Aula I – Introdução – O Mundo Que Hely não viu: Governança Democrática e

Fragmentação do Direito Administrativo.

Hely e suas contribuições à sistematização do Direito Administrativo

Brasileiro
× Hely assentou o direito administrativo brasileiro sob a pedra angular da autoridade
pública, constituindo-o como um direito de prerrogativas estatais e poderes
exorbitantes, e recortava o ordenamento legal e regulamentar de modo a torna-lo
sistematicamente coerente com esses pressupostos.

A Redemocratização do País, a globalização econômica e novos

paradigmas do direito administrativo
 A agenda proposta pela constituição apresentou 2 objetivos básicos:
o Ampliação das funções socioeconômicas do Estado
o Ampliação dos mecanismos de controle da administração
 Para isso, a constituição em seu 3º artigo propõe uma série de atuações por parte da
administração pública.
 Decorrente dessa atuação há
o Uma intensa produção legislativa;
o Reposicionamento do judiciário pressionado a tomar atitudes em relação à
execução pela administração da vasta pauta que a constituição deflagrou;
o Um intenso empoderamento dos chamados órgãos independentes ou autônomos
de controle, que utilizando-se ou não do judiciário, colocam em prática, cada
vez com menos limite, os largos e genéricos poderes que a constituição lhes
conferiu

O mundo que Hely não viu

 Regulação econômica da Administração pública  produção de normas
o Legislativo ou a Administração por meio das agências reguladoras
independentes voltam-se a condicionar o exercício da liberdade de iniciativa
empresarial, inclusive na prestação de serviços públicos, à observância de uma
série de objetivos de ordem pública, tais como: a preservação do livre mercado
e a defesa dos direitos consumidor; o incremento da competição de mercado,
inclusive na prestação de serviços públicos, impulsionando a livre formação dos
preços e tarifas e a maior qualidade dos produtos e serviços oferecidos ao
público; a preservação do meio ambiente; a proteção da saúde; a redução de
desigualdades econômicas, raciais, de gênero
 Controle da racionalidade decisória
o Atividades como o fomento ou a regulação não se amoldam perfeitamente ao
controle formal de legalidade, exigindo formas de controle especiais, que
conjugam a racionalidade processual (na geração de decisões), controle de
legalidade material ( a partir de elementos mais abrangentes como o motivo e a
finalidade, que, na medida em que se ampliam, acabam por realizar um controle
sobre a conveniência e a oportunidade das decisões de caráter discricionário) e
controle de resultados ( sem implicações imediatas sobre a validade das
decisões tomadas)
Dialogando com Hely
 "O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato administrativo sem interesse
público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer
interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a
forma de desvio de finalidade". E completava: Pela motivação, o administrador público
justifica a sua ação administrativa, indicando os fatos que ensejam o ato e os preceitos
jurídicos que autorizam a sua prática
 Processo de expediente  processos não contenciosos; Se dão por provocação do
interessado ou por determinação interna da administração (...) não geram, nem alteram,
nem suprimem direitos dos administrados, da administração ou de seus servidores

Aula 2 Fundamentos Constitucionais do Direito Administrativo no Brasil;

Direitos Fundamentais e Princípios do Direito Administrativo

MEDAUAR, Odete. “Constituição de 1988: catalizadora da evolução do

Direito Administrativo?”. In: Revista do Advogado, n. 99, ano XXVIII, S.
Paulo, Associação dos Advogados de São Paulo, set. 2008, pp. 100-107;

× O controle da administração, seguido da outorga de privilégios administrativos;

× Até meados dos anos 1970’, havia uma pendência para o termo prerrogativas :
o Supremacia do interesse público sobre o particular;
o Presunção de legalidade e veracidade;
o Autotutela;
o Autoexecutoriedade;
× Na doutrina, a atenção se voltava, sobretudo, para o ato administrativo como decisão
unilateral;  O poder discricionário como poder quase livre, com poucos
direcionamentos;
× Alguns preceitos do rol dos direitos fundamentais individuais e coletivos
o “ Priorizam os dispositivos atinentes a relações diretas e imediatas de
pessoas físicas ou jurídicas com a Administração pública”
o Art. 5º, XXXIII  Todos tem o direito de receber informações dos órgão
públicos de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral 
Princípio da publicidade ( art. 37, caput).
O sigilo passa a ser a exceção para preservação da segurança do
Estado
o Contraditório e ampla defesa no processo administrativo ( e no processo
judicial  reveste de sujeição À administração pública para amplo rol de
medidas, insuscetíveis de adoção sem o oferecimento da possibilidade de
atuação prévia dos interessados
o Controle Jurisdicional da Administração Mandato de Segurança, e MS
coletivo
o Ação popular  teve seu objetivo para comtemplar a anulação de ato lesivo
À moralidade administrativa e ao meio ambiente ( LXXIII)
o Habeas data  princípio da publicidade
× Art. 37  estabelece os princípios da administração pública  um modelo de
administração ~que deve ser pautar em normas jurídicas e não na subjetividade de
seus administradores, prevalecendo a transparência dos atos e medidas
× Aprovação prévia em concurso público de provas para investidura em cargos ou
emprego público, salvo para investidura em cargo em comissão declarado em lei de
 livre nomeação e exoneração  desdobramento dos princípios da igualdade, da
impessoalidade e moralidade O descumprimento implica em nulidade do ato e
punição da autoridade responsável ( §2º do art 37)
× O inciso XXi  Licitações  contratos de obras, serviços, compras e alienações
devem ser precedidos de processo de licitação que assegure igualdade de condições a
todos os participantes  Princípio da legalidade, impessoalidade e moralidade 
Especial sujeição do poder público.
×

× O argumento final é de que há mais sujeições do que prerrogativas da administração

pública, a não ser no caso dos precatórios, em que há uma clara prerrogativa do
poder público em posterga-los.
Aula III – Regime Jurídico Administrativo e Seus Princípios

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29ª ed., São

Paulo: Atlas, 2016. Capt. 3 - Regime jurídico administrativo, pp. 91-120

A administração pública pode se submeter a regime jurídico de direito privado ou a

regime jurídico de direito público, mas cabe a constituição realizar essa escolha, Não
pode o administrador realizar em um ato administrativo realizar a escolha. Em
geral a opção é feita pelo próprio legislador, aplicando, como regra, o direito privado
no silêncio da norma de direito público.
Regime Jurídico Administrativo
o Conceito: Conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito
Administrativo, colocando a Administração Publica numa posição privilegiada,
vertical, na relação Jurídico-administrativa;
o Prerrogativas ( atos que se destinam a satisfação do bem público em
desfavor do particular [poder de polícia]) e Sujeições ( sob pena de
nulidade do ato administrativo
 "as normas dó Direito Administrativo caracterizam-se, em face das do
direito privado, seja porque conferem à Administração prerrogativas
sem equivalente nas relações privadas, seja porque impõe à sua
liberdade de ação sujeições mais estritas do que aquelas a que estão
submetidos os particulares.
o O D. Adm nasce baseado em duas ideias opostas:
 Proteção aos direitos individuais frente ao Estado  hasteado no
princípio da legalidade.
 Necessidade de satisfação dos interesses coletivos  confere outorga
de privilégios para a Administração pública.  Limitar os indivíduos
para satisfação do interesse público e para prestação de serviços
públicos.
o PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
 A administração só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das
relações ente privados, o princípio aplicável é o da autonomia da
vontade.
o SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO  Previsto no artigo 2º caput,
da lei n. 9.784/99  “ atendimento a fins d interesse geral, vedada a renúncia
total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização de lei
 Confere à administração o poder de autoexecutoriedade,
autotutela, poder de expropriar, de requisitar bens e serviços, o de
ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de instituir servidão, o
de rescindir unilateralmente os contratos, o de impor medidas de
policia, presunção de veracidade dos seus atos.
 Está presente na elaboração da lei como momento da sua execução em
concreto pela administração pública.  inspira o legislador e vincula a
autoridade administrativa em toda sua atuação
 Interesse público aqui entendido como o “bem comum”/bem
estar coletivo.
 o O poder público da administração, que lhe fora atribuída por lei, tem o caráter
de poder-dever; são poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de
responder pela omissão.
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

o Legalidade
 A Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.

o Supremacia do Interesse Público

 Está presente na elaboração da lei e no momento da sua execução.
 O direito deixa de ser visto como mera garantia dos direitos do homem
singularmente considerado, tornando-se uma forma que garantir o bem-
estar da coletividade.
 No âmbito da Administração, a Lei da à adm o direito de desapropriar,
de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista
atender ao interesse geral, que não pode ceder diante do interesse
individual. Em consequência, se, ao usar de tais poderes, a autoridade
administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um
amigo ... estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o
interesse público, portanto, desviando a finalidade pública prevista na
lei  Desvio de poder, ou de finalidade  ilegal.

o Indisponibilidade do interesse público

 Sendo o interesse qualificado como próprio da coletividade, não se
encontra à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis.
 “As pessoas administrativas não tem portanto disponibilidade
sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e
realização”

o Impessoalidade
 Pode ter mais que um sentido.
1. O princípio está relacionado com a Finalidade Pública
enquanto um norteador da atividade administrativa. A
Administração NÃO PODE agir com vistas a
prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas ( artigo
100 da constituição, quando trata dos precatórios
judiciais)
2. Não promoção de pessoas determinadas, ou de obras ...
previsto no artigo 37, §1 da CR.

o Presunção de Legitimidade ou Veracidade (Presunção relativa,

portanto admite prova em contrário) juris tantum
Também chamado de Presunção de Legalidade.
Possui dois aspectos
 Presunção de verdade  no que diz respeito à certeza dos fatos
 Presunção de legalidade  posto que a administração pública
só age conforme a lei.
Como consequência dessa presunção, suas decisões são de execução
imediata e tem a possibilidade de criar obrigações para os
 particulares, independentemente de sua concordância. Em certas
hipóteses, pode ensejar a execução pela própria administração por
meios diretos ou indiretos.

o Especialidade
Decorrência do princípio da legalidade e supremacia do interesse
público. Por força deste princípio, impõe-se a necessidade do
administrador do estrito cumprimento da finalidade estabelecida ao
órgão administrado.

o Controle ou Tutela
A administração Pública Direta fiscaliza a atividade dos referidos entes,
com o objetivo de garantir a observância de suas finalidades
institucionais.
Tenciona a independência da entidade e o controle para que a pessoa
jurídica política que institui aquela entidade da Administração indireta
se assegure de que ela está agindo de conformidade com os fins que
justificaram a sua criação.
Regra é autonomia, exceção é o controle, este não se presume; Só pode
ser exercido nos limites definidos em lei;
o Autotutela
O controle é exercido sobre ela mesma, sobre os próprios atos, com a
possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou
inoportunos independentemente de recurso ao Poder Judiciário.
Súmulas que asseguram essa prerrogativa
 Nº 346  A administração pública pode declarar a nulidade
dos seus próprios atos
 Nº 473 A Administração Pública pode anular seus próprios
atos, quando eivado de vícios que os tornem ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revoga-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial;
o Hierarquia
A Administração é organizada de tal forma que há uma coordenação e
subordinação entre uns entes e outros, cada qual com atribuições
definidas na lei.
o Continuidade do Serviço Público
O Serviço Público enquanto a forma pela qual o Estado desempenha
funções essenciais ou necessária à coletividade, não pode parar.
Deste princípio decorre
1. Proibição de greve nos serviços públicos.  STF
decidiu pela aplicação da Lei nº 7.783/89
2. Impossibilidade de invocar a exceptio non adimpleti
contractus nos contratos que tenham por objeto a
execução de serviço público.
o Publicidade
Exige ampla divulgação dos atos praticados pela Administração
Pública, ressalvadas as hipóteses legais.
 O inciso LX determina que a lei só poderá restringir a publicidade dos
atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o
exigirem;
O inciso XIV assegura a todos o acesso à informação e resguardado o
sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional.
O inciso XXXIII estabelece que todos têm direito a receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado; essa norma deve ser combinada
com a do inciso LX, que garante o sigilo dos atos processuais quando
necessário à defesa da intimidade e proteção do interesse social. Tais
dispositivos estão disciplinados pela Lei nº 12.527, de 18-11-11.
O Inciso XXXIV assegura a todos, independentemente do pagamento
de taxas:
 O direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos
ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
 Obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de
direitos e esclarecimentos de situações pessoais.
o Razoabilidade e Proporcionalidade  um juízo de adequação entre meios e fins
Presente na Constituição do Estado de São Paulo, no artigo 111 
tentativa de impor-se limitações à discricionariedade administrativa,
ampliando-se o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo poder
judiciário
Deve o administrador fastar seu próprio standard e utilizar um critério
de razoabilidade geral
o Motivação
A administração deve indicar os fundamentos de fato e de direito de
suas decisões. ( consagrado pela doutrina e pela jurisprudência) 
Trata-se de formalidade necessária para permitir o controle de
legalidade dos atos administrativos.
Na Lei m. 9784/99, o princípio da motivação é previsto no artigo 2º,
caput, havendo no inciso VII, “ Indicação dos pressupostos de fato e de
direito que determinam a decisão”.
No Artigo 50 estabelece a obrigatoriedade de motivação, com indicação
dos fatos e fundamentos jurídicos quando:
1. Neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
2. Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
3. Decidam processos administrativos de concurso ou
seleção pública;
4. dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
5. decidam recursos administrativos;
6. decorram de exame de ofício;
7. deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a
questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatórios oficiais;
8. importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo
A motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo ser ou
não concomitante com o ato, além de ser feita, muitas vezes, por órgão
 diverso daquele que proferiu a decisão. Frequentemente, a motivação
consta de pareceres, informações, laudos, relatórios, feitos por outros
órgãos, sendo apenas indicados como fundamento da decisão. Nesse
caso, eles constituem a motivação do ato, dele sendo parte integrante;
o Eficiência
Exige-se resultados positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente
público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo
de organizar estruturar, disciplinar a Administração Pública,
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na
prestação do serviço público
o Segurança Jurídica
Vedação da aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito
da Administração Pública
 Lei 9784/99, art.2º, inciso XIII  “ Interpretação da norma
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do
fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação
× Poderes da Administração
o Não se trata de uma faculdade, mas sim de um Poder-dever, posto que são
irrenunciáveis.
o Ato vinculado Está sujeito À lei em quase todos os aspectos. O legislador
estabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, estando eles presentes,
não cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem apreciação de aspectos
concernentes à oportunidade, interesse público, equidade.
o Ato discricionário  Tem a ideia de prerrogativa, posto que deixa alguns
aspectos para serem apreciados pela Administração diante do caso concreto

o Normativo
Poder regulamentar  Atos pelos quais a Administração Publica
exerce seu poder normativo têm em comum com a lei o fato de
emanarem normas ( atos gerais e abstratos)
 Atos Normativos Derivados  Têm por objetivo a
explicitação ou especificação de um conteúdo normativo
preexistente, visando sua execução no plano concreto 
regulamento  não ultrapassa o horizonte de legalidade da
lei.

Regulamente Executivo Regulamento Independente (Autônomo)

Complementa a lei. Artigo 84, inciso IV da Inova a ordem jurídica
CR (normas para fiel execução da lei).
Não pode estabelecer normas contra legem Estabelece normas sobre matérias não
ou ultra-legem disciplinadas em lei.
Não inova na ordem jurídica Não completa nem desenvolve nenhuma lei
prévia

Regulamentos Jurídicos Regulamentos Administrativos (ou de


Podem ser considerados em relação ao modo
de atuação do agente público, do qual se
espera o melhor desempenho possível de suas
atribuições, para lograr os melhores
resultados; e em relação ao modo de organizar,
estruturar e disciplinar a Administração
Pública, que também possui o mesmo objetivo
de alcançar os melhores resultados na
prestação do serviço público.
Voltam-se para fora da Administração Pública
organização)
Contêm normas sobre a organização
administrativa ou sobre as relações entre os
particulares que estejam em situação de
submissão especial ao Estado. Decorre de
um título jurídico especial, como um
contrato, concessão de serviço público,
outorga de auxílios ou subvenções,
nomeação de servidor público, convocação
para o serviço militar, a internação em
hospital público etc.
Voltam-se para dentro da Administração
Pública. Para as relações particular-
administração

 Atos Normativos Originários  Se dizem os emanados de

um órgão estatal em virtude de competência própria, outorgada
imediatamente e diretamente pela Constituição, para edição de
regras instituidoras de direito novo; Atos emanados do
legislativo
O Poder normativo se expressa por meio de resoluções, portarias,
deliberações, instruções, regimentos.
o Disciplinar
Poder de apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos
e damis pessoas sujeitas à disciplina administrativa
Aula IV— Administração Indireta

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 19a. ed., São Paulo:

Ed. Revista dos Tribunais, 2015, pp. 85-89 (capítulo 5, "Administração
Indireta", item 5.1);

¥ Administração Indireta – Art.4º, II do Decreto-Lei 200/67

o Conceito
 A administração indireta é o conjunto de entidades personalizadas que
executam, de modo descentralizado, serviços e atividades de interesse
público.
o Cada nível federativo possui seu conjunto de administração indireta.
o Com a redação : “ Administração indireta e direta, incluídas as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público” retira as fundações públicas do
âmbito da Administração indireta para inclui-las em uma Administração
Fundacional. Contudo, outros dispositivos presentes na constituição levam à
convicção de que a Administração Pública se reparte em apenas duas:
administração direta e indireta, na qual está inserida as fundações públicas.
o São entes da administração Indireta: Autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e as fundações públicas ( inciso II do artigo 4º do
Decreto lei 200/67, alíneas a,b,c,d)
o A lei 11.107/2005 revela que o consórcio público, com personalidade jurídica
pública, constituído como associação pública, integra a Administração Indireta
de todos os entes federativos consorciados ( art. 6º, I e §1º), quanto perdurar o
consórcio ou a participação no consórcio ( art. 13, §6º)
o Cada uma possui personalidade jurídica própria que não se confunde com a
personalidade do ente federativo ao qual se vinculam;
o Autarquias são pessoa jurídicas públicas.
o Empresas públicas, sociedades de economia mista e a maioria das
fundações públicas são pessoas jurídicas de direito privado;
 Para alguns autores, essas pessoas jurídicas privadas comporiam um
tipo denominado de parestatais (“paralelos ao estado”)
o Administração indireta  descentralização administrativa, não existindo
vinculo de hierarquia com a Administração direta  A administração direta
realiza um controle que não se assemelha ao controle hierárquico
o Cada uma dessas entidades se vincula a um órgão da administração direta,
cuja área de competência tenha afinidade com a sua atuação específica 
“As entidades compreendidas na Administração indireta vinculam-se ao
Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal
atividade"
o O órgão da Administração direta a que se vincula a entidade exerce o
controle administrativo(tutela) sobre a mesma.
o Uma das características da Administração Indireta é a especialidade das
atribuições de cada entidade, vigorando o princípio especialidade  Entes da
administração indireta não podem realizar atividades fora do fim a que se
destinam;
 Para realizar seus fins, a entidade é dotada de patrimônio e pessoal
próprios, estrutura administrativa própria, encabeçada por um dirigente.
 o Outra característica do regime geral das entidades da Administração Indireta é
a exigência de lei específica para criação da autarquia e para a autorização
de instituições de empresa pública, sociedade de economia mista e
fundação (Inciso XIX do artigo 37 da CF);
 Por lei específica deve-se entender a lei decorrente de projeto elaborado
somente com a finalidade de criar a entidade;
o Todas as entidades da administração indireta, qualquer que seja sua natureza
jurídica, aplicam-se os princípios da administração pública
o A administração indireta também se sujeita a responsabilidade objetiva;
o Os dirigentes, servidores e empregados se sujeitam a LIA.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29ª ed., São

Paulo: Atlas, 2016, pp. 517-534 (capítulo 10, "Administração Indireta",
itens 10.1 e 10.2).

¥ Descentralização e desconcentração
o Descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa,
física ou jurídica.
o Desconcentração é a distribuição de competências dentro da mesma pessoa
jurídica;
 A administração pública tem o chefe do poder executivo como seu
ápice e tem a outorga de competências coordenada de forma
hierárquica,
¥ Descentralização política e administrativa
o Descentralização Política (autonomia)
 Ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que
não decorrem do entre central;
 As atividades jurídicas que exercem não constituem delegação ou
concessão do governo central, pois delas são titulares de maneira
originária.
 Indica autonomia enquanto faculdade de legislar sobre os próprios
assuntos e interesses dentro de um rol de atribuições originário.
o Descentralização Administrativa (administração)
 Ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só
tem o valor jurídico que lhes empresta o ente central;
 Suas forças não decorrem da constituição, mas do poder central;
 Autoadministração enseja a ideia de capacidade de gerir os próprios
negócios, mas com subordinação a leis prostas pelo ente central

¥ Modalidades de Descentralização Administrativa

o Descentralização territorial ou geográfica
 Se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é
dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com
capacidade administrativa genérica.
 Características:
 Personalidade jurídica de direito público;
  Capacidade de autoadministração;
 Delimitação geográfica;
 Capacidade genérica, ou seja, para exercer a totalidade ou
maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade;
 Sujeição a controle pelo poder central
 É o caso dos territórios federais, que não integram a federação. Sua
atividade legislativa está subordinada as normas emanadas pelo poder
federal, portanto não possuem autonomia.

o Descentralização por serviço, funcional ou técnica

 Ocorre quando o Poder Público (ente federado União, Estados,
Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a
ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público;
 No Brasil só ocorre por força de lei e corresponde à figura da
autarquia, fundações governamentais, sociedades de economia
mista e empresas públicas que realizam serviços públicos;
 Uma vez criada a entidade, o ente central perde a disponibilidade
sobre o serviço, posto que, para retomá-lo, depende de lei.
 A lei nº 11.107/20005 criou um novo tipo de entidade que
prestará serviços públicos mediante descentralização 
consórcio público. (são criados pelos entes federativos para
gestão associada de serviços públicos [art.241, CR]
 Alguns autores equiparam o serviço público descentralizado à autarquia
 Trata-se de determinado serviço público que se destaca da
pessoa jurídica pública (União, Estados e Municípios) e ao qual
se atribui personalidade pública própria, também de natureza
pública; Entende-se que o ente instituído deve ter a mesma
capacidade pública, com todos os privilégios e prerrogativas
próprios do ente instituidor  decreto-lei n. 200/67 define
autarquia como entidade que presta serviço público típico
do Estado
 Entidade que não são autarquias só usufruem daqueles privilégios e
prerrogativas expressamente conferidos pela lei instituidora e reputados
necessários para consecução de seus fins.
 A entidade descentralizada detém a TITULARIDADE e a
EXECUÇÃO do serviço; em consequência, ele desempenha o serviço
com independência em relação à pessoa que lhe deu vida, podendo
opor-se a interferências indevidas;
 Interferências só podem ocorrer nos limites determinados
pela lei. (controle e Tutela);

 O processo de descentralização envolve:

I. Reconhecimento de personalidade Jurídica ao ente
descentralizado;
II. Existência de órgãos próprios, com capacidade de
autoadministração exercida com certas independências
em relação ao poder central;
III. Patrimônio próprio, necessário à consecução de seus fins;
IV. Capacidade específica, ou seja, limitada à execução do
serviço público determinado que lhe foi transferido, o que
 implica sujeição ao princípio da especialidade, que
impede o ente descentralizados de desviar-se dos fins que
justificaram a sua criação;
V. Sujeição a CONTROLE ou TUTELA, exercidos nos
limites da lei, pelo ente instituidor
a. O controle deve ser limitado pela lei precisamente
para assegurar a independência ao ente
descentralizado, sem o que não se justificaria a sua
instituição.

o Descentralização Por colaboração

o Ocorre quando, por meio de CONTRATO ou ATO ADMINISTRATIVO
UNILATERAL, se transfere a EXECUÇÃO de determinado serviço público
a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o
Poder Público a TITULARIDADE do serviço;
o Isto permite dispor do serviço de acordo com o interesse público, envolvendo a
possibilidade de alterar unilateralmente as condições de sua execução e de
retomá-la antes do prazo estabelecido, posto que o Poder Público tem a
titularidade do serviço.
o Originalmente, essa forma de descentralização era feita por : 1) permissão ou
autorização do Serviço Público, o Poder Público delegava a execução do
serviço a pessoas jurídicas já constituídas com capital exclusivamente
privado vantagem de não precisar dispender capital público;
 Recentemente, adotou-se o procedimento de delegar a execução do
serviço público a EMPRESAS SOB CONTROLE ACIONÁRIO DO
PODER PÚBLICO  o procedimento é legal. desde que assegurada
ao Poder Público a disponibilidade sobre o serviço.
¥ Histórico
o Concessão  vantagem era a possibilidade que tinha o estado de prestar
serviço público essencial, sem a necessidade de inverter recursos públicos e
sem correr os riscos do empreendimento.
o Conflito de interesses nas sociedades de economia mista  prestar serviços a
baixos preços, e o lucro dos acionistas;
¥ Entidades da Administração Indireta
o Compõe a Administração Indireta
 Autarquias pessoa de direito público
 Fundações instituídas pelo Poder Público  pessoa jurídica de
direito privado
 Sociedades de Economia Mista  pessoa jurídica de direito privado
 Empresas Públicas  pessoa jurídica de direito público ou privado
 Consórcios Públicos  pessoa jurídica de direito público ou privado
o Regime Jurídico
Pessoas Privadas Pessoas Públicas
Origem na vontade do particular Origem na vontade do Estado
Fim geralmente lucrativo Fins não lucrativos
Finalidade de interesse particular Finalidade de interesse coletivo
Liberdade de fixar, modificar, prosseguir ou Ausência de liberdade para fixação ou
deixar de prosseguir seus próprios fins; modificação dos próprios fins e obrigação de
 cumprir escopos
Liberdade de se extinguir Impossibilidade de se extinguirem pela
própria vontade

Sujeição a controle negativo do Estado ou a Sujeição a controle positivo do Estado

Simples fiscalização ( poder de polícia)
Ausência de prerrogativas autoritárias Prerrogativas autoritárias de que geralmente
dispõem
Só possuem as prerrogativas e sujeitam-se Têm Praticamente todas as prerrogativas da
às restrições expressamente previstas em Administração Direta
lei
Aplica-se basicamente o direito privado, Sujeitam-se ao direito público, com a
salvo algumas alterações decorrentes possibilidade de utilizar o direito privado em
expressamente de normas publicistas, isto é, hipóteses previstas em lei (e.g. celebração de
regem-se por normas de direito privado, contratos de compra e venda)
salvo quando houver norma de direito
público disponde de forma diversa.
NUNCA SE SUJEITAM INTEIRAMENTE
AO DIREITO PRIVADO

¥ Traços comuns entre o regime jurídico das pessoas públicas e o das pessoas de direito
privado instituídas pelo Estado
o Todas têm personalidade jurídica própria, o que implica direitos e obrigações
definidos em lei, patrimônio próprio, capacidade de autoadministração, receita
própria;
o A sua criação é sempre feita por lei, exigência que consta agora do artigo 37, XlX,
da Constituição;
o A sua finalidade essencial não é o lucro e sim a consecução do interesse público;
o falta-lhes liberdade na fixação ou modificação de seus próprios fins; é a própria lei
singular que, ao criar a entidade, define o seu objeto, o qual só pode ser alterado por
oura lei da mesma natureza;
o Elas não têm a possibilidade de se extinguirem pela própria vontade; sendo criadas
por lei, só outra lei poderá extingui-as, em consonância com o princípio do
paralelismo das formas; por isso mesmo, não se aplicam a essas entidades as formas
normais de extinção previstas no direito civil e comercial;
o A todas elas se aplica o controle positivo do Estado, o qual tem por finalidade
verificar se a entidade está cumprindo os fins para os quais foi criada.
¥ A diferença principal está nas PRERROGATIVAS e RESTRIÇÕES próprias do regime
jurídico administrativo
o Autoexecutoriedade, autotutela, possibilidade de alteração e rescisão unilateral dos
contratos, impenhorabilidade de seus bens, juízo privativo, imunidade tributária,
sujeição à LEGALIDADE, à moralidade, à licitação, à realização de concursos
públicos.
¥ As pessoas públicas (autarquias e fundações de direito público) têm as mesmas
prerrogativas e sofrem as mesmas restrições que os órgãos da Administração Direta
¥ As pessoas de direito privado só possuem as prerrogativas e sujeitam-se às restrições
expressamente previstas em lei.
o Essas pessoas privadas nunca se sujeitam completamente ao regime de direito
privado, posto que devem ter em perspectiva a satisfação do interesse público. Por
 esse motivo, as normas de direito público derrogam parcialmente o direito privado
posto que têm por objetivo assegurar o equilíbrio entre a posição de supremacia da
Administração e a liberdade de atuação que caracteriza as pessoas jurídicas de
direito privado.
o A Administração confere às suas pessoas jurídicas privadas os meios de atuação
do direito privado considerados mais adequados para a execução de determinadas
atividades; mas, simultaneamente, as submete, em parte, ao regime administrativo,
na medida considerada essencial para a consecução daqueles mesmos fins.
¥ Em todas as PESSOAS DE DIREITO PRIVADO criadas pelo Estado existe um traço
comum: DERROGAÇÃO PARCIAL DO DIREITO PRIVADO POR NORMAS DE
DIREITO PÚBLICO

 Autarquia
o Pessoa Jurídica de direito Público;
o Possui mesmas prerrogativas e sujeições da Administração Direta; o seu regime
jurídico pouco difere do estabelecido para esta, aparecendo, perante terceiros,
como a própria Administração Pública;
o Não possui autonomia política, diferentemente da Administração Direta;
o Apenas tem poder de autoadministração.

 Fundação
o instituída pelo Poder Público;
o caracteriza-se por ser um patrimônio, total ou parcialmente público, a que a lei
atribui personalidade jurídica de direito público ou privado, para consecução de
fins públicos;
o quando tem personalidade pública, o seu regime jurídico é idêntico ao das
autarquias, sendo, por isso mesmo, chamada de autarquia fundacional, em
oposição à autarquia corporativa;
o outros preferem falar em fundações públicas ou de direito público;
o as fundações de direito privado regem-se pelo Direito Civil em tudo o que não
for derrogado pelo direito público
 Consórcio Público
o é pessoa jurídica de direito público ou privado criada por dois ou mais entes
federativos (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) para a gestão
associada de serviços públicos prevista no artigo 247 da Constituição;
o se tiver personalidade de direito público, é denominado de associação
pública, inserindo-se na categoria de autarquia;
o se tiver personalidade de direito privado, rege-se pela legislação civil, em
tudo o que não for derrogado pelo direito público, em especial pela Lei no 11.
I07 , de 6-4-O5;
 Sociedade de Economia Mista
o é pessoa jurídica de direito privado, em que há conjugação de capital público e
privado, participação do Poder Público na gestão e organização sob forma de
sociedade anônima, com as derrogações estabelecidas pelo direito público e
pela própria lei das S.A. (Lei n" 6.404, de 15-12-26);
o executa atividades econômicas, algumas delas próprias da iniciativa privada
(com sujeição ao art. 173 da Constituição) e outras assumidas pelo Estado como
serviços públicos (com sujeição ao art. 175 Constituição);
 Empresa Pública
 o
é pessoa jurídica de direito privado com capital inteiramente público (com
possibilidade de participação das entidades da Administração Indireta) e
organização sob qualquer das formas admitidas em direito;
 Empresa Sob controle Acionário do Estado
o É pessoa Jurídica de direito privado, que presta atividade econômica (pública
ou privada), mas que falta um dos requisitos essenciais para que seja
considerada empresa pública ou sociedade de economia mista;
o em geral, presta serviços públicos comerciais e industriais do Estado, atuando,
em muitos casos, como empresa concessionária de serviços públicos, sujeita a
CR (artigo l75 da Constituição.)

Centralizada = Cargos/ empregos

órgãos
Direta públicos
Administração

Fundações

Indireta Autarquias

Empresas Estatais

Descentralizada Contratados mediante Ato

Colaboração
Administrativo ou Contrato

Consórcio Público

Região
metropolitana
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 19ª ed. São Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2015, pp. 318-345 (excerto do capítulo 13,
“Servidores públicos”, itens 13.1 ao 13.7.9, parte inicial).

¥ Servidores Públicos
o Legislação
 As bases normativas sobre servidores públicos encontram-se na
Constituição da República. A matéria relativa a servidores foi alterada
pelas emendas 19, de 04/06/1998, 20, de 15/12/1998, 41, de
19.12.2003, publicada em 3I.12.2003, e 47, de 05.07.2005;
 Por força do caput do art. 37, as normas dos seus incisos e parágrafos
aplicam-se à Administração Direta e Indireta
 As normas constitucionais sobre servidores e outras vêm englobadas
nos chamados Estatutos, ou seja, leis que reúnem os preceitos
fundamentais na matéria para cada âmbito administrativo, aplicáveis a
boa parte dos servidores.
o Terminologia

Aula V — Serviço Público

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de

Janeiro: Forense, 2013, pp. 73-113 (capítulo 3, "A noção de Serviço
Público")

“O serviço público é um termo polissêmico, que abrange pelo menos três significados
essenciais, entre os quais os deslocamentos recíprocos (glissements) são constantes. O serviço
público é, ao mesmo tempo, uma entidade social (engloba diversas atividades e estruturas
sujeitas às autoridades públicas); Uma noção jurídica (acarreta a aplicação de regras de
direito específicas e derrogatórias do direito comum); um operador ideológico (em tese
comanda a gestão pública e a finalidade à qual são atados os agentes públicos, constituindo o
princípio do qual depende a legitimidade de suas ações.) O vocábulo serviço público evoca,
portanto, três tipos de significado (institucional, jurídico, e ideológico) que se influenciam e se
alimentam mutuamente de forma permanente (Jacques Chevallier)
§ Noção de Serviço Público
¶ O serviço público à francesa ( parece piada, mas não é)  o serviço público
foi elevado à altura de um verdadeiro mito: ele figura entre as imagens
fundadoras sobre as quais se apoia a identidade coletiva ; mexer com o serviço
público é considerado um sacrilégio, que pode ferir os fundamentos do Estado e
ferir a unidade nacional (Chevallier)
 As raízes ideológicas do serviço público francês podem ser
identificadas na Revolução Francesa, que “ por ter confundido a
rejeição de privilégios com destruição dos corpos intermédios da
sociedade ( igrejas, associações.. ), o individualismo revolucionário
teria erigido o Estado no ‘único aparelho jurídico da coesão social’, o in
incitando, dessa forma, a remodelar os espíritos para melhor lutar
 contra os particularismos. Assim, a obsessão homogeneizadora que
cobre o vazio do fim das estruturas corporativas inscreve o debate em
uma nova perspectiva, substituindo a ‘incerteza da providência
religiosa’ pela ‘certeza da providência estatal’
¶ Léon Deguit, pai da escola do serviço público (Estado de Direto
Prestacional): A Interdependência Social ( uma posição mais sociológica do
instituto)
 Escola de Bordeaux. Coube a essa tradição de pensamento descrever a
transição de um Estado monoclasse para um Estado pluriclasse, com
todas as consequências por isso geradas no Direito e no Estado sobre as
suas ações legitimadoras.
 Deguit foi precursor na formulação jurídica da função social da
propriedade e dos contratos ( para ele, a função estava para os direitos
sociais subjetivos dos particulares como o serviço público estava para a
soberania do Estado.
 Observa-se que seu pensamento revela um aspecto antes não visto na
doutrina: a interdependência de todos os membros da sociedade e a
necessidade de o Estado assegurar a prestação de determinadas
atividades para manter esse liame social;
 Deguit sustentava que “o Estado, como órgão da vontade soberana dos
governados, deve ser subordinado a uma ordem objetiva que não foi
criada por ele próprio” e que repousa sobre a ideia de “solidariedade
social”  O Estado só poderia ser considerado como realmente
limitado pelo Direito, se esse for considerado como uma realidade
distinta à do Estado. O Direito na concepção do autor seria apenas uma
cristalização de uma norma jurídica já existente, ainda que de maneira
latente, no grupo social.
 O é estado de consciência da massa dos indivíduos que compõem em
um determinado grupo social a força criadora do Direito, que eclode
quando o grupo social entende e admite que possa ser socialmente
organizada um reação contra os violadores da regra, momento em que a
simples norma social, fundada sobre a solidariedade e interdependência
dos indivíduos que compõem a sociedade, transforma-se em norma
jurídica, que é originariamente um fato social, não uma criação do
Estado ou expressão da soberania.
 Diante da nova percepção (início do século XX) de que a Soberania não
era o traço mais relevante para identificação do Estado-Nação, mas que
a ação do Estado deveria ir além da proteção interna e externa, e suprir
as necessidades dos seus habitantes, Deguit então define o serviço
público como : “ A atividade cujo cumprimento deve ser regulado,
assegurado e fiscalizado pelos governantes, por ser indispensável à
realização e ao desenvolvimento da interdependência social, e de tal
natureza que só possa ser assegurado plenamente pela intervenção da
força governante (...) Dizer que um serviço é um serviço público quer
dizer que esse serviço é organizado pelos governantes, funcionando
sob a sua intervenção e devendo ter por eles assegurado o seu
funcionamento sem interrupção”
 Há dois elementos na definição do Deguit
 O serviço deve influir sobre a interdependência social
 O mercado deve se revelar deficiente na sua capacidade de
gerir essa interdependência social em prol do interesse público
  A questão estava em definir o interesse público (Communis opinio)
 O autor não apresentou respostas satisfatórias
 Outra característica marcante da teoria de Deguit é a amplitude do que
é considerado serviço público, por ele entendido como toda
atividade estatal (legislativa, jurisdicional, administrativa). Nessa
toada, viria a definir o Estado como um conjunto de serviços públicos.
 Outro ponto de sua teoria diz respeito à atribuição da noção de serviço
público para toda a atividade de relevância social que deveria ser
assegurada pelo Estado para que ele atingisse os seus fins, não
importando se era exercida em regime de Direito Público ou
Privado. (Por esse motivo foi criticado por Gaston Jéze, que criticou a
indiferença apresentada por ele, assim, sustentou que só poderia ser
considerado serviço público a atividade prestada sob o regime jurídico
de Direto Público)  com o tempo até essa critica perdeu o vigor.
 Tentou dar certa objetividade aos seus critérios de definição
de serviço público:
 “Se fosse necessário um critério formal para
identificar as atividades que devem servir à
organização de um serviço público, diríamos que se
encontra na desordem social produzida pela
suspensão dessa atividade ainda que por um bastante
curto lapso de tempo”  o exemplo que ele dá sugere
que uma serviço que não pode ser descontinuado, pois
do contrário produziria desordem, passa por um
processo de engessamento normativo ( imposição de
regras de trabalho, salário, funcionamento,
contratação..) que indica a antessala da Estatização,
ou como ele diz :’ um primeiro passo para organização
como serviço público’
 Cabe apontar que esse autor afirmava que a caracterização com serviço
público não implica em monopólio em favor do Estado, e que certas
atividades, mesmo podendo ser livremente exercidas por particulares,
são objeto de serviços públicos quando são prestadas pelo Estado.
 Em resumo, o que sobrou não modificado do pensamento de Deguit
não foram os elementos subjetivos (titularidade estatal) ou formais
(regime Jurídico de Direito Público), mas o elemento material
(atendimento do interesse público).
¶ Gaston Jèze: O regime jurídico de Direito Público ( escola do serviço
público)
 Buscou dar ao instituto jurídicos determinados, atribuindo uma noção
mais stricto sensu jurídica do que sociológica, identificando serviço
público enquanto as atividades prestadas pelo Estado sob regime
jurídico de Direito Público.
 Constata que não é a necessidade de determinado bem ou serviço que
faz com que o seu fornecimento seja um serviço público. Isto é, afirma
que a Administração Pública deve satisfazer o interesse geral, mas não
se pode dizer que lhe compete a cura de todos os interesses gerais;
 Quando, para atender os interesses públicos, o Estado se vale
de mecanismos de Direito Público, então ele afirma “nessa
hipótese há serviço público, ou seja, para satisfazer regular e
continuamente determinada categoria de necessidade de
 interesse público, há um regime jurídico especial, que sempre
podem ser modificados pelas leis e pelos regulamentos”
 Quando se está diante de um serviço público propriamente dito,
constata-se a existência de regras jurídicas especiais, que tem por
objeto facilitar o funcionamento regular e contínuo do serviço
público, de dar mais rápida e completa possível satisfação às
necessidades de interesse público; e essas regras, justamente por essas
razões, são modificáveis a qualquer instante (...)
 Portanto, o Serviço Público é um mecanismo para satisfação do
interesse público. Há um regime jurídico especial, que é legal e
regulamentar.
 Para identificar se um serviço é ou não um serviço público, afirma que:
 “para saber se uma delas é de Direito Público, o intérprete não
tem que se perguntar se a sua finalidade é, em si, de interesse
público, apreciação subjetiva que seria das mais incertas;
deve-se apenas perguntar se o Estado a considerou como tal, o
que equivale a dizer que é na organização e no conjunto das
regras que o Estado lhe dá que o critério deve ser” ( “deve-se
buscar o critério na intenção dos governantes”).
 A principal crítica feita ao autor está 1. na sua incapacidade de
extirpar o subjetivismo posto por Deguit; 2. Por não observar que
nenhuma atividade feita pelo Estado se rege exclusivamente por regras
de direito privado ou público, uma vez que qualquer atividade
desenvolvida pelo Estado está sujeita a constrições publicitas (licitação,
concurso) e, por outro lado, até mesmo as atividades mais dotadas de
jus imperii mutas vezes satisfazem as necessidades de meio através de
contratos comuns do Direito Privado;
¶ Maurice Hauriou: poder de império e serviço público
 Em oposição à Escola do Serviço público, este centra o Direito
Administrativo sobre o poder de império exercido pelo Estado
sobre os particulares. Desta forma, ainda quando presta serviços à
coletividade, o Estado estaria empregando para tanto o seu jus imperii.
 Ao criticar Jéze no que tange ao possibilidade de modificações
unilaterais pela Administração Pública, Hauriou diz que essa
característica pressupõe o poder de império:
 “O regime de Direito Público parte da ideia de superioridade do
interesse público sobre o privado, e a modificação unilateral
das condições de prestação dos serviços se dá através de atos
de autoridade por prescindirem de qualquer consenso dos
particulares”
 Ao criticar Deguit, diz que seu conceito de serviço público pressupõe
que essas atividades sejam atividades que só possam ser asseguradas
pela “força governante”, ou seja, pela intervenção do poder.
 “O poder de império deve ser mantido na posição primordial do
Direito Administrativo, mas deve se reconhecer que o serviço público,
apesar de estar em um segundo plano, também tem um importante
papel, que é a ideia que ele acarreta uma autolimitação objetiva do
poder de império (...) é o próprio poder de império que se organizou
em razão do serviço, tomando precauções redobradas para se
disciplinar, através da hierarquia, da tutela administrativa, de todo um
conjunto de reclamações administrativas à disposição dos
 administrados e do acesso à justiça administrativa, que é parte da
própria Administração Pública (...) A autolimitação do poder possui
um meio de se objetivar que lhe é próprio, que é a organização,
gradualmente transformada em instituição. A organização
administrativa é a organização do poder administrativo tanto quanto
dos serviços. De toda sorte, a alta Administração, o conjunto das
autoridades e das jurisdições administrativas, é uma organização do
poder. É no interior dessa organização que o Poder Executivo se
instituiu e que o poder de império progressivamente se submeteu à
ideia de servir, ao invés de dominar. E a virtude de uma organização
institucionalizada é que ela automaticamente registra toda vontade de
promover o serviço e que, por um detalhe da organização, cria um
obstáculo jurídico às mudanças de vontade do poder que não forem de
acordo com o interesse do serviço"
 O poder de império é a pedra angular do Direito Administrativo; e o
Serviço público é um mecanismo organizativo e institucional de
autolimitação do poder:
 “Se o regime jurídico administrativo repousa essencialmente
no poder, deve ser reconhecido que esse poder é instituído, ou
seja, é enquadrado em uma organização submetida a uma
ideia. Essa ideia é a do serviço a ser prestado ao público, ou
seja, a ideia do serviço público (...) O essencial é que seja a
ideia de servir, de prestar serviço, ao invés daquela de
pressionar e de oprimir
 Segundo suas formulações, a grande razão de ser dos serviços
públicos seria a igualdade e a regularidade, já que a iniciativa pode
perfeitamente desenvolver atividades realizadas pelo serviço público
(como transporte ferroviário, distribuição de energia), contudo ela o
faria apenas para quem e onde desse lucro e enquanto desse lucro, ou
seja, desigualmente e irregularmente.  O serviço público tem um
caráter instrumental à manutenção da ordem pública.
 Pode-se observar que Hauriou tentou estabelecer uma separação entre o
espaço público e o privado, para que este fosse preservado da
ingerência estatal; Serviço público (esfera pública) e Atividade
econômica (esfera privada)
§ Balanço das principais posições doutrinárias francesas sobre os serviços públicos
¶ Observa-se que Hauriou apresentou uma solução combativa ao Estado
Interventor, uma vez que conformou a Administração enquanto uma garantidora
da paz social por meio da satisfação da população por meio da manutenção
exclusiva do extremamente necessário, e não como uma promotora da
satisfação das necessidades coletivas.
§ A construção da Jurisprudência Francesa
¶ Acordão Arrêt Blanco 
 Considerou que o conselho de Estado não era competente para julgar
todas as causas envolvendo a administração pública, mas apenas aquela
que envolvessem a aplicação do Direito Administrativo. Mas para
caracterizar o que deveria ser considerado causas envolvendo o Direito
Administrativo, o acórdão preferiu considerar as que tocavam à
prestação de Serviços Públicos, e não primordialmente as que
envolviam o exercício da puissance publique (poder público).
  A partir deste caso, passou-se não mais considerar suficiente apenas a
existência de um serviço da Administração Pública para acarretar a
competência da jurisdição administrativa, devendo a prestação do
serviço ser acompanhada do exercício de poderes público típicos.
Igualmente, foram excluídos da jurisdição administrativa os conflitos
envolvendo os serviços públicos industriais e comerciais, os chamados
SERVIÇOS PÚBLICOS ECONÔMICOS.
 O acórdão tornou-se o símbolo da autonomia da responsabilidade
administrativa com a ideia de uma ligação de duplo sentido entre o
fundo do direito aplicável e a competência ( derrogatória do direito
comum) da jurisdição administrativa;
¶ Acordão Terrier (1903)
 Um cidadão obteve o direito a ser pago pelo serviço de caçar cobras
que realizara para uma administração local.  ficou fixado que NÃO
BASTAVA TRATAR-SE DE SERVIÇO PÚBLICO, já que este
poderia também ser prestado pelo regime jurídico privado, MAS
SIM A EXISTÊNCIA DA GESTÃO PÚBLICA DO INTERESSE
PÚBLICO, em contraposição à gestão privada.
§ A Common Law e as Public Utilities
¶ Em um dado momento, diante da evolução tecnológica, alguns serviços
apresentavam a impossibilidade de congregar os interesses da coletividade e a
manutenção da concorrência, ainda que nos ditames das liberdades de entrada
no mercado e de desenvolvimento das empresas;
¶ Nesse contexto, foram editadas leis disciplinadoras das atividades privadas com
especial pertinência ao interesse público, limitando-lhes o ingresso e
estabelecendo normas finalísticas para seu exercício.
¶ Assim, “As public utilíties apresentam-se como atividades que se encontram
(are afficted with) com o interesse público e por isso sujeitam-se a um controle
de preços (para que se tenha um preço reasonable), ao controle da qualidade
dos serviços e outros controles, realizados, de regra, por agências reguladoras
independentes. Busca-se na regulação dos monopólios privados fazer face às
falhas do mercado e garantir a concorrência.
¶ As leis editadas sobre este respeito conferem à Administração Pública, na forma
das agências reguladoras independentes, o poder de especificar os meios que
serão utilizados para alcançar os objetivos legais.
 O principal marco da agirmação da teoria das Publics Utilities foi o
caso Munn v. Illinois
 Caso de elevação artificial de preços de grãos.
 “"Não existe privação ou dano à propriedade privada
nesse caso, consagrando-a ao uso público. É a
expressão da vontade do povo, por intermédio dos seus
representantes em Assembleia-Geral, que esses centros
de opressão e extorsão sejam submetidos a um regime
que os faça ajudar mais ao povo (...). Atribuímos o
direito de legislar sobre essa matéria ao poder, seja ele
chamado como se quiser, inerente a todo governo
organizado." ( Julgamento da Suprema Corte Estadual)
 Quando a propriedade privada é afetada por um
interesse público, deixa de ser apenas Direito Privado.
Isso foi dito por Lord Hale, há mais de duzentos anos,
no seu Tratado De Portibus Møris, e foi desde então
 aceito como o principal elemento de regulamentação
da propriedade. A propriedade deve ser considerada
embebida de interesse público quando é usada de
maneira capaz de gerar consequências públicas e
efeitos para a comunidade. Quando se consagra a
propriedade a um uso no qual o público tem um
interesse, se cede ao público um interesse nesse uso, e
deve se submeter ao controle pelo público para o bem
comum, na extensão do interesse criado. Pode-se
deixar de ceder o uso do bem ao público, fazendo
cessar o uso, mas enquanto houver o uso deve
admitir-se o controle (...). Não há dúvida que o
princípio geral amparado pela lei e pela justiça é que
toda pessoa pode fixar o preço que quiser pela sua
propriedade ou pelo seu uso, mas se por uma
circunstância específica, o público tem direito a
participar com suas propostas e a fazer uso deia, e se
existe um monopólio do qual se beneficiam os
proprietários, devem, de forma proporcional, ser
impostos os ônus que correspondam a esses benefícios.
(Julgamento na Suprema Corte Americana)
§ União Europeia: Serviços de Interesse Econômico Geral e Serviços Universais
¶ Uma das primeiras medidas da consolidação da integração econômica europeia
foi determinar, no art.86 do Tratado Constitutivo da União, que também os
serviços públicos prestados por empresas estatais ou por concessionárias
nacionais sob o regime de exclusividade se sujeitassem à normas de
concorrência, tornando ilegítima as reservas de mercado que os Estado
estabeleciam em favor das empresas públicas ou privadas, seja por razões de
interesse público, estratégico ou fiscal;
¶ Neste caso, o Estado pode continuar a prestar o serviço, diretamente ou através
de suas empresas, mas em concorrência com todas as demais empresas
europeias que atendam aos requisitos mínimos para poder operar naquele
setor A questão passa a estar na Exclusividade da prestação, e não na
titularidade;
¶ Esses são os critérios para que uma empresa seja excepcionada das normas
comunitárias de concorrência:
 1) a empresa deve estar encarregada da prestação da atividade em razão
de um ato do poder público, como uma concessão ou outorga, não
sendo suficiente uma simples autorização para exercício de uma
atividade privada;
 2) a atividade deve satisfazer necessidades importantes para a
coletividade, o que normalmente é associado à existência de obrigações
de serviço público ou universal;
 e 3) que o cumprimento das regras de concorrência comprometa a
realização da sua missão.
¶ Interesse Econômico Geral: Atividades da iniciativa privada, sujeitas à livre
concorrência, mas submetidas a uma forte regulação estatal, muito semelhante
aos serviços públicos funcionais ou objetivos, ou seja, definíveis não por seu
vínculo com a Administração Pública, mas sim por sua ligação com a realização
de interesses públicos
 ¶ Serviço Público: tem sido utilizado, ora em sentido subjetivo — atividades
prestadas pelo Estado (ou seus concessionários) — Ora em sentido objetivo –
designando os princípios de serviço universal.
¶ Serviço Universal: Parece ser mais objetivo, é simplesmente a manifestação da
necessidade legitima de que essa extensão universal do serviço se produza; A
forma de realização deste serviço não integra o conceito de serviço universal, a
forma possa ser justificada pelo objetivo, mas não implica a forma de forma
mandamental.

Deguit Jèze Hauriou

Definição Atividades que devem Atividades prestadas Organização
ser asseguradas pelo (direta ou pública de
Estado em razão da indiretamente) pelo poderes, de
necessidade de Estado sob o regime competências e de
manutenção dos liames costumes com a
jurídico de Direito
sociais. (Obrigação do função de prestar
governante de prover o
Público. ao público, de
bem comum). maneira regular e
contínua, um
serviço
determinado sob a
perspectiva de
polícia, no sentido
elevado do termo.
Tradição de Escola do Serviço Escola do Serviço Escola
Pensamento público público Institucional
Para ele o Direito O Direito de todas as O Direito das atividades O poder de
Administrativo é ... atividades estatais. desenvolvidas pelo império do Estado
Estado sob regime
jurídico de Direito
Público
Elemento Poder de império com Poder de império com O âmbito de
Fundamental do supremacia do interesse supremacia do interesse liberdade do
Direito público sobre o privado público sobre o privado particular não tem
Administrativo que se preocupar
com a “coisa
pública”

Princípios do serviço público  continuidade, a igualdade e a mutabilidade ou constante

adaptação às evoluções
Escola do Serviço Público: colocava a noção de serviço público como o instituto nuclear do
Direito Administrativo e do próprio Direito Público, no sentido de que o Direito Administrativo
seria o Direito dos serviços públicos. Centra o direito administrativo na prestação aos
particulares.
A diferença entre os modelos está na titularidade do serviço, uma vez que no modelo norte-
americano é uma atividade privada regulada pelo Estado, e no franco-germânico a atividade é
titularizada pelo Estado e realizada pelo privado.
Serviços Públicos Europeus e Latino-americanos
Atividade titularizada pelo Estado, eventualmente
delegada a particulares, mantendo-se a titularidade e o
controle/regulação estatal
Public Utilities Estado-unidense
Atividades da Iniciativa privada, sobre as
quais o Estado, exogenamente, impõe normas
de regulação, limitando a entrada no
mercado, estabelecendo padrões para a
competição entre os agentes nele atuantes e
fixando requisitos mínimos de qualidade e
preços dos serviços para os consumidores.

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências reguladoras

independentes: fundamentos e seu regime jurídico. Belo Horizonte: Fórum,
2005, pp. 23-43.

§ Intervenção Estatal: a relação entre Estado e sociedade

¶ Intervenção estatal no domínio econômico passou a ser realizada por meio da
própria exploração da atividade econômica por ente estatal. Nessas hipóteses de
intervenção sempre ocorreu a subtração do setor específico sujeito à incidência
da ação estatal da regra de liberdade de inciativa.  Havendo a necessidade de
intervenção estatal naquela atividade econômica, faz-se a reserva daquela
atividade à iniciativa estatal, por meio de um regime de privilégio da sua
exploração, ou de um regime de monopólio ( caso das atividades de
relevância estratégica para o interesse nacional);
¶ Mesmos nos casos em que a iniciativa estatal convivia com a iniciativa
particular, o setor público revestia-se de privilégios que lhe conferiam
vantagens competitivas, além de uma certa imunidade ao controle público;
§ Intervenção Estatal Orientada pelos interesses do Estado-Nação
¶ O pressuposto da atuação do Estado no domínio econômico é o atingimento do
interesse público, contudo este interesse se identificava com o interesse do
Estado-Nação, consoante objetivos de desenvolvimento Nacional.
¶ Tal perseguição do interesse público era o suficiente para justificar a interdição
da atuação dos atores privados no setor objeto de intervenção, bem como
legitimava a imunidade aos instrumentos de controle do exercício de atividade
econômica. Justificava ainda a prescindibilidade de um aparato estatal para
controlar a atividade cometida ao ente estatal.  SE a atividade do operador
público era controlada pelo Estado, ENTÃO o interesse público estaria sempre
consagrado na atuação deste operador, tornando sem sentido outras formas de
controle da atividade explorada pelo ente estatal
§ O Papel Regulador do Estado: Pressupostos objetivos e instrumentos
¶ A transformação ocorrida nos últimos anos aponta para uma redução da
intervenção direta e do incremento de uma nova forma de intervenção
Entre nós é materializada pelo fortalecimento do PAPEL REGULADOR do
estado em detrimento do ESTADO PRODUTOR DE BENS E SERVIÇOS
¶ O que é relevante para observar a atividade regulatória estatal não é a supressão
da intervenção estatal direta na ordem econômica, mas:
 A separação entre o operador estatal e o ente encarregado da regulação do
respectivo setor;
¶ A admissão do setor regulado da existência de operadores privados competindo
com o operador público (regulação para competição)
 ¶ “A atividade estatal de regulação não deixa de ser uma forma de intervenção
estatal na economia. Porém uma forma de intervenção estatal que nos seus
pressupostos, instrumentos e objetivos, diferem substancialmente da
intervenção direta no Domínio econômico.
¶ A ação estatal passa a depender do equilíbrio entre os interesse privados com
as metas e objetivos de interesse público.
¶ Pressupostos da regulação Estatal
 Pressupostos: Pautada pelo caráter de mediação, o que faz com que essa
concepção de regulação prese pela permeabilidade do ente regulador aos
interesses dos regulados. É essencial que o ente regulador estatal dialogue e
interaja com os agentes sujeitos à atividade regulatória buscado não apenas
legitimar sua atividade, como também qualificar atuação, uma vez que se
aderirá às necessidades e perspectivas da sociedade.
 Objetivos: Deslocam-se dos objetivos do Estado-Nação para os
objetivos apresentados pela sociedade. A intervenção estatal direta se
justifica pela incompatibilidade entre interesses públicos e a atuação
privada. A moderna regulação procura pactuar interesse públicos com os
interesses particulares, aceitando que a atuação privada não só é aceitável,
como é essencial para o atingimento do interesse público.
Intervenção Regulatória Intervenção Direta
Pressupostos Pautada pelo caráter de mediação dos Pautada pelo caráter de imposição da
interesses do setor regulado vontade estatal (selecionada pelo
governante)
Objetivos Atender os interesses da sociedade de Atender os interesses do Estado-Nação.
forma a congregar diferentes setores. (para isso suprime o espaço da atuação
(Procura condicionar, amoldar, incentivar privada, uma vez que há uma
e coordenar a atuação dos particulares) incompatibilidade entre os interesses
públicos e a atuação privada, ao passo que
se reserva privilégios para o feito)
Instrumentos Espaços de interlocução e mediação com Realização direta da atividade.
os agentes envolvidos no setor regulado.
 Instrumentos: Demanda a construção de mecanismos de intervenção
estatal que permitam efetivar essa nova forma de relacionamento com
os agentes econômicos. Os instrumentos utilizados para realizar essa
regulação passam a se conformar com as formas de mediação e de
interlocução com os agentes envolvidos no setor regulado.

§ Moderna regulação e busca de equilíbrio no setor regulado

¶ A moderna noção de regulação remete à ideia de equilíbrio dentro de um dado
sistema regulado.  A regulação deve buscar equilibrar o sistema regulado,
mas pode envolver a introdução de interesses gerais, externos ao sistema.
 A moderna regulação e os Interesses Públicos
 Há quem diga que a função reguladora deveria se
adstringir a correção de falhas de mercado, garantir o
equilíbrio do mercado, por meio da repreensão de
práticas distorcidas doa agentes econômicos;
 No Brasil, essa função não é satisfatória, pois deve a
regulação, além de corrigir as falhas de mercado ao
manter o equilíbrio do setor, introduzir objetivos de
ordem geral (art. 170, CF) que não seriam alcançados
 pela livre iniciativa dos agentes econômicos. Contudo,
essa introdução deve ser feita de forma que o setor
regulado seja impactado de menor forma possível;
 Em resumo, a atividade reguladora não deve apenas
realizar uma função estabilizadora do setor, mas
também uma função redistributiva. ( Tal função é
ensejada pelo artigo 174 da CR, ao prever o papel do
Estado como ente normativo e regulador da atividade
econômica, lista dentre suas incumbências a função de
incentivar e planejar atividades econômicas, o que dá à
regulação uma conotação muito mais ampla do que a
simples "correção de falhas de mercado.
§ Atividade Regulatória e Atividade Regulamentar ( regular não é sinônimo de regulamentar)
¶ Atividade de regulação Estatal: Envolve atividades coercitivas,
adjudicatórias, de coordenação e de organização, funções fiscalizatórias e
sancionatórias, de conciliação, bem como o exercício de poderes coercitivos e
funções de subsidiar e recomendar a adoção de medidas de ordem geral pelo
poder central.
¶ Função Regulamentar: consiste em disciplinar uma atividade mediante a
emissão de comandos normativos de caráter geral, ainda que com abrangência
meramente setorial
§ A regulação como Mudança no Modo de intervenção do Estado
¶ A intervenção regulatória é característica de um certo modelo econômico,
aquele em que o Estado não assume diretamente o exercício de atividade
empresarial, mas intervém enfaticamente no mercado utilizando instrumentos
de autoridade.

§ A atividade administrativa ordenadora e o exercício do poder de polícia são duas funções

distintas desempenhadas pelo Estado, especialmente pelo Poder Executivo, em sua atuação
administrativa. Aqui estão as principais diferenças entre essas duas atividades:
¶ Natureza e Propósito:
 Atividade Administrativa Ordenadora: Envolve a organização,
planejamento, coordenação e direção das atividades do governo para
atingir objetivos e metas estabelecidos pelas políticas públicas. Seu
propósito principal é promover o desenvolvimento e o bem-estar da
sociedade, garantindo a eficiência e a eficácia das ações
governamentais.
 Exercício do Poder de Polícia Refere-se ao conjunto de prerrogativas
e competências conferidas ao Estado para regulamentar, fiscalizar e
controlar a atividade dos cidadãos e entidades privadas, com o objetivo
de garantir a ordem pública, a segurança, a saúde, o meio ambiente e
outros interesses públicos. O exercício do poder de polícia visa
principalmente à proteção dos direitos e interesses coletivos, impondo
limites às liberdades individuais quando necessário.
¶ Objetivos:
 Atividade Administrativa Ordenadora: Busca a realização das
políticas públicas e o alcance de metas governamentais, visando ao
benefício geral da sociedade.
 Exercício do Poder de Polícia: Visa à regulamentação, fiscalização e
controle das atividades privadas para proteger interesses públicos,
 como a segurança pública, a saúde pública, o meio ambiente, entre
outros.
¶ Instrumentos e Ações:
 Atividade Administrativa Ordenadora: Envolve a elaboração de
políticas, planos, programas, alocação de recursos, coordenação de
órgãos governamentais e tomada de decisões estratégicas.
 Exercício do Poder de Polícia: Inclui a edição de normas
regulamentadoras, a fiscalização, a imposição de sanções
administrativas, como multas e interdições, e outras medidas
coercitivas para fazer cumprir as leis e regulamentos.
¶ Abrangência:
 Atividade Administrativa Ordenadora: Tem uma abrangência mais
ampla e engloba todas as atividades relacionadas à gestão e à execução
das políticas públicas em diversas áreas.
 Exercício do Poder de Polícia: É mais específico e se concentra na
fiscalização e na aplicação das normas em áreas onde há risco de
conflitos de interesse ou prejuízo aos interesses públicos.
§ Em resumo, enquanto a atividade administrativa ordenadora se concentra na organização e
na gestão das políticas públicas para promover o bem-estar da sociedade, o exercício do
poder de polícia está relacionado à regulamentação, fiscalização e controle das atividades
privadas para proteger interesses públicos, como a segurança, a saúde e o meio ambiente.
Ambas as funções são cruciais para o funcionamento adequado do Estado e a proteção dos
direitos e interesses coletivos.
Atividade Administrativa Ordenadora Exercício do Poder de Polícia
Natureza A atividade administrativa ordenadora é uma O poder de polícia é uma prerrogativa do
das funções do Estado no âmbito da Estado para regulamentar, fiscalizar e controlar
administração pública. Ela envolve a as atividades dos cidadãos e entidades privadas
organização, coordenação, planejamento e em prol do interesse público. Ele está
direção das atividades governamentais para relacionado ao controle e à limitação das
alcançar objetivos e metas estabelecidos liberdades individuais quando necessário para
pelas políticas públicas. a proteção de interesses coletivos.
Objetivo O principal objetivo da atividade O exercício do poder de polícia visa à proteção
administrativa ordenadora é promover o da ordem pública, segurança, saúde,
desenvolvimento e o bem-estar da sociedade, moralidade pública, meio ambiente, entre
garantindo a eficiência e a eficácia das ações outros interesses públicos. Ele busca evitar
governamentais. Ela se concentra na danos ou conflitos que possam surgir da livre
execução das políticas públicas e na alocação atuação dos particulares.
de recursos para atender às necessidades da
comunidade
Instrumento Os instrumentos típicos dessa atividade Os instrumentos do poder de polícia incluem a
incluem a formulação de políticas, planos, edição de normas regulamentadoras,
programas, orçamento público, coordenação fiscalização, aplicação de sanções
de órgãos governamentais e tomada de administrativas (como multas, interdições e
decisões estratégicas. apreensões), e outras medidas coercitivas para
garantir o cumprimento das leis e
regulamentos.