NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Noções de Direito Administrativo

Antigamente havia uma preocupação doutrinária no sentido de se orientar os administradores públicos

para terem um comportamento especial frente à Administração Pública.

Esse comportamento especial, regido por princípios básicos administrativos, no Brasil foi aparecendo
nas leis infraconstitucionais. Posteriormente, em 1988, os constituintes escreveram no art. 37 da CF
um capítulo sobre a Administração Pública, cujos princípios são elencados a seguir:

1) Princípio da Legalidade: segundo ele, todos os atos da Administração têm que estar em conformi-
dade com os princípios legais.

Este princípio observa não só as leis, mas também os regulamentos que contém as normas adminis-
trativas contidas em grande parte do texto Constitucional. Quando a Administração Pública se afasta
destes comandos, pratica atos ilegais, produzindo, por consequência, atos nulos e respondendo por
sanções por ela impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes atos, podem até ser
demitidos.

Um administrador de empresa particular pratica tudo aquilo que a lei não proíbe. Já o administrador
público, por ser obrigado ao estrito cumprimento da lei e dos regulamentos, só pode praticar o que a
lei permite. É a lei que distribui competências aos administradores.

2) Princípio da Impessoalidade: no art. 37 da CF o legislador fala também da impessoalidade. No campo

do Direito Administrativo esta palavra foi uma novidade. O legislador não colocou a palavra finalidade.

Surgiram duas correntes para definir “impessoalidade”:

Impessoalidade relativa aos administrados: segundo esta corrente, a Administração só pode praticar
atos impessoais se tais atos vão propiciar o bem comum (a coletividade). A explicação para a impes-
soalidade pode ser buscada no próprio texto Constitucional através de uma interpretação sistemática
da mesma. Por exemplo, de acordo com o art. 100 da CF, “à exceção dos créditos de natureza alimen-
tícia, os pagamentos devidos pela Fazenda .....far-se-ão na ordem cronológica de apresentação dos
precatórios ..” . Não se pode pagar fora desta ordem, pois, do contrário, a Administração Pública estaria
praticando ato de impessoalidade;

Impessoalidade relativa à Administração: segundo esta corrente, os atos impessoais se originam da

Administração, não importando quem os tenha praticado. Esse princípio deve ser entendido para excluir
a promoção pessoal de autoridade ou serviços públicos sobre suas relações administrativas no exercí-
cio de fato, pois, de acordo com os que defendem esta corrente, os atos são dos órgãos e não dos
agentes públicos;

3) Princípio da Finalidade: relacionado com a impessoalidade relativa à Administração, este princípio

orienta que as normas administrativas tem que ter sempre como objetivo o interesse público.

Assim, se o agente público pratica atos em conformidade com a lei, encontra-se, indiretamente, com a
finalidade, que está embutida na própria norma. Por exemplo, em relação à finalidade, uma reunião,
um comício ou uma passeata de interesse coletivo, autorizadas pela Administração Pública, poderão
ser dissolvidas, se se tornarem violentas, a ponto de causarem problemas à coletividade (desvio da
finalidade).

Nesse caso, quem dissolve a passeata, pratica um ato de interesse público da mesma forma que aquele
que a autoriza. O desvio da finalidade pública também pode ser encontrado nos casos de desapropri-
ação de imóveis pelo Poder Público, com finalidade pública, através de indenizações ilícitas;

4) Princípio da Moralidade: este princípio está diretamente relacionado com os próprios atos dos cida-
dãos comuns em seu convívio com a comunidade, ligando-se à moral e à ética administrativa, estando
esta última sempre presente na vida do administrador público, sendo mais rigorosa que a ética comum.

Por exemplo, comete ato imoral o Prefeito Municipal que empregar a sua verba de representação em
negócios alheios à sua condição de Administrador Público, pois, é sabido que o administrador público
tem que ser honesto, tem que ter probidade e, que todo ato administrativo, além de ser legal, tem que
ser moral, sob pena de sua nulidade.

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Nos casos de improbidade administrativa, os governantes podem ter suspensos os seus direitos políti-
cos, além da perda do cargo para a Administração, seguindo-se o ressarcimento dos bens e a nulidade
do ato ilicitamente praticado. Há um sistema de fiscalização ou mecanismo de controle de todos os
atos administrativos praticados. Por exemplo, o Congresso Nacional exerce esse controle através de
uma fiscalização contábil externa ou interna sobre toda a Administração Pública.

5) Princípio da Publicidade: é a divulgação oficial do ato da Administração para a ciência do público em

geral, com efeito de iniciar a sua atuação externa, ou seja, de gerar efeitos jurídicos. Esses efeitos
jurídicos podem ser de direitos e de obrigações.

Por exemplo, o Prefeito Municipal, com o objetivo de preencher determinada vaga existente na sua
Administração, nomeia alguém para o cargo de Procurador Municipal. No entanto, para que esse ato
de nomeação tenha validade, ele deve ser publicado. E após a sua publicação, o nomeado terá 30 dias
para tomar posse. Esse princípio da publicidade é uma generalidade. Todos os atos da Administração
têm que ser públicos.

A publicidade dos atos administrativos sofre as seguintes exceções:

Nos casos de segurança nacional: seja ela de origem militar, econômica, cultural etc.. Nestas situações,
os atos não são tornados públicos. Por exemplo, os órgãos de espionagem não fazem publicidade de
seus atos;

Nos casos de investigação policial: onde o Inquérito Policial é extremamente sigiloso (só a ação penal
que é pública);

Nos casos dos atos internos da Adm. Pública: nestes, por não haver interesse da coletividade, não há
razão para serem públicos.

Por outro lado, embora os processos administrativos devam ser públicos, a publicidade se restringe
somente aos seus atos intermediários, ou seja, a determinadas fases processuais.

Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo que inicia os atos, também possibilita àqueles que
deles tomam conhecimento, de utilizarem os remédios constitucionais contra eles. Assim, com base
em diversos incisos do art. 5° da CF, o interessado poderá se utilizar:

Do Direito de Petição;
do Mandado de Segurança (remédio heroico contra atos ilegais envoltos de abuso de poder);
da Ação Popular;
Habeas Data;
Habeas Corpus.

A publicidade dos atos administrativos é feita tanto na esfera federal (através do Diário Oficial Federal)
como na estadual (através do Diário Oficial Estadual) ou municipal (através do Diário Oficial do Muni-
cípio). Nos Municípios, se não houver o Diário Oficial Municipal, a publicidade poderá ser feita através
dos jornais de grande circulação ou afixada em locais conhecidos e determinados pela Administração.

Por último, a Publicidade deve ter objetivo educativo, informativo e de interesse social, não podendo
ser utilizados símbolos, imagens etc. Que caracterizem a promoção pessoal do Agente Administrativo.

São considerados princípios básicos aqueles enumerados no art. 37 da CF, que dispõe: "A administra-
ção pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiên-
cia e, também, ao seguinte:"

São, portanto, 5 (cinco) os princípios constitucionais da Administração Pública. Para facilitar a sua me-
morização, utilize a palavra mnemônica "L I M P E":

L egalidade;

I mpressoalidade;

M oralidade;

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P ublicidade e;

E ficiência.

Além destes, expressamente enumerados, há outros que emergem do Texto Constitucional:

Princípio da Licitação Pública;

Princípio da prescritibilidade dos ilícitos administrativos;

Princípio da responsabilidade civil da Administração;

Princípio da razoabilidade (ou proporcionalidade) e;

Princípio da supremacia do interesse público.

Cumpre registrar que há, ainda, princípio do controle judicial dos atos administrativos e o princípio da
motivação.

Vamos tratar aqui dos princípios básicos da Administração Pública, entendidos como tais aqueles 5
(cinco) enumerados no "caput" do art. 37 da Lei Magna.

Princípio da Legalidade: Tal princípio encontra fundamento constitucional no art. 5º, II, que prescreve:
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Leciona Hely Lopes Meirelles:

"a legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em toda sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se
pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar,
civil e criminal, conforme o caso"

Diferentemente dos particulares, que podem fazer tudo que a Lei não proíbe (contra legem), a Admi-
nistração Pública, além de também não pode agir contra a lei (contra legem), não pode seguir além da
lei (praeter legem), só podendo agir nos estritos limites da lei (secundum legem). Exemplo cabal desta
proposição é o caso de eventual conduta imoral de um indivíduo que, a despeito de censurável sob o
ponto de vista ético ou procedimental, pode não encontrar oposição de norma legal; o mesmo não
ocorre com a Administração Pública, vez que erigidos distintamente os princípios da legalidade e da-
moralidade.

Veja o teor da Súmula 346, do STF: " A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.". Tal entendimento vai ao encontro do princípio constitucional da legalidade, na medida
em que autoriza a Administração Pública, ao constatar a prática de ato eivado de ilegalidade, declarar
a nulidade de seus próprios atos, quando contaminados por vício (reconhecimento de erro e conse-
quente desfazimento de ato).

Neste mesmo sentido, inclusive com espectro ampliativo se considerada a redação da supracitada
Súmula 346, o STF editou a Súmula 473, com o seguinte teor: " A Administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos,
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e res-
salvada, em todos os casos, a apreciação judicial."

Princípio da Moralidade: vejamos, de início, ilustrativo excerto de decisão proferida pelo STF, sobre o
tema em tela: " A atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está
necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que se refletem na consa-
gração constitucional do princípio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege
a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre
os quais se funda a ordem positiva do Estado.

O princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder es-

tatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores
éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais." (ADI 2.661MC, Rel.
Min. Celso de Mello, DJ 23/ 08/ 02)

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Exemplo de ato imoral seria a construção de uma ponte, por um governo municipal, por exemplo, in-
terligando a área principal do município a uma propriedade particular de um parente do prefeito, sem
qualquer motivação válida ou sem atendimento de verdadeira finalidade pública.

O ato, que a princípio seria válido, pois que, em hipótese, praticado sem qualquer outro vício, sendo
produto de poder discricionário conferido à autoridade legalmente constituída, poderia esconder um
desvio de finalidade (o motivo declarado não corresponde àquele efetivamente vislumbrado pela Admi-
nistração Pública), não facilmente comprovável.

Princípio da Impessoalidade: Na dicção de Celso Antônio Bandeira de Mello, impessoalidade “traduz a

ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas
ou peculiares... O princípio em causa não é senão o próprio princípio da legalidade ou isonomia” (Ele-
mentos de direito administrativo, 1992, p. 60). Em suma, há que se entender que os atos administrativos
devem ser orientados exclusivamente para uma finalidade pública, sem deixar-se contaminar por inte-
resses individuais e, portanto, pessoais.

Princípio da Publicidade: Para José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, Malhei-
ros, 2000, pág. 653), no tocante à publicidade "... O Poder Público, por ser público, deve agir com a
maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que
os administradores estão fazendo.".

Em nossa forma republicana de Estado, não poderia ser diferente: República vem de "Res" e "pública",
isto é, coisa pública, coisa de todos. Esta apropriação "da coisa" não pode dar-se sem publicidade,
seguindo daí ser uma condição essencial para a democracia.

Saliente-se, por fim, que a Constituição Federal em seu art. 5º, inciso LX, estabelece exceção ao prin-
cípio em estudo: "a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da
intimidade ou o interesse social o exigirem.". No inciso X do indigitado artigo, limita uma vez mais o
princípio da publicidade: "são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação."

Administração Pública.

Consiste no conjunto de órgãos e funções que exercem a atividade do Estado, que atuam para que os
objetivos do governo sejam atingidos

Princípios básicos do Direito Administrativo.

Para lembrar os princípios básicos lembre-se da palavra LIMPE:

Legalidade;

Impessoalidade;

Moralidade;

Publicidade;

Eficiência.

Esses princípios devem ser seguidos pela administração pública direta ou indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. O que significa cada um desses
princípios?

Legalidade: A ação do administrador público deve, necessariamente, estar em conformidade com a lei.
Tudo o que ele faz, ou deixa de fazer, precisa ter um respaldo legal.

Impressoalidade: A administração pública precisa ser neutra com respeito aos administrados. Ela não
pode nem prejudicar, bem privilegiar, nenhum indivíduo.

Moralidade: Regras e normas de conduta, definidas pela legislação, devem ser seguidas pelo adminis-
trador público.

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Publicidade: A administração pública precisa ser transparente. Todos os atos que forem praticados e
todas as informações nos bancos de dados, devem ter divulgação oficial.

Eficiência: A administração pública deve manter ou ampliar a qualidade dos serviços que presta. Ela
deve atingir as metas e evitar desperdícios. Cabe ao administrador público buscar a melhor solução de
modo que os interesses de todos sejam satisfeitos e que os recursos públicos sejam aproveitados ao
máximo.

Atos Administrativos: conceito, requisitos, atributos, anulação, revogação e convalidação; discricionari-

edade e vinculação.

Conceito: Ato administrativo é uma declaração jurídica do Estado ou de quem lhe faça às vezes. É uma
manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que busca adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir ou declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si próprio.

Requisitos: Os 5 requisitos básicos para que o ato administrativo seja válido são:

Competência: Apenas agentes públicos, que possuem poder legal para desempenho regular e especí-
fico para as atribuições do seu cargo, podem fazer um ato administrativo.

Finalidade: O poder público deve preparar o ato administrativo levando em conta o interesse público.

Forma: Os atos administrativos devem ser formais, quase sempre de forma escrita, e devem atender o
princípio de publicidade. Há um conjunto de exterioridades que devem ser satisfeitas para que o ato
administrativo seja considerado como válido.

Motivo: Causa imediata da confecção do ato administrativo. Situação que determina a necessidade ou
possibilita a atuação administrativa proposta no ato.

Objeto: Conteúdo do ato, aquilo que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurí-
dica. É a alteração jurídica que o ato causará.

Atributos: São as características dos atos administrativos.

Presunção de legitimidade: Uma vez que o ato administrativo é praticado se presume que ele é legítimo.
Ou seja, o ato tem eficácia plena desde o momento de sua edição, até sua futura revogação ou anula-
ção.

Imperatividade: O ato permite que a administração pública, de modo unilateral, crie obrigações ou res-
trições para os administrados.

Autoexecutoriedade: O ato possui força executória desde a sua edição.

Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a figuras previamente estabelecidas pela lei como
aptas a produzir certos resultados.

Anulação: Atos viciados ou inválidos (ilegais) podem ser invalidados pela Administração Pública ou
pelo Poder Judiciário. Os efeitos da anulação serão “ex tunc” (retroagem à origem do ato).

Revogação: É a extinção do ato administrativo discricionário, por questão de mérito. É feita pela Admi-
nistração Pública e preserva os efeitos produzidos pelo ato anterior no passado (efeitos “ex nunc”).

Convalidação: É um ato jurídico que sana vício de ato antecedente. O efeito é retroativo, de modo que
o ato antecedente passa a ser considerado como válido desde o seu nascimento.

Discricionariedade: Nos atos discricionários a Administração Pública tem permissão de praticar uma
certa liberdade de escolha e decisão, dentro dos limites legais.

Vinculação: Nos atos vinculados a Administração Pública não possui nenhuma margem de liberdade
de decisão. A lei previamente determina a única medida possível de ser adotada sempre que a situação
em questão aconteça.

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Poderes e deveres dos administradores públicos: uso e abuso do poder, poderes vinculado, discricio-
nário, hierárquico, disciplinar e regulamentar, poder de polícia, deveres dos administradores públicos.

Uso e abuso do poder: Abuso de poder é o exercício ilegítimo das prerrogativas conferidas ao adminis-
trador público. Pode ocorrer por “excesso de poder” (atuação fora dos limites de competência do agente
público) ou “desvio de poder” (atuação dentro do seu limite de competência, mas contraria a finalidade
administrativa que autorizou sua atuação).

Poderes vinculado, discricionário, hierárquico, disciplinar e regulamentar:

Poder vinculado: O administrador fica totalmente restrito ao determinado pela Lei.

Poder discricionário: O administrador tem uma margem de liberdade para praticar atos administrativo.

Poder hierárquico: Distribui e escalona as funções dos órgãos públicos, estabelece a relação de subor-
dinação.

Poder disciplinar: Poder de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e de todas as
pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração.

Poder regulamentar: Poder do Chefe do Poder Executivo, indelegável a seus subordinados (poder de
editar atos, por exemplo).

Poder de polícia: Poder pelo qual a Administração limita o exercício dos direitos individuais e coletivos
com o objetivo de assegurar a ordem pública. Com isso se busca estabelecer um nível aceitável de
convivência social.

Deveres dos administradores públicos. De acordo com o Artigo 116 (Lei 8112 de 1990) são deveres do
servidor:

I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;

II - ser leal às instituições a que servir;

III - observar as normas legais e regulamentares;

IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

V - atender com presteza: a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas

as protegidas por sigilo; b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclareci-
mento de situações de interesse pessoal; c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.

VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade

superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade
competente para apuração; (Redação dada pela Lei no 12.527, de 2011).

VII - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;

VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;

IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;

X - ser assíduo e pontual ao serviço;

XI - tratar com urbanidade as pessoas;

XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Servidores públicos: cargo, emprego e função públicos.

Cargos públicos: Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura

organizacional que devem ser cometidas a um servidor.

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Empregos Públicos: São núcleos de encargos de trabalho permanentes que são preenchidos por agen-
tes contratados para desempenhá-los, sob relação trabalhista”. Os ocupantes de empregos públicos
são regidos ao regime contratual, obedecidos as regras da CLT, com natureza trabalhista.

Funções Públicas: São as funções de confiança e as exercidas por agentes públicos contratado por
tempo certo e determinado.

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