DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO

TEXTO BÁSICO

UNIDADE I- DO DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo é o ramo do direito público que possui conjunto de
princípios jurídicos que regem a atividade administrativa, as entidades, os órgãos e os
agentes públicos, objetivando o perfeito atendimento das necessidades da
coletividade e dos fins desejados pelo Estado.

1.2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

São quatro fontes principais do Direito Administrativo:

1) a lei: é a fonte primária, abrangendo a Constituição da República

Federativa do Brasil de 1988 e os regulamentos executivos. Ao administrador ou
agente público cabe fazer somente aquilo que a lei permite, ou seja, os seus atos
estão vinculados à lei. É a lei que traz a estrutura do Estado estabelecendo as
competências e funções públicas.
2) a doutrina: pensamento dos doutos, cujo peso no Direito
Administrativo, por ser um ramo novo, é muito grande. Assim sendo, a doutrina forma
um sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Administrativo.
3) a jurisprudência: julgamentos reiterados acerca da mesma natureza,
mesma matéria. Possui um caráter mais prático.
4) os costumes: comportamento reiterado de uma dada sociedade que
se transmite como um valor, a tal ponto que este valor se transforma em lei.

1.2. FINALIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o

bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador
público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta
ou desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui
a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social.
Ilícito e imoral será todo o ato administrativo que não for praticado no
interesse da coletividade. O fim, e não a vontade do administrador que deve
dominar todos os atos administrativos. No desempenho dos encargos
administrativos o agente não tem liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar
fim diverso do prescrito em lei para a prática dos seus atos. Não pode, assim,
deixar de cumprir os deveres que a lei lhe impõe, nem recusar a qualquer parcela
dos poderes e prerrogativas que lhe são conferidos. Isso porque os deveres,
poderes e prerrogativas não lhe são outorgados em consideração pessoal, mas
sim para serem utilizados em benefício da comunidade administrada.
 Os fins da Administração Pública resumem-se na defesa do interesse
público.
Noutro giro, Para José dos Santos Carvalho Filho as atividades
administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade.
Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim último
de sua atuação deve ser voltado para o interesse público. E se, como visto,
não estiver presente esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de
finalidade. Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade
administrativa, mas sim o grupo social num todo. O indivíduo tem que ser visto
como integrante da sociedade, não podendo os seus direitos, em regra, serem
equiparados aos direitos sociais.

UNIDADE II- DOS PRINCÍPIOS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

BRASILEIRO:

Os princípios básicos da administração pública estão consubstanciados

em regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador,
a saber:

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
A legalidade, como princípio de administração (artigo 37, caput, CF),
sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem-comum, e deles não
se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de
toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na
Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto o
particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é
permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular, significa "pode fazer
assim"; para o administrador público significa "deve fazer assim".
As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública, e seus
preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade
conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que contém verdadeiros
poderes-deveres, irrevogáveis pelos agentes públicos.
Em suma, o princípio da legalidade representa noção capital do Estado
de Direito, sendo bússola norteadora da Administração Pública. O seu sentido
histórico decorreu da necessidade de se subordinar o governante,
irresponsável no fastígio do absolutismo, ao ordenamento jurídico, eliminando-
se favoritismos e desejos pessoais. Substituiu-se a vontade individual do
monarca pela vontade geral, materializada na lei, elaborada pelos
representantes do povo, na condução dos negócios públicos.
PRINCÍPIO DA MORALIDADE

A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da

validade de todo ato da Administração Pública (artigo 37, caput, CF). Também
não se pode prescindir, no trato da temática aqui posta, do standard da

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moralidade. Nas primícias, com habitat preponderante no direito privado, o
princípio, nos dias atuais, exerce incontestável influência no direito público,
traduzindo exigências do bem administrar.
Encontra-se, a partir de 05-10-88, previsto, expressamente, em nossa
Lei Maior, alargando o conceito de legalidade no que condiz com o controle
jurisdicional dos atos administrativos. O seu significado, e incontestável
importância nos quadrantes de nosso ordenamento jurídico, foi, com precisão
assim realçada:

"A moralidade tem a função de limitar a atividade da

administração. Exige-se, com base nos postulados, que a forma, que o
atuar dos agentes públicos atenda a uma dupla necessidade: a de
justiça para os cidadãos e de eficiência para a própria administração, a
fim de que se consagrem os efeitos-fins do ato administrativo
consagrados no alcance da imposição do bem comum".

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1.988 (artigo

37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao
administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é
unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente
como objetivo do ato, de forma impessoal.
Esse princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública
significa, em primeiro lugar, a neutralidade da atividade administrativa, que só
se orienta no sentido da realização do interesse público.
A Administração Pública não é um grupo político, mas é impessoal.
Impessoal é o “que não pertence a uma pessoa em especial”, ou seja, aquilo
que não pode ser voltado especialmente a determinadas pessoas.
O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve
dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica.
Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado,
para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se
exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em
conseqüência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e
prejudicados alguns para favorecimento de outros.
Aqui reflete a aplicação do conhecido princípio da finalidade , segundo
o qual o alvo a ser alcançado pela Administração é somente o interesse
público, e não se alcança o interesse público se for perseguido o interesse
particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação discriminatória.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

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 Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e
início de seus efeitos externos. Daí porque as leis, atos e contratos
administrativos, que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os
emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante
as partes e terceiros.
A publicidade, como fonte no Documento Constitucional, é um princípio
de fundamental importância no Direito Administrativo, calcada na moralidade
administrativa, e é requisito de eficácia, eis por que, na expressão de Hely
Lopes MEIRELLES, pela publicação, os atos irregulares não são convalidados,
nem os regulares a dispensam.
Em regra, todos os atos administrativos são publicados, exceto os que a
lei ou o regulamento eximem dessa imposição, em razão de segurança
nacional, investigação criminal ou interesse público, o que exige prévia
declaração e motivação em processo regular.

O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

A Constituição Federal de 1.988, ao dispor sobre a organização do

Estado e ao se referir especificamente à Administração Pública, fez de logo
inscrever, em seu artigo 37, como princípios básicos, os da legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade. Com a Emenda Constitucional 19,
de 04 de junho de 1998, fez-se acrescer aos princípios anteriormente referidos
também o de eficiência que, antes, achava-se incluído dentre os deveres do
administrador público, impondo-lhe o encargo de realizar suas atribuições com
presteza, perfeição e rendimento funcional.
Visto como o dever da boa administração, conterá induvidosamente o
princípio de eficiência exigência no sentido de que toda a atividade
administrativa seja executada com agilidade e rapidez de modo a não deixar
desatendidos e prejudicados os interesses coletivos.
Imporá, outrossim, que os atos administrativos sejam executados com
perfeição, compreendendo a efetiva execução do que é almejado, valendo-se a
Administração, para esse efeito, de técnicas e conhecimentos adequados que
deverão proporcionar o melhor resultado possível. Não se dispensará,
ademais, o alcance dos melhores resultados possíveis não só para o Serviço
Público, como também para a própria coletividade.
Pelo que se percebe, pretendeu-se, com a inclusão do dever de
eficiência dentre os princípios constitucionais aplicáveis às atividades da
Administração Pública, tornar induvidosa que a atuação do administrador, além
de ater-se a parâmetros de presteza, perfeição e rendimento, deverá se fazer
nos exatos limites da lei, sempre voltada para o alcance de uma finalidade
pública e respeitados parâmetros morais válidos e socialmente aceitáveis.

UNIDADE III- DOS PODERES E DEVERES DOS ADMINISTRADORES PÚBLICOS

O USO E ABUSO DE PODER:

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 O Estado, embora se caracterize como instituição política, cuja atuação
produz efeitos externos e internos, não pode deixar de estar a serviço da
coletividade.
A evolução do Estado demonstra que um dos principais motivos
inspiradores de sua existência é justamente a necessidade de disciplinar as
relações sociais, seja propiciando segurança aos indivíduos, seja preservando
a ordem pública, ou mesmo praticando atividades que tragam benefício à
sociedade.
Não obstante, é impossível conceber que o Estado alcance os fins
colimados sem a presença de seus agentes.
Logicamente, o ordenamento jurídico há de conferir a tais agentes certas
prerrogativas peculiares à sua qualificação de prepostos do Estado,
prerrogativas estas indispensáveis à consecução dos fins públicos. Constituem
elas os poderes administrativos.
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito
público outorgada aos agentes do Estado.
Cada um destes terá a seu cargo a execução de certas funções. Ora, se
tais funções foram por lei cometidas aos agentes, devem eles exercê-las, pois
que seu exercício é voltado para beneficiar a coletividade. Ao fazê-lo, dentro
dos limites que a lei traçou, pode dizer-se que usaram normalmente os seu
poderes.
Uso de poder, portanto, é a utilização normal, pelos agentes públicos,
das prerrogativas que a lei lhes confere.
Assim sendo, o uso do poder é a prerrogativa da autoridade, mas o
poder há que ser usado normalmente, sem abuso; usar normalmente do poder
é empregá-lo segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do
ato e as exigências do interesse público.
Nem sempre, o poder é utilizado de forma adequada pelos
administradores.
Como a atuação destes deve sujeitar-se aos parâmetros legais, a
conduta abusiva não pode merecer aceitação no mundo jurídico, devendo ser
corrigida na via administrativa ou judicial.
A utilização do poder, portanto, deve guardar conformidade com o que a
lei dispuser.
Podemos, então, dizer que o abuso de poder é a conduta ilegítima do
administrador, quando atua fora dos objetivos expressa ou implicitamente
traçados na lei.
São formas de abuso: excesso e desvio de poder.
A conduta abusiva dos administradores pode decorrer de duas causas:

1º) o agente atua fora dos limites de sua competência; e

2º) o agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse

público que deve nortear todo o desempenho administrativo.

No primeiro caso, diz-se que o agente atuou com “excesso de poder” e

no segundo, com “desvio de poder”.
Excesso de poder é a forma de abuso própria da atuação do agente
fora dos limites de sua competência administrativa. Nesse caso, ou o agente

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invade atribuições cometidas a outro agente, ou se arroga o exercício de
atividades que a lei não lhe conferiu.
Já o desvio de poder é a modalidade de abuso em que o agente busca
alcançar fim diverso daquele que a lei lhe permitiu. A finalidade da lei está
sempre voltada para o interesse público. Se o agente atua em descompasso
com esse fim, desvia-se de seu poder e pratica, assim, conduta ilegítima.
Por isso é que tal vício é também denominado de desvio de finalidade,
denominação, aliás, adotada na lei que disciplina a ação popular (Lei n.º
4.717/65, art. 2º parágrafo único, “e”).

PODER- DEVER DE AGIR DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

São os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os

exigidos pelo interesse da coletividade. O poder administrativo é atribuído à
autoridade para remover interesses particulares que se opõe ao interesse
público.

PODER-DEVER DE AGIR
O poder tem para o agente público o significado de dever para com a
comunidade e para com os indivíduos, no sentido de quem o detém está
sempre na obrigação de exercitá-lo; esse poder é insuscetível de renúncia pelo
seu titular. Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o
administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o
ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade. Daí por que a omissão da
autoridade ou o silêncio da Administração, quando deva agir ou manifestar-se,
gera responsabilidade para o agente omisso e autoriza a obtenção do ato
omitido por via judicial, notadamente por mandado de segurança, se lesivo de
direito líquido e certo do interessado.

DEVER DE EFICIÊNCIA
É o que se impõe a todo agente público de realizar com suas atribuições
com presteza, perfeição e rendimento funcional. A eficiência funcional é, pois,
considerada em sentido amplo, abrangendo não só a produtividade do
exercente do cargo ou da função como perfeição do trabalho e sua adequação
técnica aos fins visados pela Administração, para o que se avaliam os
resultados, confrontando-se os desempenhos e aperfeiçoa o pessoal através
de seleção e treinamento, assim, a verificação de eficiência atinge os aspectos
quantitativo e qualitativo do serviço.

DEVER DE PROBIDADE
Está constitucionalmente integrado na conduta do administrador público
como elemento necessário à legitimidade de seus atos; assim, o ato
administrativo praticado com lesão aos bens e interesses públicos também fica
sujeito a invalidação pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, por

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vício de improbidade, que é uma ilegitimidade como as demais que nulificam a
conduta do administrador público. Para Marino PAZZAGLINI FILHO, "a
improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção
administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da
Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica
(Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção
de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício
nocivo das funções e empregos públicos, pelo tráfico de influência nas esferas
da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos
interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios
ilícitos."

PODERES ADMINISTRATIVOS

Nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo

as exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a
que se dirigem; esse poderes são inerentes à Administração de todas as
entidades estatais na proporção e limites de suas competências institucionais,
e podem ser usados isolada ou cumulativamente para a consecução do mesmo
ato.

PODER DISCRICIONÁRIO
É o que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou
implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de
sua conveniência, oportunidade e conteúdo; discricionariedade é liberdade de
ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; a faculdade
discricionária distingue-se da vinculada pela maior liberdade que é conferida ao
administrador; se para a prática de um ato vinculado a autoridade pública está
adstrita à lei em todos os seus elementos formadores, para praticar um ato
discricionário é livre, no âmbito em que a lei lhe concede essa faculdade.
A atividade discricionária encontra plena justificativa na impossibilidade
de o legislador catalogar na lei todos os atos que a prática administrativa exige.
PODER HIERÁRQUICO
É o de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de
seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a
relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal;
Hierarquia é a relação de subordinação existente entre vários órgão e agentes
do Executivo, com distribuição de funções e garantias da autoridade de cada
um.; o poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e
corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração;
desse modo atua como instrumento de organização e aperfeiçoamento do
serviço e age como meio de responsabilização dos agentes administrativos,
impondo-lhes o dever de obediência; do poder hierárquico decorrem
faculdades implícitas para o superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o

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seu cumprimento; a de delegar e avocar atribuições e a de rever os atos dos
inferiores.
PODER DISCIPLINAR
É a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos
servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da
Administração; é uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos
aqueles que se vinculam à Administração por relações de qualquer natureza,
subordinando-se às normas de funcionamento do serviço ou do
estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente; uma
característica do poder disciplinar é seu discricionarismo, no sentido de que
não está vinculado a prévia definição da lei sobre a infração funcional e a
respectiva sanção; o administrador, no seu prudente critério, em relação ao
serviço e verificando a falta, aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna e
conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei ou regulamento para
a generalidade das infrações administrativas.
A apuração regular da falta disciplinar é indispensável para a legalidade
da punição interna da Administração; primeiramente deve-se apurar a falta,
pelos meios legais compatíveis com a gravidade da pena a ser imposta, dando-
se oportunidade de defesa ao acusado (requisitos fundamentais, sem o qual se
torna ilegítima e invalidável a punição).
A motivação da punição disciplinar é sempre imprescindível para a
validade da pena; não se pode admitir como legal a punição desacompanhada
de justificativa da autoridade que a impõe; destina-se a evidenciar a
conformação da pena com a falta e permitir que se confiram a todo tempo a
realidade e a legitimidade dos atos ou fatos ensejadores da punição
administrativa.

PODER REGULAMENTAR
É a faculdade de que se dispõem os Chefes de Executivo de explicar a
lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre
matéria de sua competência, ainda não disciplinada por lei; é um poder
inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, artigo 84, IV), e, por isso
mesmo, indelegável a qualquer subordinado.
Regulamento é ato administrativo geral e normativo, expedido
privativamente pelo Chefe do Executivo, através de decreto, com o fim de
explicar o modo e forma de execução da lei (regulamento de execução) ou
prover situações não disciplinadas em lei (regulamento autônomo ou
independente); na omissão da lei, o regulamento supre a lacuna, até que o
legislador compete os claros da legislação; enquanto não o fizer, vige o
regulamento, desde que não invada matéria reservada à lei; o Congresso
Nacional tem competência para sustar atos normativos do Executivo que
exorbitem o poder regulamentar (CF, artigo 49, V).

PODER DE POLÍCIA

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 É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado; podemos
dizer que o poder de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a
Administração Pública para conter os abusos do direito individual.

RAZÃO E FUNDAMENTO DO PODER DE POLÍCIA

A razão do poder de polícia é o interesse social e o seu fundamento está
na supremacia geral que o Estado exerce em seu território sobre todas as
pessoas, bens e atividades, supremacia que se revela nos mandamentos
constitucionais e nas normas de ordem pública, que a cada passo opõem
condicionamentos e restrições aos direitos individuais em favor da coletividade,
incumbindo ao Poder Público o seu policiamento administrativo.
OBJETO E FINALIDADE DO PODER DE POLÍCIA
O objeto do poder de policia administrativa é todo bem, direito ou
atividade individual que possa afetar a coletividade ou por em risco a
segurança nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentação, controle e
contenção pelo Poder Público; com esse propósito a Administração pode
condicionar o exercício de direitos individuais, pode delimitar a execução de
atividades, como pode condicionar o uso de bens que afetem a coletividade em
geral, ou contrariem a ordem jurídica estabelecida ou se oponham aos
objetivos permanentes da Nação.
A finalidade do poder de polícia é a proteção ao interesse público,
nesse interesse superior não entram só os valores materiais como, também, o
patrimônio moral e espiritual do povo, expresso na tradição, nas instituições e
nas aspirações nacionais da maioria que sustenta o regime político adotado e
consagrado na Constituição e na ordem vigente.
EXTENSÃO E LIMITES DO PODER DE POLÍCIA
A extensão do poder de polícia é muito ampla, abrangendo desde a
proteção à moral a aos bons costumes, a preservação da saúde pública, o
controle de publicações, a segurança das construções e dos transportes, até a
segurança nacional em particular.
Os limites do poder de polícia administrativa são demarcados pelo
interesse social em conciliação com os direitos fundamentais do indivíduo
assegurados na CF (art. 5º), através de restrições impostas às atividades do
indivíduo que afetam a coletividade, cada cidadão cede parcelas mínimas de
seus direitos à comunidade, recebendo em troca serviços prestados pelo
Estado.

ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA

São a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade.
A discricionariedade traduz-se na livre escolha, pela Administração, da
oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como aplicar
as sanções e empregar os meio conducentes a atingir o fim colimado, que é a
proteção de algum interesse público; a discricionariedade do poder de polícia

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reside no uso da liberdade legal da valoração das atividades policiadas e na
graduação das sanções aplicáveis aos infratores.
A autoexecutoriedade, ou seja, a faculdade de a Administração decidir
e executar diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção
do Judiciário, é outro atributo do poder de polícia; no uso desse poder, a
Administração impõe diretamente as medidas ou sanções de polícia
administrativa necessárias à contenção da atividade anti-social que ela visa a
obstar.
A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das medidas adotadas pela
Administração, constitui também atributo do poder de polícia, realmente, todo
ato de polícia é imperativo, admitindo até o emprego da força pública para seu
cumprimento, quando resistido pelo administrado; não há ato de polícia
facultativo para o particular, pois todos eles admitem a coerção estatal para
torná-los efetivos, e essa coerção também independe de autorização judicial; é
a própria Administração que determina e faz executar as medidas de força que
se tornarem necessárias para a execução do ato ou aplicação da penalidade
administrativa.

UNIDADE IV- DO ATO ADMINISTRATIVO

Conceito:
Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor
obrigações aos administrados ou a si própria.
A condição primeira para o seu surgimento é que a Administração aja
nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público, visto que
algumas vezes nivela-se ao particular e o ato perde a característica
administrativa.
A segunda é que mantenha manifestação de vontade apta; a terceira é
que provenha de agente competente, com finalidade pública e revestido na
forma legal.

REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO:

Competência: é a condição primeira de sua validade; nenhum ato pode
ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para
praticá-lo; sendo um requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável
pela vontade dos interessados, podendo ser delegada e avocada.
Finalidade: é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente; não
cabe ao administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma
administrativa.
Forma: revestimento exteriorizador do ato administrativo, a vontade da
administração exige procedimentos especiais e formal legal; todo ato
administrativo, é, em princípio, formal; e compreende-se essa exigência, pela
necessidade que ele tem de ser contrastado com a lei e aferido, pela própria
Administração, ou pelo Judiciário, para verificação de sua validade.

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 Motivo: é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a
realização do ato administrativo; pode vir expresso em lei como pode ser
deixado ao critério do administrador.
Objeto: a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas
concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder
Público.

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Presunção de Legitimidade - Todos os atos administrativos nascem

com ela, decorre do princípio da legalidade da Administração, que informa toda
a atuação governamental; autoriza a imediata execução ou operatividade dos
atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que levem à
invalidade; a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo
para quem o invoca.
Imperatividade - É o atributo do ato administrativo que impõe a
coercibilidade para seu cumprimento ou execução, está presente nos atos que
consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (normativos,
ordinatórios, punitivos), com a força impositiva própria do Poder Público; a
imperatividade decorre da existência do ato administrativo, não dependendo da
sua declaração de validade ou invalidade; assim, deve ser cumprido ou
atendido enquanto não for retirado do mundo jurídico por revogação ou
anulação.

Auto-executoriedade - Consiste na possibilidade que certos atos

administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria
Administração, independentemente de ordem judicial; ao particular que se
sentir ameaçado ou lesado pela execução do ato administrativo é que caberá
pedir proteção judicial para defender seus interesses ou para haver os
eventuais prejuízos que tenha injustamente suportado.

A MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Os diversos autores que se dedicaram ao tema da motivação do ato
administrativo, normalmente o definem como a declaração das condições de
fato e de direito que levam à prática do ato. Para Celso Antônio Bandeira de
MELLO, além das condições de fato e de direito que dão origem à prática do
ato, a motivação deve conter, ainda, a demonstração do nexo de causalidade
entre os fatos ocorridos (motivo) e o conteúdo do ato. Somente dessa maneira
é que se poderá ter uma análise completa da legalidade do ato que é a razão
maior da necessidade da motivação. Esse terceiro elemento terá grande
importância para a determinação de vícios do ato discricionário. Por isso,
podemos dizer que motivação é a declaração das condições de fato e de direito
e do nexo de causalidade entre essas condições e o conteúdo do ato. É

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através dela que se demonstram as razões da decisão administrativa, o porquê
da tomada de uma decisão e não de outra.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

SIMPLES E COMPLEXO

SIMPLES: quando o ato for declarado por um só órgão administrativo.

Exemplo: portaria do Ministério da Educação mandando apurar irregularidades
em determinado estabelecimento de ensino.

COMPLEXO: quando o ato for proveniente da intervenção de dois ou mais

órgãos administrativos. Exemplo: a investidura de funcionário público que
dependa da nomeação do Chefe do Executivo complementada pela posse
realizada pelo Chefe da repartição em que o funcionário irá servir.

ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS

Atos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem

destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os
sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus
preceitos; são atos de comando abstrato e impessoal, por isso, revogáveis a
qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis por via judiciária, a não
ser pela representação de inconstitucionalidade; prevalecem sobre os atos
individuais, ainda que provindos da mesma autoridade.
Atos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a
destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular; são atos
individuais os decretos de desapropriação, de nomeação, de exoneração,
assim como as outorgas de licença, permissão e autorização; quando geram
direito adquirido tornam-se irrevogáveis (STF Súmula 473).

ATOS INTERNOS E EXTERNOS

Atos internos são os destinados a produzir efeitos no recesso das

repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os
órgãos e agentes da Administração que os expediram; não produzem efeitos
em relação a estranhos; não dependem de publicação no órgão oficial para sua
vigência.

Atos externos ou de efeitos externos, são todos aqueles que

alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios
servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta

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perante a Administração; só entram em vigor ou execução depois de
divulgados pelo órgão oficial, dado o interesse do público no seu
conhecimento.

ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE

Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a

Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou
servidor e lhes impõe obrigatório atendimento; são sempre unilaterais,
expressando a vontade do Estado e seu poder de coerção.
Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua
supremacia sobre os destinatários; ocorre nos atos puramente de
administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os
particulares, que não exigem coerção sobre os interessados.
Atos de expediente são todos aqueles que se destinam a dar
andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas,
preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade
competente; são atos de rotina interna e sem forma especial.

ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS

Atos vinculados ou regrados são aqueles para os quais a lei

estabelece os requisitos e condições de sua realização; as imposições legais
absorvem a liberdade do administrador; sua ação fica adstrita aos
pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade; impõe-se à
Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a conformação
de sua prática com as exigências e requisitos legais que constituem
pressupostos necessários de sua existência e validade; permitem ao Judiciário
revê-los em todos os seus aspectos, porque em qualquer deles poderá revelar-
se a infringência dos preceitos legais ou regulamentares que condicionam a
sua prática. Para Juarez FREITAS o ato administrativo vinculado é aquele em
que o agente público, no âmbito da Administração direta ou indireta, não goza
de qualquer liberdade, estando jungido a cumprir os comandos legais. Assim, a
licença para edificar ou a concessão de benefício previdenciário, verificados os
pressupostos legais, teriam que ser conferidas necessariamente pelo
administrador.
Atos discricionários – São os que a Administração pode praticar com
liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua
conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização; a
discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no poder de a
Administração praticá-lo pela maneira e nas condições que repute mais
convenientes ao interesse público. A discricionariedade administrativa encontra
fundamento e justificativa na complexidade e variedade dos problemas que o
Poder Público tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei, por mais
casuística que fosse, não poderia prever todas as soluções, ou, pelo menos, a

- 13 -
mais vantajosa para cada caso ocorrente; discricionários só podem ser os
meios e modos de administrar, nunca os fins a atingir.

ATOS NORMATIVOS

Atos Normativos: são aqueles que contém um comando geral do

Executivo, visando à correta aplicação da lei; o objetivo imediato é explicitar a
norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados;
estabelecem regras gerais e abstratas de conduta; tem a mesma normatividade
da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial; quando individualizam
situações e impõe encargos específicos a administrados, podem ser
invalidados direta e imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de
segurança.

EXEMPLOS DE ATOS NORMATIVOS

DECRETOS: são atos administrativos da competência exclusiva dos

Chefes do executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais,
abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela
legislação; como ato administrativo está sempre em situação inferior a lei, e por
isso, não a pode contrariar;
REGULAMENTOS: são atos administrativos, postos em vigência por
decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não
disciplinadas por lei; tem a missão de explicá-la (a lei) e de prover sobre
minúcias não abrangidas pela norma geral; como ato inferior à lei, não pode
contrariá-la ou ir além do que ela permite.
RESOLUÇÕES: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas
autoridades do Executivo ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos
e colegiados administrativos, para administrar matéria de sua competência
específica.
INSTRUÇÕES: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de
execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico
com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuições que
lhes estão afetas e assegurar a unidade de ação no organismo administrativo.
OFÍCIOS: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si,
entre subalternos e superiores e entre Administração e particulares.

ATOS PUNITIVOS
São os que contém uma sanção imposta pela Administração àqueles
que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens e
serviços públicos; visam a punir e reprimir as infrações administrativas ou a
conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração.

Exemplos:

- 14 -
 MULTA: é toda imposição pecuniária a que sujeita o administrado a título
de compensação do dano presumido da infração; é de natureza objetiva e se
torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator.
INTERDIÇÃO DE ATIVIDADE: é o ato pelo qual a Administração veda a
alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus
bens; deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que
possibilite defesa do interessado.
DESTRUIÇÃO DE COISAS: é o ato sumário da Administração pelo qual se
inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou
nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei.

CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Para José dos Santos CARVALHO FILHO, a convalidação é o processo
de que se vale a Administração Pública para aproveitar atos administrativos
com vícios superáveis, de forma a confirmá-los no todo ou em parte. A grande
vantagem em sua aceitação no Direito Administrativo é a de poder aproveitar-
se atos administrativos que tenham vícios sanáveis, o que freqüentemente
produz efeitos práticos no exercício da função administrativa. Para Marcelo
CAETANO, existem três formas de convalidação. A primeira é a ratificação que
a define como “ato administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar
um ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia”. A
segunda é a reforma. Esta forma de aproveitamento admite que novo ato
suprima a parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. A última é
a conversão, que se assemelha à reforma. Por ela a administração depois de
retirar a parte inválida do ato anterior, processa a sua substituição por uma
nova parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e
uma nova parte, nascida esta com o ato de aproveitamento.

INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

REVOGAÇÃO: É a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz,

realizada pela Administração, por não mais lhe convir sua existência,
pressupõe, portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse
público; funda-se no poder discricionário de que dispõe a Administração para
rever sua atividade interna e encaminhá-la adequadamente à realização de
seus fins específicos. Miguel REALE nos ensina que a revogação é uma
expressão da discricionariedade no processamento positivo das funções da
Administração, e seu fundamento último, como de todo ato administrativo, é o
interesse público.

ANULAÇÃO OU ANULAMENTO – É a declaração de invalidade de um

ato administrativo ilegítimo ou ilegal. Feita pela própria Administração ou pelo
Poder Judiciário; desde que reconheça que praticou um ato contrário ao direito
vigente, cumpre-lhe anulá-lo, e quanto antes, para restabelecer a legalidade
administrativa; se não o fizer, poderá o interessado pedir ao Judiciário que

- 15 -
 verifique a ilegalidade do ato e declare sua invalidade. Os efeitos da anulação
dos atos administrativos retroagem às suas origens, invalidando as
conseqüências passadas, presentes e futuras do ato anulado; e assim é
porque o ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes. A anulação,
consoante orientação firmada pela doutrina e jurisprudência de Direito
Administrativo, corresponde ao desfazimento do ato administrativo em
decorrência de razões diretamente resultantes de sua ilegalidade.

UNIDADE V- DO SERVIÇO PÚBLICO

Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, serviço público é toda atividade

de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da
coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça
as vezes, sob um regime de Direito Público.
Quanto ao primeiro elemento - o material – cumpre observar que a
atividade estatal denominada serviço público é a prestação consistente no
oferecimento, aos administrados em geral, de utilidades ou comodidades materiais
(como água, luz, gás, telefone, transporte coletivo etc.).
O segundo elemento – formal – é a submissão a um regime
de Direito Público, o regime jurídico-administrativo.

1. PRINCÍPIOS

Existem determinados princípios que são inerentes ao regime jurídico dos

serviços públicos: o da continuidade do serviço público, o da mutabilidade do regime
jurídico e o da igualdade dos usuários.
O princípio da continuidade do serviço público, em decorrência do qual
o serviço público não pode parar, tem aplicação especialmente com relação aos
contratos administrativos e ao exercício da função pública.
O princípio da mutabilidade do regime jurídico autoriza mudanças no
regime de execução do serviço para adaptá-lo ao interesse público, que é sempre
variável no tempo.
Pelo princípio da igualdade dos usuários perante o serviço público,
desde que a pessoa satisfaça às condições legais, ela faz jus à prestação do serviço,
sem qualquer distinção de caráter pessoal.

2. CLASSIFICAÇÃO

Vários critérios têm sido adotados para classificar os serviços públicos:

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 2.1 Serviços Públicos próprios e impróprios.

 Serviços públicos próprios são aqueles que, atendendo a necessidades

coletivas, o Estado assume como seus e os executa diretamente (por meio de
seus agentes) ou indiretamente (por meio de concessionários e
permissionários).

 Serviços públicos impróprios são os que, atendendo também a necessidades

coletivas, como os anteriores, não são assumidos nem executados pelo
Estado, seja direta ou indiretamente, mas apenas por ele autorizados,
regulamentados e fiscalizados. Exemplos: os serviços prestados por
instituições financeiras e os de seguro e previdência privada.

2.2 Serviços Públicos administrativos, comerciais ou industriais e

sociais.

 Serviços administrativos “são os que a Administração Pública executa para

atender às suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão
prestados ao público, tais como os da imprensa oficial”.
 Serviço Público comercial ou industrial é aquele que a Administração Pública
executa, direta ou indiretamente, para atender às necessidades coletivas de
ordem econômica.
 Serviço Público social é o que atende a necessidades coletivas em que a
atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a iniciativa privada, tal
como ocorre com os serviços de saúde, educação, previdência, cultura, meio
ambiente.

4.3.3 Uti singuli (individual) e uti universi (geral)

 Serviço uti universi, ou geral, é aquele prestado a toda coletividade, mas

usufruídos apenas indiretamente pelos indivíduos, como é o caso da
iluminação pública, saneamento, etc.

 Serviço uti singuli ou individual, ao contrário do geral, é aquele que têm por
finalidade a satisfação individual e direta das necessidades do cidadão.
Podemos exemplificar com os serviços de energia elétrica, luz, gás, ensino,
saúde.Se o usuário não paga o imposto cobrado pelo serviço geral, o serviço
não é cortado, pois é essencial. Mas, se o usuário não paga pelo serviço
individual, tem-se entendido que é possível a suspensão do serviço por não
ter o caráter de essencialidade, mas é necessário um aviso prévio.

3. SERVIÇOS PÚBLICOS POR DETERMINAÇÃO CONSTITUCIONAL

- 17 -
 A Constituição Federal indica, expressamente em seu art. 175: “Incumbe
ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

3.1 CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

Concessão de serviço público é o instituto através do qual o Estado

atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome
próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo
Poder Público, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e
basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço.
Só há concessão de serviço público quando o Estado considera o
serviço em causa como próprio e como privativo do Poder Público.

3.2 PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

Além da concessão, vale-se o Estado de outra modalidade de prestação

indireta dos serviços públicos através de pessoa de Direito Privado, isto é, utiliza-se,
ainda, do instituto da “permissão de serviço público” que é ato unilateral e precário,
intuitu personae, através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho
de um serviço público de sua alçada, proporcionando, à moda do que faz na
concessão, a possibilidade de cobrança de tarifa dos usuários. Dita outorga se faz por
licitação.

4. CARACTERÍSTICAS

O serviço público deve ser prestado de forma permanente, geral, eficiente, com
modicidade e cortesia.
 Permanente, porque deve ser contínuo, sem interrupção.
 Geral, porque deve ser prestado de forma igual a todos.
 Eficiente, implica em atualização, ou seja, utilização dos meios mais
modernos para a prestação do serviço.
 Modicidade significa a cobrança de tarifas razoáveis pelo serviço prestado.
 A cortesia diz respeito ao bom tratamento do usuário.

5. TITULARIDADE

Não se deve confundir a titularidade do serviço com a titularidade da

prestação do serviço.
O fato de o Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ser
titular de serviços públicos, ou seja, de ser o sujeito que detém “senhoria” sobre eles
não significa que deva obrigatoriamente prestá-los por si ou por criatura sua quando
detenha a titularidade exclusiva do serviço.
Na esmagadora maioria dos casos estará apenas obrigado a discipliná-los
e a promover-lhes a prestação.

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 Assim, tanto poderá prestá-los por si mesmo como poderá promover-lhes
a prestação conferindo a entidades estranhas ao seu aparelho administrativo
(particulares e outras pessoas de direito público interno ou da administração indireta
delas) titulação para que os desempenhem, isto é, para que os prestem segundo os
termos e condições que fixe e, ainda assim, enquanto o interesse público aconselhar
tal solução. Ou seja, poderá conferir autorização, permissão ou concessão de serviços
públicos para que sejam efetuados por tais pessoas. É obvio que nos casos em que o
poder público não detém a exclusividade do serviço, não caberá esta outorga, pois
quem o desempenhe prescinde dela para o exercício da atividade em questão.

UNIDADE VI – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

O Estado se estrutura administrativamente, organizando-se, ou seja,

dispõe-se em órgãos. Contudo, é a lei que traz a estrutura do Estado,
estabelecendo as competências e funções públicas.
Neste contexto, vale a pena ressaltar que, quando escrevemos
Administração Pública, com maiúsculas, estamos nos referindo a pessoas e
órgãos administrativos; quando grafamos administração pública, com minúsculas,
estamos aludindo à atividade administrativa em si mesma.

A Administração Pública se divide em:

1) Administração Pública direta: conjunto de órgãos que integra as pessoas

federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma
centralizada das atividades administrativas do Estado.

2) Administração Pública indireta: conjunto de pessoas administrativas que,

vinculadas à respectiva Administração direta, tem o objetivo de desempenhar as
atividades administrativas de forma descentralizada.
Quando a atividade administrativa é exercida indiretamente,
transferindo-se a titularidade e a execução das atividades às pessoas jurídicas,
criadas pelos entes políticos, com personalidade jurídica de direito público ou
privado, esse mecanismo é chamado de descentralização administrativa. As tais
pessoas podem ser:

 as entidades autárquicas (ou autarquias), pessoas jurídicas de direito público

criadas por lei. CR/88, art. 37, XIX;
 entidades fundacionais (ou fundações públicas) criadas mediante autorização
legal; CR/88, art. 37, XIX;
 empresas estatais ou governamentais: empresa pública e sociedade de
economia mista: pessoas jurídicas de Direito privado, cuja criação é autorizada
por lei, CR/88, art. 37, XIX e 173, § 1º.

- 19 -
 Autarquia - principais características:

A primeira pessoa criada pelo Estado foram as entidades autárquicas ou

autarquias. Isso ocorreu na Itália e foi copiada pelo direito brasileiro.
As autarquias são mecanismos de descentralização das tarefas estatais. São
submetidas ao mesmo regime jurídico administrativo do Estado (licitação, concurso
público, etc.).
São entes com capacidade plena, mas que mantém vínculo de controle
com o Estado, não é um vínculo hierárquico, mas um vínculo chamado finalístico.
Uma vez que elas existem para cumprir determinadas finalidades estabelecidas pelo
ente central, por isso a fiscalização desta em relação àquela.
As autarquias têm administração e orçamento próprios, mas são
fiscalizadas pelo Estado, uma vez que são por ele criadas através de lei.

As autarquias são criadas por lei específica, conforme determinação do

art. 37, inciso XIX da CR/88.
Trata-se de uma forma de descentralização administrativa e por isto, não é
um órgão do Estado, mas outra pessoa distinta daquela que a criou.
Assim sendo, de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, pode-se
conceituar a autarquia como a “ pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com
capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço público
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.

Há certo consenso entre os autores ao apontarem as características das

autarquias:

 criação por lei;

 personalidade jurídica pública;
 capacidade de auto-administração;
 especialização dos fins ou atividades;
 sujeição a controle ou tutela;

2) Fundação: principais características

As entidades fundacionais prestam-se, principalmente, à realização de

atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como
a educação, cultura, pesquisa, sempre merecedoras do amparo estatal.
Sua instituição depende de autorização de lei específica de acordo com a
CF/88, art. 37, XIX, cabendo ao Executivo providenciar os demais atos necessários à
sua formação, visto que só terão existência legal após sua inscrição no Registro
competente. Realizam atividades não lucrativas mas sim de interesse da coletividade.

3) Empresas estatais ou governamentais: principais características

- 20 -
 Na denominação genérica de empresas estatais ou governamentais
incluem-se as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as empresas
que, não tendo as características destas, estão submetidas ao controle do Governo.
As empresas estatais são pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação
é autorizada por lei específica, com patrimônio público ou misto, para a prestação de
serviço público ou para execução de atividade econômica de natureza privada.
Serviço público, no caso, entendido no seu sentido genérico, abrangendo também a
realização de obras (estradas, edifícios, casas populares, etc.).
Na verdade, as empresas estatais são instrumentos do Estado para a
consecução de seus fins, seja para atendimento das necessidades mais imediatas da
população (serviços públicos), seja por motivos de segurança nacional ou por
relevante interesse coletivo (atividade econômica).
A personalidade jurídica de Direito Privado é apenas a forma adotada para
lhes assegurar melhores condições de eficiência, mas em tudo e por tudo ficam
sujeitas aos princípios básicos da Administração Pública. Bem por isso, são
consideradas como integrantes da Administração indireta do Estado.

3.1) Sociedades de economia mista: principais características

As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de Direito

Privado, com participação do Poder Público e de particulares no seu capital e na sua
administração, para a realização de atividade econômica ou serviço público outorgado
pelo Estado.
Revestem a forma das empresas particulares, admitem lucro e regem-se
pelas normas das sociedades mercantis, com adaptações impostas pelas leis que
autorizarem sua criação e funcionamento.
Como pessoa jurídica privada, a sociedade de economia mista deve
realizar, em seu nome, por sua conta e risco, serviços públicos de natureza industrial,
ou atividade econômica de produção ou comercialização de bens, suscetíveis de
produzir renda e lucro, que o Estado reputa de relevante interesse coletivo ou
indispensável à segurança nacional.

3.2) Empresa Pública: principais características

Empresas públicas são pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas pelo Poder
Público mediante autorização de lei específica, com capital exclusivamente público,
para a prestação de serviço público ou a realização de atividade econômica de
relevante interesse coletivo, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir
qualquer forma e organização empresarial.
As empresas públicas são geralmente destinadas à prestação de serviços
públicos industriais ou atividades econômicas em que o Estado tenha interesse
próprio ou considere convenientes à coletividade.
O que caracteriza a empresa pública é seu capital exclusivamente público,
de uma só ou de várias entidades, mas sempre capital público.
Sua personalidade é de Direito Privado e suas atividades se regem pelos
preceitos comerciais.
É uma empresa, mas uma empresa estatal por excelência, constituída,
organizada e controlada pelo Poder Público.

- 21 -
 4) Outras pessoas jurídicas vinculadas ao Estado:

4.1) Entidades paraestatais: para Celso Antonio Bandeira de Mello, a

expressão abrange pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando
atividade não lucrativa e à qual o Poder Público dispensa especial proteção,
colocando a serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário.
Entre as espécies de entes de cooperação estão os serviços sociais autônomos e as
organizações sociais.

4.1.1) Serviços sociais autônomos: são todos aqueles instituídos por lei,
com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas
categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por
dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais.
São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com
administração e patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares
convencionais (fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao
desempenho de suas incumbências estatutárias.
São exemplos desses entes os diversos serviços sociais da indústria e do
comércio (SENAI, SENAC, SESC, SESI), com estrutura e organização especiais,
genuinamente brasileiras.

4.1.2) Organizações sociais: A Lei 9.637/98, autorizou o Poder Executivo

a qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins
lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa
científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio
ambiente, à cultura e à saúde, atendidos os requisitos previstos naquele diploma.
A organização social, portanto, não é um novo ente administrativo, é uma
qualificação, um título, que a Administração outorga a uma entidade privada, sem fins
lucrativos, para que ela possa receber determinados benefícios do Poder Público
(dotações orçamentárias, isenções fiscais, etc.) para a realização de atividades
necessariamente de interesse coletivo.
Essas pessoas jurídicas de Direito Privado são aquelas previstas no artigo
44 do Código Civil, ou seja, as associações, as sociedades e as fundações.

5) Serviços delegados a particulares:

Quando a Administração Pública executa seus próprios serviços, o faz

como titular dos mesmos; quando os comete a outrem, pode transferir-lhes a
titularidade ou simplesmente a execução.
A transferência da titularidade do serviço é outorgada por lei e só por lei
pode ser retirada ou modificada.
Já, a transferência da prestação do serviço é delegada por ato
administrativo (bilateral ou unilateral) e pela mesma forma pode ser retirada ou
alterada, exigindo apenas, em certos casos, autorização legislativa.

- 22 -
 Neste contexto, a outorga de serviço público ou de utilidade pública é feita
às autarquias, fundações públicas e às empresas estatais, pois que a lei, quando as
cria, já lhes transfere a titularidade dos respectivos serviços.
Entretanto, delegação é utilizada para o transpasse da execução de
serviços a particulares, mediante regulamentação e controle do Poder Público.
A delegação é essencial para a legalidade da prestação do serviço por
parte do particular, sob pena de se tornar “clandestina”, isto é, sem a indispensável
regulamentação e controle público.

UNIDADE VII – AGENTE PÚBLICO

1 - AGENTE PÚBLICO

Agente Público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às

pessoas jurídicas da Administração Indireta.
Partindo da classificação de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, pode-se dizer
que são quatro as categorias de agentes públicos:

 agentes políticos;
 servidores públicos;
 militares; e
 particulares em colaboração com o Poder Público.

1.1 AGENTES POLÍTICOS

Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização

política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do
Estado, o esquema fundamental do Poder. São agentes políticos apenas o Presidente
da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos
dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas pastas, bem
como os Senadores, Deputados federais e estaduais e vereadores.
O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza
profissional, mas de natureza política. Seus direitos e deveres não advêm de contrato
travado com o Poder Público, mas descendem diretamente da Constituição e das
Leis.

1.2 SERVIDORES PÚBLICOS

São servidores públicos, em sentido amplo, as pessoas físicas que

prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo
empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos.
Compreendem:

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 a) os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário,
estabelecido em lei por cada uma das unidades da federação e modificável
unilateralmente, desde que respeitados os direitos já adquiridos pelo servidor. Quando
nomeados, eles ingressam numa situação jurídica previamente definida, à qual se
submetem com o ato da posse. São ocupantes de cargos públicos.

b) os empregados públicos, também conhecidos como “celetistas”, são

contratados sob o regime da legislação trabalhista, que é aplicável com as alterações
decorrentes da Constituição Federal. Embora sujeitos à CLT, submetem-se a todas as
normas constitucionais referentes a requisitos para investidura, acumulação de
cargos, vencimentos, entre outras previstas no Capítulo VII, do Título III, da
Constituição. São ocupantes de emprego público.

c) os servidores temporários, contratados por tempo determinado para

atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da
Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego
público.

1.3 MILITARES

Os militares abrangem as pessoas físicas que prestam serviços às Forças

Armadas – Marinha, Exército e Aeronáutica (art. 142, caput, e § 3º, da Constituição) e
às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e
dos Territórios (art. 42).
Seu regime é estatutário, porque estabelecido em lei a que se submete
independente de contrato. Esse regime jurídico é definido por legislação própria dos
militares, que estabelece normas sobre ingresso, limite de idade, estabilidade,
transferência para a inatividade, direitos, deveres, remuneração, prerrogativas.

1.4 PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O PODER PÚBLICO

Nesta categoria entram as pessoas físicas que prestam serviços ao
Estado, sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração. Podem fazê-lo sob
títulos diversos, que compreendem:

1. Delegação do Poder Público, como se dá com os empregados das

empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, os que exercem
serviços notariais e de registro (art. 236, CR/88), os leiloeiros, tradutores e intérpretes
públicos. A remuneração que recebem não é paga pelos cofres públicos mas pelos
terceiros usuários do serviço;

2. Mediante requisição, nomeação ou designação para o exercício de

funções públicas relevantes; é o que se dá com os jurados, convocados para
prestação do serviço militar ou eleitoral, comissários de menores etc.; não têm vínculo
empregatício e, em geral, não recebem remuneração;

- 24 -
 3. Como gestores de negócio que, espontaneamente, assumem
determinada função pública em momento de emergência, como epidemia, incêndio,
enchente etc.

2. CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO

A Constituição Federal, em vários dispositivos, emprega os vocábulos

cargo, emprego e função para designar realidades diversas, porém que existem
paralelamente na Administração Pública. Cumpre, pois, distingui-las.

2.1 Cargos Públicos

Cargos são as mais simples e indivisíveis unidades de competência a

serem ocupadas por um agente, previstas em número certo, com denominação
própria, remunerados por pessoas jurídicas de Direito Público e criadas por lei.

2.2 Funções Públicas

Função é a atribuição ou conjunto de atribuições que a Administração

Pública confere a determinados servidores para a execução de serviços
eventuais, sendo comumente remunerada através de "pro labore". Diferencia-
se, basicamente, do cargo em comissão pelo fato de não titularizar cargo
público.

Desta forma, podemos concluir que todo cargo tem função, mas pode
haver função sem cargo. As funções do cargo são definitivas; as funções
autônomas são, por sua índole, provisórias, dada a transitoriedade do serviço
que visam a atender, como ocorre nos casos de contratação por prazo
determinado, conforme dispõe o art. 37, IX, CF.

Assim, as funções permanentes da Administração só podem ser

desempenhadas pelos titulares de cargos efetivos enquanto que, as
transitórias, por servidores designados, admitidos ou contratados
precariamente. Mais ainda, não se pode esquecer-se da regra imposta pela
EC19/98, que alterando o disposto no art. 37, V, CF, passou a exigir que a
função de confiança relativa à direção chefia e assessoramento só podem ser
exercidas por servidores ocupantes de cargos efetivos, diante de suas
naturezas permanentes, sendo exemplos, de funções permanentes que só
podem ser ocupados por quem titulariza um cargo.

Portanto, exerce função pública tanto o titular de cargo efetivo, vale

dizer, o concursado, como o contratado precariamente, que não titulariza
cargo, sendo essa última hipótese reservada às funções provisórias e, pois,
precárias. "

2.3 Empregos Públicos

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 Empregos públicos são núcleos de encargos de trabalho permanentes a
serem preenchidos por agentes contratados para desempenhá-los, sob relação
trabalhista. Quando se tratar de empregos permanentes na Administração direta ou
em autarquia, só podem ser criados por lei.

3. NORMAS CONSTITUCIONAIS SOBRE O REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES

ESTATAIS

3.1 Acessibilidade aos cargos e empregos: concurso público

A Constituição estabelece o princípio da ampla acessibilidade aos cargos,

funções e empregos públicos, aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei (art. 37, I),
mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvada a nomeação
para cargos de provimento em comissão, assim declarados em lei, nos quais são
livres a nomeação e a exoneração (art. 37, II).
Os concursos públicos terão validade de até dois anos, prorrogáveis uma
vez, por igual período (art. 37, III), isto é, por tempo igual aos que lhes haja sido
originariamente consignado (art. 37, IV).

3.2 Proibição de acumulação remunerada

Para evitar abusos, veda-se a acumulação remunerada de cargos, funções

ou empregos tanto na Administração direta como na Administração indireta ou
fundacional e reciprocamente entre elas, conforme dispõem os incisos XVI e XVII do
art. 37, ressalvadas certas hipóteses expressamente arroladas, desde que haja
compatibilidade de horários e respeitando o teto de remuneração.

3.3 Sanção por improbidade administrativa

Em caso de improbidade administrativa, sem prejuízo da ação penal

cabível, o servidor ficará sujeito à suspensão dos direitos políticos, perda da função
pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei (art. 37, § 4º), sendo imprescritível a ação de ressarcimento por ilícitos
praticados por qualquer agente que cause prejuízo ao erário (art. 37, § 5º).

3.4. PROVIMENTO

É o ato pelo qual o servidor público é investido no exercício do cargo,

emprego ou função.

3.4.1 Provimento em comissão

Os cargos de provimento em comissão (cujo provimento dispensa
concurso público) são aqueles vocacionados para serem ocupados em caráter

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transitório por pessoa de confiança da autoridade competente para preenchê-los, a
qual também pode exonerar livremente, quem os esteja titularizando.

3.4.2 Provimento efetivo

É o que se faz em cargo público, mediante nomeação por concurso
público, assegurando ao servidor, após três anos de exercício o direito de
permanência no cargo, do qual só pode ser destituído por sentença judicial, por
processo administrativo em que seja assegurada ampla defesa ou por procedimento
de avaliação periódica de desempenho.

3.4.3 Provimento vitalício

É o que se faz em cargo público, mediante nomeação, assegurando ao

funcionário o direito à permanência no cargo, do qual só pode ser destituído por
sentença judicial transitada em julgado. Na Constituição de 1988, são vitalícios os
cargos dos membros da Magistratura, (art. 95, I), do Tribunal de Contas (art. 73, § 3º)
e do Ministério Público (art. 128, § 5º, a).

3.5 ESTABILIDADE

É garantia constitucional de permanência no serviço público assegurada

após três anos de exercício, ao servidor nomeado por concurso, que somente pode
perder o cargo:

 em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

 mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada
ampla defesa;
 procedimento administrativo de avaliação de desempenho, na
forma da lei complementar, assegurada ampla defesa;
 se não for cumprido o limite com despesa de pessoal.

3.5.1 Estágio probatório é o período compreendido entre o início do

exercício e a aquisição da estabilidade e tem por finalidade apurar se o servidor
apresenta condições para o exercício do cargo.
Constituem decorrência da estabilidade os direitos à reintegração, à
disponibilidade e ao aproveitamento (art. 41, §§ 2° e 3º da CF).

3.5.2 Reintegração é o reingresso do servidor demitido, quando seja

invalidada por sentença judicial a sua demissão, sendo-lhe assegurado ressarcimento
das vantagens ligadas ao cargo.

3.5.3 Disponibilidade é a garantia de inatividade remunerada,

assegurada ao servidor estável, em caso de ser extinto o cargo ou declarada a sua
desnecessidade. Dar-se-á com remuneração proporcional ao tempo de serviço.

3.5.4 Aproveitamento é o reingresso, no serviço público, do servidor em

disponibilidade, quando haja cargo vago de natureza e vencimento compatíveis com o
anteriormente ocupado.

- 27 -
3.6 VACÂNCIA

É o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do cargo, emprego

ou função. Decorre de exoneração, demissão, aposentadoria, promoção e
falecimento.

3.6.1 Demissão- constitui penalidade decorrente da prática de ilícito

administrativo; tem por efeito desligar o servidor dos quadros do funcionalismo.

3.6.2 Exoneração- não é penalidade; ela se dá a pedido ou ex officio;

neste último caso quando se tratar de cargo em comissão ou quando, tendo tomado
posse, o servidor não entrar em exercício no prazo estabelecido (artigos 34 e 35 da
Lei n° 8112/90).

3.6.3 Promoção- é ao mesmo tempo, ato de provimento no cargo

superior e vacância no cargo inferior.

3.6.4 Aposentadoria é o direito à inatividade remunerada, assegurado ao

servidor público em caso de invalidez, idade ou requisitos conjugados de tempo de
exercício do serviço público e no cargo, idade mínima e tempo de contribuição. Daí as
três modalidades de aposentadoria: por invalidez, compulsória e voluntária.

3.6.5 Transferência é a mudança do local de trabalho do servidor, por ato

unilateral ou consensual, para atender a necessidade de serviço.

UNIDADE VIII- LICITAÇÃO

CONCEITO: Licitação é o procedimento administrativo por meio do qual

a Administração Pública, necessitando contratar obras ou serviços, efetuar
compras, promover alienações, ou atribuir (conceder ou permitir) serviços
públicos a particulares, mediante as condições que unilateralmente estabelece
e buscando o negócio mais vantajoso, possibilita a todos os interessados a
apresentação de propostas, escolhendo aquela que, segundo os critérios
prefixados, demonstre, com eficiência e economicidade, satisfazer o interesse
público.

FUNDAMENTO DA LICITAÇÃO

A licitação é, antes de tudo, um procedimento voltado à satisfação de

uma finalidade de interesse público.
A obrigatoriedade da instauração do procedimento licitatório para a
Administração Pública alienar, adquirir ou locar bens, contratar obras ou
serviços, ou atribuir a particulares a prestação de serviços públicos (concessão
e permissão) tem bem definidos dois escopos: o primeiro é a realização do

- 28 -
negócio mais vantajoso para a Administração e o segundo, assegurar aos
particulares o direito de participar do negócio em condições de igualdade.
Situações ocorrem em que a contratação direta, caracterizada pela
informalidade, possibilita ao administrador campo mais amplo de escolha, e,
por conseqüência, mais flexibilidade para negociar junto ao maior rol de
interessados, resultando em contrato mais vantajoso para a Administração.
Não obstante, justamente para atender aos princípios constitucionais da
isonomia, da moralidade e da impessoalidade, que norteiam toda a atividade
administrativa, estabeleceu-se como regra a licitação, restando à contratação
direta constituir a exceção.

LEGISLAÇÃO

O estatuto das licitações é a Lei n. 8.666/93, modificada pela Lei n°

8.883/94 e pela MP n° 1.531/96 (e reedições). A Lei n° 8.987/95,
regulamentando o art. 175 da Constituição, estabelece o regime jurídico das
concessões e permissões de serviços públicos, sem embargo da aplicação
subsidiária, no que couber, das disposições da Lei n° 8.666/93.
Em 2.002 foi criado pelo Art. 1º da Lei nº 10.520, mais uma modalidade
de licitação que é o pregão, que será estudado mais adiante.

MODALIDADES LICITATÓRIAS

É de todo conveniente, neste estágio, estabelecer distinção entre

modalidades licitatórias e tipos de licitação. Convencionou-se denominar
«modalidades» às diversas espécies de licitação, enquanto o vocábulo «tipos»
está relacionado com as variadas formas, condições e fatores que influirão na
classificação das propostas, referentes ao objeto pretendido, segundo o
interesse da administração. Portanto, «convite» representa uma modalidade de
licitação, e o «melhor preço» um tipo de licitação.
A Lei indica qual a modalidade de licitação adequada, em função dos
valores do eventual negócio e da complexidade do objeto (art. 23 da LLC). Daí
dizer-se que o valor estimativo do contrato não constitui critério exclusivo para
a definição da modalidade licitatória. Basta lembrar que as compras e
alienações de imóveis e as licitações internacionais, independentemente do
valor, far-se-ão por meio da modalidade concorrência.
Cinco são as modalidades de licitação, encontradas no art. 22 da LLC,
além do pregão, estabelecido pelo Art. 1º da Lei nº 10.520, de 2.002. A saber:

CONCORRÊNCIA – destinada a transações de maior vulto, requer maior

publicidade e possibilita o acesso de quaisquer interessados que preencherem
as condições mínimas estabelecidas no edital para a execução de seu objeto.

TOMADA DE PREÇOS – destina-se a transações de vulto médio, com menor

publicidade, restringindo-se à participação de interessados previamente
cadastrados na Administração, ou que atenderem a todas as condições
exigidas para o cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento
das propostas, observadas suas atividades e a necessária qualificação.

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CONVITE – tem por objeto transações de baixos valores, com publicidade
mínima, pois processa-se entre os que operam no ramo pertinente à licitação
(no mínimo três, cadastrados ou não), convidados por escrito a fazerem suas
propostas.

CONCURSO – é uma disputa entre quaisquer interessados, para a escolha de

trabalho técnico ou artístico, com instituição de prêmio aos vencedores.
Interessa, como critério definidor da escolha, não o preço, mas sim a qualidade
do trabalho.

LEILÃO – é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para venda

de bens móveis e semoventes inservíveis da Administração, ou de produtos
legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis
adquiridos em procedimentos judiciais ou de doação, a quem oferecer maior
lançe, desde que igual ou superior ao da avaliação. Abertas as propostas, o
autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preços até dez por
cento superiores àquela poderão fazer novos lances sucessivos até a
proclamação do vencedor. Não havendo pelo menos três ofertas nas condições
referidas, poderão os autores das melhores propostas, até o máximo de três,
oferecer novos lances sucessivos. O julgamento e classificação das propostas
adota o critério de maior lance. Encerrada a etapa competitiva, o pregoeiro
examinará os documentos de habilitação do licitante vencedor.
PREGÃO - É a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços
comuns (aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no
mercado). O pregão é conduzido por pregoeiro (servidor do órgão ou entidade
promotora da licitação) e respectiva equipe de apoio.

TIPOS DE LICITAÇÃO

Os tipos de licitação, consoante previstos na Lei n. 8.666/93, são: o

menor preço, a melhor técnica, a melhor técnica e o preço, e o maior lance ou
oferta (art. 45, § 1º). O elenco de tipos de licitação é considerado taxativo.
Portanto, não se admite que outros critérios não contemplados na lei sejam
eleitos para nortear o julgamento de licitação pública.
É importante frisar que na licitação por menor preço é necessário que o
bem oferecido se ajuste às especificações do edital. Dessarte, é correto dizer
que o melhor preço somente será definitivamente relevante se o bem atender
aos requisitos previamente fixados pelo licitante, não sendo, pois, critério
absoluto de classificação. Vale dizer: o "melhor preço", mesmo neste tipo de
licitação, pode vir a ser rejeitado, se o bem oferecido, por exemplo, não
apresentar boa qualidade ou estiver o preço proposto em desacordo com os
preços de mercado.
Os tipos de licitação "técnica e preço" e "melhor técnica" são utilizados
para contratação de serviços de natureza predominantemente intelectual, tais
como projetos, cálculos, consultorias, estudos técnicos preliminares, projetos
básicos, fiscalização etc.

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 Havendo empate entre propostas, a teor do art. 45, § 2º c/c o art. 3º, §
2º, da LLC, dar-se-á preferência, sucessivamente, aos bens e serviços: a)
produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional; b)
produzidos no país; e c) produzidos ou prestados por empresas brasileiras.
Persistindo o empate, o desempate será por sorteio, em ato público
previamente convocado, vedado qualquer outro processo.
A Emenda Constitucional n. 6, de 15 de agosto de 1995, em seu art. 3º,
revogou o art. 171, § 2º, da Constituição, que estabelecia a necessidade de o
Poder Público dar tratamento preferencial à empresa brasileira de capital
nacional, sustentáculo legal do privilégio discriminatório dedicado a essas
empresas pelo § 2º do art. 3º da LLC. Resta, pois, eivado de
inconstitucionalidade este dispositivo legal, e o único critério válido que
subsiste é o sorteio, tal como previsto no art. 45, § 2º, da referida lei.

DISPENSA E INEXIGIBILIDADE

A regra é a realização de licitação e a exceção, a contratação direta.

Esta, entretanto, não representa a dispensa da busca da proposta mais
vantajosa para a Administração. Tanto que a pesquisa de preços, mesmo que
em caráter informal, deve ser feita, acostando-se ao processo orçamentos ou
propostas de fornecedores do ramo (a orientação do TCU é de que são
necessários, no mínimo, três orçamentos). A propósito, atente-se à regra do
inc. III do parágrafo único do art. 26 da LLC, que impõe a justificação do preço
e da escolha do contratante. Ademais disso, deve a Administração tomar as
cautelas e verificar a personalidade jurídica, a capacidade técnica, a
idoneidade financeira e a regularidade fiscal do futuro contratado.

DISPENSA

Dispensa-se a licitação quando, sendo ela em princípio exigível e

possível de realizar-se, outros interesses em confronto, no caso concreto,
indiquem que o melhor caminho será a contratação direta. A licitação é exigida
e sua realização perfeitamente viável, mas o administrador, diante de certas
circunstâncias definidas em lei, analisando o custo- benefício da realização do
certame, está autorizado a optar (justificada e motivadamente – art. 26 da Lei
n. 8.666/93) pela contratação direta.
O art. 24 da Lei n. 8.666/94 é contemplativo das hipóteses de dispensa
de licitação, que podem ser divididas em quatro grupos, a saber:

a) pequeno valor da contratação;

b) situações excepcionais ou particulares;
c) particularidades da pessoa contratada;
d) peculiaridades do objeto que se busca obter.

O elenco de hipóteses de dispensa de licitação é taxativo. Portanto, não

admite interpretação extensiva para agregar outras situações nele não
contempladas. Os casos de dispensa não podem ser ampliados, porque
constituem uma exceção à regra geral que exige licitação, quando haja

- 31 -
possibilidade de competição. Precisamente por constituírem exceção, a sua
interpretação deve ser feita em sentido estrito.
Ante as implicações diretas com o instituto da dispensa, impende definir
licitação deserta, licitação fracassada e licitação frustrada. Deserta é a licitação
quando não acorrem licitantes; fracassada é a licitação quando, na fase de
habilitação, verifica-se que nenhum dos licitantes atende aos requisitos
exigidos, após oportunizada a reapresentação da documentação, escoimada
dos anteriores vícios; e frustrada é aquela em que, embora existentes licitantes,
as propostas apresentadas são inadmissíveis.
Somente estará legitimada a contratação direta, tal como autoriza o art.
24, inc. V, da Lei n. 8.666/93, à medida que se façam presentes os seguintes
pressupostos: a) ter havido uma licitação anterior com objeto idêntico, que
restara deserta pela ausência de interessados; b) potencialidade de prejuízo
financeiro ou administrativo para a Administração Pública se o certame tiver
que ser repetido; c) contratação direta em condições idênticas àquelas da
licitação anterior.

INEXIGIBILIDADE

Ocorre a inexigibilidade quando, em princípio obrigatória a licitação,

circunstâncias de fato ou de direito encontradas na pessoa que se quer
contratar impedem o certame ou impossibilitam o confronto de propostas.
Trata-se de situações em que resta prejudicado um dos objetivos da
licitação, consubstanciado na concorrência entre eventuais licitantes, porquanto
não existe uma pluralidade de objetos possíveis de se adaptarem ao interesse
da Administração ou uma pluralidade de ofertantes em condições de se
habilitarem.
As hipóteses de inexigibilidade da licitação encontram-se, em elenco não
taxativo, no art. 25 da Lei n. 8.666/93, e admitem a seguinte classificação: a)
exclusividade do fornecimento do bem necessário (art. 25, I); b) notória
especialização (art. 25, II); c) singularidade da pessoa contratada (art. 25, III).
São singulares os bens que possuem uma individualidade tão peculiar
que os torne inassimiláveis a quaisquer outros da mesma espécie.
Alguns exemplos constituir-se-ão no melhor recurso para elucidar o
alcance do que vem de ser dito. Uma produção intelectual – como um livro de
crônica, – uma obra de arte, são singulares pela própria natureza íntima deles.
Um selo de que foi emitido um só exemplar é singular, por ser único em
sentido absoluto. Uma espada utilizada em momento histórico relevante é
singular e única em razão do evento externo a ela. Poderão existir inúmeras do
mesmo formato, fabricação, época e composição metálica, sem embargo,
àquela aderiu uma qualidade externa que a singularizou.
Serviços singulares são os que se revestem de análogas características.
A produção de um quadro, por um artista, é singular pela natureza íntima do
trabalho a ser realizado. De modo geral, são singulares todas as produções
intelectuais ou artísticas, realizadas isolada ou conjuntamente, por equipe,
sempre que o trabalho a ser produzido se define pela marca, pelo cunho

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pessoal (ou coletivo) expressado em características técnicas, científicas e/ou
artísticas.
Quanto à notória especialização, o § 1º do art. 25 da LLC assim dispõe:
Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito
no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos,
experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de
outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu
trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do
objeto do contrato. Essa definição, por sua perfeição didática, não merece
reparos.
A singularidade do serviço e a notória especialização, para que possam
fazer incidir a regra legal da inexigibilidade de licitação, obrigatoriamente
devem coexistir, não sendo suficiente que apenas uma esteja presente. Não
basta que o contratado detenha notória especialização, mister se faz, também,
que o objeto do contrato esteja enquadrado no padrão de singularidade exigido
pela Administração. Urge ressaltar a existência de situações em que, a
despeito da singularidade do objeto do contrato (bem ou serviço), existe a
possibilidade de haver mais de uma pessoa (física ou jurídica) com notória
especialização e capacidade para prestá-lo. Diante de tal ocorrência, há de se
admitir que a Administração defina seu interesse mediante opção discricionária,
vale dizer, posicionando-se com base em critério subjetivo, para escolher
aquele que lhe pareça o mais conveniente.
Por último, cumpre averbar que, sendo comprovadamente inexigível a
licitação, ante a impossibilidade de estabelecer-se a competição, a insistência
do agente público em realizar um certame inócuo constituiria manifesto desvio
de finalidade. Estar-se-ia procedendo a uma licitação fugidia do escopo de
selecionar a melhor proposta para a Administração, porquanto, de antemão, já
se sabe quem será o vencedor. Deve a Administração abster-se de licitar.
Trata-se de um dever e não de mera faculdade, isto porque a licitação seria
inútil, contrária ao interesse público.

PROCEDIMENTO DA LICITAÇÃO – FASES

Antes de qualquer incursão no tema, impõe-se que algumas palavras se

escreva sobre a distinção indubitável existente entre «processo» e
«procedimento» licitatório, expressões comumente utilizadas com idêntica
significação.
Procedimento licitatório é o modo ou a dinâmica como se desenvolve a
sucessão de atos e fatos (da administração e dos licitantes), visando ao
atingimento do fim almejado pela Administração. O procedimento da licitação é
integralmente definido na Lei n. 8.666/93.
O processo licitatório é o conjunto de documentos autuados com o
objetivo obrigatório de refletir empiricamente o desenvolver de todos os atos
praticados no curso do procedimento.

DELIBERAÇÃO INTERNA

A primeira etapa a ser cumprida, que se convencionou chamar de fase

preparatória, é a deliberação interna, sem participação dos administrados nem

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de licitantes. Nessa fase a Administração, analisando a possibilidade jurídica,
contábil, financeira, física, econômica e política da obra, serviço, compra ou
alienação, opta pela realização do certame, definindo seu objeto, modalidade
licitatória, alocando os recursos hábeis para a despesa e designando a
comissão de licitação.

EDITAL

Segue-se com a preparação do edital de licitação, sendo o ato por cujo

meio a Administração faz público seu propósito de licitar um objeto
determinado, estabelece os requisitos exigidos dos proponentes e das
propostas, regula os termos segundo os quais os avaliará e fixa cláusulas do
eventual contrato a ser travado. Sinteticamente, pode-se afirmar que o edital é
o plexo de condições estabelecidas unilateralmente pelo licitante, cujo teor
deve compreender a especificação pormenorizada do objeto da licitação (obra,
serviço, compra ou alienação), a pauta que regerá o futuro contrato a ser
celebrado, os direitos e obrigações dos licitantes e o procedimento a ser
seguido no certame, na preparação e na execução do contrato.
É importante frisar que o edital, qualificado como «a lei do contrato»,
está jungido à lei de regência da licitação e aos princípios implícitos e explícitos
que norteiam as atividades administrativas, máxime os de natureza
constitucional e especialmente os setoriais da licitação.
A correta elaboração do edital, livre de qualquer dubiedade, sem
violação de disposições legais, com minuciosa especificação do objeto, direitos
e deveres dos licitantes e condições para a celebração do futuro ajuste,
ensejará a regularidade do procedimento, a perfeição do contrato, e, sobretudo,
o fiel atendimento dos objetivos da licitação.
O edital, como a lei não conferiu competência exclusiva e indelegável
para a sua elaboração e expedição, poderá ser assinado pela autoridade
superior da unidade administrativa licitante ou, mediante delegação formal, pelo
presidente da comissão de licitação.

HABILITAÇÃO

A etapa seguinte é a da habilitação, estágio do procedimento licitatório

em que a comissão reconhece formalmente que o licitante preenche as
condições exigidas na lei e no edital, quanto à qualificação jurídica, técnica,
econômico-financeira e a regularidade fiscal, com vistas à futura celebração do
contrato. Nessa fase, por meio da qual a comissão de licitação admite os
licitantes aptos, ocorre a abertura dos envelopes que contêm a documentação
de habilitação, na data, hora e local designados pelo edital e na presença dos
interessados.

O exame da aptidão diz respeito à:

a) Idoneidade jurídica – Significa a capacidade para exercer direitos e contrair

obrigações. Em suma: é a aptidão para celebrar validamente o futuro contrato.
Comprova-se pela regular constituição da pessoa jurídica, individual ou coletiva
(contrato social, estatutos ou declaração de firma individual, registrados na

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junta comercial ou cartório competente), ou pela apresentação da cédula de
identidade, no caso de pessoa física.

b) Idoneidade técnica – Trata-se da qualificação profissional para a execução

do objeto do contrato. Comprova-se a capacidade técnica pelo registro junto à
entidade que disciplina e fiscaliza o exercício profissional do licitante (CREA,
OAB, CRA, CRE etc), por atestados de desempenho anterior na atividade
pertinente e compatível com o objeto da licitação e pela estrutura empresarial
quanto a pessoal e aparelhamento tendentes à execução do contrato.

c) Idoneidade econômico-financeira – Representa a aptidão econômico-

financeira do licitante para se responsabilizar pelos dispêndios que possam
decorrer da execução ou inexecução do contrato. É a capacidade de satisfazer
os encargos econômicos do contrato. Comprova-se a idoneidade financeira,
geralmente, pelo capital realizado da empresa e pela demonstração da sua real
situação econômico-financeira, diante dos compromissos assumidos e dos
créditos e débitos existentes.

d) Regularidade fiscal – É o regular cadastramento como contribuinte e a

inexistência de dívidas de natureza tributária. A propósito, impende reverenciar
o disposto no art. 195, § 3º, vedando as pessoas jurídicas em débito com a
seguridade social de contratar com o Poder Público. Embora o preceptivo
constitucional faça alusão à pessoa jurídica, por óbvio, também às pessoas
físicas que não estejam quites com suas obrigações tributárias é vedada a
contratação com o poder público. A prova de regularidade fiscal faz-se por
meio da Certidão Negativa de Débitos (inclusive em relação ao FGTS) ou da
comprovação inequívoca de suspensão da exigibilidade do crédito tributário
(art. 151 do CTN).

CLASSIFICAÇÃO E JULGAMENTO

Na fase precedente não se examinam as propostas, apenas se excluem

do certame os inaptos, prosseguindo-se com os demais, em condições de
estrita igualdade. Segue-se, então, o julgamento e classificação das propostas,
fase em que se cotejam ofertas, classificam-se as propostas e escolhe-se o
vencedor a quem deverá ser adjudicado o objeto da licitação. O julgamento das
propostas compreende dois momentos: a) o exame do ajustamento das
propostas ao conteúdo do edital e b) o cotejamento das propostas com análise
das vantagens que contemplam.
Propostas em desacordo com os termos do edital, ou com preços
manifestamente inexeqüíveis, serão desclassificadas (art. 48 da LLC). Por
exemplo, o licitante, numa licitação por menor preço, que se proponha a cobrar
80% do valor da melhor proposta, deve ter sua oferta desclassificada, porque
sua proposta não é séria.

ADJUDICAÇÃO

Classificadas as propostas, a comissão obriga-se, encerrando seus

trabalhos, a proceder à adjudicação, definida como o ato pelo qual se atribui ao
vencedor o objeto da licitação, ou ainda, em conceito mais amplo, o ato

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administrativo pelo qual a comissão julgadora determina, reconhece, declara e
aceita a proposta mais vantajosa, considerando o proponente habilitado à
futura celebração do contrato.
A Comissão, ao adjudicar, apenas formaliza o julgamento, emite
provimento administrativo ao declarar que o licitante "X", ganhador da licitação,
constitui-se na situação de proponente único perante ela.
Convém lembrar que o julgamento das propostas se completa com a
adjudicação. Compete exata e somente à Comissão Julgadora apontar o
vencedor do certame licitatório, em decisão (adjudicação) que em seguida é
submetida a um ato de controle (homologação) pela autoridade superior.
A adjudicação, por não se confundir com a contratação, é direito
adquirido do licitante vencedor e produz os seguintes efeitos:
a) constitui uma situação jurídica imutável;
b) proíbe a contratação do objeto da licitação com outro que não o
adjudicatário;
c) obriga o licitante vencedor a assinar o contrato, salvo se a recusa se der
justificadamente;
d) impõe ao adjudicatário o cumprimento das obrigações decorrentes do edital
e de sua proposta; e
e) enquanto em vigor, veda a realização de novo certame.

HOMOLOGAÇÃO

Por derradeiro, depois da adjudicação, o processo é encaminhado à

autoridade superior para a homologação.
Homologação é o ato unilateral, vinculado, de controle de outro ato
jurídico, pelo qual se lhe dá eficácia ou se afirma sua validade. Examina a
legitimidade da manifestação de vontade do ato controlado.
Não parece correta a afirmação de que a homologação é ato
administrativo em parte discricionário no que tange ao juízo de mérito sobre a
conveniência e oportunidade de contratar. Com efeito, a aprovação do
procedimento (homologação) não dá ensanchas a posicionamento
discricionário (subjetivo) por parte da autoridade competente. Se ocorrer a
hipótese de inconveniência ou inoportunidade da contratação, que acarrete sua
revogação, este será ato exógeno em relação ao controle da licitação. O
procedimento foi legal, mas a Administração não tem mais interesse de
contratar. A revogação, por juízo de mérito (conveniência e oportunidade),
pode ocorrer em qualquer fase do procedimento. A propósito, em prova
inequívoca de que o juízo de mérito é externo ao certame e à homologação,
decidiu o TCU42 que, se ocorreu ilegalidade no procedimento, a autoridade
deve anulá-lo, não podendo revogá-lo.
Homologação do procedimento licitatório é, portanto, o ato por meio do
qual a autoridade competente delibera acerca da regularidade da licitação,
exercendo exclusivo controle da legalidade.
A homologação gera para o licitante vencedor o direito de firmar o
contrato, se houver contratação, impedindo o licitante de contratar com terceiro;
libera os demais licitantes de todos os encargos da licitação, podendo,
inclusive, desentranhar documentos apresentados e levantar garantias
oferecidas.

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EXTINÇÃO DA LICITAÇÃO

Revogação e anulação constituem formas de extinção dos atos

administrativos. A revogação decorre de um juízo administrativo de
conveniência e oportunidade, enquanto a anulação resulta de vício de
ilegalidade do ato. A revogação é ato privativo da Administração, enquanto a
anulação pode emanar da Administração ou do Poder Judiciário. A revogação
produz efeitos ex nunc (não retroage), enquanto a anulação produz efeitos ex
tunc (retroage).

REVOGAÇÃO

Não persistindo o interesse público na celebração do contrato, motivo

por que deflagrou-se o procedimento de licitação, vale dizer, não sendo ele
mais conveniente ou oportuno, impõe-se à autoridade competente determinar
sua revogação. A teor do que dispõe o art. 49 da LLC, a situação de fato
motivadora da revogação deve ser superveniente e devidamente comprovada.
Isto indica a inviabilidade de renovação do mesmo juízo de conveniência
exteriorizado anteriormente. Em termos práticos, significa uma restrição à
liberdade da Administração, criando uma espécie de preclusão administrativa.
Uma vez exercitada determinada competência discricionária, a Administração
não poderia rever o ato, senão quando surgissem fatos novos.
Caso haja a revogação depois da escolha da proposta vencedora, tem
direito o vencedor à indenização das despesas efetuadas, que não abrangem
os lucros cessantes.

ANULAÇÃO

A anulação é o desfazimento ou invalidação do certame por vício de

ilegalidade. Incumbe à autoridade superior, como medida que compreende o
juízo homologatório, analisar acuradamente cada uma das etapas e atos do
procedimento licitatório, contrastando-as com as normais legais e editalícias.
Detectando ilegalidade insuscetível de ser sanada, impõe-se a anulação da
licitação.
Conquanto se trate de procedimento formal, jungido em seus atos à
estrita legalidade, urge que se estabeleça distinção de tratamento entre os
vícios graves, aqueles que vulnerem o princípio da igualdade entre os licitantes
ou representem prejuízo para o interesse público, e as meras irregularidades
formais, aquelas sem qualquer conseqüência inibidora dos objetivos do
certame, que nem sempre lhe acarretam a nulidade. A Lei n. 4.717/65
condiciona a declaração de nulidade dos atos administrativos à conjunção de
dois requisitos: a irregularidade e a lesão ao Estado. Irregularidades formais –
meros pecados veniais que não comprometem o equilíbrio entre os licitantes
nem causam prejuízo ao Estado – não conduzem à declaração de nulidade.
Também quanto à licitação encontra perfeita aplicabilidade o enunciado
da Súmula n. 473 do STF: A Administração pode anular seus próprios atos
quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos e ressalvada em tais casos a apreciação judicial.

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 Apraz esclarecer a orientação sumulada, quanto ao direito à
indenização, sobre a nulidade a que não tenha dado causa o licitante vencedor,
ou seja, aquela imputável exclusivamente à Administração. Esta ensejará o
direito à recomposição dos prejuízos experimentados pelo adjudicatário do
objeto da licitação, mesmo que ainda não tenha firmado o contrato. Trata-se de
aplicação analógica do parágrafo único do art. 59 e do § 2º do art. 49, ambos
da LLC, que, não obstante aludirem ao «contratado», aplicam-se também ao
licitante vencedor que, embora ainda não tendo firmado o contrato, haja
despendido recursos para se habilitar no certame.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Utiliza-se o vocábulo recurso com significado amplo, abarcando qualquer

tipo de reclamação administrativa.
Cinco são as formas de inconformismo contra os atos da licitação
previstas na Lei n. 8.666/93, a saber:

a) impugnação ao instrumento convocatório por qualquer cidadão (art.

41, § 1º);
b) impugnação ao instrumento convocatório por licitante (art. 41, § 2º);
c) recurso hierárquico (art. 109, inc. I);
d) representação (art. 109, inc. II), e
e) pedido de reconsideração (art. 109, inc. III).

Sobre os recursos, algumas questões merecem esclarecimento:

1- a impugnação do instrumento convocatório (edital), mesmo que

apresentada extemporaneamente, deve ser conhecida. Todavia, não suspende
o curso do procedimento licitatório;

2 - o licitante que impugnar o ato convocatório pode participar do certame

sem o cumprimento das exigências contra as quais tenha apresentado
inconformismo, considerando-se essas suspensas até a decisão da
impugnação. Sobretudo pelos prejuízos decorrentes de uma anulação
posterior, é conveniente que não tenha curso o procedimento antes de julgada
a impugnação;

3- os recursos, por escrito e motivados, serão dirigidos, por quem detenha

legitimidade e tenha sofrido prejuízo com a decisão, à autoridade
imediatamente superior, por intermédio da autoridade que praticou o ato, no
prazo de cinco dias (dois dias para a modalidade convite), contados da
intimação do ato recorrido;

4- os recursos das decisões de habilitação, inabilitação e julgamento das

propostas serão recebidos no efeito suspensivo (suspende o curso do
procedimento licitatório), podendo a autoridade competente, motivadamente,
atribuir este efeito ao recurso que não o tenha;

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5- interposto o recurso, serão dele cientificados os demais licitantes, para
que possam aderir aos seus termos ou contraditá-los;

6- não havendo reconsideração por parte da autoridade recorrida, com as

necessárias informações, serão os autos encaminhados à autoridade superior,
que, no prazo de cinco dias, contados do recebimento dos autos, procederá ao
julgamento.

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 Referências bibliográficas:
(Autores citados e trabalhos consultados)

CRETELLA JUNIOR, José. Curso de Direito Administrativo, Ed.Atlas,(SP),

18ºed. 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, Atlas, SP, 18º ed.,
2005.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle, FERRAZ, Sérgio. Dispensa e Inexigibilidade de

Licitação. 3. ed. São Paulo:Malheiros, 1994.

FILHO CARVALHO, José dos Santos, Lumen Juris, RJ, 21º Ed., 2009.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, Malheiros

Editores, SP, 26º Ed., 2008

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4.ed. São Paulo:Saraiva, 1995.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 15. ed. São Paulo:

Texto sobre licitação baseado na monografia de Paulo Afonso Brum Vaz, Juiz
Federal da 1ª Vara da Circunscrição Judiciária de Criciúma-SC e Professor de
Direito Administrativo da UNISUL-SC.

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