Sumário

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO .................................................................................................... 2

PODERES DA ADMINISTRAÇÃO.......................................................................................................26 1

USO E ABUSO DE PODER ............................................................................................................................ 26

DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO ....................................................................................................... 27
CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE ADMINSITRATIVA DISCRICIONÁRIA ................................................... 28
PODERES ADMINISTRATIVOS ..................................................................................................................... 29
Atributos do poder de polícia ..................................................................................................................... 38
Prescrição das sanções de polícia ............................................................................................................... 39
 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO

Preliminarmente, mostra-se necessário esclarecer que no Direito Administrativo é

fundamental o estudo dos princípios, porque eles são postulados que inspiram o modo

de agir de toda Administração Pública, trazendo dinamismo ao sistema. Eles representam

a conduta do Estado no exercício de suas atividades essenciais. Assim como em todos os

outros ramos do Direito, no Direito Administrativo a sua lógica é a espinha dorsal de

todo esse sistema, e isso se expõe no estudo de seus princípios. Em suma, os princípios

são a forma de raciocinar o Direito Administrativo e compreender toda sua lógica.

O Estudo destes princípios orientadores da atuação estatal é o que se denomina de

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO, o qual representa um conjunto harmônico de

princípios que definem a lógica da atuação do ente público, que se baseia na existência

de limitações e prerrogativas em face do interesse público. Esses princípios devem

resguardar essa lógica, havendo, entre eles, um ponto de coincidência.

Primordialmente, salienta-se que a atuação administrativa deve se orientar pela busca do

interesse público, razão pela qual, a doutrina diferencia este conceito em interesse

público primário e interesse público secundário.

O interesse primário é composto pelas necessidades da sociedade, ou seja, dos cidadãos

enquanto partícipes da coletividade, não se confundindo com a vontade da máquina

estatal, a qual configura o interesse secundário. Isso decorre do fato de que, não obstante
sempre atue visando satisfazer as necessidades da coletividade, o poder público tem

personalidade jurídica própria e, por isso, tem os seus interesses individuais, como é o

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caso da instituição de tributos, com a intenção de arrecadar valores para a execução da

atividade pública. E, a despeito de se verificar a vantagem ao poder público,

individualmente considerado, isso será utilizado na busca pelo interesse de toda a

sociedade.

Mesmo assim, é relevante entender que a busca indevida de interesses secundários

abrindo mão do interesse primário enseja abuso de poder do Estado, como ocorre se o

Estado decide, por exemplo, aumentar de forma abusiva a carga tributária à população,

ou ainda, quando o ente estatal paga valores ínfimos pela desapropriação de bens

imóveis privados.

Feita a distinção, analisar-se-á o interesse público primário como norteador do regime

jurídico administrativo, podendo-se estabelecer a presença de dois princípios basilares na

definição deste conceito, quais sejam: a supremacia do interesse público sobre o

interesse privado e a indisponibilidade do interesse público pelos administradores do

Estado.

O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado define a

ideia de que o interesse público é supremo sobre o interesse particular, e todas as

condutas estatais têm como finalidade a satisfação das necessidades coletivas. Nesse

sentido, os interesses da sociedade devem prevalecer diante das necessidades específicas

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dos indivíduos, havendo a sobreposição das garantias do corpo coletivo, quando em

conflito com as necessidades de um cidadão isoladamente. Em razão desta busca pelo

interesse público, a Administração se põe em situação privilegiada, quando se relaciona

com os particulares.

Considera-se a supremacia do interesse público uma pedra fundamental na noção de

Estado organizado, sendo relevante para a formação de qualquer estrutura organizacional

de poder público, como condição de convívio social no bojo da sociedade organizada.

Não se trata de princípio expresso, ou seja, não está escrito no texto constitucional,

embora existam inúmeras regras que impliquem em suas manifestações de forma

concreta; para isso podemos nos referir a institutos correlatos dispostos na Constituição

da República, como a possibilidade de desapropriação (5º, XXIV), a requisição

administrativa (5º, XXV) entre outras prerrogativas que submetem os direitos do cidadão

às restrições impostas pelo Estado.

Dentre outras prerrogativas, verificamos que a Administração Pública pode revogar seus

próprios atos, quando inoportunos ou inconvenientes – o que se denomina de autotutela

–, se garantidos os direitos adquiridos, ensejando, todavia, a alteração de relações

jurídicas já constituídas.

Ainda como exemplo de prerrogativa da Administração Pública, pode-se citar os prazos

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processuais diferenciados concedidos às pessoas jurídicas de direito público, qual seja,

prazo em dobro para toda e qualquer manifestação da fazenda pública. Como privilégio

processual, também se pode citar a remessa necessária em decisões proferidas contra

entes públicos e a possibilidade de cobrança dos seus créditos por meio de execução

fiscal.

As hipóteses acima mencionadas devem ser analisadas como exemplos de prerrogativas

decorrentes da supremacia do interesse público. É oportuno mencionar, ainda, que essas

prerrogativas do interesse público sobre o privado não são manipuladas ao bel prazer da

Administração, pois, na verdade, esta não possui um Poder puro e simples, mas um

Poder-dever para bem desempenhar sua função que é administrar de forma a satisfazer

as necessidades da coletividade.

Por seu turno, o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público define os limites

da atuação administrativa e decorre do fato de que a impossibilidade de abrir mão do

interesse público deve estabelecer ao administrador os seus critérios de conduta. De fato,

o agente estatal não pode deixar de atuar, quando as necessidades da coletividade assim

exigirem, uma vez que suas atividades são necessárias à satisfação dos interesses do
povo.

Assim, podemos dizer que a indisponibilidade do interesse público se configura como

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um contrapeso do princípio da supremacia estatal.

Logo, o princípio da Indisponibilidade serve para limitar a atuação desses agentes

públicos, evitando o exercício de atividades com a intenção de buscar vantagens

individuais.

Por fim, pode-se definir que a SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O

INTERESSE PRIVADO e a INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO embasam o

sistema administrativo que se resume nas prerrogativas que o Estado goza para satisfazer

as necessidades coletivas, assim como nas limitações a que o Estado se submete para

evitar distorções de condutas. A administração só pode atuar dentro do limite do

interesse público, não obstante goze de vantagens amparadas no próprio interesse

coletivo.

Desses dois princípios acima referidos decorrem todos os demais. Outrossim, conforme

já previamente explicitado, de acordo com a doutrina mais moderna, todos os princípios

de Direito Administrativo são constitucionais, sendo alguns implícitos e outros explícitos,

mas todos decorrentes da Constituição Federal.

Nesta senda, vale destacar que no artigo 37, caput, da Constituição Federal, estão
expressos cinco princípios, quais sejam: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,

Publicidade e Eficiência (LIMPE).

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Além destes, alguns outros princípios decorrem expressamente da Carta Magna, como

a isonomia, o contraditório e a ampla defesa. Na Constituição Federal, ainda se

encontram princípios implícitos e expressos em disposições infraconstitucionais, como

ocorre com a continuidade, a motivação e a autotutela etc.

O Princípio da Legalidade decorre da existência do Estado de Direito como uma Pessoa

Jurídica responsável por criar o direito, no entanto submissa ao ordenamento jurídico

por ela mesmo criado e aplicável a todos os cidadãos.

Com efeito, o administrador público somente pode atuar conforme determina a lei,

amplamente considerada, abarcando todas as formas legislativas – desde o próprio texto

constitucional até as leis ordinárias, complementares e delegadas. É a garantia de que

todos os conflitos sejam solucionados pela lei, não podendo o agente estatal praticar

condutas que considere devidas, sem que haja embasamento legal específico. Dessa

forma, pode-se estabelecer que, no Direito Administrativo, se aplica o princípio da

Subordinação à lei. Não havendo previsão legal, está proibida a atuação do ente público

e qualquer conduta praticada ao alvedrio do texto legal será considerada ilegítima.

Ressalte-se que a atuação pode ser expressa ou implicitamente prevista em lei, diante da
possibilidade de edição de atos administrativos discricionários nos quais o administrador

poderá, mediante interpretação baseada no princípio da razoabilidade, definir a

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possibilidade de atuação, inferido de uma disposição normativa.

Ademais, pode-se entender que o princípio da legalidade é corolário da regra de

indisponibilidade do interesse público. Afinal, a lógica é que o administrador não pode

atuar de forma a dispor do interesse público e, portanto, sua atuação fica dependendo

da autorização do titular do interesse público (que é o povo), responsável pela elaboração

das leis, por meio de seus representantes legitimamente escolhidos. Sem embargo, a

autorização legal configura a manifestação da vontade popular no sentido de que é

possível ao administrador praticar uma determinada conduta, sem que isso configure

disposição dos direitos da coletividade.

Ressalte-se ainda que este princípio difere do principio da legalidade na esfera privada,

na qual vige a autonomia privada, não sendo exigida a previsão legal como requisito

para atuação dos cidadãos em geral. De fato, no que tange à atuação do direito privado,

aos particulares, tudo que não está proibido está juridicamente permitido. É o chamado

princípio da não contradição à lei.

Não obstante a exigência de lei ser a regra para que se possa admitir uma atuação

administrativa legítima, em determinadas situações, o texto constitucional excepcionaliza

este princípio, admitindo atuação à margem das disposições legais, a saber, a edição de

medidas provisórias, as situações de estado de defesa e de estado de sítio.

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O Princípio da Impessoalidade se traduz na ideia de que a atuação do agente público

deve-se pautar pela busca dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou

prejudicar ninguém em especial – ou seja, a norma prega a não discriminação das

condutas administrativas que não devem ter como mote a pessoa que será atingida pelo

seu ato. Com efeito, o princípio da impessoalidade reflete a necessidade de uma atuação

que não discrimina as pessoas, seja para benefício ou para prejuízo.

Dessa forma, é possível considerar que, ao Estado, é irrelevante conhecer quem será

atingido pelo ato, pois sua atuação é impessoal. O agente fica proibido de priorizar

qualquer inclinação ou interesse seu ou de outrem. Esse é um aspecto importante

baseado no Princípio da isonomia.

A doutrina moderna acrescenta ainda ao entendimento tradicional uma nova perspectiva

do princípio da impessoalidade. Com efeito, a impessoalidade deve ser enxergada

também sob a ótica do agente. Nesse sentido, quando o agente público atua, não é a

pessoa do agente quem pratica o ato, mas o Estado – órgão que ele representa.

Corresponde, portanto, à já conhecida teoria do órgão (ou teoria da imputação volitiva),

utilizada pelo direito brasileiro. Assim sendo, a vontade do agente público se confunde
com a da própria pessoa jurídica estatal, não se admitindo a responsabilização do

administrador pelos danos causados a terceiros, ou mesmo seu reconhecimento pelos

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benefícios gerados à coletividade.

Como corolário deste princípio, o art. 37, §1º, da Constituição Federal, estabelece que “A

publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá

ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar

nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou

servidores públicos”. De fato, caso se admitisse a realização de propaganda pessoal, estar-

se-ia atribuindo a conduta estatal ao próprio agente público, o que não se pode admitir,

uma vez que atuou investido de munus público para o exercício de atividade do Estado.

O Supremo Tribunal Federal tem determinado que o dano causado por um agente

público a terceiros enseja a possibilidade de se propor uma ação em face do Estado com

a finalidade de ver o prejuízo reparado, não se admitindo a propositura da ação em face

do agente público diretamente – haja vista não se admitir que a conduta seja imputada

ao sujeito que praticou o ato em nome da Administração. Vejamos.

Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO.

RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA

CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PÚBLICO (EX-

PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE

INTERVENÇÃO. O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição

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de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas

jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão

responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato

ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes

públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo

constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do

particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica

de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado

que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do

dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do

servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente

perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso

extraordinário a que se nega provimento.

(RE 327904 / SP – SÃO PAULO. Julgamento: 15/08/2006. Órgão Julgador:

Primeira Turma)
Por fim, costuma-se apontar como violação ao princípio da impessoalidade a nomeação

de parentes e cônjuge para assunção de cargos públicos com funções de direção, chefia

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ou assessoramento, por se tratar de ato praticado com a clara intenção de beneficiar um

particular, sem preocupação real com o interesse público.

Acerca do tema, em 2008, o Supremo Tribunal Federal, com a intenção de solucionar a

divergência, expediu a Súmula Vinculante n. 13, estabelecendo que “A nomeação de

cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro

grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica,

investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em

comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública

direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a

Constituição Federal”.

Perceba que a súmula veda a realização de designações recíprocas, ou seja, não se admite

que, de forma indireta, se garanta a nomeação do parente do agente público, por meio

de troca de favores ou favorecimentos pessoais para parentes de outros agentes.

O Princípio da Moralidade exige a honestidade, lealdade, boa-fé de conduta no

exercício da função administrativa – ou seja, a atuação não corrupta dos gestores

públicos, ao tratar com a coisa de titularidade do Estado. Esta norma estabelece a

obrigatoriedade de observância a padrões éticos de conduta, para que se assegure o

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exercício da função pública de forma a atender às necessidades coletivas.

Ademais, a doutrina pátria costuma designar esta obrigatoriedade de atuação conforme

padrões éticos de conduta como “Moralidade Jurídica”. Daí se estabelecer que a

moralidade no trato com a coisa pública que assegura a boa administração e sua

disciplina interna não se confunde com a “moral social”.

A “moralidade social” procura fazer uma diferenciação entre o bem e o mal, o certo e o

errado no senso comum da sociedade; já a “moralidade jurídica” está ligada sempre ao

conceito de bom administrador, de atuação que vise alcançar o bem estar de toda a

coletividade e dos cidadãos aos quais a conduta se dirige.

O Princípio da Publicidade proíbe a edição de atos secretos pelo poder público,

definindo a ideia de que a Administração deve atuar de forma plena e transparente. A

administração não age em nome próprio e por isso nada mais justo que o maior

interessado – o cidadão – tenha acesso ao que acontece com seus direitos.

Com efeito, pode-se estipular que a principal finalidade do princípio da publicidade é o

conhecimento público acerca das atividades praticadas no exercício da função

administrativa. Em um estado democrático de Direito, não se pode admitir que assuntos

da Administração, que são do interesse de todos, sejam ocultados. A publicidade tem

grande abrangência, não só pela divulgação oficial, mas também para conhecimento e

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fiscalização interna de seus agentes. Para assegurar tal prerrogativa, a Constituição da

República, no seu art. 5º, XXXIII, garante o direito à informação, além do art. 5º, LXXII,

que nos confere a garantia do habeas data como remédio para solucionar qualquer

controvérsia violadora deste direito. Da mesma forma, o art. 5º, XXXIV, “b”, confere o

direito à obtenção de certidão em repartição pública.

O princípio da publicidade não é absoluto, porquanto a própria CF ressalva que devem

ser resguardadas a segurança nacional e o relevante interesse coletivo, o que poderá,

de forma fundamentada, excepcionalizar o princípio da publicidade.

Ademais, o texto constitucional determina em seu art. 5º, X, que são invioláveis a vida

privada, a imagem das pessoas, assim como a honra e intimidade. Nesses casos, a

Administração deve manter sigilo de suas condutas sempre que a publicidade dos seus

atos for de encontro a alguma destas garantias constitucionais. Trata-se de situações em

que estão em conflito dois princípios, devendo haver uma ponderação de interesses no

caso concreto, para que se determine a prevalência de um, em detrimento do outro.

Por seu turno, o Princípio da Eficiência se tornou expresso com o advento da EC 19/98.

Eficiência é produzir bem, com qualidade e com menos gastos. Uma atuação eficiente
da atividade administrativa é aquela realizada com presteza e, acima de tudo, um bom

desempenho funcional. Buscam-se sempre melhores resultados práticos e menos

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desperdício, nas atividades estatais, uma vez que toda a coletividade se beneficia disso.

Mesmo antes da alteração imposta ao texto da Constituição Federal, o art. 6º, §1º, da lei

8.987/95, já definia que a eficiência era considerada princípio básico para que a prestação

de serviços públicos fosse adequada. Dessa forma, a prestação dos serviços públicos, seja

feita mediante execução direta do Estado ou por delegação a particulares, por contratos

de concessão ou permissão de serviços, deve respeitar a busca pela eficiência, como

forma de satisfazer as necessidades da sociedade que usufrui destas atividades.

Além disso, uma prestação de serviços eficiente deve garantir uma célere solução de

controvérsias, razão pela qual, a eficiência está diretamente ligada ao princípio da

celeridade nos processos administrativos, inserido na Constituição da República, em seu

art. 5º, LXXVIII que dispõe que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são

assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de

sua tramitação”.

Os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa estão expressos no texto

constitucional de 1988, em seu artigo 5º, LV, como garantia fundamental do cidadão. Em

síntese, é o direito conferido ao particular de saber o que acontece no processo

administrativo ou judicial de seu interesse, bem como o direito de se manifestar na

relação processual, requerendo a produção de provas e provocando sua tramitação, seja

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diante de um processo judicial ou de um processo administrativo.

Primordialmente, o contraditório é tema de suma importância na história processual,

haja vista ser indiscutível a premissa de que ninguém pode ser processado e julgado

sem ter amplo conhecimento dos fatos relatados nesse processo e dos motivos que

deram ensejo a sua instauração.

Ademais, sendo o processo uma relação bilateral, o contraditório permite a participação

do interessado na condução do feito, tendo o poder de influenciar na decisão a ser

proferida, concedendo ao julgador a sua visão acerca do tema discutido.

No que tange ao princípio da ampla defesa, a doutrina processual o define como

indispensável para a concepção de democracia, abarcando o direito de ação e a tutela

jurisdicional e administrativa para proteção de direitos dos particulares. Ao tratar do tema,

costuma-se definir como inerente à ampla defesa o direito à defesa prévia, a garantia de

defesa técnica e o direito ao duplo grau de julgamento.

O Princípio da Continuidade define a ideia de prestação ininterrupta da atividade

administrativa. Trata-se, portanto, de exigência no sentido de que a atividade do Estado

seja contínua, não podendo parar a prestação dos serviços, não comportando falhas ou
interrupções já que muitas necessidades da sociedade são inadiáveis, como é o exemplo

dos serviços de fornecimento de água e energia elétrica à população em geral. Tal

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princípio está expresso no art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/95, como necessário para que o

serviço público seja considerado adequado. Vale ressaltar que o princípio da

Continuidade está intimamente ligado ao princípio da Eficiência, haja vista tratar-se de

garantia de busca por resultados positivos.

No âmbito do estudo do princípio da continuidade, vale destacar a discursão acerca do

direito de greve do servidor público. Quanto ao tema, vale esclarecer que os servidores

militares não têm direito de greve nem de sindicalização, por expressa vedação

constitucional, sejam eles das forças armadas ou policiais militares estaduais e

integrantes do corpo de bombeiros militar dos estados. A norma está definida no art.

142, §3º, IV, da Carta Magna que dispõe que “ao militar são proibidas a sindicalização e

a greve”.

Por seu turno, o servidor público, em sentido estrito, tem direito à greve e à sindicalização.

Com efeito, ao tratar dos servidores públicos civis, em seu art. 37, VII, a Carta Magna

definiu o direito de greve a estes agentes nos termos e condições estabelecidos em lei

específica, garantindo ainda o direito à livre associação sindical, no art. 37, VI.

O princípio da continuidade ainda envolve a discursão sobre a possibilidade da

interrupção da prestação de um serviço público por inadimplemento do usuário. A

Lei 8.987/95, em seu art. 6, §3º, estabelece expressamente que é possível a interrupção

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nos seguintes termos, “não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua

interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: motivada por

razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, por inadimplemento do

usuário, considerado o interesse da coletividade”.

Ademais, não se discute que será ilegal a paralisação de determinado serviço público por

inadimplemento do usuário, caso enseje a interrupção de um serviço essencial à

coletividade – como ocorre, por exemplo, nos casos em que uma concessionária

determina o corte no fornecimento de energia elétrica de um hospital em virtude do

inadimplemento.

Nesses casos, a interrupção do serviço será prejudicial ao interesse da coletividade e não

pode subsistir, em garantia ao princípio da supremacia do interesse público sobre o

interesse privado, impedindo que se priorizem os direitos do prestador do serviço, em

detrimento das necessidades coletivas.

O Princípio da Autotutela, por sua vez, representa o poder que a Administração Pública

possui de ter o controle dos seus atos em suas mãos, podendo ela mesma revê-los para

trazer regularidade às suas condutas. Nesses casos, o ente estatal tem a garantia de
anular os atos praticados em suas atividades essenciais, quando ilegais, ou revogá-los,

quando inoportunos ou inconvenientes, sem que seja necessária a interferência do Poder

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Judiciário.

Acerca do tema, a Súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, dispõe que “A administração

pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque

deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou

oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a

apreciação judicial”1. Da mesma forma, dispõe o art. 53 da lei 9.784/99 que “A

Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e

pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos

adquiridos”.

Verifica-se, de uma análise do dispositivo transcrito, que não precisa a Administração ser

provocada para rever seus próprios atos, podendo ser feito o controle de ofício;

diferentemente do Poder Judiciário, que não pode atuar no exercício do controle das

atividades estatais sem que haja provocação para tanto. Ademais, o exercício da

autotutela não afasta a incidência da tutela jurisdicional.

1
. No mesmo sentido, dispõe a Súmula 346 do próprio Supremo Tribunal Federal, definindo a possibilidade de anulação de atos administrativos,
por decisão da própria Administração Pública. Analise-se o dispositivo sumulado: “A administra‫דח‬o p‫ת‬blica pode declarar a nulidade dos seus
pr‫ף‬prios atos”.
O Princípio da Razoabilidade visa impedir uma atuação desarrazoada ou

despropositada do Administrador, definindo que o agente não se pode valer de seu

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cargo ou função, com a falsa intenção de cumprir a lei, para agir de forma ilegal e

arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao senso comum. Este princípio

representa certo limite para discricionariedade do administrador, uma vez que, mesmo

diante de situações em que a lei define mais de uma possibilidade de atuação, a

interpretação do agente estatal deve-se pautar pelos padrões de escolha efetivados pelo

homem médio da sociedade, sem o cometimento de excessos.

Quando uma determinada decisão administrativa for proferida de forma desarrazoada,

sob alegação de análise de critérios de oportunidade e conveniência, esta conduta será

ilegal e ilegítima, por ofender a lei em sua finalidade e poderá o Poder judiciário corrigir

a violação, realizando o controle de legalidade da atuação viciada. Com efeito, não

obstante não se admita que a correição judicial possa invadir o mérito administrativo,

haja vista pertencer ao administrador valorar a melhor atuação em cada caso concreto,

não se deve esquecer que a discricionariedade encontra respaldo na lei e nos princípios

constitucionais.

Já com base no Princípio da Proporcionalidade espera-se sempre uma atuação

proporcional do agente público, um equilíbrio entre os motivos que deram ensejo à

prática do ato e a consequência jurídica da conduta. A grande finalidade deste preceito

é evitar abusos na atuação de agentes públicos, ou seja, impedir que as condutas

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inadequadas desses agentes ultrapassem os limites no que tange à adequação, no

desempenho de suas funções em relação aos fatos que ensejaram a conduta do Estado.

Logo, buscar um equilíbrio entre o ato praticado e os fins a serem alcançados pela

Administração Pública é a essencialidade desse princípio.

O Princípio da Motivação representa o dever imposto ao ente estatal indicar os

pressupostos de fato e de direito que determinaram a prática dos atos administrativos.

Dessa forma, a validade da atuação administrativa depende da apresentação formal dos

fundamentos fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada, assim como da

correlação lógica entre esses motivos e a conduta deles decorrentes, demonstrando que

a atividade estatal se direciona à busca do interesse da coletividade.

Ademais, em termos de regulamentação infraconstitucional, o dever de motivar a atuação

do Estado mais encontra fundamento, no âmbito federal, no art. 50 da lei 9.784/99 que

estabelece que “Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação

dos fatos e dos fundamentos jurídicos...”.

Ressalte-se ainda que não se confundem motivação e motivos dos atos administrativos,

uma vez que estes são elementos formadores da atuação e que a motivação é somente
a fundamentação deste ato, mas esse tema será tratado, de forma mais acurada, no

capítulo atinente ao estudo dos atos administrativos.

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Outrossim, consoante estabelece o artigo 50, §1º da lei 9.784/99 “A motivação deve ser

explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com

fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste

caso, serão parte integrante do ato.”

Tal situação configura o que a doutrina administrativa resolveu denominar motivação

aliunde dos atos administrativos e ocorre todas as vezes que a motivação de um

determinado ato remete à de ato anterior que embasa sua edição – ou seja, ao invés de

o administrador público justificar apenas a razão do seu ato, ele o faz com base em

motivos expostos em conduta previamente editada.

Quanto à Isonomia, analisada formalmente, veda tratamento diferenciado às pessoas

por motivos de índole pessoal, de forma a garantir-se uma padronização de condutas

do Estado em relação aos cidadãos. Por seu turno, em seu aspecto material, a isonomia

justifica tratamento diferenciado como forma de igualar juridicamente aqueles que são

desiguais faticamente. Nesse sentido, o preceito determina que a Administração Pública

deve tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas

desigualdades.
O Princípio da Finalidade estabelece que a norma administrativa deve ser interpretada

e aplicada pelo agente do Estado da forma que melhor garanta a realização do fim

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público a que se dirige. Deve-se ressaltar que o que explica, justifica e confere sentido

a uma norma é precisamente a finalidade a que se destina.

A especialidade se baseia no princípio da indisponibilidade do interesse público e do

dever de eficiência na execução da atividade administrativa, inerente aos órgãos estatais,

o que justifica a necessidade de descentralização dos serviços do Estado e da

desconcentração de atividades dentro da estrutura orgânica da Administração.

Com efeito, na incessante busca pela eficiência da atividade administrativa, em

determinadas situações os entes estatais transferem a terceiros especializados a execução

de alguns serviços públicos. Isso ocorre porque a especialização em determinada

atividade acaba por ensejar uma maior eficiência, com a obtenção de resultados positivos,

haja vista o fato de que essas entidades dedicam todos os seus esforços na execução de

uma única função, não dividindo suas tarefas para execução de outros serviços. De fato,

é cediço que uma entidade especializada na execução de uma determinada ação terá

mais sucesso em sua execução em comparação a entidades que devem executar um rol

extenso de atribuições.
A Segurança jurídica representa princípio geral do direito, base do Estado de Direito

que garante aos cidadãos não serem surpreendidos por alterações repentinas na ordem

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jurídica posta. Configura corolário do direito como norma de pacificação social.

Assim sendo, as modificações supervenientes de normas jurídicas não devem retroagir

para atingir situações pretéritas, sob pena de se tornar instável o sistema de regras

imposto pelo Poder Público, causando transtorno social.

A Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais representa

princípio que define características aos atos administrativos, em decorrência da

supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

Desta feita, até que o particular atingido pela atuação estatal prove em contrário – uma

vez que as presunções são relativas ou juris tantum –, o ato administrativo estampa uma

situação de fato real, ou seja, o ato goza de fé pública e os fatos apresentados em sua

prática presumem-se verdadeiros, em conformidade com os fatos efetivamente ocorridos.

Ressalte-se, assim, que a presunção de veracidade não é absoluta (ou juris et jure),

uma vez que a situação descrita pela conduta do poder público admite prova em

contrário pelo particular interessado. Da mesma forma, existe uma presunção relativa

de que as condutas administrativas foram praticadas em conformidade com a lei, sendo

consideradas legítimas e aptas a produzir efeitos.

No que tange à presunção de legitimidade, trata-se de presunção jurídica; portanto,

até prova em contrário, o ato foi editado em conformidade com a lei e com o

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ordenamento jurídico configurando-se, mais uma vez, hipótese de presunção relativa,

que pode ser elidida mediante comprovação do interessado.

Nesse caso, o atributo enseja prerrogativa aposta nos atos públicos de que produzirão

efeitos regularmente desde a sua publicação, até que haja demonstração no sentido de

que foram praticados em desconformidade com o ordenamento jurídico. Sendo assim,

para torná-los ilegítimos, o particular tem a missão de provar não serem os atos

administrativos praticados nos moldes definidos pela legislação aplicável. O ato pode

ser questionado judicialmente, mas o ônus da prova é do particular que visa à sua

impugnação.
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

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Estes poderes são instrumentais, ou seja, não são poderes em si mesmos, mas sim

mecanismos ou instrumentos de trabalho por meio dos quais os órgãos e entidades

administrativas executam suas tarefas e cumprem suas funções. De fato, esses poderes

são indispensáveis à persecução do interesse coletivo e são mecanismos concedidos ao

ente estatal para que ele consiga alcançar o fim público que almeja.

ATENÇÃO! Poderes do Estado não se confundem com os Poderes da Administração,

pois não são instrumentais, são poderes estruturais que realizam a atividade pública

(Executivo, Legislativo e Judiciário).

USO E ABUSO DE PODER

O abuso de poder pode decorrer de condutas comissivas – quando o ato administrativo

é praticado fora dos limites legalmente postos – ou de condutas omissivas – situações

nas quais o agente público deixa de exercer uma atividade imposta a ele por lei, ou seja,

quando se omite no exercício de seus deveres. Em ambos os casos, o abuso de poder

configura ilicitude que atinge o ato decorrente dele.

ATENÇÃO! Abuso de poder se divide em: excesso de poder (ultrapassa a competência)

e desvio de poder (visa finalidade diversa).

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Abuso de Poder - Ocorre abuso de poder quando o exercício do poder em questão

ultrapassar o caráter da instrumentalidade, ou seja, caso sejam utilizados fora do limite

da busca do interesse público.

Excesso de Poder – Ocorre em casos nos quais a autoridade pública atua fora dos

limites de sua competência, ou seja, extrapola a competência que lhe foi atribuída,

praticando atos que não estão previamente estipulados por lei.

Desvio de Poder – Ocorre quando o agente atua nos limites da competência legalmente

definida, mas visando uma finalidade diversa daquela que estava prevista inicialmente.

Também chamado de desvio de finalidade.

DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
Poder Vinculado - A lei cria um ato administrativo estabelecendo todos os elementos

desse de forma objetiva, sem que a autoridade pública possa valorar acerca da conduta

exigida legalmente. Com efeito, a lei já preestabelece a única conduta a ser tomada.
ATENÇÃO! Preenchidos os requisitos definidos em lei, o ato administrativo deve ser

praticado, não havendo qualquer possibilidade de emissão de juízo de valor por parte

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da autoridade administrativa.

Poder Discricionário - Aqui o administrador também está subordinado à lei, porém, o

próprio texto legal confere margem de opção ao administrador, na sua atuação, e este

tem o encargo de identificar, diante do caso concreto, a solução mais adequada.

ATENÇÃO! O administrador deve eleger entre algumas condutas a que melhor se

adeque ao caso concreto, conforme a conveniência e oportunidade, elementos nucleares

do poder discricionário e que compõem o mérito da atuação.

CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE ADMINSITRATIVA

DISCRICIONÁRIA
A discricionariedade é o poder de analisar oportunidade e conveniência na atuação do

ente estatal é poder administrativo e não jurisdicional. Nesse sentido, o Poder Judiciário

não pode e não deve substituir a decisão do administrador.

ATENÇÃO! Ainda que o ato administrativo seja discricionário, ele fica sujeito a controle

jurisdicional no que diz respeito à sua adequação com a lei, nunca na análise meritória.

Assim, o juiz pode controlar os limites do mérito administrativo, uma vez que são
impostos pela lei, através dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, que

surgem como instrumento de controle, evitando excesso de poder e condutas

29
desarrazoadas pelo administrador.

PODERES ADMINISTRATIVOS
Poder Normativo ou Poder Regulamentar – Poder conferido à Administração Pública

de expedir normas gerais, ou seja, atos administrativos gerais e abstratos com efeito

erga omnes. Não se confunde com edição de lei, sendo apenas mecanismo para edição

de normas complementares à lei.

Regulamento – O direito comparado divide o regulamento em dois grupos:

a) executivo: aquele expedido para fiel execução da lei, para minudenciar o texto

legal. Caso inove o ordenamento jurídico haverá violação ao Princípio da

Legalidade.

b) autônomo: aquele expedido para substituir o texto legal e possui o condão de

inovar o ordenamento jurídico, determinando normas sobre matérias não

disciplinadas em lei.
O Superior Tribunal de Justiça já estabeleceu que são “os regulamentos autônomos

vedados no ordenamento jurídico brasileiro, a não ser pela exceção do art. 84, VI, da

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Constituição Federal”.

Neste ponto, vale destacar o referido dispositivo legal. Vejamos.

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

VI – dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não

implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos

públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

ATENÇÃO! Poder Regulamentar não é sinônimo de Poder Normativo, pois enquanto

este regula uma série de atos normativos, aquele é o poder de expedir regulamentos. O

Poder Regulamentar, que é espécie de poder normativo, é poder privativo do chefe do

Executivo.
Poder Hierárquico – Poder de estruturação interna da atividade pública (atribuição para

organizar, distribuir e escalonar funções dos órgãos). Não existe manifestação hierárquica

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externa (entre pessoas jurídicas distintas).

ATENÇÃO! Hierarquia é o controle interno entre órgãos e agentes de uma mesma

pessoa jurídica.

Vinculação ou Tutela administrativa – vinculação entre os entes da Administração

Direta e Indireta que permite àquela controlar os atos desta. Essa relação não se funda

na hierarquia, mas sim na criação por meio de lei dos entes descentralizados do Poder

Público.

Avocação – é a tomada temporária de competência legalmente atribuída a um agente

subordinado por outro agente de hierarquia superior. Só pode ocorrer quando não se

tratar de competência exclusiva.

Delegação – é a extensão ou ampliação temporária de competência/atribuições de um

órgão a outro de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior, tornando-se os dois

competentes para prática do ato enquanto durar a delegação. Essa manutenção da

competência do agente/órgão delegante, mesmo após a delegação, é denominada

cláusula de reserva.
ATENÇÃO! O STF considera como autoridade coatora o agente que praticou o ato, ainda

que o tenha feito por delegação, conforme dispõe a Súmula n. 510.

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Por fim, cumpre salientar que a lei expressamente proíbe a delegação de competência (e

consequentemente a avocação) nas três situações a seguir descritas:

• no caso de competência exclusiva, definida em lei;

• para decisão de recurso hierárquico;

• para edição de atos normativos.

Poder Disciplinar – É o poder de apurar infrações, aplicando sanções e penalidades por

parte do Poder Público a todos aqueles que possuam vínculo de natureza especial com

o Estado (servidores ou não, normalmente por relação hierárquica ou contratual).

Não é possível, portanto, aplicação deste poder a particulares, que por não possuírem

vínculo com a Administração não estão sujeitos à disciplina interna do Estado.

O entendimento majoritário da doutrina entende os atos decorrentes do Poder

Disciplinar como discricionários. Entretanto, no que tange à opção de sancionar ou não

o agente infrator, a discricionariedade não é ampla.

A autoridade administrativa competente poderá, dentro dos limites legais, definir a

intensidade da penalidade a ser aplicada de acordo com a gravidade da infração

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cometida, em observância ao princípio da proporcionalidade. Sendo assim, não obstante

o entendimento tradicional, não se pode considerar o Poder Disciplinar, em sua essência,

discricionário, estando as sanções previamente estipuladas para cada infração prevista

em lei, restando ao agente público, tão somente, uma certa margem de escolha no que

tange à aplicação da pena.

A punição administrativa pelo ilícito praticado pelo agente público não impede que haja

responsabilização, pelo mesmo fato, na esfera penal e na esfera civil, caso a conduta do

agente também se configure infração nessas duas instâncias.

O Poder Disciplinar também está sujeito ao controle feito pela própria administração

pública e pelo Poder Judiciário sempre que a conduta do Administrador fugir à

legalidade ou aplicar sanções no exercício do Poder Discricionário com inobservância ao

princípio da Proporcionalidade.

O Supremo Tribunal Federal aduz a impossibilidade de substituição do mérito

administrativo pelo Poder Judiciário, estando o controle jurisdicional limitado à

legalidade das sanções aplicadas.

Poder de Polícia – É o poder que a Administração tem de restringir o exercício de

liberdades individuais e o uso/gozo/disposição da propriedade privada, sempre para

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adequá-los ao interesse público. É uma atividade tipicamente administrativa e aplica-se

a todos os particulares, sem necessidade de demonstração de qualquer vínculo de

natureza especial.

A Polícia Administrativa pode ser preventiva, repressiva e fiscalizadora. Vejamos:

a) Preventiva, quando trata de disposições genéricas e abstratas como, por exemplo, as

portarias e regulamentos que se materializam nos atos que disciplinam horário para

funcionamento de determinado estabelecimento, proíbem desmatar área de proteção

ambiental, soltar balões, entre outros.

b) Repressiva, ao praticar atos específicos observando sempre a obediência à lei e aos

regulamentos, como por exemplo, dissolver passeata tumultuosa, apreender revistas

pornográficas, entre outros.

c) Fiscalizadora, quando previne eventuais lesões, como, por exemplo, vistoria de

veículos, fiscalização de pesos e medidas entre outros.

Polícia Administrativa X Polícia Judiciária – Polícia judiciária visa a prevenção e a

repressão à pratica de ilícitos criminais e que tem seu estudo situado nas disciplinas de

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Direito Processual Penal, incidindo sobre pessoas. Já a polícia administrativa, estabelecida

no art. 78 do CTN, incide sobre bens e direitos, condicionando-os à busca pelo interesse

da coletividade.

Discricionariedade e vinculação dos atos de polícia – A doutrina tradicional entende

que uma das características ou atributos do poder de polícia é a discricionariedade.

Entretanto, o poder de polícia não será sempre discricionário, haja vista a possibilidade

de previsão legal de atos vinculados decorrentes do exercício do poder de polícia.

Natureza dos atos de polícia - A doutrina tradicional costumava apontar o poder de

polícia como um poder negativo, haja vista o fato de que os atos decorrentes dessa

atividade encerram a exigência de abstenções a particulares. Com efeito, os atos de

polícia, como regra, estabelecem obrigações de não fazer ou tolerar. Porém,

modernamente, vêm-se admitindo atos positivos decorrentes do exercício do poder de

polícia, ou seja, em determinadas situações, com previsão legal expressa, o Poder Público

determina obrigações de fazer aos particulares em decorrência dos atos de polícia.

Delegação dos atos de polícia – É pacífico o entendimento de que os atos que

manifestam expressão do Poder Público, como a Polícia Administrativa, não podem ser
delegados porque ofenderiam o equilíbrio entre os particulares em geral e colocariam

em risco a ordem social. Contudo, parte da doutrina admite delegação em situações

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específicas, certos atos materiais que precedem a atos jurídicos de polícia podem ser

praticados por particulares, por delegação ou simples contrato de prestação de serviços.

Nesses casos, não seriam delegados os atos de polícia em si, mas tão somente atividades

materiais de execução. Desta forma, a delegação do Poder de Polícia em si é proibida,

permite-se apenas delegação da execução.

ATENÇÃO! O STF ao julgar a ADI n. 1717 declarou que os conselhos reguladores de

profissão têm natureza jurídica de autarquia, uma vez que atuam no exercício do poder

de polícia, ao estabelecer restrições ao exercício da liberdade profissional e que tal poder

é indelegável a particulares

Ciclos de Polícia e Delegação – Considerando o Poder de polícia parcialmente delegável,

ele pode ser dividido em 4 ciclos:

1) ordem de polícia (ou restrição de polícia) – decorre do atributo da imperatividade

impondo restrições aos particulares, dentro dos limites da lei, independente de sua

concordância (ex.: nos casos em que se veda a aquisição de armas de fogo);

2) consentimento de polícia – presente quando a lei autoriza o exercício de determinada

atividade condicionada à aceitabilidade estatal (ex.: autorizações e licenças);

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3) fiscalização de polícia – decorre da possibilidade conferida ao ente estatal de controlar

as atividades submetidas ao poder de polícia a fim de verificar seu cumprimento (ex.:

inspeções, análise de documentos, entre outras formas);

4) sanção de polícia – aplicação de penalidades/sanções em situações em que se verifica

o descumprimento das normas impostas pelo Poder Público (ex.: multas, embargos de

obras).

Nesta divisão, o 2° e o 3° ciclo seriam delegáveis por estarem ligados ao poder de gestão

do Estado, enquanto o 1° e o 4° seriam indelegáveis por retratarem atividade de

imposição do Estado.

ATENÇÃO! Multa tem caráter de penalidade administrativa, podendo ser inscrita em

dívida ativa e executada pela via do devido processo legal.

Atributos do poder de polícia
Divergência doutrinária:

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I) Celso Antônio Bandeira de Melo – denomina “características do Poder de Polícia” no

lugar de “atributos”

II) Hely Lopes e Di Pietro – denominam “atributos” e dividem em: discricionariedade,

autoexecutoriedade e coercibilidade (raciocínio adotado nesta obra).

a) Discricionariedade: liberdade estabelecida em lei ao administrador para decidir

perante o caso concreto e só pode ser reconhecida como atributo do poder de

polícia quando este for entendido em sentido amplo.

b) Imperatividade: poder atribuído à Administração Pública de impor obrigações a

particulares independentemente de sua concordância. Assim, ao determinar que

não é possível estacionar em uma rua, o ato de polícia se impõe ao cidadão,

independentemente de sua aceitação.

c) Autoexecutoriedade: Administração exercendo as próprias decisões sem

interferência do Poder Judiciário. Figura do contraditório diferido. Tal atributo

apenas existe quando há lei permitindo ou situações urgentes.

Prescrição das sanções de polícia
Em observância ao princípio da segurança jurídica, não se admite que a aplicação de

sanções e a prática de atos que restringem a esfera jurídica dos particulares seja realizada 39

a qualquer tempo, devendo obedecer o prazo prescricional de cinco anos (prescrição

quinquenal) a contar da data da prática do ato lesivo ou, no caso de infração permanente

ou continuada, do dia em que estiver cessado, conforme art. 1° da Lei n° 9.873/99.

ATENÇÃO! No caso de o fato objeto da ação punitiva da Administração também

constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal, podendo não

ser de 5 anos.

ATENÇÃO! Há possibilidade de existir prescrição intercorrente quando há inércia da

Administração no julgamento do procedimento administrativo por mais de três anos

(trienal), conforme §1° do art. 1° da Lei n° 9.873/99.

A prescrição da ação punitiva pode ser suspensa por notificação ou citação do indiciado,

inclusive por meio de edital, por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato,

pela decisão condenatória recorrível ou por qualquer ato inequívoco que importe em

manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da

administração pública federal.

Já a prescrição da ação executória pode ser interrompida pelo despacho do juiz que

ordenar a citação em execução fiscal, pelo protesto judicial, por qualquer ato judicial

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que constitua em mora o devedor, por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial,

que importe em reconhecimento do débito pelo devedor, assim como diante de

qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução

conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.