito da União, é feita
com base no regime de pagamento das despesas. A apuração das metas e
do teto pelo regime de caixa tem possibilitado que o contingenciamento
seja menos inflexível no que se refere à limitação de empenho, de modo
que se verifique o empenho de despesas ainda que não haja a cobertura
dos recursos necessários ao seu pagamento. São essas as despesas que,
posteriormente, vêm a ser inscritas em restos a pagar.

Deve-se reconhecer que é razoável haver resíduos passivos a serem pagos

no exercício seguinte, em decorrência dos prazos dos atos a serem
praticados pela administração pública e por seus credores. Esses resíduos
passivos devem estar fundados na despesa legalmente empenhada, a qual
representa uma obrigação de pagar após o implemento de condições
pactuadas. Os resíduos passivos não poderiam estar baseados, tão
somente, em “nota de empenho” emitida pelo SIAFI.

No entanto, a inscrição de restos a pagar decorre do excesso, cada vez

maior, de autorizações em relação aos recursos disponíveis, revelando-se
expediente para o diferimento da vigência das dotações orçamentárias, que,
a rigor, deveria ser restrita ao exercício financeiro em que foram
constituídas as dotações.

Por essa razão, pode afirmar-se que esse diferimento representa, na prática,
verdadeira autorização de despesa a ser executada em exercício futuro,
pois, em muitos casos, sequer ocorre o comprometimento da despesa na
forma da celebração de vínculos formais, como em contratos e convênios.

Se os restos a pagar inscritos em um exercício constituem consequência do

excesso de autorização, no exercício seguinte passam a ser uma de suas
causas, criando-se um círculo vicioso em que o estoque de restos a pagar é
crescente a cada exercício financeiro.
A vigência do teto de gastos teve um papel importante na limitação do
crescimento de restos a pagar, como pode se observar a partir de 2016.
Entretanto, o efeito trazido pelas despesas com a pandemia do novo
coronavírus em 2020 e 2021 levou o volume de restos a pagar a patamares
semelhantes ao de antes da vigência do Teto.

Despesas de Exercícios Anteriores

O fundamento normativo das chamadas despesas de exercícios

anteriores ampara-se no art. 37 da Lei nº 4.320/1964 e no art. 22 do
Decreto nº 93.872/1986.

O dispositivo citado do Decreto assinala que as despesas de exercícios

encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio
com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na
época própria, bem como os restos a pagar com prescrição interrompida, e
os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício
correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a atender
despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria.

No § 2º do mesmo artigo, o Decreto cuida de explicar as hipóteses que

ensejam o pagamento a título de despesas de exercícios anteriores,
definindo que:
 Despesas que não se tenham processado na época própria são
aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado
no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do
prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação.
 Restos a pagar com prescrição interrompida correspondem à despesa
cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda
vigente o direito do credor.
 Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício são
obrigações decorrentes de lei, em que o direito do credor somente foi
reconhecido após o encerramento do exercício.
Para Mota (2009, p. 155), há ainda uma outra hipótese a ensejar o
pagamento a título de despesas de exercícios anteriores, quando o valor
inscrito em restos a pagar for menor que o valor real a ser pago. A
diferença deve ser empenhada como despesa de exercícios anteriores.

Devemos ter sempre presente a distinção entre despesas de exercícios

anteriores e restos a pagar não processados. No primeiro caso, pelo
regime de competência que informa as despesas públicas, o gasto diz
respeito a um exercício financeiro pretérito, mas seu empenho e
liquidação ocorrem no ano em que a despesa é reconhecida. Portanto,
será necessária a existência de dotação disponível no orçamento do ano
de reconhecimento da despesa para sua realização. Diferentemente, nos
restos a pagar não processados, o empenho deu-se em ano anterior,
apenas a liquidação e o pagamento são efetivados posteriormente. No
exercício em que se fará o pagamento dos restos a pagar, o orçamento
não será sensibilizado, não existindo a necessidade de dotação
disponível para esse fim.

Por fim, como se identifica, com base na classificação orçamentária atual,

um gasto a título de despesa de exercícios anteriores? O elemento de
despesa, já estudado na Unidade de nosso curso específica sobre Despesa
Pública, tem sido usado para essa finalidade, sendo reservado o código 92
para “despesas de exercícios anteriores”.

Descentralização de Créditos

A descentralização de créditos orçamentários, prevista no âmbito

federal nos arts. 2º a 4º do Decreto nº 825/1993, ocorre quando é efetuada
movimentação de parte do orçamento para que outras unidades
administrativas possam executar a despesa, mantidas as classificações
institucional, funcional, programática e econômica.

As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com

transferências e transposições, porquanto não modificam a programação ou o
valor de suas dotações orçamentárias, além de não alterarem a unidade
orçamentária detentora do crédito orçamentário aprovado na lei orçamentária.

Quando a descentralização envolver unidades gestoras de um mesmo órgão,

tem-se a descentralização interna, também chamada de provisão. Caso
ocorra entre unidades gestoras de órgãos ou entidades de estrutura diferente,
tem-se uma descentralização externa, denominada de destaque.

Na descentralização, as dotações são empregadas, obrigatória e integralmente,

na consecução do objetivo previsto pelo programa de trabalho pertinente,
respeitadas fielmente a classificação funcional e a estrutura programática.

Para a União, nos termos do inciso I do art. 2º do Decreto nº 10.426/2020, a

descentralização de crédito externa dependerá de termo de execução
descentralizada, para execução de ações de interesse da unidade
orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa
de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática.

Frise-se que a execução de despesas da competência de órgãos ou

entidades de um ente da Federação poderá ser delegada, no todo ou em
parte, a órgão ou entidade de outro ente federativo, desde que se mostre
legal e tecnicamente possível.

Tendo em vista o disposto no art. 35 da Lei nº 10.180/2001, entende-se

que a execução de despesas mediante descentralização a outro ente da
Federação processa-se de acordo com os mesmos procedimentos adotados
para as transferências voluntárias, ou seja, empenho, liquidação e
pagamento na unidade descentralizadora do crédito orçamentário e inclusão
na receita e na despesa do ente recebedor dos recursos-objeto da
descentralização, identificando-se como recursos de convênios ou similares.

No Siafi, a descentralização de créditos é efetuada por meio de nota de

movimentação de crédito - NC. A anulação da descentralização externa
de créditos é efetuada ou pela unidade concedente ou por devolução da
unidade beneficiária. A descentralização interna de créditos poderá ser
anulada, total ou parcialmente, nos seguintes casos:
a) Equívoco no valor do crédito descentralizado ou necessidade de
reduzi-lo;
b) Alterações no Orçamento envolvendo o crédito descentralizado;
c) Necessidade de redução de despesa.

Cabe mencionar, ainda, que as leis de diretrizes orçamentárias da União

têm reservado um dispositivo específico para regular a descentralização de
créditos. Na LDO 2023, prevê-se que:

Art. 8º Todo e qualquer crédito orçamentário deve ser consignado

diretamente à unidade orçamentária à qual pertencem as ações
correspondentes, vedando-se a consignação de crédito a título de
transferência a unidades orçamentárias integrantes dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social.
§ 1º Não caracteriza infringência ao disposto no caput e à vedação a
que se refere o inciso VI do caput do art. 167 da Constituição a
descentralização de créditos orçamentários para execução de ações
pertencentes à unidade orçamentária descentralizadora.

Podemos citar dois exemplos atuais de descentralização de créditos

orçamentários que têm sido realizados com frequência no orçamento federal,
ambas classificadas como descentralizações externas. O primeiro envolve a
descentralização de obras de infraestrutura rodoviária, cuja competência é
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT – do
Ministério dos Transportes, para o Comando do Exército, cujos Batalhões de
Engenharia e Construção recebem o encargo de construir, adequar ou
manter trechos de rodovias federais. O segundo refere-se à execução de
despesas com pagamento de débitos judiciais da União, suas autarquias e
fundações públicas, cujas dotações, consoante previsão nas leis de diretrizes
orçamentárias, são descentralizadas aos tribunais que proferem as decisões
judiciais automaticamente, após a publicação da lei orçamentária.
Estamos em condições, então, de apresentar um quadro esquemático que
resume as descentralizações orçamentária (de créditos) e financeira
(movimentação de recursos). Lembrando que o órgão central do sistema de
planejamento e orçamento da União é a Secretaria de Orçamento Federal do
Ministério do Planejamento (SOF) e o órgão central de execução financeira é
a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN):

Orçamentário Financeiro

Descentralização de Créditos Movimentação de Recursos

SOF STN
cota

desc. externa repasse

MIN A MIN B MIN C MIN A MIN B MIN C

desc.
repasse
externa

desc. Entidade Entidade sub-

interna Superv. Superv. repasse

Unid Unid
Adm Adm

Unid Unid
Adm Adm
Unid Unid Unid Unid
Adm Adm Adm Adm

Fonte: Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – STN

As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com

transferências e transposição, já que:
 Não modificam o valor da programação ou de suas dotações
orçamentárias (créditos adicionais);
 Não alteram a unidade orçamentária (classificação institucional)
detentora do crédito orçamentário aprovado na lei orçamentária ou
em créditos adicionais (transferência/transposição).
Em relação aos recursos financeiros, conforme a figura acima, temos três
tipos de descentralização denominados cota, repasse e sub-repasse.

A cota é a primeira etapa da descentralização de recursos financeiros,

caracterizada pela transferência de recursos do órgão central de programação
financeira para os órgãos setoriais do sistema. Ou seja, ocorre quando o
Tesouro libera recursos financeiros vinculados ao orçamento para qualquer
ministério, secretaria ou órgão. Essa movimentação está condicionada à
efetiva arrecadação de recursos financeiros pelo Tesouro e ao montante dos
compromissos assumidos pelos órgãos.

O Repasse é a descentralização dos recursos financeiros vinculados ao

orçamento, recebidos anteriormente sob a forma de cota, realizada pelos
órgãos setoriais da programação financeira, que os transfere para uma
entidade da administração indireta a eles vinculada ou para outro órgão,
secretaria ou ministério. O repasse pode ocorrer entre órgãos da
administração direta, ou desta para uma entidade da administração indireta,
ou entre estas entidades, bem como de uma entidade da administração
indireta para um órgão da administração direta. Quando há destaque
orçamentário (descentralização externa), é o repasse que acompanha a
movimentação financeira desses recursos.

O Sub-repasse é a descentralização dos recursos financeiros vinculados ao

orçamento, recebidos anteriormente sob a forma de cota ou repasse,
realizada pelos órgãos setoriais de programação financeira, que os transfere
para unidade orçamentária ou administrativa a eles vinculadas. O sub-
repasse é a movimentação interna de recursos financeiros destinados ao
pagamento das despesas orçamentárias. O sub-repasse normalmente
acompanha a provisão.
Emendas Impositivas

As Emendas Constitucionais n° 86, de 17 de março de 2015, e n° 100, de

26 de junho de 2019, trouxeram à Constituição Federal novos textos para
os artigos 165 e 166. Essas emendas constitucionais tornam obrigatórias as
execuções orçamentária e financeira das emendas individuais e de bancadas
estaduais e do Distrito Federal, inseridas pelos parlamentares na Lei
Orçamentária Anual (LOA), que rege o orçamento geral da União.

Conforme determina a Constituição Federal, as emendas individuais inseridas

pelos parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite
de até 2% da Receita Corrente Líquida prevista no projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, e as emendas incluídas pelas bancadas estaduais e do
Distrito Federal terão seu limite fixado em até 1% da mesma Receita Corrente
Líquida. Metade desse valor deverá ser necessariamente destinada pelos
parlamentares às ações e aos serviços públicos de saúde. O novo texto
constitucional define ainda que, se houver limitação de empenho para
cumprimento do resultado primário, as emendas parlamentares sofrerão
limitação em percentual igual ou inferior ao que incidir sobre as despesas
discricionárias.

Orçamento Impositivo = emendas obrigatórias individuais e de bancadas

estaduais (Resultados Primários 6 e 7, respectivamente).

As emendas impositivas não serão executadas em caso de impedimento de

ordem técnica, conforme disposto na LDO 2022 (Lei n° 14.436, de 9 de
agosto de 2022) e em portarias interministeriais a serem publicadas pela
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), a fim de regulamentar a execução
das emendas parlamentares individuais e de bancadas estaduais.

Art. 72, § 2º (LDO 2022) São consideradas hipóteses de impedimento de

ordem técnica, sem prejuízo de outras posteriormente identificadas em
ato do Poder Executivo Federal:
I) a ausência de projeto de engenharia aprovado pelo órgão setorial
responsável pela programação, nos casos em que for necessário;
 II) a ausência de licença ambiental prévia, nos casos em que for
necessária;
III) a não comprovação, por parte dos Estados, do Distrito Federal ou
dos Municípios, quando a cargo do empreendimento após a sua
conclusão, da capacidade de aportar recursos para sua operação e sua
manutenção;
IV) a não comprovação de que os recursos orçamentários e financeiros
sejam suficientes para conclusão do projeto ou de etapa útil, com
funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela
sociedade;
V) a incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do
órgão setorial responsável pela programação;
VI) a incompatibilidade do objeto da despesa com os atributos da ação
orçamentária e do respectivo subtítulo; e
VII) os impedimentos cujo prazo para superação inviabilize o empenho
dentro do exercício financeiro.

Os procedimentos e os prazos para superação de impedimentos de ordem

técnica são estabelecidos nos textos da Lei de Diretrizes Orçamentárias,
bem como das portarias interministeriais de operacionalização das emendas
parlamentares e da portaria de alterações de créditos orçamentários da
Secretaria de Orçamento Federal.
Unidade 6 – Créditos adicionais e outras alterações orçamentárias

No estudo da execução orçamentária, um tema recorrente e de grande

relevância conceitual abrange as alterações orçamentárias, mormente por
intermédio dos chamados créditos adicionais. Daí porque optamos por
destacar uma unidade própria para tratar da matéria.

Muito bem, mas o que é um crédito adicional? Qual sua natureza e

suas espécies? E na prática orçamentária, qual a relevância assumida
pelo crédito adicional? Vamos às respostas!

O art. 40 da Lei nº 4.320/1964 praticamente define a figura do crédito

adicional, ao mencionar que, se houver necessidade de autorizações para
despesas não computadas ou insuficientemente dotadas, poderão ser abertos
créditos adicionais. Portanto, após a entrada em vigor da lei orçamentária,
serão necessários créditos adicionais sempre que houver necessidade de
créditos para finalidades não previstas originalmente ou quando as dotações
dos créditos existentes forem insuficientes.

As modalidades de créditos adicionais são apresentadas no art. 41 da Lei nº

4.320/1964:
 Créditos suplementares – destinados a reforço de dotação
orçamentária.
 Créditos especiais – destinados a despesas para as quais não haja
dotação específica, ou seja, para criar programações não existentes no
orçamento.
 Créditos extraordinários – nos termos do art. 167, § 3º, da
Constituição Federal, são admitidos para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública. Também é necessário o pressuposto da
relevância, inscrito no art. 62 da Constituição.
Conforme magistério de Piscitelli (2010, p. 46), “enquanto o crédito
suplementar se incorpora ao orçamento, adicionando-se sua importância
autorizada à dotação orçamentária a que se destinou o reforço, os créditos
especial e extraordinário apresentam as respectivas despesas realizadas
separadamente”.

Constituem recursos aptos à abertura de créditos suplementares e especiais

(art. 43, § 1º, da Lei nº 4.320/1964), ou seja, são origens de recursos
possíveis de serem utilizados para financiar as despesas previstas nos
referidos créditos:
 Excesso de arrecadação (saldo positivo das diferenças entre a receita
realizada e a prevista, projetadas para todo o exercício);
 Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior (diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiros,
apurada no Balanço Patrimonial do exercício anterior);
 Produto de operações de crédito autorizadas;
 Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias autorizadas em lei.

Para os créditos extraordinários, considera-se não ser necessário apontar

uma origem de recursos, até porque a Constituição Federal, em seu art. 167,
V, somente exige a indicação dos recursos correspondentes para os créditos
suplementares e especiais. Lembrando que os créditos extraordinários
somente podem ser editados para atender despesas que sejam urgentes,
imprevisíveis (ambos os requisitos em face do art. 167, § 3º, da
Constituição), e relevantes (em atenção ao art. 62 da Constituição Federal).

A vigência dos créditos adicionais não pode ultrapassar o exercício financeiro,

exceto no caso dos créditos especiais e extraordinários, a teor do § 2º do art.
167 da Constituição Federal. Estes, na hipótese de o ato de autorização ser
promulgado nos últimos quatro meses do exercício, poderão ser reabertos,
nos limites de seus saldos, no exercício seguinte. Para o orçamento federal, a
LDO tem disciplinado que a reabertura poderá ser efetivada por ato próprio
de cada Poder, até 15 de fevereiro do exercício seguinte, para as despesas
das esferas Fiscal e da Seguridade Social, e até 28 de fevereiro, para os
gastos afetos à esfera Investimento das Empresas Estatais.
 Cabe mencionar que a abertura de créditos extraordinários sem a indicação
de recursos correspondentes e a reabertura de créditos especiais e
extraordinários editados nos últimos quatro meses do exercício constituem
fatores que podem ensejar o procedimento de limitação de empenho
(contingenciamento) ou o bloqueio das dotações em função do teto de gastos.
Caso esses gastos tenham natureza primária, repercutem sobre o cálculo de
resultado primário e impactam no limite de despesas do teto de gastos,
podendo gerar a necessidade de serem compensados pela contenção de
outros dispêndios primários.

Mas como se materializam os créditos adicionais? Como ganham eficácia no

mundo jurídico, passando a modificar a lei orçamentária?

Podemos sintetizar o seguinte quadro quanto aos instrumentos normativos

utilizados para a abertura dos créditos adicionais:

Modalidade Instrumento
Observação
de Crédito normativo

Decreto (ato Aberto por decreto (ou ato próprio de cada Poder)
Suplementar próprio de cada nos limites fixados nas leis orçamentárias. Acima
Poder) ou lei dos limites, abertura ou autorização por lei.

Necessária lei específica para abrir ou autorizar a

Especial Lei
abertura.

Aberto por medida provisória nas unidades da

Medida
Federação em que existe esse instituto; caso
Extraordinário provisória ou
contrário, é aberto por decreto (art. 44 da Lei nº
decreto
4.320/1964).

Uma das questões mais discutidas a cada ano na tramitação dos projetos de
lei orçamentária no Congresso Nacional é precisamente o volume de
autorizações concedidas na lei orçamentária para que o Poder Executivo
possa abrir créditos suplementares por decreto. Trata-se de definir um
equilíbrio entre a necessidade de o Poder Legislativo ser ouvido previamente
nas autorizações específicas de gasto e a busca por uma maior flexibilidade
da gestão fiscal.

A cada ano, o Executivo tenta estender as hipóteses de abertura dos créditos

por decreto, ao passo que o grupo legislativo oposicionista impõe obstáculos
a essa pretensão, postulando que a abertura de créditos suplementares seja
precedida do envio ao parlamento de projetos de lei específicos com essa
finalidade. Na prática, o número de hipóteses que autorizam a abertura de
créditos suplementares na própria lei orçamentária tem crescido de forma
notável no orçamento federal.

O número de proposições legislativas que pretendem modificar a lei

orçamentária anual a cada exercício financeiro é expressivo, ocupando
parcela significativa da pauta da Comissão Mista de Orçamentos do
Congresso Nacional ao longo do ano (Em 2023 foram 17 projetos de crédito
especial e 19 de crédito suplementar, além 8 créditos extraordinários). Em
muitas situações, isso denota deficiências do processo de planejamento
governamental, sendo necessárias múltiplas correções ao longo da
execução do orçamento.

Bem, já estudamos o instituto do crédito adicional, mas cabe ainda uma

indagação final: e se houver necessidade de modificação de outros
elementos do orçamento que não digam respeito às dotações em si, como
proceder? Para tanto, normalmente não é necessário o envio de projetos
de lei de alteração ao Poder Legislativo, bastando a edição de atos
normativos infralegais.

Para a União, as leis de diretrizes orçamentárias têm regulado a questão,

prevendo a possibilidade de modificação de diversas classificações
orçamentárias ao longo do exercício, de acordo com as necessidades da
execução, a exemplo de esfera, fonte de recursos, modalidade de aplicação,
identificador de uso e identificador de resultado primário. Algumas das
alterações são efetivadas por portarias dos órgãos do sistema de
planejamento e orçamento, outras são implementadas diretamente no Siafi.
 Importante!

Essas alterações não podem acarretar modificações nas dotações de

cada programação, situação em que ficaria caracterizada a necessidade
de crédito adicional.

No Módulo III, estudaremos como se dá a tramitação dos projetos de lei de

créditos suplementares e especiais e das medidas provisórias de créditos
extraordinários no Poder Legislativo.
Exercício de Fixação - Módulo II

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo II do curso Orçamento Público

Avançado.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do conteúdo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, porém, o acesso aos Módulos seguintes está
condicionado à resolução e envio das respostas.

Lembramos, ainda, que a plataforma de ensino faz a correção imediata das

respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

MÓDULO III – PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO

OBJETIVOS

Após o estudo do módulo, você deverá ser capaz de:

• Identificar o conceito e os elementos do ciclo orçamentário;
• Reconhecer os procedimentos afetos à elaboração do
orçamento previamente ao envio do projeto de lei ao Poder
Legislativo;
• Identificar as etapas de tramitação dos créditos adicionais no
Congresso Nacional;
• Reconhecer os requisitos de emendamento dos créditos
adicionais.
Unidade 1 – Ciclo Orçamentário

O ciclo orçamentário consiste em um processo contínuo que envolve desde

a elaboração das leis orçamentárias até o controle e a avaliação de sua
execução. É também conhecido como processo orçamentário.

Importante destacar que o ciclo orçamentário não se confunde com

exercício financeiro (Lei nº 4.320/1964, art. 34). Ele tem uma amplitude
maior e mais complexa que o exercício financeiro (01/01 a 31/12), o qual
ocupa apenas uma de suas etapas (EXECUÇÃO). Veja a figura abaixo para
entender como funciona o ciclo:

1. Elaboração 2. Discussão/Aprovação

4. Controle/Avaliação 3. Execução

Elaboração

Como o chefe do Poder Executivo é quem tem a iniciativa para enviar a

proposta orçamentária ao Congresso Nacional, cabe ao Executivo a função
de formular a sua proposta e consolidar as propostas encaminhadas pelos
demais Poderes.

De acordo com a Lei nº 10.180/2001, que disciplina o Sistema de

Planejamento e Orçamento Federal:
Art. 3º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende
as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos,
programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas
socioeconômicas.
Art. 4º Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal:
 I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como
órgão central;
II - órgãos setoriais;
III - órgãos específicos.
§ 1º - Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e
orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da
Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República.
(Grifamos.)

Como vimos na lei supracitada, o Ministério de Planejamento, Orçamento e

Gestão (MPOG) é o órgão central do sistema. Dentro do MPOG, temos a
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), que coordena a elaboração e
consolidação da proposta orçamentária.

Os órgãos setoriais, também integrantes do sistema, são unidades

Integrantes de cada Ministério. Essas unidades são as responsáveis por
coordenar e orientar as ações no âmbito do órgão onde elas se encontram.
A Lei Orçamentária anual federal é a consolidação de pequenos orçamentos,
cada um deles relacionado a cada um dos Ministérios e, além disso, ao
Senado Federal, Câmara dos Deputados, STF, Tribunais Superiores e
Regionais, Ministério Público da União e Tribunal de Contas da União,
conforme veremos a seguir.

Nos Poderes Legislativo e Judiciário, também existem unidades setoriais que

se vinculam, tecnicamente, ao MPOG. O Tribunal de Contas da União, a
Defensoria Pública e o Ministério Público Federal também têm a mesma
estrutura.

Todas as propostas enviadas pelas unidades setoriais deverão obedecer aos

limites e critérios definidos na LDO. Em relação às propostas orçamentárias
do Judiciário e do Ministério Público da União, o Poder Executivo fará os
ajustes necessários caso limites estipulados não sejam cumpridos.

Veja na Constituição o funcionamento do processo de elaboração orçamentária

do Judiciário e do Ministério Público:
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa
e financeira.
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro
dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes
na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais
interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e
dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos
Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos
tribunais.
§ 3º - Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as
respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na
lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para
fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores
aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os
limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.
§ 4º - Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo
forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados
na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes
necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária
anual. (Grifamos.)

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
[...]
§ 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro
dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4º - Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta
orçamentária dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes
orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação
da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei
 orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados
na forma do § 3º.
§ 5º - Se a proposta orçamentária de que trata este artigo for
encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma do §
3º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins
de consolidação da proposta orçamentária anual. (Grifamos.)

Depois do envio das propostas setoriais à SOF, a Secretaria as consolidará e

as encaminhará ao MPOG para avaliação, aprovação e correção, caso seja
necessário.

Consolidada a proposta global, ela será enviada à Presidência da República

para apreciação e posterior encaminhamento ao Congresso Nacional .

Discussão/Aprovação - A fase de discussão/aprovação será estudada

nas próximas unidades de forma mais aprofundada.
Execução - O assunto já foi abordado na Unidade 4 do Módulo II. Se
tiver dúvidas, retorne e releia o conteúdo.
Controle/Avaliação - Segundo Mota, a última etapa do ciclo
orçamentário consiste no acompanhamento e avaliação do processo de
execução orçamentária. Essas ações caracterizam a função do controle,
que pode ser interno (quando realizado pelo próprio órgão) e externo (no
âmbito federal, a cargo do Congresso Nacional e exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União).
Unidade 2 – Processo Legislativo Orçamentário na Constituição Federal

Na unidade anterior, apresentamos as fases que compõem o ciclo

orçamentário, com o objetivo passara-lhes uma ideia do conjunto de
atividades que são abarcadas pelo Processo Legislativo Orçamentário – cujo
estudo é objetivo deste módulo. Na presente unidade, passaremos ao estudo
das normas constitucionais que embasam a atividade legislativa referente à
tramitação dos projetos das leis orçamentárias. Cabe destacar que a
explicação pormenorizada da tramitação dos projetos das leis orçamentárias
no Congresso será objeto das unidades seguintes deste Módulo III.

Sabemos que os projetos das leis orçamentárias previstas no art. 165 da

Constituição – PPA, LDO e LOA, bem como seus créditos adicionais, possuem
um rito especial de tramitação no Congresso Nacional.

A primeira, e principal, diferença que se observa nesse rito é que tais

projetos serão apreciados por uma comissão mista permanente do
Congresso, denominada Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização – CMO, a qual tem sua atuação determinada por
um regimento comum. À CMO cabe, nos termos do art. 166 da CF:
a) Examinar e emitir parecer sobre:
 Projetos de LOA, PPA e LDO, e seus créditos adicionais;
 Contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
 Planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
Constituição;
b) Exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo
da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas.

Veja aqui, um estudo elaborado pela Consultoria de Orçamento

e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados acerca da
competência constitucional da CMO sobre o exame de planos e
programas nacionais, regionais e setoriais.
Nos termos do art. 166, § 2º, da CF, as emendas referentes aos projetos de
competência da CMO serão apresentadas no âmbito da própria comissão,
que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo
Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

Segundo o art. 166, § 3º, da CF, as emendas ao projeto de lei do

orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
a) Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
b) Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
 Dotações para pessoal e seus encargos;
 Serviço da dívida;
 Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
c) Sejam relacionadas:
 Com a correção de erros ou omissões; ou
 Com os dispositivos do texto do projeto de lei.

A primeira regra, e que deve ser sempre respeitada, está mencionada no

item “a”. Segundo esse dispositivo, as emendas ao projeto de LOA, e seus
créditos, não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano
plurianual ou com a lei de diretrizes orçamentárias. Já as regras relacionadas
no item “b” para o emendamento podem deixar de ser observadas no caso
de “correção de erros ou omissões” mencionado no item “c”.

Dessa forma, tratando-se de correção de erros ou omissões, pode ser

elaborada emenda utilizando como fonte de cancelamento as dotações para
pessoal, para serviços da dívida ou transferências constitucionais a entes
federativos. Como exemplo, podemos imaginar uma situação em que, após
análise, o Poder Legislativo conclui que o Poder Executivo enviou o projeto
de LOA com dotação de pessoal superior às reais necessidades. Tratando-
se de erro, é permitido, no caso, realizar corte nas dotações com pessoal,
utilizando tal recurso para o atendimento de emendas.
Pode ocorrer que recursos fiquem sem despesas correspondentes em
decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária
anual. Nesse caso, tais valores poderão ser utilizados, conforme o caso,
mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa. (Art.166, § 8º, da CF).

O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional

para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto
não iniciada a votação, na Comissão Mista de Orçamentos, da parte cuja
alteração é proposta (art. 166, § 5º, da CF). Embora seja matéria da nossa
próxima unidade, é interessante adiantar que a resolução que regulamenta
o funcionamento da CMO estabelece a votação do parecer preliminar como
sendo o prazo final para receber pedido de alteração por parte do
Presidente da República.

Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do

orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso
Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º,
da CF. Tendo em vista que tal lei complementar ainda não foi aprovada,
inseriu-se dispositivo no ADCT que prevê os seguintes prazos (art. 35, § 2º,
do ADCT):
 Projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa;
 Projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa;
 Projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
É competência privativa do Presidente da República enviar ao Congresso
Nacional o projeto de lei de plano plurianual, de diretrizes orçamentárias, de
orçamento anual e das demais propostas relativas ao orçamento previstas
na Constituição (art. 84, inciso XXIII, da CF). Nos termos do art. 48 da
Constituição, cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da
República, dispor sobre tais matérias.

De acordo com o art. 68, § 1º, inciso III, da Constituição, os planos

plurianuais, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos não podem ser
objeto de delegação. Dessa forma, não é permitido ao Congresso Nacional
autorizar a elaboração de leis delegadas ao Presidente da República.

Saiba mais

Conceito de lei delegada: Feita pelo presidente da República, que solicita

concessão especial ao Congresso, ou seja, uma delegação do Legislativo
para poder elaborar a lei. Não podem ser objetos de lei delegada atos de
competência exclusiva do Congresso, da Câmara e do Senado, nem temas
relacionados com a organização do Judiciário e do Ministério Público.
Outros assuntos que ficam fora da lei delegada: nacionalidade, cidadania,
direitos individuais, políticos, eleitorais, planos plurianuais e orçamentos.

Fonte: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo#L

Da mesma forma, é vedada a edição de medidas provisórias sobre planos

plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º (art. 62, § 1º, I, d).
A referida ressalva refere-se aos casos de abertura de crédito extraordinário.

Para entender um pouco mais sobre o processo legislativo orçamentário,

vamos ver a entrevista sobre "Processo orçamentário na lógica do Poder
Legislativo", tema do segundo episódio da série Enap Entrevista:
Orçamento Público. O professor e analista de Planejamento e Orçamento,
Leandro Freitas Couto, convidou Júlia Alves Marinho Rodrigues, consultora
de orçamentos da Câmara dos Deputados para falar sobre o tema.
 Clique aqui. (https://youtu.be/O0ScBuMdeWc)

Agora que vimos os dispositivos constitucionais relativos ao processo

legislativo orçamentário, estamos aptos a estudar as normas do Poder
Legislativo que regulamentam esse processo. Veremos na próxima unidade
as normas contidas na Resolução nº 1/2006, do Congresso Nacional.
Unidade 3 – A Resolução nº 1/2006-CN: Conceitos gerais aplicáveis
a todas as leis orçamentárias

Após estudarmos, no módulo anterior, o Processo Legislativo Orçamentário

na Constituição Federal, podemos agora adentrar em um assunto mais
específico, que são as normas de processo orçamentário emanadas do
Congresso Nacional. Neste tópico, veremos especificamente a Resolução nº
1/2006-CN, que dispõe sobre a Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização – CMO, bem como sobre a tramitação das matérias
de sua competência. Para uma organização mais didática, vamos separar a
presente unidade nos seguintes tópicos:
 Competência e composição da CMO;
 Direção e indicação de relatores;
 Comitês;
 Diretrizes gerais de apreciação das matérias orçamentárias;
 Disposições gerais sobre emendas;
 Contestação.

Competência e composição da CMO

Nos termos do art. 2º da Res. 01/2006-CN, a CMO tem por competência

emitir parecer e deliberar, entre outros, sobre:
 Projetos de lei relativos ao plano plurianual, diretrizes orçamentárias,
orçamento anual e créditos adicionais, assim como sobre as contas
apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
 Planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
 Documentos pertinentes ao acompanhamento e fiscalização da
execução orçamentária e financeira execução orçamentaria e da gestão
fiscal, especialmente sobre:
 As informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da
União relativas à fiscalização de obras e serviços em que foram
identificados indícios de irregularidades graves e relacionados em
anexo à lei orçamentária anual, nos termos da lei de diretrizes
 orçamentárias, bem como sobre as demais informações
encaminhadas por este Tribunal;
 Os relatórios referentes aos atos de limitação de empenho e
movimentação financeira e demais relatórios de avaliação e de
acompanhamento da execução orçamentária e financeira, nos
termos da lei de diretrizes orçamentárias.

Para que possa exercer sua competência, a CMO poderá, nos termos do art.
3º da Res. 01/2006-CN:
 Determinar ao Tribunal de Contas da União a realização de fiscalizações,
inspeções e auditorias, bem como requisitar informações sobre a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e
sobre resultados de fiscalizações, auditorias e inspeções realizadas;
 Requerer informações e documentos aos órgãos e entidades federais;
 Realizar audiências públicas com representantes de órgãos e
entidades públicas e da sociedade civil;
 Realizar inspeções e diligências em órgãos da administração pública
federal, das administrações estadual e municipal e em entidades
privadas que recebam recursos ou administrem bens da União.

Em relação à composição, determina o art. 5º da Res. 01/2006-CN que a

CMO será composta de quarenta membros titulares, sendo trinta
Deputados e dez Senadores, com igual número de suplentes.

A escolha dos parlamentares que farão parte da CMO será estabelecida de

acordo com a proporcionalidade partidária. Conforme o art. 6º da Res.
01/2006-CN, “na segunda quinzena do mês de fevereiro de cada sessão
legislativa, a Mesa do Congresso Nacional fixará as representações dos
partidos e blocos parlamentares na CMO, observado o critério da
proporcionalidade partidária”.

Após a aplicação do critério anteriormente referido, se houver vaga não

preenchida, será feita a escolha de acordo com a fração do quociente
partidário, sendo a vaga dirigida aos partidos ou blocos que tiverem a maior
fração. Se, ainda assim, houver vaga remanescente, essas serão
distribuídas às bancadas ainda sem representação na Comissão, também
seguindo a ordem na proporcionalidade partidária.

Depois de fixadas as representações partidárias, os líderes dos blocos/partidos

terão até o quinto dia útil do mês de março para indicar ao Presidente da Mesa
do Congresso Nacional os membros titulares e suplentes em número
equivalente à proporcionalidade de suas bancadas na CMO. Não havendo
indicação pelos Líderes, as vagas não preenchidas serão ocupadas pelos
parlamentares mais idosos, dentre os de maior número de legislaturas.

É expressamente vedada, nos termos do § 1º do art. 7º, da Res. 01/2006-

CN, a designação para membros titulares ou suplentes, de parlamentares
membros titulares ou suplentes que integraram a Comissão anterior.

Nos termos do art. 8º da Res. 01/2006-CN, a representação na CMO é do

partido ou bloco parlamentar, e não do parlamentar em si. Dessa forma, pode
o respectivo Líder solicitar, por escrito, ao Presidente da Mesa do Congresso
Nacional, em qualquer oportunidade, a substituição de titular ou suplente.

O membro titular que não comparecer, durante a sessão legislativa, a três

reuniões consecutivas ou seis alternadas será desligado da CMO, exceto no
caso de afastamento por missão oficial ou justificado por atestado médico. O
membro desligado não poderá retornar à CMO na mesma sessão legislativa.
(Art. 8º da Res. 01/2006-CN).

Direção e indicação de relatores

A CMO terá um Presidente e três Vice-Presidentes, eleitos pelos demais

membros da Comissão. O mandato será anual e se encerrará na última
terça-feira do mês de março do ano subsequente à eleição, sendo vedada
a reeleição.

Nos termos do art. 13 da Res. 01/2006-CN, as funções de Presidente e

Vice-Presidente serão exercidas, a cada ano, alternadamente, por
representantes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados. De acordo
com a organização atual, nos anos ímpares a eleição para Presidente e 2º
Vice-Presidente recairá em representantes do Senado Federal e a de 1º e 3º
Vice-Presidentes em representantes da Câmara dos Deputados. Nos anos
pares ocorrerá o inverso, ou seja, Presidente e 2º Vice serão da Câmara, e
os demais do Senado.

Os suplentes da CMO não poderão ser eleitos para as funções de

Presidente e Vice-Presidente (art. 13, § 2º, da Res. 01/2006- CN).

Se vagar o cargo de Presidente ou de Vice-Presidente, será feita nova

eleição para escolha do sucessor, que deverá recair em representante da
mesma Casa, salvo se faltarem menos de três meses para o término do
mandato, caso em que será provido pelo Vice-Presidente, na sequência
ordinal, e, na ausência deles, pelo membro titular mais idoso da CMO,
dentre os de maior número de legislaturas.

Nos termos do art. 15 da Res. 01/2006-CN, compete ao presidente da CMO,

entre outras atribuições:
 Convocar e presidir as reuniões;
 Ordenar e dirigir os trabalhos;
 Dar à CMO conhecimento das matérias recebidas;
 Designar os Relatores;
 Designar os membros e coordenadores dos comitês;
 Resolver as questões de ordem ou reclamações suscitadas;
 Decidir, preliminarmente, sobre contestação orçamentária;
 Assinar os pareceres juntamente com o Relator da matéria;
 Desempatar as votações, quando ostensivas;
 Declarar a inadmissibilidade das emendas, ressalvadas as emendas
aos projetos de lei Orçamentária anual, de diretrizes orçamentárias e do
plano plurianual;
 Responder pela indicação ao Presidente da Mesa do Congresso
Nacional das matérias que devem, nos termos da legislação em vigor,
ser autuadas na forma de Aviso do Tribunal de Contas da União.
 Das decisões do Presidente caberá recurso ao Plenário da CMO.
(Art. 15, parágrafo único, da Res. 01/2006-CN)

Quanto à escolha de relatores para os projetos de competência da CMO, o art.

16 da Res. 01/2006-CN estabelece que as lideranças partidárias indicarão o
Relator-Geral e o Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual, o
Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e o Relator do projeto de
lei do plano plurianual. Para realizar tal escolha, são estabelecidas as
seguintes regras:
 O Relator do projeto de lei do plano plurianual será designado,
alternadamente, dentre representantes do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados, não podendo pertencer ao mesmo partido ou bloco
parlamentar do Presidente da CMO;
 O Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e o Relator-
Geral do projeto de lei orçamentária anual não poderão pertencer à
mesma Casa, partido ou bloco parlamentar do Presidente da CMO;
 As funções de Relator-Geral do projeto de lei orçamentária anual e
Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias serão exercidas, a
cada ano, alternadamente, por representantes do Senado Federal e da
Câmara dos Deputados;
 O Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual não poderá
pertencer à mesma Casa, partido ou bloco parlamentar do Relator-Geral
do projeto de lei orçamentária anual.

Na apreciação do projeto de Lei Orçamentária anual, há a sua divisão em

dezesseis partes, denominadas áreas temáticas, definidas na IN 1/2019-CMO
e alterações posteriores. Cada uma dessas áreas temáticas é distribuída a um
relator setorial. Nos termos do § 1º do art. 17 da Res. 01/2006-CN, dentre as
relatorias setoriais do projeto de lei orçamentária anual, caberá ao Senado
Federal quatro relatorias, observando-se o seguinte:
 Quando o Relator-Geral pertencer à Câmara dos Deputados, caberá
ao Senado Federal a primeira, terceira, quinta e sétima escolhas, e à
Câmara dos Deputados as demais;
  Quando o Relator-Geral pertencer ao Senado Federal, caberá ao
Senado Federal a segunda, quarta, sexta e oitava escolhas, e à Câmara
dos Deputados as demais.

Se não houver indicação de relator por parte do partido/bancada, o Presidente

designará como relator o membro do partido na CMO, obedecida:
 A proporcionalidade partidária e a proporcionalidade dos membros de
cada Casa na CMO;
 A escolha, dentre os membros dos partidos na CMO, daquele com
maior número de legislaturas e mais idoso;
 A ordem numérica das áreas temáticas definidas no art. 26 da Res.
01/2006-CN, ou seja, os critérios anteriores serão usados para
preenchimento de vagas na ordem de áreas temáticas previstas na IN
1/2019-CMO e alterações posteriores.

As lideranças partidárias indicarão os Relatores Setoriais do projeto de lei

orçamentária anual segundo os critérios da proporcionalidade partidária e
da proporcionalidade dos membros de cada Casa na CMO. Tais relatores
serão indicados dentre os membros das Comissões Permanentes afetas às
respectivas áreas temáticas ou dentre os que tenham notória atuação
parlamentar nas respectivas políticas públicas. Deverá ser adotado um
critério de rodízio em relação aos relatores setoriais, de forma que não seja
designado, no ano subsequente, membro de mesmo partido para relator da
mesma área temática.

O Relator das informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da União

relativas à fiscalização de obras e serviços em que foram identificados indícios
de irregularidades graves não poderá pertencer à bancada do Estado onde se
situa a obra ou serviço.

Atenção!

Cada parlamentar somente poderá, em cada legislatura, exercer

somente por uma vez uma das seguintes funções:
• Relator-Geral do projeto de lei orçamentária anual;
 • Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual;
• Relator Setorial do projeto de lei orçamentária anual;
• Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias;
• Relator do projeto de lei do plano plurianual.

O suplente da CMO poderá ser designado Relator.

(Art. 16, § 2º, da Res. 01/2006-CN)

Comitês Permanentes

A Res. 01/2006-CN prevê, em seu art. 18, a constituição dos

seguintes comitês permanentes no âmbito da CMO:
 Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução
Orçamentária;
 Comitê de Avaliação da Receita;
 Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e
Serviços com Indícios de Irregularidades Graves;
 Comitê de Exame da Admissibilidade de Emendas.

Os comitês serão constituídos por no mínimo cinco e no máximo dez

membros, indicados pelos líderes. Integrarão também o Comitê de Avaliação,
Controle e Fiscalização da Execução Orçamentária, além dos membros
efetivos designados, os Relatores Setoriais e o Relator-Geral do projeto de lei
orçamentária anual. Já o Relator da Receita do projeto de lei orçamentária
anual integrará e coordenará o Comitê de Avaliação da Receita.

A designação do conjunto dos membros e coordenadores dos comitês

permanentes obedecerá ao critério da proporcionalidade partidária e ao da
proporcionalidade dos membros de cada Casa na CMO. O suplente na CMO
poderá ser designado membro ou coordenador de comitê.

Os relatórios elaborados pelos comitês permanentes serão aprovados pela

maioria absoluta dos seus membros, cabendo aos coordenadores o voto de
desempate.
A seguir, serão apresentadas as competências de cada um dos comitês
permanentes da CMO. Iniciaremos com o Comitê de Avaliação,
Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária, ao qual, nos
termos do art. 22 da Res. 01/2006-CN, cabe:
 Acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução orçamentária e
financeira, inclusive os decretos delimitação de empenho e pagamento,
o cumprimento das metas fixadas na lei de diretrizes orçamentárias e o
desempenho dos programas governamentais;
 Analisar, em conjunto com o Comitê de Avaliação da Receita, a
consistência fiscal dos projetos de lei do plano plurianual e da lei
orçamentária anual;
 Apreciar, após o recebimento das informações encaminhadas pelo
Tribunal de Contas da União para o período respectivo, e em relatório
único, os Relatórios de Gestão Fiscal previstos no art. 54 da Lei
Complementar nº 101, de 2000;
 Analisar as informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da
União acerca da execução orçamentária e financeira, bem como do
acompanhamento decorrente do disposto no inciso I do art. 59 da Lei
Complementar nº 101, de 2000;
 Analisar as demais informações encaminhadas pelo Tribunal de
Contas da União, exceto as relativas a obras e serviços com indícios de
irregularidades e as relativas à receita.

Já ao Comitê de Avaliação da Receita, nos termos do art. 23 da Res.

01/2003-CN, cabe:
 Acompanhar a evolução da arrecadação das receitas;
 Analisar a estimativa das receitas constantes dos projetos de lei do
plano plurianual e da lei orçamentária anual;
 Analisar as informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da
União concernentes à arrecadação e à renúncia de receitas.

Quanto ao Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e

Serviços com Indícios de Irregularidades Graves, nos termos do art.
24 da Res. 01/2006-CN, são atribuídas as seguintes tarefas:
  Propor a atualização das informações relativas a obras e serviços em
que foram identificados indícios de irregularidades graves e relacionados
em anexo à lei orçamentária anual;
 Apresentar propostas para o aperfeiçoamento dos procedimentos e
sistemáticas relacionadas com o controle externo das obras e serviços;
 Apresentar relatório quadrimestral sobre as atividades realizadas pela
CMO no período, referentes à fiscalização de obras e serviços suspensos
e autorizados por determinação do Congresso Nacional, assim como das
razões das medidas;
 Exercer as demais atribuições de competência da CMO, no âmbito da
fiscalização e controle da execução de obras e serviços;
 Subsidiar os Relatores no aperfeiçoamento da sistemática de alocação
de recursos, por ocasião da apreciação de projetos de lei de natureza
orçamentária e suas alterações.

Veja o Relatório do COI referente ao PLOA 2023. Clique aqui.

(https://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/
2022/COI/LOA/Relatorio_COI_2.pdf)

Fonte: Câmara dos Deputados/Atividade Legislativa

Em relação ao Comitê de Admissibilidade de Emendas, nos termos do art.

25 da Res. 01/2006-CN, compete propor a inadmissibilidade das emendas
apresentadas, inclusive as de Relator, aos projetos de lei orçamentária anual,
de diretrizes orçamentárias e do plano plurianual.

Veja um exemplo de relatório produzido pelo Comitê de Admissibilidade de

Emendas. Clique aqui.
(http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/2
022/cae/loa/Parecer_Rel_Admiss.pdf)

Fonte: Câmara dos Deputados/Atividade Legislativa

Os relatórios dos projetos de lei orçamentária anual, de diretrizes

orçamentárias e do plano plurianual não poderão ser votados pela CMO
sem votação prévia do relatório do Comitê de Admissibilidade de
Emendas, salvo deliberação em contrário do Plenário da CMO. (Parágrafo
único do art. 25 da Res. 01/2006-CN)

Diretrizes gerais de apreciação das matérias orçamentárias

Na falta de disposições específicas, aplicam-se, no que couber, às demais

proposições de competência da CMO, as disposições relativas ao projeto de
lei orçamentária anual.

Consoante o art. 127 da Res. 01/2006-CN, o Relator que, no prazo

regimental, não apresentar o seu relatório, será substituído, não podendo
mais ser designado Relator na mesma sessão legislativa. Nesse caso, o
Presidente designará novo relator, salvo no caso de relator setorial do
projeto de lei orçamentária, hipótese em que a programação orçamentária
da respectiva área temática e as emendas a ela apresentadas serão
apreciadas exclusivamente pelo Relator-Geral.

A apreciação dos relatórios somente poderá ocorrer três dias úteis após a
sua distribuição, nos casos do relatório do Relator-Geral do projeto de lei
orçamentária anual, do relatório do projeto de lei de diretrizes orçamentárias
e do relatório do projeto de lei do plano plurianual, e dois dias úteis nos
casos das demais proposições, salvo se a CMO dispensar esse último
prazo por deliberação da maioria absoluta de seus membros.

Na discussão das matérias de competência da CMO serão observadas as

seguintes normas, consoante o art. 130 da Res. 01/2006-CN:
 Cada parlamentar inscrito somente poderá usar a palavra por cinco
minutos;
 Nenhum membro da CMO poderá falar mais de cinco minutos sobre
emenda, salvo o Relator, que poderá falar por último, por dez minutos;
 No esclarecimento à CMO, de emenda de sua autoria, o parlamentar
poderá falar por, no máximo, três minutos;
 Não será concedida vista de relatório, parecer, projeto ou emenda.
As votações da CMO iniciar-se-ão pelos representantes da Câmara dos
Deputados, sendo que o voto contrário da maioria dos representantes de
uma das Casas importará em rejeição da matéria.

O parecer da CMO sobre emenda será conclusivo e final, salvo requerimento

para que a emenda seja submetida a votos, assinado por 1/10 (um décimo)
dos congressistas, apresentado à Mesa do Congresso Nacional até o dia
anterior ao estabelecido para a discussão da matéria no Plenário do
Congresso Nacional.

O relatório aprovado em definitivo pela CMO constitui o Parecer da

CMO. (Art. 133 da Res. 01/2006-CN)

Vale destacar que o art. 152 da Res. 01/2006-CN determina que o projeto de
lei aprovado e enviado em autógrafo para sanção do Presidente da República
não poderá ser motivo de alteração, ressalvado o caso de correção de erro
material, verificado exclusivamente no processamento das proposições
apresentadas, formalmente autorizado pela CMO, por proposta de seu
Presidente, justificando-se cada caso. Tal alteração observará as normas
específicas dispostas na lei de diretrizes orçamentárias. Dessa forma, sendo
encontrado erro material no processamento de matérias de competência da
CMO, poderá ser elaborada uma errata, devidamente justificada, ao Poder
Executivo, com as correções a serem feitas.

Verificação de Presença e de Votação

Os trabalhos da CMO somente serão iniciados com a presença mínima de

um sexto de sua composição em cada Casa. Ou seja, são necessários cinco
deputados e dois senadores para iniciar os trabalhos da comissão (art. 134
da Res. 1/2006-CN). Se, no curso da reunião, for verificada a presença de
Senadores ou Deputados em número inferior ao mínimo, o Presidente
suspenderá ou encerrará a reunião por iniciativa própria ou por provocação
de qualquer parlamentar.
Se durante sessão do Congresso Nacional que estiver apreciando matéria
orçamentária, verificar-se a presença de Senadores e Deputados em
número inferior a um sexto dos parlamentares em cada casa, o Presidente
da Mesa encerrará os trabalhos por iniciativa própria ou por provocação de
qualquer parlamentar, apoiado por no mínimo um vigésimo dos membros
da respectiva Casa, ou por Líderes que os representem. (Art. 135 da Res.
1/2006-CN)

No plenário da CMO, proclamado o resultado da votação em cada Casa,

poderá ser solicitada a sua verificação, a pedido de qualquer parlamentar,
apoiado por no mínimo um décimo dos membros da respectiva Casa na CMO
ou por Líderes que os representem. Procedida a verificação de votação, e
havendo número legal, não será permitido novo pedido de verificação de
quórum por parte de membros da mesma Casa, antes do decurso de uma
hora. Também no plenário do Congresso Nacional, quando em apreciação
matéria orçamentária, proclamado o resultado da votação em cada Casa,
poderá ser solicitada a sua verificação, a pedido de qualquer parlamentar,
apoiado por no mínimo um vigésimo dos membros da respectiva Casa ou
por Líderes que os representem. (Arts. 136 e 137 da Res. 01/2006-CN)

Destaques

No âmbito da CMO, poderão, nos termos do art. 138 da Res. 1/2006-CN,

ser apresentados destaques a requerimento de:
 Membro da CMO;
 Coordenador de Bancada Estadual ou membro da CMO por ele
autorizado;
 Presidente de Comissão Permanente da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal ou membro de Comissão autorizado pelo respectivo
presidente.

Recurso utilizado para votar separadamente parte da proposição submetida

ao exame dos parlamentares, retirada especificamente para esse fim. Essa
parte da proposição a ser votada só integrará o texto da matéria depois de
aprovada na chamada votação em separado.

Fonte: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo#D

No caso de destaque referente a emenda coletiva, a ausência do autor não

prejudicará a votação do destaque apresentado. Ressalte-se que tal tipo de
destaque somente poderá ser apresentado pelo Presidente da Comissão ou
pelo coordenador da bancada responsável pela emenda, bem como por
membro da CMO devidamente autorizado.

O art. 139 da Res. Nº 01/2006-CN restringe a apresentação de destaques:

 Ao projeto de lei, para restabelecimento de dispositivo ou parte de
dispositivo suprimido;
 Ao substitutivo, para supressão de dispositivo ou parte de dispositivo;
 À emenda ao projeto de lei, para incluir dispositivo, por meio de
aprovação de emenda com voto do Relator pela rejeição ou aprovação
parcial;
 À emenda ao projeto de lei, para excluir dispositivo, por meio de
rejeição de emenda com voto do Relator pela aprovação ou aprovação
parcial.

Não será admitido o destaque de parte de emenda apresentada.

(§ 1º do art. 139 da Res. 01/2006-CN)

Veja os modelos de destaques utilizados pela CMO.

Disposições gerais sobre emendas

(arts. 140 a 147 da Res. 1/2006-CN)

Somente serão consideradas as emendas propostas por parlamentar que

estiver no exercício do mandato no dia do encerramento do prazo de
apresentação de emendas.
Não são computadas nos limites de apresentação de emendas impostos a
comissões, bancadas estaduais e parlamentares (vide arts. 44, § 1º, 47, §
1º e 49, caput), as emendas exclusivamente destinadas à receita, ao texto
da lei, ao cancelamento parcial ou total de dotação, à renúncia de receitas e
aos relatórios preliminares.

Toda modificação feita pelos Relatores nos projetos de lei em tramitação na

CMO dependerá da apresentação e publicação da respectiva emenda.
Ressalte-se que os Relatores somente poderão apresentar emendas à
programação da despesa com a finalidade de:
 Corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal;
 Recompor, total ou parcialmente, dotações canceladas, limitada a
recomposição ao montante originalmente proposto no projeto;
 Atender às especificações dos Pareceres Preliminares.

É vedada a apresentação de emendas de relator que tenham por objetivo

a inclusão de programação nova, bem como o acréscimo de valores a
programações constantes dos projetos, ressalvadas aquelas destinadas a
corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal ou autorizadas nos
Pareceres Preliminares. (Art. 144, Parágrafo único, da Res. 01/2006-CN)

Sobre emenda de relator, a Ministra Rosa Weber, no julgamento das ADPFs

850, 851, 854 e 1.014, firmou o seguinte entendimento, aprovado por
maioria do STF:
a) declarar incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as
práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado “esquema do
orçamento secreto”, consistentes no uso indevido das emendas do
Relator-Geral do orçamento para efeito de inclusão de novas despesas
públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da União;
b) declarar a inconstitucionalidade material do art. 4º do Ato Conjunto
das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e
do inteiro teor da Resolução CN nº 2/2021;
c) conferir interpretação conforme às leis orçamentárias anuais de 2021
(Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), vedando a
utilização das despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9
 para o propósito de atender a solicitações de despesas e indicações de
beneficiários realizadas por Deputados Federais, Senadores da República,
Relatores da Comissão Mista de Orçamento (CMO) e quaisquer “usuários
externos” não vinculados aos órgãos da Administração Pública Federal,
independentemente de tal requisição ter sido formulada pelos sistemas
formais ou por vias informais (cabendo, ainda, aos Ministros de Estado
titulares das pastas beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica
RP 9 orientarem a execução desses montantes em conformidade com os
programas e projetos existentes nas respectivas áreas, afastado o caráter
vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do orçamento, nos
moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021);
d) determinar, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da
Administração Pública em geral que realizaram o empenho, liquidação
e pagamento de despesas classificadas sob o indicador orçamentário
RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos
dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais
verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos
solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no
prazo de 90 (noventa) dias.

A emenda à proposição em tramitação na CMO que contrariar norma

constitucional, legal ou regimental, será inadmitida, pelo Presidente ou
pelo Comitê de Admissibilidade de Emendas (no caso dos projetos de lei
orçamentária anual, de diretrizes orçamentárias e do plano plurianual).
Quando não se tratar deste último caso, o Relator indicará em seu relatório,
em demonstrativo específico, as emendas que, em seu entendimento,
devem ser declaradas inadmitidas pelo Presidente, que o fará
imediatamente antes do início da discussão do correspondente relatório.

Contestação (art. 148 da Res. 01/2006-CN)

O membro da CMO poderá apresentar ao Presidente, com o apoiamento de

dez por cento dos membros da respectiva Casa na CMO, contestação
relativa à estimativa de receita, à fixação da despesa, à admissibilidade de
emenda ou a dispositivo do texto relativo aos projetos de lei orçamentária
anual e seus créditos adicionais, de lei de diretrizes orçamentárias e de lei
do plano plurianual e suas revisões.

A contestação versará exclusivamente sobre o descumprimento de normas

constitucionais, legais ou regimentais pertinentes à matéria questionada,
devendo ser indicados os dispositivos infringidos, apresentada fundamentação
circunstanciada e sugeridas medidas saneadoras. Deverá ser apresentada por
escrito, até o final da discussão, e será apreciada preliminarmente à votação
da matéria à qual se refere.

A contestação apresentada em desacordo com as normas da Resolução nº

1/2006-CN, ou que tenha por objeto matéria já apreciada pela Comissão,
será liminarmente indeferida pelo Presidente da CMO.

Com este item, terminamos nossa apresentação dos conceitos gerais

aplicáveis a todas as leis orçamentárias, previstos na Resolução nº
1/2006- CN. Na nossa próxima unidade, estudaremos as disposições da
citada resolução que são aplicáveis à tramitação do Projeto de Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
Unidade 4 – A Tramitação do Projeto de Lei do Plano Plurianual

Ao chegar ao Congresso Nacional, a análise do projeto de Lei do Plano

Plurianual será designada a um único relator. Ou seja, não haverá, como
ocorre com a LOA, a divisão da relatoria em áreas temáticas.

Tal qual ocorre com o projeto de LOA, também é admitida a alteração do

projeto de PPA por meio de solicitação do Presidente da República. Nesse
caso, o prazo limite para tal solicitação ser recebida é a votação do relatório
preliminar na CMO (art. 95 da Res. 1/2006-CN).

Conforme o art. 97 da Res. 01/2006-CN, o projeto de lei do plano plurianual,

ou o projeto que o revise, poderá receber emendas de parlamentares, de
Comissão e de Bancada Estadual, observadas, no que couber, as regras
aplicadas a esses autores para a apresentação de emendas ao projeto de LOA.
As Comissões Permanentes do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados e
as bancadas estaduais do Congresso Nacional podem apresentar até cinco
emendas ao projeto de PPA, enquanto os parlamentares, individualmente,
podem apresentar até dez emendas.

As regras para a apreciação das emendas ao Projeto de PPA e aos projetos

de lei que o revisem estarão previstas em parecer preliminar aprovado na
CMO. Em regra, aplicam-se, nos termos do art. 100 da Res. 1/2006-CN, às
emendas às ações orçamentárias do plano plurianual, quando existentes, as
mesmas disposições relativas às emendas à despesa do projeto de lei
orçamentária anual.

Poderá ser constituído um comitê para apoio ao Relator com o mínimo de

três e o máximo de dez integrantes, indicados pelo próprio Relator do PPA. A
designação dos membros e do coordenador do comitê obedecerá ao critério
da proporcionalidade partidária e ao da proporcionalidade dos membros de
cada Casa na CMO. (Art. 101 da Res. 1/2006-CN)
Como já referido, para se iniciar a apreciação do projeto de PPA, é
necessário antes que se aprovem normas a serem seguidas na tramitação
da matéria. Essas normas serão as constantes do parecer preliminar, que
será originado de proposta, apresentada pelo relator do projeto de PPA,
denominado de relatório preliminar. Tais documentos deverão conter:
 Condições, restrições e limites que deverão ser obedecidos pelo
Relator, no remanejamento e no cancelamento de valores financeiros
constantes do projeto;
 Critérios que serão adotados na distribuição, entre os programas ou
órgãos responsáveis por programas, dos eventuais recursos adicionais
decorrentes da reestimativa das receitas;
 Orientações específicas referentes à apresentação e apreciação de
emendas, inclusive as de Relator;
 Orientações específicas referentes à estrutura e ao conteúdo do
relatório do Relator.

Veja exemplos de relatório preliminar e parecer preliminar nos links:

Relatório preliminar
Parecer preliminar

Fonte: Câmara dos Deputados / Início / Orçamento da União / Leis

orçamentárias / LOA - Lei Orçamentária Anual / 2023 / Tramitação

Vale destacar que o relatório preliminar receberá emendas por parte dos
parlamentares e das Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso
Nacional. Após aprovado pelo plenário da CMO, será denominado de parecer
preliminar.

Entenda a diferença

Relatório preliminar: relatório apresentado pelos relatores do PLPPA e do

PLDO e ainda pelo relator-geral do PLOA que estabelece os parâmetros e
critérios a serem observados pelos relatores e autores de emendas na
tramitação dessas propostas orçamentárias (PLOA, PLDO e PLPPA). Ao ser
aprovado, transforma-se em parecer preliminar.
Parecer preliminar: matéria aprovada pela CMO com base no relatório
preliminar, contendo as alterações decorrentes de emendas. É o documento
que contém as normas que deverão ser observadas pela comissão na
apreciação da matéria orçamentária.

Após a aprovação do parecer preliminar, é aberto o prazo de emendas ao

projeto de PPA. De posse de tais emendas, o relator fará sua análise e
apresentará o seu relatório, com uma proposta de PPA a ser apreciada pela
CMO. Esse relatório, nos termos dos arts. 103 e 104 da Res. 1/2006-CN,
deverá conter:
 Análise do atendimento das normas constitucionais e legais;
 Exame crítico e prospectivo da conjuntura econômica e da consistência
fiscal do período de aplicação do plano;
 Avaliação das fontes de financiamento, com ênfase nas estimativas de
receita dos Orçamentos da União;
 Avaliação das diretrizes e dos objetivos do plano;
 Demonstrativos dos pareceres às emendas, por autor e número de
emenda;
 Análise da programação;
 Critérios e parâmetros utilizados para o acolhimento de emendas;
 Demonstrativos dos acréscimos e cancelamentos efetuados na
programação;
 Os relatórios dos comitês de apoio ao relator, de admissibilidade de
emendas e de avaliação da receita.

Veja o relatório apresentado pelo relator do PPA 2020-2023.

Fonte: Câmara dos Deputados / Atividade Legislativa / Comissões /

Comissão Mista

Após aprovado na CMO, agora denominado parecer da CMO, o projeto de

PPA será encaminhado ao Plenário do Congresso Nacional para votação.
Após aprovação, são gerados os autógrafos, os quais são encaminhados ao
Presidente da República para sanção.
Vale ainda mencionar os prazos previstos no art. 105 da Res. 01/2006-CN,
para a tramitação do projeto de PPA. Deve-se lembrar de que a Resolução
estabelece prazos máximos, os quais poderão ser reduzidos em função de
atrasos que ocorram nas fases anteriores. São os seguintes os prazos
previstos no referido normativo:
 5 (cinco) dias para a publicação e distribuição em avulsos, a partir do
recebimento do projeto;
 14 (quatorze) dias para a realização de audiências públicas, a partir
do término do prazo para a publicação e distribuição de avulsos;
 10 (dez) dias para apresentação, publicação e distribuição do Relatório
Preliminar, a partir do término do prazo para a publicação e distribuição
de avulsos;
 3 (três) dias para a apresentação de emendas ao Relatório Preliminar,
a partir da apresentação deste;
 6 (seis) dias para votação do Relatório Preliminar e suas emendas, a
partir do término do prazo para apresentação de emendas;
 10 (dez) dias para a apresentação de emendas ao projeto de PPA, a
partir da aprovação do Relatório Preliminar;
 5 (cinco) dias para publicação e distribuição de avulsos das emendas,
a partir do término do prazo de emendas;
 21 (vinte e um) dias para a apresentação, publicação, distribuição e
votação do relatório, a partir da publicação e distribuição de avulsos;
 7 (sete) dias para encaminhamento do parecer da CMO à Mesa do
Congresso Nacional, a partir de sua aprovação.

Veja no link, um cronograma elaborado pela CMO, com a estipulação

de datas de acordo com os prazos fixados na Res. 01/2006-CN.

Por fim, apresentamos um resumo com as fases da análise do projeto de

PPA no âmbito do Congresso Nacional. Na próxima unidade, estudaremos o
processo legislativo referente à Lei de diretrizes orçamentárias.
 Plano Plurianual - Tramitação

Relatório Preliminar:
Chegada ao CN Audiências
Envio à CMO Apresentação,
– até 31/08 Públicas
Emendamento e Votação

Emendas ao Apresentação Discussão e Votação do Parecer da

Projeto do Relatório Votação na CMO CMO no Plenário do CN

Geração do Encaminhamento do
Autógrafo Autógrafo ao Executivo
Unidade 5 – A Tramitação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Após vermos na unidade anterior a tramitação do Plano Plurianual, vamos

agora passar à análise da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Já sabemos
que, nos termos do art. 35, § 2º, do ADCT, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Ou seja, o projeto
deverá chegar ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. Se
não for aprovada até o final da sessão legislativa (17 de julho), o
Congresso Nacional não poderá entrar de recesso (art. 57, § 2º, da CF).

Veja o Projeto de Lei da LDO para 2023.

A proposta de modificação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias

enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional nos termos do
art. 166, § 5º, da Constituição, somente será apreciada se recebida até o
início da votação do Relatório Preliminar na CMO.

Assim como no caso das demais leis orçamentárias, na LDO também haverá a
apresentação de um Relatório Preliminar pelo relator designado. No entanto,
antes disso, a Res. 1/2006-CN, no seu art. 84, exige que, para discussão do
projeto, seja realizada audiência pública com o Ministro do Planejamento,
Orçamento e Gestão.

O Relatório Preliminar conterá a avaliação do cenário econômico-fiscal e

social do projeto, dos parâmetros que foram utilizados para a sua elaboração
e das informações constantes de seus anexos. Deverá, ainda, conter quanto
ao Anexo de Metas e Prioridades:
 As condições, restrições e limites que deverão ser obedecidos, pelo
Relator, no cancelamento das metas constantes do anexo;
  Os critérios que serão utilizados pelo Relator para o acolhimento das
emendas;
 Demonstrativo contendo os custos unitários estimados das ações nele
constantes;
 Disposições sobre apresentação e apreciação de emendas individuais
e coletivas.

Ao Relatório Preliminar poderão ser apresentadas emendas, por parlamentares

e pelas Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional. Após
aprovado pelo plenário da CMO, passa a se denominar Parecer Preliminar.

O texto do projeto de lei da LDO pode ser emendado por parlamentares ou

bancadas/comissões sem limite numérico. A Resolução nº 1/2006-CN apenas
limita as emendas referentes ao anexo de metas e prioridades (art. 87).
Quanto a essa parte do projeto, poderão ser apresentadas emendas
observados os seguintes limites:
 Até cinco emendas para as Comissões Permanentes do Senado Federal
e da Câmara dos Deputados;
 Até cinco emendas para as Bancadas Estaduais do Congresso Nacional;
 Até cinco emendas para cada parlamentar.

Vale destacar que as emendas de bancadas e comissões devem observar os

mesmos requisitos das emendas apresentadas ao projeto de lei orçamentária
anual, previstos nos arts. 44 e 47 da Res. 1/2006CN. Aplicam-se também,
no que couber, às emendas do Anexo de Metas e Prioridades, as disposições
relativas às emendas à despesa do projeto de lei orçamentária anual.

O art. 89 da Res. 01/2006-CN esclarece que a aprovação de emenda ao Anexo

de Metas e Prioridades da LDO não dispensa a exigência de apresentação da
emenda correspondente ao projeto de lei orçamentária. Por sua vez, o art. 90
da citada Resolução determina que sejam inadmitidas as emendas que
proponham a inclusão de ações não constantes da lei do plano plurianual, com
o intuito de manter a compatibilidade entre as leis orçamentárias.
Vale ainda mencionar os prazos previstos no art. 92 da Res. 01/2006-CN
para a tramitação do projeto de LDO. Deve-se lembrar de que a Resolução
estabelece prazos máximos, os quais poderão ser reduzidos em função de
atrasos que ocorram nas fases anteriores. São os seguintes os prazos
previstos no referido normativo:
 5 (cinco) dias para publicação e distribuição em avulsos, a partir do
recebimento do projeto;
 7 (sete) dias para a realização de audiências públicas, a partir da
publicação e distribuição em avulsos;
 17 (dezessete) dias para apresentação, publicação e distribuição do
Relatório Preliminar, a partir do término do prazo para publicação e
distribuição em avulsos;
 3 (três) dias para a apresentação de emendas ao Relatório Preliminar,
a partir de sua entrega à Comissão;
 6 (seis) dias para votação do Relatório Preliminar e suas emendas, a
partir do término do prazo de apresentação de emendas a este relatório;
 10 (dez) dias para a apresentação de emendas ao projeto de PPA, a
partir da aprovação do parecer preliminar;
 5 (cinco) dias para a publicação e distribuição de avulsos das emendas,
a partir do término do prazo para apresentação destas;
 35 (trinta e cinco) dias para apresentação, publicação, distribuição e
votação do relatório, a partir do término do prazo para apresentação de
emendas ao projeto de PPA;
 5 (cinco) dias para o encaminhamento do parecer da CMO à Mesa do
Congresso Nacional, a partir de sua aprovação pelo Plenário da Comissão.

Por fim, apresentamos um resumo com as fases da análise do projeto de

LDO no âmbito do Congresso Nacional. No próximo módulo, estudaremos o
processo legislativo referente à Lei Orçamentária Anual.
 PLDO - Tramitação

Relatório Preliminar:
Chegada ao CN Audiências
Envio à CMO Apresentação,
– até 15/04 Públicas
Emendamento e Votação

Emendas ao Apresentação Discussão e Votação do Parecer da

Projeto do Relatório Votação na CMO CMO no Plenário do CN

Geração do Encaminhamento do
Autógrafo Autógrafo ao Executivo
Unidade 6 – A Tramitação do Projeto de Lei Orçamentária Anual e
seus Créditos Adicionais

Uma vez vistos os principais aspectos da tramitação dos projetos de PPA e

de LDO no âmbito do Poder Legislativo Federal, vamos estudar, em seguida,
em detalhes, os procedimentos afetos à tramitação do projeto de lei
orçamentária (PLOA) no Congresso Nacional.

Para tanto, é fundamental continuarmos explorando o diploma normativo

que dispõe sobre essa matéria, a Resolução nº 1/2006, do Congresso
Nacional. Boa parte dos dispositivos da Resolução mencionada regulam os
ritos específicos aplicáveis ao PLOA. Com efeito, seu Capítulo V, que abrange
os arts. 26 a 82, trata do Projeto de Lei Orçamentária Anual. Vamos lá!

As principais etapas de tramitação do PLOA podem ser sintetizadas pelo

seguinte quadro:

1. Encaminhamento do PLOA ao Congresso Nacional até 31 de agosto

de cada ano.

2. Realização de audiências públicas para debate do Projeto.

3. Elaboração e aprovação do Relatório da Receita, a partir do

recebimento das emendas à receita.

4. Elaboração e aprovação do Relatório Preliminar (incluindo fase de

apresentação de emendas a esse Relatório).

5. Apresentação de emendas à despesa e ao texto do PLOA.

6. Análise de admissibilidade das emendas à despesa / Elaboração e

aprovação dos relatórios setoriais.

7. Elaboração e aprovação do relatório geral.

8. Aprovação do Parecer a Comissão Mista de Orçamentos no Plenário

do Congresso Nacional.
Após a chegada da proposta orçamentária ao Congresso Nacional
(lembremos, até 31 de agosto de cada ano), segue-se uma primeira fase
em que está prevista a realização de audiências públicas para divulgação,
discussão e coleta de sugestões da sociedade civil.

De forma praticamente concomitante às audiências públicas, inicia-se a fase

de exame da receita orçamentária. Vale ressaltar que uma das alterações
estruturais mais importantes levadas a cabo pela Resolução nº 1/2006-CN foi
a criação da figura da relatoria da receita. Até então, o relator-geral do
projeto de lei orçamentária concentrava a prerrogativa de análise da despesa
e da receita do projeto. Sob a égide da Resolução de 2006, a tarefa de
avaliação da receita foi imputada a um parlamentar distinto. A modificação
teve por intuito, a par de desconcentrar o poder decisório, reduzir as pressões
por acréscimos da receita para atendimento das demandas de gasto por parte
do conjunto de parlamentares. Quem procede o ajuste da alocação das
despesas (relator-geral) não é mais quem define o conjunto de receitas
apropriáveis (relator da receita).

Antes da elaboração do relatório da receita, é aberto um prazo de até 15 dias

para que os parlamentares apresentem emendas à receita. Transcorrido o
prazo regimental, o relator da receita realiza seus estudos e elabora um
relatório, apresentando-o à CMO. Segue então um estágio de discussão e
finalmente aprovação desse relatório. A partir daí, tem-se por fixado um
montante definido de receita, possibilitando a avaliação dos itens de despesa.

Ressalte-se que, após a fase das relatorias setoriais, que estudaremos mais à
frente, existe a possibilidade de atualização da receita, a teor do art. 30, § 2º,
da Resolução. Essa faculdade pode ser exercida pelo relator da receita, tendo
em vista eventual revisão dos parâmetros macroeconômicos e da legislação
tributária, com base em avaliação do Comitê de Avaliação da Receita.

Para ilustrar

Na prática federal, os parlamentares têm dedicado pouca atenção à

possibilidade de emendar a receita, principalmente depois da
 promulgação da EC 95/2016 (Teto de gastos). O normal é termos não
mais que uma dezena de emendas à receita a cada ano.

Para que se tenha uma noção, na tramitação do PLOA 2023 foram

apresentadas apenas 6 emendas à receita.

Veja o relatório e as emendas neste link.

Atenção

Vamos aproveitar o ensejo para relembrar um aspecto essencial da

classificação da receita e da despesa pública, a saber, o relevante papel
cumprido pela classificação por fonte de recursos, que faz o elo entre
a receita e a despesa?

A partir dos valores reestimados por natureza de receita, constantes do

relatório da receita aprovado pela CMO, chega-se aos valores
reestimados por fonte de recursos. O quadro da reestimativa por fonte
de recursos já indica as possíveis alocações derivadas da reestimativa
de receita aprovada, ao direcionar os recursos gerados para
determinadas aplicações previstas na legislação vigente. Esse quadro
por fonte de recursos é o ponto de partida para os futuros debates do
lado da despesa, porquanto estão fixadas as disponibilidades de
recursos a serem distribuídas ao sabor dos embates políticos.

Parecer Preliminar e Fase de Apresentação de Emendas

Vencida a etapa da avaliação da receita, segue-se a fase de elaboração,

discussão e aprovação do relatório preliminar, que se transforma em parecer
preliminar uma vez aprovado na CMO. O Parecer Preliminar é um documento
elaborado pelo relator geral que ganhou importância após o advento da
Resolução nº 1/2006, que o disciplina em seus arts. 51 a 55 (veja o parecer
preliminar do PLOA 2023 neste link).
O parecer preliminar é composto por duas partes:
 Geral, com conteúdo analítico acerca da proposta orçamentária; e
 Especial, de cunho normativo, definindo as regras a serem atendidas
em relação ao emendamento, distribuição de recursos, atuação das
relatorias etc. Trata-se da parte mais importante da peça, sendo objeto
de arraigados debates políticos no âmbito da CMO.

Da Parte Especial do Relatório Preliminar, constam, dentre outros

regramentos:
– Critérios para cancelamento de dotações da proposta orçamentária,
por grupo de natureza de despesa (GND) e indicador de resultado
primário (RP), aplicáveis a cada relatoria (setorial e geral);
– Valor máximo de emendas individuais por mandato parlamentar.

As origens da reserva de recursos são o produto da reestimativa da receita,

já aprovada em fase anterior na CMO, a reserva de contingência e outros
cancelamentos eventualmente previstos no parecer preliminar. Porém, com a
promulgação da EC 95/2016, a proposta tem vindo do Executivo ajustada em
relação ao limite, ou seja, eventuais reestimativas de receita não podem ser
utilizadas na alocação de emendas parlamentares. A reserva de contingência
para formação da reserva de recursos corresponde à diferença entre o
percentual da receita corrente líquida exigido na LDO para o projeto de lei
orçamentária e para a própria lei orçamentária.

Normalmente, por determinação da LDO, o Projeto de Lei Orçamentária

reserva recursos para serem utilizados no atendimento de emendas
parlamentares à despesa, conforme podemos verificar no § 5º do art. 13 da
LDO 2023:
(LDO 2023 – art. 13) § 5º O Projeto de Lei Orçamentária de 2023 conterá
reservas específicas para atender a:
I - Emendas individuais, em montante correspondente ao previsto no
art. 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
 II - Emendas de bancada estadual de execução obrigatória, em
montante correspondente ao previsto no art. 3º da Emenda
Constitucional nº 100, de 2019; e
III - Emendas classificadas com identificador de resultado primário 9
(RP9), no montante resultante da soma das reservas previstas nos
incisos I e II.

Para entendimento do histórico e do desenrolar das emendas de relator (RP

9) é fundamental a leitura da Nota Técnica 151/2022 da Consultoria de
Orçamentos do Senado Federal, de autoria do consultor Aritan Borges Ávila
Maia, disponível neste link. Esse documento resgata o histórico e traz
informações importantes sobre o caráter e abrangência de cada tipo de
emenda parlamentar no orçamento público federal.

Formada a reserva de recursos, esse conjunto monetário tem a seguinte

destinação, de acordo com o disposto no art. 57 da Resolução:

Reserva de Recursos

25% para as bancadas estaduais (50% distribuídos de acordo com os

critérios do Fundo de Participação dos Estados, 40% pela média
do atendimento histórico das bancadas nos últimos 3 anos e 10%
segundo a população residente).

55% para alocação pelas relatorias setoriais (como será visto à frente,
são 10 relatorias, sendo 4 a cargo de senadores).

20% para alocação pela relatoria geral, sendo que deve ser assegurado
que ao menos 15% da reserva de recursos seja destinada a
emendas de comissão.

Ou seja, no parecer preliminar já se definem as grandes alocações dos

recursos disponíveis, bem como quanto cada relatoria disporá para realizar
seu trabalho de análise e apropriação de recursos às emendas a serem
apresentadas. A distribuição de recursos entre as 16 relatorias setoriais é
 efetuada de forma proporcional ao número de emendas coletivas
direcionadas para cada área temática.

Para ilustrar! A fim de tornar possível um estudo de caso, vamos trazer a

discussão uma situação real, ocorrida no processo orçamentário federal
para o exercício de 2023. O parecer preliminar estabeleceu a seguinte
divisão dos recursos existentes (em seu Anexo II):

ANEXO II – DEMONSTRATIVO DA RESERVA DE RECURSOS

Arts. 56 e 57 da Resolução nº 1, de 2006-CN

R$ 1,00

1. RESERVA DE RECURSOS 41.493.234.064

1.1. Reserva de contingência 38.793.234.064

1.2. Aumento da estimativa da receita 1.200.000.000

1.3. Cancelamento prévio 1.500.000.000

2. DEDUÇÕES 39.993.234.064

2.1. Emendas individuais 11.704.708.740

2.2. Emendas de bancada impositivas 7.691.908.292

2.3. Apropriação do aumento da estimativa da receita em despesas 1.200.000.000

não sujeitas aos limites estabelecidos no art. 107 do ADCT (teto de
gastos) e reserva financeira *

2.4. Emendas do relator-geral apresentadas nos termos do item 12 19.396.617.032

deste Parecer Preliminar

3. SALDO PARA DISTRIBUIÇÃO 1.500.000.000

3.1. Relatores Setoriais (55%) 825.000.000

3.2. Bancadas Estaduais (25%) 375.000.000

3.3. Relator-Geral (20%) 300.000.000

Atendimento mínimo das comissões (15%) 225.000.000

* Com fulcro no art. 140 da Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022 – LDO 2023, os recursos
poderão ser destinados para atender o disposto no item 11.IV deste Parecer Preliminar
Desde a edição da Resolução 3/2015-CN, o período para apresentação de
emendas à despesa e à receita, inclusive renúncia de receita, se tornou fixo,
de 1º a 20 de outubro.

Aprovado o parecer preliminar, tem início a fase setorial, com prazo de 10

dias para apresentação, publicação e distribuição dos relatórios setoriais à
despesa e ao texto do projeto de lei. Essa fase de atuação das relatorias
setoriais será detalhada em seguida.

Fase da Relatoria Setorial

A primeira avaliação de mérito das emendas apresentadas à despesa cabe

às relatorias setoriais. A Resolução dispõe que o projeto de lei orçamentária
é dividido em 16 áreas temáticas, porém, essas áreas foram adaptadas de
acordo com a estrutura administrativa do Poder Executivo algumas vezes e,
em 2023 deve ser alterada novamente.

Resolução nº 3, de 2015 (Alterou de 10 para 16 áreas temáticas):

Alterou o art. 26 da Resolução 1/2006-CN, elevando para 16 áreas
temáticas.
IN nº 1/2019 - CMO (Redefiniu as 16 áreas). Clique aqui.
(https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisl
a_CMO/Instrucao_Normativa_1_2019.pdf)
IN nº 1/2021 - CMO (Ajustou as áreas V e VII). Clique aqui.
(https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisl
a_CMO/Instrucao_Normativa_1_2021.pdf)
IN nº 2/2021 - CMO (Ajustou a área X). Clique aqui.
(https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisl
a_CMO/Instrucao_Normativa_2_2021.pdf)

Considerando as alterações promovidas, as áreas temáticas são, em

março/2023:
I. Infraestrutura;
II. Saúde;
 III. Desenvolvimento Regional;
IV. Educação;
V. Cidadania e Esporte;
VI. Agricultura;
VII. Turismo e Cultura;
VIII. Defesa;
IX. Justiça e Segurança Pública;
X. Economia, Trabalho e Previdência;
XI. Ciência & Tecnologia e Comunicações;
XII. Meio Ambiente;
XIII. Presidência e Relações Exteriores;
XIV. Minas e Energia;
XV. Poderes; e
XVI. Mulheres, Família e Direitos Humanos.

Antes, porém, da tarefa a cargo dos relatores setoriais, existe uma etapa
de exame de admissibilidade das emendas, realizada pelo Comitê de
Admissibilidade de Emendas - CAE. Previsto no art. 25 da Resolução, cabe
a esse Comitê propor a inadmissibilidade das emendas apresentadas,
inclusive as de relator, aos projetos de lei orçamentária anual, de diretrizes
orçamentárias e do plano plurianual. O exame de admissibilidade
destina-se a averiguar a adequação das emendas às normas
constitucionais, legais e regimentais em vigor.

A atuação do CAE, normalmente, vai além da simples análise da admissão de

emendas, abrangendo a edição de normas regulamentadoras da Resolução
nº 1/2006. O seguinte quadro sintetiza as principais tarefas desincumbidas
pelo Comitê:
 Regulamentação de
dispositivos da Resolução

Análise de admissibilidade de
Atuação
emendas individuais e coletivas,
do CAE
elaborando relatório para CMO

Análise de admissibilidade das

emendas de relator para CMO

Após a aprovação do relatório do CAE na CMO, os relatores setoriais têm

condições de analisar as emendas submetidas a sua relatoria, propondo a
aprovação das emendas individuais e distribuindo sua cota da reserva de
recursos entre as emendas coletivas de sua relatoria. A fim de aumentar os
recursos para atender às emendas coletivas, os relatores setoriais podem
efetuar cortes em dotações do projeto de lei, usualmente incidentes sobre
os GNDs 4 – investimentos e 5 – inversões financeiras. As normas sobre
cancelamentos de dotações da proposta orçamentária são definidas pelo
parecer preliminar.

Na prática, os relatores setoriais dispõem do seguinte conjunto de recursos

para o atendimento das emendas coletivas (de bancadas estaduais e de
comissões permanentes das duas Casas do Congresso Nacional):

55% da Reserva Cancelamentos efetuados nas

+
de Recursos dotações do PLOA – GNDs 4 e 5

O seguinte fluxograma sintetiza as etapas a serem cumpridas na fase de

trabalho das relatorias setoriais:
 Admissibilidade Atendimento das emendas /
das emendas Cancelamento de dotações do PL

Apresentação Adendos, Erratas, Votação na

Relatório Destaques CMO

Após a apresentação do relatório setorial na CMO, segue-se uma fase em

que o relatório ainda pode ser alterado, mediante a figura dos destaques ou,
ainda, por adendos e erratas apresentadas pelos próprios relatores. O
destaque é uma figura regimental destinada a solicitar a reapreciação de
matérias, equivalendo na prática a um recurso. Assim, é prerrogativa de
uma bancada estadual que não se sinta bem atendida por um relator setorial
em determinada emenda, apresentar um destaque para que o atendimento
da emenda destacada seja melhorado. Outra modalidade bastante comum
de destaque visa à recomposição de dotações de programações da proposta
orçamentária canceladas pelas relatorias. Vale salientar que também cabem
destaques na fase subsequente do processo orçamentário, à apreciação do
relatório do relator geral.

Finalmente, com a votação na Comissão, encerra-se a fase da relatoria

setorial, iniciando a etapa final de tramitação na CMO, em que o protagonista
é o relator geral.

Fase da Relatoria Geral

Antes da votação do relatório final da Comissão Mista de Orçamentos, o

relator geral debruça-se sobre as peças recebidas da fase setorial e realiza
a consolidação do conjunto de gastos federais para o exercício subsequente,
entabulando negociações políticas com vistas a gerar um documento
palatável para a aprovação do projeto de lei orçamentária.
Cumpre ressaltar que, além do exame final sobre as emendas à despesa, é
competência do relator geral analisar e propor voto para as denominadas
emendas de texto. Essas emendas, cujo número atinge algumas centenas a
cada ano, tratam, no mais das vezes, das autorizações para a abertura de
créditos suplementares por decreto, presentes no texto do projeto de lei
orçamentária, e das autorizações específicas para aumentos de gastos com
pessoal, previstas no art. 169, § 1º, II, da Constituição Federal, conteúdo
que as leis de diretrizes orçamentárias federais têm delegado para as leis
orçamentárias.

Em seguida, apresentamos um esquema da origem dos recursos passíveis

de serem manejados pela relatoria geral para atendimento das emendas
coletivas e eventuais outras necessidades de dispêndio. Ressaltamos que
após a promulgação da EC 95/2016 e durante a vigência do teto de gastos,
o limite de despesas deve ser obedecido desde a elaboração da LOA até a
fase de execução, considerando as dotações autorizadas durante o ano, fora
os itens excepcionalizados, como créditos extraordinários:

 2ª Reestimativa
 20% da Reserva de Recursos – RG
 25% da Reserva de Recursos – Bancadas
 Cancelamentos no custeio da Proposta Orçamentária
 Até 10% de corte do atendimento das coletivas na fase setorial

Já discorremos anteriormente sobre as parcelas da 2ª reestimativa de receita

(atualização da receita) e da distribuição de 20% e 25% da reserva de
recursos para o relator geral e para as bancadas estaduais, respectivamente.
Além dessas origens, o relator geral tem a faculdade de realizar cortes de
dotações de custeio da proposta orçamentária (incidentes sobre o GND 3 –
outras despesas correntes), em percentual máximo fixado pelo parecer
preliminar, e, também, de cancelar até 10% do atendimento das emendas
coletivas na fase setorial (art. 66, parágrafo único, da Resolução).
Também era nessa etapa do processo que o relator geral elaborava suas
emendas de relator, tendo em vista as autorizações previstas no parecer
preliminar e a previsão de alocação de dotações em despesas estruturantes.
Após decisão do julgamento das ADPFs 850, 851, 854 e 1.014 pelo STF,
teremos no PLOA 2024 uma grande alteração do parecer preliminar e da
alocação das emendas. Aliás, a EC 126/2022, promulgada após a referida
decisão, ampliou de 1,2% da RCL para 2,0% da RCL o limite das emendas
individuais, inclusive criando uma distinção entre o valor a ser alocado por
deputados e senadores.

(CF, Art. 166) § 9º - As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária

serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida
do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a
metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
§ 9º-A - Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e
cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e
0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores.

Encerrado esse trabalho, o relatório final é entregue à CMO, seguindo-se sua

publicação, discussão e aprovação. Nos termos do art. 128 da Resolução do
Congresso Nacional nº 1/2006, a apreciação do relatório final somente poderá
ocorrer 3 dias após sua distribuição (publicação). Durante a discussão da
matéria, é possível a apresentação de destaques, de forma análoga ao que
estudamos para a fase setorial.

Com a aprovação do relatório final, nasce o parecer da CMO sobre o projeto

de lei do orçamento (consoante o art. 133 da Resolução), que é encaminhado
à apreciação do Plenário do Congresso Nacional. O art. 132 da Resolução
estabelece que o parecer da CMO sobre emenda é conclusivo e final, salvo
requerimento para que a emenda seja submetida a votos, assinada por 1/10
(um décimo) dos congressistas, apresentado à Mesa do Congresso Nacional
até o dia anterior ao estabelecido para a discussão da matéria no Plenário do
Congresso Nacional.
Na prática, após a aprovação do relatório final na CMO e antes do exame
definitivo da matéria no Plenário do Congresso Nacional, ainda existe uma
etapa de negociações políticas, que se traduzem, muitas vezes, em adendos
ao parecer da CMO, votados no Plenário do Congresso. Finalmente, o Plenário
vota a matéria, encerrando a fase legislativa do processo orçamentário,
sendo gerado o autógrafo para encaminhamento ao Poder Executivo.

Síntese

Neste momento, terminamos os extensos estudos da tramitação do

principal projeto relacionado ao sistema orçamentário brasileiro.
Esperamos que todos tenham obtido uma visão abrangente sobre os
principais passos a serem seguidos e os principais atores do processo.
Vamos, em seguida, tecer algumas considerações sobre a tramitação
dos créditos adicionais, instituto que, conforme já vimos, tem por
função alterar as despesas autorizadas na lei orçamentária.

Tramitação dos Créditos Adicionais

Os créditos adicionais, que já estudamos anteriormente, podem ser

veiculados no Poder Legislativo por projetos de lei (destinados à abertura de
créditos suplementares ou créditos especiais) ou medidas provisórias (para
créditos extraordinários).

Nos termos do art. 166, § 1º, da Constituição, cabe a uma comissão mista
permanente de deputados e senadores examinar e emitir parecer sobre os
créditos adicionais. Essa comissão, conforme previsão do Regimento Comum
do Congresso Nacional, é a Comissão Mista de Orçamentos – CMO. Tanto os
projetos de lei de créditos suplementares e especiais como as medidas
provisórias que veiculam créditos extraordinários tramitam pela CMO.

Normalmente, as leis de diretrizes orçamentárias federais dispõem que:

  Cada projeto de lei deve restringir-se a um único tipo de crédito
adicional (suplementar ou especial);
 Os projetos de lei de créditos especiais e suplementares, sempre que
possível, devem ser encaminhados segregados pelas áreas temáticas da
CMO;
 O prazo final para encaminhamento dos projetos de lei de créditos pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional é 15 de outubro; após esse prazo,
ainda é possível a edição de medidas provisórias (créditos extraordinários).

O seguinte fluxograma apresenta as etapas de tramitação dos projetos de

lei de créditos adicionais no Congresso Nacional:

Chegada ao CN Envio à CMO Emendas ao Projeto

Discussão e
Apresentação Votação do Parecer da
Votação na CMO
do Relatório CMO no Plenário do CN
– até 20/11

Geração do Encaminhamento do
Autógrafo Autógrafo ao Executivo

No âmbito da CMO, para a relatoria de cada projeto de lei de crédito adicional

é designado, pelo Presidente da Comissão, um deputado federal ou senador.
O relator analisa o projeto e as eventuais emendas apresentadas, de modo a
concluir seu relatório. Cabe a cada relator o exame da admissibilidade das
emendas apresentadas e a proposição de sua inadmissão à Presidência da
Comissão, quando pertinente. Para essas matérias, não atua o Comitê de
Admissibilidade de Emendas da CMO.
O relatório é entregue à Comissão, passando-se às fases de discussão e
votação na CMO.

Após a aprovação na CMO, o parecer segue para apreciação no Plenário do

Congresso Nacional. Nos termos do art. 106 da Resolução nº 1/2006, os
projetos somente serão apreciados pela CMO até o dia 20 de novembro de
cada ano. Caso não sejam votados até essa data, devem ser enviados
diretamente para votação no Plenário do Congresso Nacional (art. 107 da
Resolução).

No caso das medidas provisórias, o fluxograma é distinto, já que, após o

exame pela CMO, a matéria segue para ser apreciada inicialmente pelo
Plenário da Câmara dos Deputados e, posteriormente, pelo Plenário do
Senado Federal. O diploma normativo que disciplina, atualmente, a
tramitação após a apreciação dos créditos extraordinários pela CMO é a
Resolução nº 1/2002, do Congresso Nacional. Veja as fases aplicáveis aos
créditos extraordinários:

Chegada ao CN Envio à CMO Emendas ao Projeto

Discussão e
Apresentação Votação do Parecer da
Votação na CMO
do Relatório CMO no Plenário do CN
– até 20/11

Geração do Encaminhamento do
Autógrafo Autógrafo ao Executivo

No que se refere aos requisitos de emendamento dos créditos adicionais,

convém também diferenciar os créditos suplementares e especiais dos
extraordinários. As emendas à despesa oferecidas aos projetos de lei de
créditos suplementares e especiais estão sujeitas aos seguintes normativos:
 As emendas somente podem contemplar programação em unidade
orçamentária beneficiária do crédito; as emendas devem oferecer, como
fonte de cancelamento compensatório, dotação referente a programação
objeto de suplementação no projeto enviado pelo Executivo;
 Nos projetos de créditos suplementares, não se pode criar programação
nova, assim como, nos especiais, não se pode suplementar dotação já
existente no orçamento;
 Não se pode propor anulação de cancelamento, sem indicação da
programação a ser cancelada, dentre aquelas que estejam sendo
suplementadas no projeto enviado pelo Executivo.

De acordo com o art. 108 da Resolução nº 1/2006, cada parlamentar

poderá apresentar até 10 emendas aos projetos de créditos adicionais.
Aqui, ao contrário do projeto de lei orçamentária, não existe a figura das
emendas coletivas. Por óbvio, existe também a possibilidade de se emendar
o texto dos projetos de lei de créditos adicionais.

Já no caso de créditos extraordinários, tendo em vista sua natureza jurídica

(atendimento de gastos urgentes, relevantes e imprevisíveis), a Resolução
nº 1/2006 autoriza, tão somente, emendas que tenham como finalidade
modificar o texto da medida provisória ou suprimir dotação, total ou
parcialmente. Eventuais emendas propostas para remanejar despesas em
créditos extraordinários devem, destarte, ser declaradas inadmitidas pela
Presidência da CMO, a partir de provocação do relator da matéria.

E, com isso, encerramos o estudo da tramitação dos créditos adicionais no

âmbito do Poder Legislativo. Esperamos que o conteúdo ministrado esteja
em linha com o alcance dos objetivos de aprendizagem propostos para esta
unidade e que todos tenham adquirido um conteúdo embasado sobre os
assuntos aqui tratados.
Exercícios de Fixação - Módulo III

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo III do curso Orçamento Público

Avançado.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do conteúdo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, porém, o acesso ao Módulo de Conclusão
está condicionado à resolução e envio das respostas.

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

Você também deverá resolver a Avaliação Final, última atividade avaliativa

do curso.
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