Dia 18/07/2022

CONCEITOS INICIAIS – HISTÓRICO, FUNÇÕES DE ESTADO E FONTES

 PATRIMONIALISMO

Estado absolutista (L´etat c´est moi!) - Função da administração era atender ao

soberano.

Lei e religião era a mesma coisa.

Características: nepotismo, fisiologismo (exercício de cargo público para

atender interesse pessoal), Clientelismo, gerontocracia (poder exercido pelo
soberano e, na falta deste, por aquele indicado por ele);

A doutrina cita que no Brasil não houve o período patrimonialista.

 PERÍODO BUROCRÁTICO

Queda da Bastilha marca o período;

Estado laico; introdução do princípio da legalidade; primazia da lei;

Interesse público; divisão entre público e privado;

Getúlio Vargas – criação de órgãos hierarquicamente determinados;

Concurso público como meio de impedir nepotismo; moralidade, probidade e

impessoalidade para o exercício do cargo público para combater fisiologismo;
licitação para combater o clientelismo e ainda regime democrático por mandato
para combater a gerontocracia;

Função administrativa para atender ao Estado;

 GERENCIALISMO/NOVA GESTÃO/NEW PUBLIC MANAGEMENT:

Margaret Tatcher; o interesse e a coisa pública são do povo;

Gerencialismo é a métrica global – no Brasil ele foi instituído em 1998 com a
EC nº 19; foco no resultado, na eficiência, e não no processo;

- Accountability: criado pela ONU; responsividade fiscal 1 – no Brasil desde o

ano 2000.

- Governança: convergência do interesse público para dentro do Estado;

exploração privada de coisas de interesse público; criação do 3º Setor
(parcerias público-privadas (P.P.P.), organizações sociais (O.S.) e
organizações da sociedade civil de interesse público (O.S.C.I.P.), além do
sistema S, que é o serviço social autônomo);

Dentro desse aspecto, foi criada a Defensoria Pública, em 1998, pois foi
preciso implantar o modelo gerencial para sua adequação.

A adm. pública visa ao coletivo e não ao interesse particular. Por isso há dois
regimes jurídicos: público e privado.

As entidades da administração direta são regidas integralmente pelo Direito

Público.

Empresas públicas e sociedades de economia mista são de direito privado

(sujeitas à obrigação de direito público) para parte da doutrina são de regime
misto, mas para a constituição são de regime privado e não podem gozar de
privilégios e vantagens do regime público.

- Regime administrativo: conjunto de normas exclusivas da administração;

princípio da indisponibilidade; interesse público; instrumentação com base nos
princípios constitucionais;

ATOS ADMINISTRATIVOS

- O particular pode executar atos administrativos quando no exercício de

prerrogativas públicas. Lembrando que ATOS administrativos só são
executados pelos poderes da administração, do legislativo e do judiciário.

- Ato simples: depende da manifestação de um órgão apenas.

1
Responsividade é mais ampla do que responsabilidade, é planejamento e uso dos recursos
públicos de forma responsável (garantindo as prioridades e necessidades do povo, sempre em
primeiro lugar), com obrigatória prestação de contas públicas para todos aqueles que
administram ou recebem recursos públicos, impondo a responsabilização (punição) sobre
aquele que comete mau uso ou desvio. (Responsabilidade, prestação e punição).
- Ato complexo: soma de vontades autônomas (aposentadorias do servidor,
por exemplo, em que se exige manifestação do órgão em que o servidor
trabalhava e autorização do Tribunal de Contas).

- Ato composto: depende de duas ou mais vontades, só que uma é principal e

outra acessória (como na homologação, por exemplo, que depende da
autorização de uma entidade e visto de certa autoridade).

- Atos ampliativos: ampliam direitos do destinatário. Atos restritivos: retiram

direitos do destinatário.

- Atos vinculados são aqueles determinados e regidos por lei, os quais NÃO
conferem margem para a discricionariedade do agente, ao contrário dos atos
discricionários.

- Atos gerais alcançam a todos. Atos específicos são aqueles destinados a

determinadas pessoas, como a nomeação de um servidor, por exemplo.

- Atos normativos: decretos, regulamentos, resoluções, deliberações,

instruções, avisos.

- Atos ordinatórios: direcionados à própria adm pública (questão de

hierarquia).

Mnemônico: CAIO PODE

Circular
Avisos
Instrução
Ordem Serviço
Portaria
Ofício
Despacho

- Atos negociais: atos em que a vontade da adm pública coincide com o

interesse do administrado.

- Atos enunciativos: não manifestam vontades; apenas declaram algo. Atos

opinativos se enquadram nisso também (certidão, atestados, apostilas e
pareceres são exemplos).

- Atos punitivos: multas, sanções.

- VISTO: Ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente

reconhece a legitimidade formal de outro ato jurídico. A diferença do visto para
outros atos semelhantes é que nele, a autoridade apenas estará informando
que tomou ciência do ato, sem emitir qualquer juízo de concordância quanto ao
seu conteúdo.

- ADMISSAO: É o ato administrativo unilateral e vinculado que concede ao

destinatário o direito de receber um serviço público prestado pelo Estado em
condições específicas, quando reconhecido o preenchimento dos requisitos
legais.

- HOMOLOGAÇÃO: É ato unilateral, vinculado e posterior por meio do qual a

Administração reconhece a legalidade de um ato jurídico.

- APROVAÇÃO: Ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce um controle

prévio ou posterior de um ato administrativo

- LICENÇA: A licença é ato administrativo unilateral, vinculado e definitivo que

reconhece um direito subjetivo do interessado. Nesse caso, a Administração
deverá analisar se o interessado atende aos requisitos definidos em lei.
Atendidos esses requisitos, a concessão da licença será obrigatória, vinculada,
ou seja, não poderá ser indeferido o pedido pela simples conveniência e
oportunidade. Ademais, a licença tem caráter definitivo, não sendo passível
de revogação.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,

mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar
de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,

bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de

pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

Anotação Vinculada - art. 71 da Constituição Federal - "Nos processos perante

o TCU asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão
puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão. [Súmula Vinculante 3.]"
Anotação Vinculada - art. 71 da Constituição Federal - "O Tribunal de Contas,
no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das
leis e dos atos do poder público. [Súmula 347 - STF]".

21/07/2022

- CONCEITO DE ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA

São pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos (pessoas naturais) que

exercem atividade administrativa. (ex.: autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações estatais).

Visa o interesse público, que pode ser dividido em primário, em que é o

interesse público propriamente dito, e secundário, definido pelos interesses do
Estado.

Em caso de divergências, prevalece o interesse público sobre o particular.

- Regime jurídico administrativo: prerrogativas e sujeições da administração

pública voltados exclusivamente para ela.

- Prerrogativas públicas: tem a ver com a supremacia do interesse público

sobre o privado. (ex. desapropriação).

- Sujeições públicas: deveres e obrigações fundadas em lei. Indisponibilidade.

- PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E SEGURANÇA

JURÍDICA

A ampla defesa e o contraditório são garantias contra a imposição do Estado

ou limitação de direitos.

No âmbito administrativo diz respeito à produção de provas, participar da

instrução de um processo, inclusive PAD, recorrer de decisões. Dialética
processual.
Através do Poder de Polícia o Estado não pode cancelar ou extinguir direitos
individuais. Pode, no máximo, condicionar ou reduzir direitos individuais...

Súmula vinculante 3 – STF: “Nos processos perante o Tribunal de

Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa
quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação
da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma
e pensão.

Jurisprudência: A prerrogativa de a Administração Pública controlar

seus próprios atos não dispensa a observância do contraditório e
ampla defesa prévios em âmbito administrativo. (STF, Plenário, MS
25399/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 15/10/2014 – Info
763).

Jurisprudência: A jurisprudência desta Corte tem se fixado no

sentido de que a ausência de processo administrativo ou a
inobservância aos princípios do contraditório e da ampla defesa
tornam nulo o ato de demissão de servidor público, seja ele civil ou
militar, estável ou não”. [RE 513.585 AgR, rel. min. Eros Grau, j. 17-
6-2008, 2ª T, DJE de 1º-8-2008.]

- PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

Confiança entre a administração e o administrado.

Direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada.

Consolidação de situações precárias pelo decurso do tempo.

Cuidar com a teoria do fato consumado!

Jurisprudência 1: “A ‘teoria do fato consumado’ não pode ser

aplicada para consolidar remoção de servidor público destinada a
acompanhamento de cônjuge, em hipótese que não se adequa à
legalidade estrita, ainda que tal situação haja perdurado por vários
anos em virtude de decisão liminar não confirmada por ocasião do
julgamento de mérito”. (EREsp. 1.157.628-RJ, Rel. Min. Raul Araújo,
por maioria, julgado em 7/12/2016, DJe 15/2/2017).
- PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE,
PUBLICIDADE E EFICIÊNCIA – “LIMPE”.

- LEGALIDADE

Parâmetros que norteiam a interpretação e aplicação das regras.

Quando expressos, se fundam em normas constitucionais. Quando implícitos,

não.

O princípio da legalidade estabelece que as coisas se resolvam na lei e pela

lei.

Art. 5º, II, da CF – “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer

alguma coisa senão em virtude de lei”.

Esse artigo é uma “camisa de força” para a Administração, estabelecendo uma

prerrogativa para os cidadãos.

Art. 5º, XXXIX, da CF: “não há crime sem lei anterior que o defina,
nem pena sem prévia cominação legal”.

Há a previsão do princípio da estrita legalidade no campo penal, impedindo que

a Administração aplique qualquer sanção sem previsão em lei.

Art. 150, I, da CF: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao

contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o
estabeleça”.

Dica: Na esfera federal, não é possível a publicação de edital de concurso

enquanto ainda existir candidatos habilitados não convocados em outro
concurso.
 A Súmula vinculante nº 44 do STF traz orientação neste sentido: “Só
por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de
candidato a cargo público”.

Art. 5º, XIII, da CF: “é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou

profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei
estabelecer”.

Assim, a lei (e não o edital de concurso público) é o único instrumento hábil

para estabelecer exigências para o exercício de qualquer profissão. Apenas a
exigência de 3 (três) anos de atividade jurídica para a Magistratura (art. 93, da
CF) e para o Ministério Público (art. 129, da CF) que não precisa estar prevista
na Lei Orgânica de tais carreiras, uma vez que a exigência decorre diretamente
da Constituição.

A administração só pode fazer o que está na lei. O particular pode tudo o que a
lei não proíbe.

Restrições ao princípio da legalidade: a) Medida provisória; b) Estado de

defesa; c) Estado de sítio.

- IMPESSOALIDADE

Não pode haver discriminação entre administrados por parte da administração.

Discriminações só para o caso de atender interesse público (ex. exigência de

idade mínima ou máxima).

Isonomia é o mote.

Súmula nº 683 – STF: “O limite de idade para a inscrição em

concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX, da
Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das
atribuições do cargo a ser preenchido”.

Deve-se observar a impessoalidade na 1) contratação de pessoas; 2)

contratação de serviços; 3) contratação de serviços de publicidade; 4) no
pagamento de credores.
- MORALIDADE

Honestidade, ética e probidade.

Moralidade administrativa, ligada ao interesse público. É diferente da que rege

particular.

Ex. 2: Proibição de nomeação de familiares para cargo em comissão - SV nº 13

do STF.

Súmula Vinculante nº 13: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou

parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento,
para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda,
de função gratificada na administração pública direta e indireta em
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações
recíprocas, viola a Constituição Federal”.

Lembrando que para cargos políticos (Ex.: Ministérios e Secretarias) o STF

entendeu ser possível a nomeação de parentes se existente uma
adequada qualificação técnica e idoneidade moral do nomeado.

Jurisprudência 1 – STF: “A nomeação do cônjuge de prefeito para

o cargo de Secretário Municipal por se tratar de cargo público
de natureza política por si só não caracteriza ato de
improbidade administrativa. STF. 2ª Turma Rcl 22339 AgR/SP,
Rel. Min. Edson Fachin, red. p/o ac. Min. Gilmar Mendes, julgado em
4/9/2018

Jurisprudência 2 – STF: “O STF tem afastado a aplicação da SV 13

a cargos públicos de natureza política, como são os cargos de
Secretário Estadual e Municipal. Mesmo em caso de cargos
políticos, será possível considerar a nomeação indevida nas
hipóteses de: nepotismo cruzado; fraude à lei e inequívoca falta de
razoabilidade da indicação, por manifesta ausência de qualificação
técnica ou por inidoneidade moral do nomeado”. STF. 1ª Turma. Rcl
29033 AgR/RJ, rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 17/9/2019 (Info
952).
Jurisprudência 1: “É inconstitucional lei estadual que excepciona a
vedação da prática do nepotismo, permitindo que sejam nomeados
para cargos em comissão ou funções gratificadas de até dois
parentes das autoridades estaduais, além do cônjuge do
Governador”. STF. Plenário. ADI 3745/GO, rel. Min. Dias Toffoli,
15/5/2013 (Info 706)

Jurisprudência 2: “Na ADI 524 (Informativo 786 do STF), ficou

decidido que o nepotismo não alcança os servidores de provimento
efetivo, pois isso poderia inibir o próprio provimento de cargos
públicos e viola o livre acesso aos cargos, empregos e funções
públicas. Regra é constitucional para cargos em comissão, funções
gratificadas, de direção e de assessoramento. Inexiste proteção ou
apadrinhamento quando a pessoa é aprovada em concurso público”.

Jurisprudência 3: “O Plenário do STF, no RE 570392/RS, Rel. Min.

Carmen Lúcia, julgado em 11/12/2014 (Info 771) decidiu que as leis
que proíbam o nepotismo na Administração Pública NÃO são de
iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, podendo, portanto,
ser propostas pelos parlamentares. Dessa forma, não há vício de
iniciativa. A vedação ao nepotismo tem por objetivo cumprir os
princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade e moralidade
na Administração Pública”.

Jurisprudência 4: “No julgamento da Rcl 18564/SP, o STF deixou

claro que não se caracteriza como nepotismo a nomeação de
pessoa que possui parente no órgão, quando este não tem influência
hierárquica sobre a nomeação”.

Jurisprudência 5: “Para o STF, no julgamento do RE 678.574, a

vedação ao nepotismo não se aplica às contratações realizadas
pelos serviços notariais – exercem atividade estatal, mas não
ocupam cargo público. Podem, assim, contratar parentes pela CLT”.
- PUBLICIDADE

Transparências em todos os seus atos.

Lei de acesso à informação. 12.527/2011.

- Qualquer pessoa interessada tem legitimidade para requerer informação;

- O prazo é na hora. Se for informação difícil, no prazo da lei (20 dias),

prorrogável uma vez;

- Se não cumprir o prazo, o agente poderá ser responsabilizado;

- As informações sigilosas podem ser enquadradas como ultrassecretas,

secretas ou reservadas. As primeiras poderão permanecer sob sigilo por até 25
(vinte e cinco) anos, as secretas por 15 (quinze) anos e as reservadas por, no
máximo, 5 (cinco) anos (art. 24). A lei não dispõe quais informações serão
secretas, reservadas ou ultrassecretas, gerando grande discricionariedade aos
agentes públicos competentes para a sua classificação.

- PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

É direito constitucional expresso no art. 37 CF.

A falta de eficiência responsabiliza o administrador.

Lei 13.726/2018 legisla sobre questões burocráticas que podem ser abolidas,
como cópias autenticadas e apresentação de determinados docs. Isso quando
o particular em relação Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.

PRINCÍPIOS PROPORCIONALIDADE, RAZOABILIDADE, MOTIVAÇÃO,

AUTOTUTELA E OUTROS PRINCÍPIOS.

- RAZOABILIDADE/PROPORCIONALIDADE

Proporcionalidade tem a ver com a aplicação do necessário à efetivação do

interesse público.
Razoabilidade tem a ver com bom senso, lógica, congruência e equilíbrio.

- MOTIVAÇÃO

Cada ato editado pela administração deve ser motivado. É requisito de validade
do ato!

- AUTOTUTELA

A administração pode rever seus próprios atos, anulando-os (legalidade) ou

revogando-os (conveniência ou oportunidade).

Súmula 346 – STF: “A administração pública pode declarar a nulidade dos

seus próprios atos”.

Súmula 473 – STF: “A administração pode anular seus próprios atos,

quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial”.

Contudo, a adm não está dispensada de permitir o contraditório e a ampla

defesa.

O judiciário só pode avaliar atos anulados sob o aspecto de sua

legalidade. A conveniência e oportunidade é questão da administração e tem a
ver com a divisão dos poderes.

Ato anulado – decisão retroage (ex tunc) até o momento da edição, eliminando
os efeitos. Não há direito adquirido em face de ato ilegal; Prazo: 5 anos.

Ato revogação – decisão não retroage. Ato perfeito. Efeito ex nunc. É possível
invocar direito adquirido. Como os efeitos já foram produzidos, eles não
poderão ser revogados/desfeitos.
- SUBSIDIARIEDADE

O princípio da subsidiariedade busca limitar o Estado intervencionista,

defendendo um “Estado subsidiário”, regulador e fiscalizador da economia.

A subsidiariedade ordena as competências entre Estado e sociedade. Desse

modo, o Estado atua como um igual, não como um ente superior ao setor
privado. O Estado deve reconhecer, portanto, a primazia da “sociedade civil”
(leia-se “mercado”), com a prevalência da iniciativa privada e a necessidade da
garantia da propriedade.

01/08/2022

ORGANIZAÇÃO DA ADM PÚBLICA

- ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Formada por órgãos sem personalidade jurídica.

São diretamente criados por lei de propositura do chefe do executivo (art. 61, §
1º, II, e da CF).

Desconcentração administrativa: é delegar de cima para baixo dentro de

uma mesma estrutura instituindo relação de subordinação hierárquica; é a
diluição de competência ou distribuição de serviços dentro de uma mesma
pessoa jurídica; razão pela qual será uma transferência com hierarquia. Criam-
se novos órgãos, visando cumprir, com isso, o princípio da eficiência. Ocorre
na adm direta ou indireta.

O exercício das atividades administrativas pode se dar tanto de forma

centralizada quanto de forma descentralizada.

- Centralizada: Prestada pela Administração direta, composta pelos entes

políticos e seus respectivos órgãos. É o núcleo da Administração.
- Descentralizada: Transfere para uma nova pessoa. Diferente da
desconcentração, que significa o deslocamento dentro da mesma pessoa,
criando órgãos.

Nos órgãos da adm direta há subordinação. Sujeitos ao regime de direito

público. Na adm indireta não, pois apenas estão sujeitas a vinculação
institucional.

Órgão só desempenha funções de natureza essencial. As essencialidades

constitucionais são as competências e atribuições sujeitas a desconcentração,
constituindo a Administração Direta – enquanto interesses estatais previstos na
Constituição ou não serão objeto de descentralização para otimizar a eficiência
na prestação pública. Exemplo: Ministério não tem personalidade jurídica e,
portanto, não goza de direitos e obrigações. Logo, não pode celebrar contratos.

Teoria do órgão: toda atuação do agente público deve ser imputada ao órgão
que ele representa, não à pessoa do servidor.

O Ministério Público, a Defensoria Pública e os Tribunais de Contas são

órgãos independentes constitucionais.

Eles são órgãos, pois, são diretamente criados por lei de propositura de chefe
do Executivo, são desprovidos de personalidade jurídica e são sempre e,
obrigatoriamente, de regime público interno.

Porém, excepcionalmente, gozam de capacidade processual extraordinária.

Eles são órgãos independentes, pois não se subordinam a qualquer outro
órgão ou poder, não estão sujeitos aos planos políticos do Chefe do Executivo
e possuem independência para instituírem as próprias políticas.

Por fim, são constitucionais porque não se confundem nem integram qualquer
um dos três poderes. Tanto a criação quanto a existência são obrigatórias,
segundo a Constituição.

Sobre a personalidade judiciária da Câmara Municipal e das Assembleias

Legislativas, elas podem atuar em juízo, mas apenas para defender os seus
interesses estritamente institucionais, ou seja, aqueles relacionados ao
funcionamento, autonomia e independência do órgão. Repasse de verbas ou
algo do gênero não tem a ver com interesses institucionais!
 Súmula 525-STJ: “A Câmara de vereadores não possui personalidade
jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em
juízo para defender os seus direitos institucionais”.

Relação hierárquica: Por serem despersonificados, os órgãos públicos são

organizados, em regra, em estruturas verticais de níveis sobrepostos de poder,
instituindo relação hierárquica de subordinação – dividida em 4 níveis:

● Órgãos independentes: são os órgãos máximos que não estão

subordinados a qualquer outro órgão ou poder. Cabe a esses órgãos a
definição dos planos políticos que irão reger a atuação de toda a estrutura
administrativa. No executivo, é a presidência da república. A Presidência
integra o executivo-governo, que é encarregado apenas da elaboração e
implementação das políticas nacionais chamadas “planos de governo”. Exs.:
PAC, fome zero, bolsa família. Constitucionalmente, não se admite
interferência legislativa ou judicial na edição e imposição dos planos de
governo (para o STF, atos políticos não se sujeitam a controle judicial) – sob
pena de interferência na separação dos poderes – é impossível a judicialização
dos planos de governo;

● Órgãos autônomos: Desprovidos de independência política, porém dotados

de autonomia administrativa e financeira, formando o primeiro escalão de
poder. São apenas politicamente subordinados aos independentes – devem
referendar as ordens políticas recebidas, promovendo o seu planejamento. Na
esfera federal, serão os ministérios e órgãos equiparados;

● Órgãos superiores: Desprovidos tanto de independência política, quanto de

autonomias administrativa e financeira. São plenamente vinculados aos órgãos
autônomos, sujeitos a ordens e controle direto. São órgãos de coordenação
para a implementação das políticas planejadas. Ex.: auditorias, inspetorias,
delegacias (não de polícia), procuradorias, departamento de polícia etc.;

● Órgãos subalternos: São os órgãos da base da estrutura, responsáveis pela

efetiva execução das políticas planejadas e coordenadas. Desprovidos de
independência política e autonomias administrativa e financeira, são
diretamente subordinados aos superiores e indiretamente subordinados a todos
os órgãos acima (aos autônomos e independentes). Ex.: procurador, auditor,
delegado etc.

Atenção: Órgãos Isolados – Nem todos os órgãos integrarão a estrutura

vertical hierárquica. São chamados de “isolados” em função de dois
fundamentos:

(a) órgão em extinção: com reformas administrativas e reorganização da

estrutura, certos órgãos poderão ficar isolados sem pertencerem a qualquer
estrutura até que suas pendências e atividades sejam finalmente encerradas;

(b) órgãos independentes constitucionais: também são órgãos isolados, pois

não integram, nem se confundem com qualquer um dos 3 poderes: MP,
Defensoria e TC.

- ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

É o conjunto de pessoas jurídicas estatais criadas ou autorizadas por lei de

propositura privativa do Chefe do Executivo.

Caracterizadas pelo atendimento a interesse público mediante

descentralização administrativa.

Possuem personalidade jurídica e patrimônio próprio, autonomia e capacidade

processual.

NÃO estão sujeitas à subordinação hierárquica, NÃO são obrigatoriamente de

regime público e NÃO se sujeitam aos planos políticos de governo.

São entes da administração indireta: autarquias; empresas públicas;

sociedades de economia mista; fundações públicas.
Apesar da ausência de subordinação, essas pessoas jurídicas estatais não
gozam de liberdade para definir aquilo que querem explorar ou exercer. É
a lei de sua criação que define seu objetivo (princípio da especialização,
visando à eficiência).

Toda pessoa da administração indireta é vinculada a determinado órgão da

respectiva administração direta.

Recursos hierárquicos: Na instância administrativa, o particular interessado

ou prejudicado por uma decisão administrativa de mérito poderá interpor
“recurso administrativo hierárquico” perante a própria autoridade que proferiu a
decisão para que possa exigir o juízo de retratação. Não havendo retratação, a
autoridade encaminha o recurso para a instância superior. Não sendo acolhido
o recurso, bastará ao recorrente reiterá-lo para que seja encaminhado à
próxima instância administrativa superior e assim sucessivamente por até 3
instâncias administrativas.

Quando as 3 instâncias hierárquicas pertencerem a mesma estrutura, o recurso

hierárquico é chamado de “próprio”. Se o recurso passar a outra instância que
é diferente da anterior, o recurso será impróprio. Exemplo: da decisão do
auditor do INSS (“cargo baixo”), o recurso hierárquico sobe 3 instâncias dentro
do próprio INSS – recurso hierárquico próprio. Quando a decisão for expedida
pelo diretor do INSS, ao subir o 1º nível até o presidente do INSS, estará
esgotada a estrutura do INSS – subindo mais um nível, o recurso alcançaria o
Ministério da Previdência – recurso impróprio – o nome é esse porque não é
hierárquico, pois não há hierarquia, mas vinculação.

11/08/2022

ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

- AGÊNCIAS REGULADORAS NA ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

Autarquia com alto grau de especialização técnica.

Regime jurídico especial

São despolitizadas (desgovernamentalização)

A atividade regulatória geralmente exerce as seguintes atividades: a)

administrativas clássicas (ex.: poder de polícia); b) poder normativo (ex.:
prerrogativa de editar atos normativos); e c) judicantes (ex.: atribuição para
resolver conflitos entre os agentes regulados).

Classificações: Podem ser classificadas de diversas formas, como:

A partir do tipo de atividade regulada:

a) agências reguladoras de serviços públicos concedidos (ex.: ANEEL,

ANATEL, ANTT);

b) agências reguladoras de atividades econômicas em sentido estrito

(atividades privadas relevantes). Ex.: ANP, ANCINE.

A partir da quantidade de setores regulados

a) agências reguladoras monossetoriais;

b) agências reguladoras plurissetoriais. Ex.: Agência Estadual de

Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul –
AGERGS.

Quanto à titularidade federativa

a) agências reguladoras federais;

b) agências reguladoras estaduais. Ex.: Agência Reguladora de Energia e

Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro – AGENERSA;

c) agências reguladoras distritais;

d) agências reguladoras municipais.

Poder Normativo das Agencias e Deslegalização: A lei confere autonomia às
agências reguladoras para exercer poder normativo, com caráter técnico, no
âmbito de suas atribuições. Este poder normativo encontra fundamento na
técnica da deslegalização (ou delegificação), que significa a retirada, pelo
próprio legislador através de uma lei deslegalizadora, de certas matérias do
domínio da lei passando-as ao domínio do regulamento. Esta lei
deslegalizadora não trata de conteúdo material da futura normatização
administrativa, pois apenas diz sobre parâmetros e princípios limites para a
atividade administrativo-normativa.

Pela interpretação atual do STF, as agências reguladoras possuem

competência para regulação setorial com atos normativos gerais e abstratos,
de caráter técnico e com obediência aos parâmetros fixados na ordem
constitucional. A ADI 1668/DF: fixou a orientação de que o poder normativo
da ANATEL (agência reguladora que trata das telecomunicações) é de
natureza estritamente regulamentar, afastando a tese da deslegalização.

Autonomia administrativa: a autonomia das agências reguladoras é

caracterizada pelos seguintes atributos:

a) Estabilidade reforçada dos dirigentes,

b) Impossibilidade de recurso hierárquico impróprio e a
c) Autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira.

Nesse sentido a Lei 13.848/19 dispõe sobre gestão, a organização, o processo

decisório e o controle social das agências reguladora.

a) Estabilidade reforçada dos dirigentes. A Lei 9.986/00, alterada pela lei

13.848/19 dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências
Reguladoras e diz sobre as regras para conceder maior estabilidade aos
dirigentes das agências reguladoras: Como exemplo, o mandato dos
membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada das agências
reguladoras é de 5 (cinco) anos, vedada a recondução (art.6º da Lei
9.986/00). Período de “quarentena”: Os membros do Conselho Diretor
ou da Diretoria Colegiada ficam impedidos de exercer atividade ou de
prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por
período de 6 (seis) meses, contados da exoneração ou do término de
seu mandato, assegurada a remuneração compensatória (art.8º da Lei
9.986/2000).
 b) Impossibilidade de recurso hierárquico impróprio (para PJ diversa que
proferiu a decisão): Visa que a decisão administrativa fique dentro da
própria autarquia regulatória.

Vale observar o enunciado 25 da I Jornada de Direito Administrativo:

Enunciado 25: “A ausência de tutela a que se refere o art. 3º, caput, da

Lei 13.848/2019 impede a interposição de recurso hierárquico impróprio
contra decisões finais proferidas pela diretoria colegiada das agências
reguladoras, ressalvados os casos de previsão legal expressa e
assegurada, em todo caso, a apreciação judicial, em atenção ao
disposto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal”.

c) Autonomia financeira e as taxas regulatórias: As agências tem

autonomia financeira e também contam com a possibilidade de exigir a
“taxa regulatória”, um tributo de Governança regulatória instituído de
acordo com a lei e pode ser cobrado por agência reguladora de serviços
públicos sem natureza tributária, mas sim contratual (preço público).

Governança regulatória e controle das agências Reguladoras: As

agências reguladoras devem implementar políticas de governança e
compliance, por meio da adoção de práticas de gestão de riscos e de
controle interno e elaborar e divulgar programa de integridade, com o
objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais
destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de
fraudes e atos de corrupção (art. 3.º, § 3.º, da Lei 13.848/2019).

“§ 3º As agências reguladoras devem adotar práticas de gestão de

riscos e de controle interno e elaborar e divulgar programa de
integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações
institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à
remediação de fraudes e atos de corrupção”.

Processo decisório das agências reguladoras (arts. 4.º a 13 da Lei

13.848/2019): O processo decisório nas agências possui caráter colegiado e as
decisões devem ser proporcionais e motivadas, exigindo-se, realização de
Análise de Impacto Regulatório AIR para elaboração e alteração de atos
normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou
usuários dos serviços. A agência reguladora deverá observar, em suas
atividades, a devida adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquela necessária ao
atendimento do interesse público.
16/08/2022

- AUTARQUIAS

Criadas por lei.

Não precisam de registro ou estatuto social. São empresas de direito público,

sem exceção.

Não seguem nem adotam qualquer perfil de pessoa jurídica regulamentada no

Código Civil.

São criadas para prestação de serviço público, SEM FINALIDADE

LUCRATIVA (JAMAIS EXPLORAM MERCADO).

Possuem patrimônio próprio, impenhoráveis, imprescritíveis e não oneráveis.

A venda de um bem imóvel só é possível via autorização legislativa (se
Estaduais) ou autorização presidencial (se Federais).

Tem autonomia financeira para planejarem suas despesas. Como recebem

receita pública orçamentária são obrigadas a contratar por licitação, seus
agentes estão sujeitos ao teto de remuneração e proibição de acumulação de
cargos ou empregos e deverão prestar contas ao Tribunal de Contas.

AUTARQUIAS ESPECIAIS:

- Autarquias universitárias ou educacionais: A partir da Lei de Diretrizes e

Bases e Educação Nacional de 1961, a Lei nº. 4.024, em virtude de seu art. 81,
as instituições oficiais de ensino superior, universidades ou estabelecimentos
isolados, deveriam ser criados sob a forma de autarquias e fundações. A
referida lei, no art. 80, conferiu autonomia didática, administrativa, financeira e
disciplinar para as universidades. Mas foi a Lei 5.540/68, que pela primeira vez,
atribuiu às universidades e estabelecimentos isolados de ensino a condição de
autarquias de regime especial ou fundações, em seu art. 4º. O art. 3º da
mesma Lei reiterou a atribuição de autonomia às universidades.

Hoje a autonomia das universidades tem respaldo constitucional, pois é

assegurado no art. 207 da CF, nos seguintes termos: As universidades gozam
de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e
patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extensão.

A atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a Lei nº. 9.394, de 20

de dezembro de 1996 que revogou expressamente as disposições das Leis
4.024/61, 5.540/68 e 5.692/71 – não menciona a forma de que se revestem as
instituições de ensino superior públicas. Contém, porém, preceitos garantidores
da autonomia universitária.

Doutrina: “No tocante às universidades públicas, integrantes da Administração

Indireta, a autonomia assegurada constitucionalmente significa sobretudo, um
grau bem mais acentuado de liberdade de agir que o de outras autarquias.
Embora a não subordinação hierárquica à Administração direta seja inerente à
elaboração teórica da figura da autarquia, na prática essa liberdade é de pouco
alcance. Talvez aí esteja a justificativa do empenho do legislador em ressaltar
que as universidades oficiais devem ter preservada sua maior liberdade de
atuar. A atual Lei de Diretrizes e Bases, no art. 54, diz que as universidades
mantidas pelo poder público gozarão de estatuto jurídico especial. A autonomia
e os objetivos das atividades universitárias impedem que se aplique às
universidades oficiais o mesmo tratamento conferido às demais autarquias,
como ressaltam muito bem os publicitas Caio Tácito e Anna Cândida da Cunha
Ferraz, em trabalhos específicos sobre a matéria. (g.n)”. (Medauar, Odete.
Direito Administrativo Moderno. 20ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2016. p. 93)

Jurisprudência – STF: “É inconstitucional lei estadual que preveja que o

escritório de prática jurídica da Universidade Estadual deverá manter plantão
criminal nos finais de semana e feriados para atender pessoas hipossuficientes
que sejam presas em flagrante. Esta lei viola a autonomia administrativa,
financeira, didática e científica assegurada às universidades no art. 207 da
CF/88 (inconstitucionalidade material). Além disso, contém vício de iniciativa
(inconstitucionalidade formal), na medida em que foi usurpada a iniciativa
privativa do Governador”. (STF. Plenário. ADI 3792/RN, Rel. Min. Dias Toffoli,
julgado em 22/09/2016 Info 840).

- Conselhos de classes ou Autarquias profissionais: Por serem chamados

de Autarquias Profissionais, revela-se importante, neste ponto, traçar alguns
esclarecimentos acerca dos Conselhos de Classes ou Conselhos de
Fiscalização Profissional.
Tais conselhos – regionais ou federais – ostentam a natureza jurídica de
autarquias federais em regime especial, é dizer, pessoas jurídicas de direito
público. A Lei 9.649/97, por sinal, tentou imprimir-lhes personalidade jurídica de
direito privado, algo rechaçado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1717,
que a teve por inconstitucional neste aspecto.

Reconhecia a natureza jurídica dos Conselhos Profissionais, como autarquias

federais, decorrem as seguintes consequências: A atração das causas em que
figurem os Conselhos regionais ou federais como autor, réu, assistente ou
oponente para a Justiça Federal (CF, art. 109, I); a sujeição à exigência de
concurso público (CF, art. 37, II); a fiscalização pelo Tribunal de Contas da
União (CF, art. 71).

Outra questão importante é saber se os Conselhos de Classes estariam

sujeitos ao regime de precatórios. O assunto foi recentemente enfrentado pelo
Supremo Tribunal Federal que decidiu que, apesar dos Conselhos de
Fiscalização Profissional serem considerados autarquias especiais, eles não
participam do orçamento público, não recebem aporte do Poder Central
nem se confundem com a Fazenda Pública. Por essa razão, não se
submetem ao regime de precatórios. Os conselhos de fiscalização
profissional têm autonomia financeira e orçamentária. Portanto, sua dívida é
autônoma em relação ao Poder Público. Desse modo, inserir esse pagamento
no sistema de precatório transferiria para a União a condição de devedora do
Conselho de Fiscalização.

Jurisprudência: “Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial,

pelos Conselhos de Fiscalização (ex.: CREA, CRM, COREN, CRO) não se
submetem ao regime de precatórios”. STF. Plenário. RE 938837/SP, rel. orig.
Min. Edson Fachin, red. p/ o ac. Min. Marco Aurélio, julgado em 19/4/2017
repercussão geral, Info 861).

A quem se aplica o regime dos precatórios: Fazendas Públicas Federal,

Estaduais, Distrital e Municipais (administração direta); autarquias (com
exceção dos Conselhos Profissionais); fundações; empresas públicas
prestadoras de serviço público (ex.: Correios); sociedades de economia mista
prestadoras de serviço público de atuação própria do Estado e de natureza não
concorrencial.
Os créditos dos conselhos de fiscalização profissional devem ser cobrados por
execução fiscal.

Jurisprudência: “Segundo o art. 8º da Lei nº 12.514/2011, para que os

Conselhos Profissionais ajuízem execução fiscal cobrando anuidades em
atraso, é necessário que o total da quantia executada seja de, no mínimo,
quatro vezes o valor da anuidade. Mesmo sem poder executar a dívida, o
Conselho Profissional poderá adotar uma outra sanção contra o inadimplente:
poderá suspender ou cancelar seu registro profissional.

Jurisprudência: “Os conselhos de fiscalização profissional não possuem

autorização para registrar os veículos de sua propriedade como oficiais”. STJ.
1ª Turma. AREsp. 1.029.385-SP, Rel. Min.Gurgel de Faria, julgado em
05/12/2017 (Info 619).

01/09/2022

CONSÓRCIOS PÚBLICOS ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS OU CONSÓRCIOS

PÚBLICOS (LEI Nº 11.107/05)

A lei 11.107/05 criou uma pessoa jurídica da administração indireta: São os

chamados consórcios públicos. Os entes políticos (União/ Estados/Distrito
Federal/Municípios), em razão de interesses comuns (competências também
comuns), celebram um contrato de consórcio (traz a ideia de gestão
associada). Desse contrato nasce uma nova pessoa jurídica, que compõe a
Administração Indireta.

Essa associação pode ser pública de regime público ou pública de regime

privado. Quando seguir o regime público ela será uma espécie de autarquia.
Quando tiver o regime privado, irá se aproximar do regime misto, híbrido ao
das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Esse regime está
previsto na Lei 11.107/05, que veremos a seguir.

As pessoas políticas interessadas irão obter autorização de seus respectivos

legislativos (1º passo).

Em seguida, assinarão um protocolo de intenções, com a descrição de todas

as atividades que serão feitas. Esse protocolo tem natureza de pré-contrato
(ainda que se troque o governante em eleições, se tudo o que for previsto no
protocolo acontecer, a assinatura é obrigatória) (2º passo).

O 3º passo é a realização de estudo de impacto financeiro, comprovando a

disponibilidade de receitas até a conclusão da obra – a previsão será lançada
no Plano Plurianual para obter nova autorização legislativa.

Posteriormente, as pessoas políticas assinarão um conjunto de contratos,

dentre os quais o contrato de programa, que disciplina as obrigações de cada
ente, e o contrato de rateio, que prevê os investimentos que cada ente fará.

Ao final, estará constituído o consórcio de pessoas políticas – o consórcio

público, que será dotado de personalidade jurídica própria para que não se
misture com as pessoas políticas consorciadas.

CUIDADO: Esse consórcio pode adotar regime privado, deixando de integrar a

estrutura da Administração (nem Direta nem Indireta). O consórcio também
poderá adotar regime público, quando então integrará a Administração Indireta
de cada uma das pessoas políticas consorciadas, sendo integralmente
equiparada a uma autarquia comum (afinal de contas é pessoa jurídica nova
composta pela reunião de pessoas por meio de contrato para finalidade
comum).

Aplicam-se aos convênios de cooperação, no que couber, as disposições da lei

11.107/05 relativas aos consórcios públicos (art.1º, §4º Incluído pela Lei nº
14.026, de 2020).

Atenção: A reunião das pessoas políticas e a consequente celebração do

contrato de rateio permite que todos fiquem na margem permitida do
endividamento. Esse consórcio é dotado da própria receita e, para executar a
obra, ele terá que licitar. A fiscalização será feita pelo Tribunal de Contas, mas
por qual deles? Será escolhido entre os membros o representante legal/jurídico
do consórcio que, em regra, será o Chefe do Executivo de algum dos entes
políticos – caberá ao Tribunal de Contas respectivo desse representante legal
escolhido o controle das contas do consórcio. Ex.: Se o representante for o
Presidente da República, a fiscalização será feita pelo TCU.

REVISÃO OK – 10/09/2022