1.

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

DIREITO: é o conjunto de normas de conduta coativa impostas pelo Estado, se
traduz em princípios de conduta social tendentes a realizar Justiça, assegurando
a sua existência e a coexistência pacífica dos indivíduos em sociedade. O Direito
para fins didáticos é dividido inicialmente em ramos. Consoante a sua
destinação, pode ser interno, internacional, público ou privado.
O Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público Interno.

Conceito Direito Administrativo: sintetiza-se no conjunto harmônico de

princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado.

1.2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

As fontes do Direito Administrativo são:

A) lei: é a norma posta pelo Estado;

B) doutrina: é a lição dos mestres e estudiosos do direito, formando o sistema

teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo;

C) jurisprudência: traduz a reiteração dos julgamentos dos órgãos do

judiciário num mesmo sentido;

D) costumes: são práticas habituais, tidas como obrigatórias, que o juiz pode
aplicar na falta de lei sobre determinado assunto. Também denominado
direito consuetudinário;

E) princípios gerais do direito: são critérios maiores, às vezes até não escritos,
percebidos pela lógica ou por indução.

1.3Princípios da administração publica

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

- é o princípio que determina privilégios jurídicos e um patamar de superioridade do
interesse público sobre o particular;

PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO

- o interesse público não pode ser livremente disposto pelo administrador que
exerce função pública e deve atuar nos limites da lei. Este princípio limita a
supremacia, é um contrapeso ao princípio anterior.

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
- é a base do Estado Democrático de Direito e garante que todos os conflitos
sejam resolvidos pela lei (art. 5º II, art. 37, caput e art. 150, todos da CF). Traduz

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o primado de que toda a eficácia da atividade administrativa fica condicionada
à observância da lei, significa que o administrador público está, em toda a sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem
comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato
inválido e expor-se à responsabilidade administrativa, civil e criminal, conforme
o caso.
Devemos distinguir a legalidade para o direito público (critério de subordinação à
lei) e a legalidade para o direito privado (critério de não contradição à lei).

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
- exige a ausência de subjetividade na conduta praticada pelo agente público,
pelo que fica impedido de considerar quaisquer inclinações e interesses pessoais
(interesses próprios ou de terceiros).

PRINCÍPIO DA MORALIDADE
- este princípio se relaciona com a ideia de honestidade, exigindo a estrita observância de
padrões éticos, de boa-fé, de lealdade, de regras que assegurem a boa administração e a
disciplina interna na Administração Pública.
- não confundir moralidade administrativa e moralidade comum

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
- é a divulgação oficial do ato praticado pelo Poder Público, tendo como
consequência jurídica o conhecimento público, o início de seus efeitos externos
e a contagem de prazo e, ainda, assegurar o controle pelos interessados diretos
e pelo povo em geral, através dos diversos meios constitucionais sob restrição de
acesso, observados grau e prazo de sigilo.

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
- consiste na busca de resultados práticos, de produtividade, de economicidade, a
fim de não desperdiçar dinheiro público e de alcançar, também no serviço
público, o rendimento típico da iniciativa privada, sendo que aqui o lucro é do
povo.

PRINCÍPIO DA ISONOMIA
- igualdade: é tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, na
medida de suas desigualdades.

PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA

- art. 5º, inc. LV, aos litigantes em processo judicial ou administrativo são
assegurados o conhecimento e a oportunidade para efetivação da defesa. -
Súmula vinculante nº 3 – STF: "Nos processos perante o Tribunal de Contas
da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão
puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie
o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão
inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”

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PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE
- inclina-se à justificação teleológica dos atos administrativos, ou seja, ao fim
social a que se destinam, visando a realização do Direito, tendo um justo
equilíbrio entre os meios empregados e os fins a serem alcançados. Este princípio
diz que não pode o Administrador a pretexto de cumprir a lei agir de forma
despropositada ou tresloucada, deve manter um certo padrão do razoável.

PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
- exige equilíbrio entre o sacrifício imposto ao interesse de alguns e a vantagem
geral obtida, de modo a não tornar excessivamente onerosa a prestação. Alguns
autores entendem que este princípio está embutido na razoabilidade.

PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE
- por este principio, entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o
Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode
parar.

PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA
- possibilidade que tem a Administração de rever os seus próprios atos para
anulá-los quando ilegais ou revogá-los quando inconvenientes. “A
Administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE
- vincula os órgãos e as entidades da Administração Públicas à finalidade pela qual
foi criada.

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
- leia-se legitimidade e legalidade, todo ato administrativo é presumidamente
legal e legítimo até que se prove o contrário, trata-se de uma presunção relativa.

2.Administração Pública: órgãos e agentes públicos

2.1.Órgão público

Órgão público é um conjunto de competências criado pelo Estado para representar

sua opinião em determinadas matérias. É importante saber que os órgãos públicos não
possuem personalidade jurídica ou capacidade processual, dessa maneira respondem
pelos seus atos o ente federativo(União, Distrito Federal, Estado ou Município) que o
criou.

3
Característica
Os órgãos públicos são resultado da desconcentração da função administrativa, que é
a distribuição de competências da entidade entre núcleos menores e subordinados de
atuação.

Assim, os órgãos públicos podem ser conceituados como frações despersonalizadas

da entidade, ou seja, frações que não possuem personalidade jurídica própria.
De acordo com a teoria do órgão, a vontade da entidade se expressa através da
atuação dos órgãos, de maneira que tal atuação respalda na responsabilidade da
entidade pela a qual atuam, afinal, não tendo personalidade própria, há que se concluir
que terceiro responderá pela atuação do órgão em questão. Sendo assim, como os
órgãos públicos atuam através da atividade dos agentes públicos, a conduta destes é
de responsabilidade direta da entidade que representam.

Apesar de serem característicos da Administração Direta, os órgãos públicos são

passíveis de existência também na Administração Indireta, sendo que autarquias,
fundações e outras unidades próprias da descentralização, podem, também, contar
com órgãos.

Classificação
São diversos os critérios adotados pela doutrina brasileira para classificar os órgãos
públicos. Assim, veremos os principais - que são quatro - os quais possuem suas
próprias subdivisões.

Quanto à Esfera de ação

Centrais: aqueles cujas atribuições são exercidas em todo o território nacional,

estadual ou municipal, conforme o ente político do poder executivo a que estiver
ligado. São os Ministérios, as Secretarias de Estado e as de Município,
respectivamente.
Locais: são aqueles cuja atuação se dá numa parte específica do território. É o caso
das Delegacias Regionais da Receita Federal e das Delegacias de Polícia.
Quanto à Posição Estatal
a)- Independentes: Têm suas competências definidas pelo texto constitucional e são
representativos dos três poderes do Estado. São considerados o mais alto escalão do
governo, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional e sujeitos apenas ao
controle constitucional de um sobre o outro. Entram nessa categoria as Casas
Legislativas, a Chefia do Executivo (tendo seus agentes inseridos por meio de
eleições) e os Tribunais.
b)- Autônomos: estão localizados na cúpula da administração e gozam de autonomia
administrativa, técnica e financeira, estando subordinados diretamente à chefia dos
órgãos independentes. São exemplos: os Ministérios, o Serviço Nacional de
Informações e o Ministério Público.
c)- Superiores: são órgãos de direção, controle e comando, porém sujeitos à
subordinação e ao controle hierárquico de suas chefias. Além disso, não possuem
autonomia administrativa nem financeira. É o caso das coordenadorias, gabinetes e
departamentos.

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d)- Subalternos: exercem atribuições de mera execução e possuem reduzido poder
decisório. Eles encontram-se subordinados hierarquicamente aos órgãos superiores de
decisão. São exemplos as seções de expediente, de material, de portaria etc.
Quanto à Estrutura
A classificação quanto à estrutura leva em consideração, a partir do órgão analisado,
se existe ou não um processo de desconcentração, se há ramificações que levam a
órgãos subordinados ao órgão analisado.
a)- Simples ou Unitários: são constituídos por um único centro de atribuições, sem
subdivisões internas, independentemente do número de cargos. É o caso do Gabinete
da Presidência da República.
b)- Compostos: são aqueles que reúnem em sua estrutura diversos outros órgãos,
como é o caso dos Ministérios, que possuem várias ramificações até chegar aos
órgãos unitários, onde não há mais divisões.
Quanto à Composição ou Atuação Funcional
a)- Singulares: são aqueles cujas decisões são atribuições de um único agente.
Assim, ainda que possuam agentes auxiliares, um deles é o titular, o responsável
pelas principais decisões a serem tomadas. Temos como exemplo a Presidência da
República
b)- Colegiados: a atuação e as decisões dos órgãos colegiados acontecem mediante
obrigatória manifestação conjunta de seus membros. O Tribunal de Impostos e Taxas
é um exemplo.

2.2. Agentes públicos

Do latim agens, agente se refere ao sujeito da ação, ou seja, à pessoa que atua, opera,
faz. No que se refere à expressão agente público, o termo é utilizado para determinar,
de forma específica, qualquer pessoa que age em nome do Estado, independente
de vínculo jurídico, ainda que atue sem remuneração e transitoriamente.
É por meio do agente público que o Estado se faz presente, manifestando sua vontade
nas três esferas de Governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), nos três
Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).
Conceituando agentes públicos
De forma genérica, agentes públicos são todas as pessoas que exercem função
pública. Hely Lopes Meirelles, autor de diversas obras jurídicas voltadas ao Direito
Administrativo, complementa este conceito afirmando que agentes públicos são
pessoas físicas responsáveis, seja de modo definitivo ou transitório, do exercício de
alguma função estatal conferido a órgão ou entidade da Administração Pública.
Outra importante fonte que faz referência ao conceito de agentes públicos é a Lei de
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92). Em seu art. 2º está previsto que agente
público é
“todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”.
A partir do conceito, já podemos concluir que os agentes públicos são as pessoas que
fazem “a coisa acontecer”, seja o técnico previdenciário do INSS, o prefeito do seu

5
município ou o recenseador do IBGE. Além disso, eles podem estar apenas de
passagem no funcionalismo público, como o caso dos recenseadores do IBGE, ou
estar de forma definitiva, como é o caso dos agentes da polícia federal.
Classificando os agentes públicos: quem é quem?
O conceito trazido, dentre outros pontos, nos mostrou que “agente público” é uma
designação genérica quando nos referimos a pessoas que desempenham função
pública. Contudo, este termo é apenas o gênero que comporta várias espécies de
agentes públicos, cada qual com suas características e peculiaridades. Prefeitos,
auditores da receita federal, carteiros, recenseadores do IBGE, mesários eleitorais,
leiloeiros e ainda aqueles que representam o Brasil em algum evento internacional,
todos eles são agentes públicos.
Espécies de agentes públicos
Agentes políticos
Agentes políticos são aqueles que compõem os altos escalões do Poder Público,
responsáveis pela elaboração das diretrizes de atuação governamental, possuindo
atribuições próprias previstas na Constituição, desempenhando funções de direção,
orientação e supervisão geral da administração. Em regra, ingressam por meio de
eleições, desempenhando mandatos fixos, sendo sua vinculação com aparelho
governamental não profissional, mas institucional e estatutária.
São agentes políticos: Chefes do Poder Executivo (Presidente da
República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares (Ministros de Estado,
Secretários Estaduais e Municipais), membros do Poder Legislativo
(Senadores, Deputados Federais e Estaduais e Vereadores), Magistrados, Membros do
Ministério Público (Procuradores e Promotores), Membros dos Tribunais de Contas
(Ministros e Conselheiros) e diplomatas.
Agentes administrativos
Diferente dos agentes políticos, os agentes administrativos exercem uma atividade
pública de natureza profissional e remunerada, sujeitos à hierarquia funcional e ao
regime jurídico próprio da entidade. Os agentes administrativos são classificados
em: servidores públicos, empregados públicos e temporários (isso mesmo: uma
subclassificação dentro da classificação).
• Servidores públicos: são agentes administrativos que mantêm relação
funcional com o Estado, de caráter estatutário, sendo titulares de cargos
públicos de provimento efetivo ou em comissão (em breve você irá entender
esses termos). Exemplos: analista previdenciário do INSS e fiscal do IBAMA.
• Empregados públicos: também mantêm relação funcional com Estado, porém
de caráter contratual trabalhista, sendo regidos basicamente pela Consolidação
das Leis do Trabalho – CLT. Exemplos: empregados do Banco do Brasil, Caixa
Econômica Federal, Petrobrás e Correios.
• Temporários: são agentes contratados por tempo determinado para atender
necessidade de excepcional interesse público, como está previsto no art. 37, IX
da Constituição Federal. Não possuem cargo, nem emprego público, apenas
exercem uma função pública remunerada temporária e o seu vínculo com
administração pública é contratual. Exemplos: recenseadores do IBGE,
professores substitutos em universidades federais e contratados para auxiliar
em casos de calamidade pública.

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Percebeu as diferenças contidas nesta subclassificação? Vamos detalhar melhor pra
você. O analista da seguridade social, por exemplo, é um servidor público que foi
previamente submetido e aprovado em um concurso público e agora ocupa um lugar
(cargo público) dentro da estrutura do INSS (autarquia federal). Posteriormente, uma
vez aprovado em uma avaliação desempenho, adquirirá estabilidade do serviço
público (que não é absoluta, mas relativa, vale lembrar).

Além disso, sua relação funcional com o Estado é de caráter estatutário, ou seja, legal.
A lei é que define a relação jurídica entre o agente e o Estado. No exemplo do
analista da seguridade social, ele submete-se à Lei 8.112/91 que trata regime jurídico
dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas
federais.
Por outro lado, o servidor titular de um cargo em comissão, o famoso
“comissionado”, não se submete ao concurso público e ingressa em um órgão ou
entidade da administração pública de acordo com o grau de confiança entre ele e o
gestor. Contudo, ele não goza de estabilidade no serviço público, podendo ser
exonerado a qualquer tempo, como é o caso de um assessor parlamentar que
trabalha no gabinete de algum deputado ou senador.
Já o empregado público, assim como o ocupante de um cargo público de caráter
efetivo, também submete-se à regra do concurso público, porém seu vínculo com a
administração pública não será legal, mas sim contratual, sendo regido pela CLT (na
prática, é a famosa carteira assinada), como é o caso de um escriturário do Banco do
Brasil, por exemplo.
Por fim, importante lembrar, que os empregados públicos não têm a estabilidade de
um servidor público ocupante de cargo efetivo, típico do regime estatutário.
Contudo, isso não quer dizer que o empregado público possa ser demitido livremente,
como um empregado comum. Para que isso aconteça, a demissão deverá ser
motivada e após regular processo administrativo, observado o contraditório e
ampla defesa.
Quanto aos temporários, última espécie de agente administrativo, vale a seguinte
observação: eles não ocupam nenhum lugar na estrutura da administração
pública. Os temporários não ocupam cargo público nem emprego público, exercendo
tão somente uma função pública. A contratação temporária no âmbito dos órgãos da
administração federal direta, bem como de suas autarquias e fundações públicas, foi
regulamentada pela Lei n. 8.745/93.
Agentes honoríficos
Os agentes honoríficos são cidadãos requisitados ou designados, em função da sua
honra, de sua condição cívica para, transitoriamente, colaborarem com o Estado
mediante a prestação de serviços específicos, não possuindo qualquer tipo de
vínculo com a administração, atuando usualmente sem remuneração. Enquanto
desempenham a função pública, ficam momentaneamente inseridos na hierarquia do
órgão. Exemplos de agentes honoríficos são os jurados, mesários eleitorais e os
membros dos Conselhos Tutelares.
Agentes delegados
Os agentes delegados são particulares que, por delegação do Estado, executam
atividade ou serviço público, em nome próprio, por conta e risco, mas sempre sob a
fiscalização da administração pública. Apesar de colaborarem com o Poder Público, os

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agentes delegados não são considerados servidores públicos, pois não atuam em
nome do Estado. A remuneração que recebem não é paga pelos cofres públicos,
mas sim pelos usuários do serviço. São os concessionários e permissionários de
serviços públicos, os leiloeiros, os tradutores públicos, entre outros.
Agentes credenciados
Os agentes credenciados são os que recebem a incumbência da administração para
representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade, mediante remuneração
do Poder Público credenciante. Como exemplo, podemos citar quando é atribuída a
alguma pessoa a tarefa de representar o Brasil em determinado evento
internacional.

3.Responsabilidades civil, penal e administrativa

Um único ato cometido por servidor pode repercutir, simultaneamente, nas esferas
administrativa, penal e civil.
Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular
de suas atribuições.
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou
culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros.
Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenções imputadas ao
servidor, nessa qualidade.
Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo
praticado no desempenho do cargo ou função.
Art. 125. As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendo
independentes entre si.

4.Poderes Administrativos

Poder Administrativo vinculado e discricionário

Muitos autores afirmam que os poderes vinculado e discricionário não são poderes,
mas características dos atos administrativos. Porém, como as bancas cobram esses
assuntos de forma conjunta com outros poderes, vamos vê-los dessa forma.
Poder administrativo vinculado
O poder vinculado ocorre quando a administração pública não tem margem de
liberdade para o seu exercício. Portanto, quando houver uma situação descriminada
na lei, o agente público deve agir exatamente da forma prevista em lei.
Por exemplo: se um cidadão infringiu determinada lei de trânsito, e nessa lei afirma
que será cobrado o valor de R$ 1.000 reais. O agente público ao verificar a atitude da
pessoa e o descumprimento da lei, deve cobrar o exato valor fixado. Portanto, não há
margem de negociação.

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Poder administrativo discricionário
Por outro lado, o poder é discricionário quando o agente público possui uma certa
margem de liberdade no agir. Contudo, a liberdade é dentro dos limites legais da
razoabilidade e da proporcionalidade.
Em geral, fica claro que é uso do poder discricionário quando a lei prevê essa
liberdade. Muitas vezes ela faz isso usando expressões como: “poderá”, “a juízo da
autoridade competente”, “até determinado valor”.
Pode-se falar de discricionariedade também quando são utilizados conceitos jurídicos
indeterminados. Ou seja, que denotam situações em que a autoridade terá liberdade
para enquadrar, ou não, uma situação dentro deste conceito legal. Quando a lei fala
em “falta leve” ou “falta grave” e não determina quais faltas são consideradas leves e
quais serão consideradas graves, temos então uma certa liberdade de decisão do
agente público no enquadramento da situação.
Mas, não confunda! Porque a liberdade do agente público no uso do poder
discricionário tem limitações no próprio ordenamento jurídico.
São limitações: a lei: quando a legislação mesmo define limites mínimos e máximos;
os princípios, em especial os da proporcionalidade e da razoabilidade: um ato não
pode ser desarrazoado, exagerado, desproporcional ao fim que se quer alcançar.
Portanto, observe que a discricionariedade não se assemelha ao poder arbitrário. A
discricionariedade é um poder, já a arbitrariedade é uma ilegalidade.
Poder administrativo regulamentar ou normativo
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, o poder regulamentar é “a prerrogativa
conferida à Administração Pública para editar atos gerais para complementar as leis e
permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa, registre-se, é apenas para
complementar a lei; não pode, pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar
regulamentando”.
Ressalta-se que esse é o conceito amplo e o mais abordado nas provas. Esse conceito
retrata, na realidade, o poder normativo. Entretanto, o conceito restrito afirma que o
poder regulamentar trata do poder conferido ao chefe do Poder Executivo (presidente,
governadores e prefeitos) para a edição de normas complementares à lei, permitindo a
sua fiel execução. Ou seja, o poder regulamentar está inserido no poder normativo.
Características gerais do poder regulamentar/normativo:
Editar atos gerais;
Complementar as leis;
Permitir a fiel execução da lei;
Normas derivadas ou secundárias;
Não podem inovar no ordenamento jurídico.
Decreto autônomo
Em regra, o poder regulamentar não pode inovar na ordem jurídica. Mas, existem
situações específica em que será possível inovar no ordenamento jurídico, como é o
caso do decreto autônomo.
Conforme Constituição Federal, compete privativamente ao Presidente da República
dispor mediante decreto sobre:

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Organização e funcionamento da organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos
públicos;
Extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Portanto, nesse caso específico, o Chefe do Poder executivo pode abranger assuntos
que, de alguma forma, inovam no mundo jurídico.
Poder administrativo Hierárquico
A hierarquia é a ordenação de elementos conforme a distribuição de poderes.
Portanto, o poder hierárquico atinge aqueles que possuem algum grau de
subordinação com outro agente público ou órgão. Pode-se afirmar que estão entre as
atividades desse poder:
Dar ordens;
Editar atos normativos com o objetivo de ordenar a atuação dos subordinados;
Delegar competências;
Avocar atribuições;
Aplicar sanções.
Com base na hierarquia, a instância superior tem o comando e a instância inferior tem
o dever de obediência, devendo, portanto, executar as atividades em conformidade
com as determinações superiores.
Contudo, os subordinados não se submetem a todas as ordens. As ordens
manifestadamente ilegais não devem ser cumpridas pelos subordinados.
Condições para uso do poder hierárquico:
Dentro da mesma pessoa jurídica;
Deve haver subordinação (diferente de vinculação);
Não se fala em hierarquia entre os Poderes (Executivos, Legislativos e Judiciários).
Ressalta-se também que quando o ato normativo tem como objetivo ordenar a atuação
dos subordinados, é considerado poder hierárquico e não regulamentar.
Poder administrativo disciplinar
O poder disciplinar é definido como o poder dever de punir as infrações funcionais dos
servidores e demais pessoas sujeitas a disciplina de órgãos públicos.
Mas, não se confunde o poder punitivo com poder disciplinar. Já que o poder punitivo é
mais abrangente, e o poder disciplinar é considerado uma espécie dele.
O poder punitivo é a capacidade do Estado em punir os crimes e contravenções
penais. Enquanto o poder disciplinar e o poder de polícia são a representação do
poder punitivo na administração pública.
O poder disciplinar atinge os servidores públicos e os particulares que estejam ligados
por algum vínculo jurídico com a administração. Ou seja, uma empresa particular que a
administração pública tenha contratado.
Poder disciplinar x Poder hierárquico
O poder disciplinar pode se relacionar com o poder hierárquico para aplicar
determinada sanções em servidores públicos. Por isso, muitas vezes, pode-se afirmar

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que a sanção foi aplicada com base direta no poder disciplinar e indiretamente pelo
poder hierárquico.
Mas, não se limita a isso. No caso de uma concessionária (empresa privada com
contrato de concessão com o Estado) realizar determinado ato proibido no contrato,
será penalizada com base no poder disciplinar, mas não terá nenhuma relação com o
poder hierárquico. Afinal, não existe hierarquia entre a administração pública e a
concessionária.
Poder de polícia
Hely Lopes Meirelles descreve que o poder de polícia é a faculdade que dispõe a
administração pública de condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades, e
direitos individuais em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
A análise do conceito de poder de polícia pode ser em sentido amplo ou sentido
estrito. Então, em sentido amplo, o poder de polícia é toda e qualquer ação restritiva
imposta pelo Estado em detrimento ao direito individual. Por isso, envolveria o Poder
Legislativo e o Executivo de forma ampla.
Em contrapartida, o sentido estrito considera apenas as atividades da Administração
Pública de regulamentações e ações restritivas como poder de polícia. Nesse caso a
regulamentação seria apenas de normas secundárias, não envolvendo o Poder
Legislativo.
Atributos
Uma das coisas importantes de saber sobre o poder de polícia são os atributos. Os
atos do poder de polícia têm como principais características a discricionariedade,
autoexecutoriedade e a coercibilidade. E o que isso significa?
Discricionariedade
A discricionariedade deve-se aos pontos em que a lei deixa certa margem de liberdade
para aplicação no caso concreto. Por exemplo, a lei pode definir que determinado ato
esteja sujeito a multa de 200 a 400 reais. Se o sujeito realizou esse determinado ato,
deve pagar a multa. Não há discricionariedade. Mas, quanto ao valor, há uma margem
de liberdade.
Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade é a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente
sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do Poder Judiciário. Não é um
atributo que está presente em todas as medidas de polícia, apenas quando for
expressamente prevista ou for uma medida urgente.
A autoexecutoriedade pode ser dividida em exigibilidade e executoriedade. Qual a
diferença entre as duas? A exigibilidade é o uso de meios indiretos de coação, por
exemplo a imposição de multa. Por outro lado, a executoriedade é um meio direto de
coação, como é o caso da apreensão da mercadoria.
Coercibilidade
O último atributo é o da coercibilidade. Essa característica torna o ato obrigatório,
independente da vontade do administrado. Logo, não há necessidade de o infrator
concordar com a medida. Se ele convive naquela sociedade, precisa obedecer às
regras.

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Uso e Abuso do Poder
O uso do poder é um privilégio do agente público. O seu uso implica que o agente
observará as normas constitucionais e legais em busca do interesse público.
Abuso de poder é quando o agente público observa mais o seu interesse particular
indo contra o interesse público, tornando um ato ilegal.
No abuso de autoridade temos a tipificação daquelas condutas abusivas de poder
como crimes. Abuso de autoridade é o abuso de poder analisado sob as normas
penais.
Abuso de poder é toda ação que torna irregular a execução do ato administrativo, legal
ou ilegal, e que propicia, contra seu autor, medidas disciplinares, civis e criminais.
O abuso de poder pode ser por excesso de poder, por desvio de poder ou por
omissão:
Excesso de poder: O excesso de poder é verificado quando o agente atua além dos
limites legais da sua competência.
Desvio de poder ou desvio de finalidade: O desvio de poder quanto à finalidade
ocorre quando o administrador age dentro dos limites de sua competência, mas o faz
para alcançar fim diverso do previsto.
Omissão: quando constata-se a inércia da Administração, a recusa injustificada em
praticar determinado ato. O abuso de poder (excesso ou desvio de poder) pode ocorrer
na forma omissiva. Assim, se um agente público age com excesso ou desvio de poder
e seu superior hierárquico, conhecedor do fato, nada faz para reparar o mal, claro esta
que houve abuso de poder na sua forma omissiva, pois o superior manteve-se inerte
quando deveria ter agido.
5.Ato administrativo: conceito, requisitos, atributos, classificação
e espécies. Invalidação, anulação e revogação.

Conceito:
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é a declaração do Estado ou
de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei,
sob o regime jurídico de direito público e sujeita ao controle pelo Poder Público.
Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública
que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
próprio. A condição primeira para o seu surgimento é que a Administração aja nessa
qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público, visto que algumas vezes se
nivela ao particular e o ato perde a característica administrativa.
Ato administrativo é uma manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos
jurídicos, produzida no exercício de função administrativa.

Requisitos ou elementos:
Competência: É o poder decorrente da lei que dá ao agente administrativo a
capacidade de exercer suas atribuições e praticar o ato administrativo. Tem que
confirmar que o agente e o órgão a onde ele é vinculado pode praticar o ato. É um
elemento vinculado;

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Finalidade: É o objetivo que a Administração quer atingir com a prática do ato. O ato
deve alcançar a finalidade expressa prevista na lei que atribuiu a competência para o
agente e este não deve mudar esta finalidade correndo o risco de nulidade por desvio
de finalidade. A finalidade deve sempre buscar o interesse público. É um elemento
vinculado.
Forma: É como o ato deve ser praticado. É a materialização do ato. Todos os atos
devem ser escritos, mas raramente, podem ser praticado por gestos, símbolos ou voz
como no transito com apito ou semáforos. É um elemento vinculado.
Motivo: Consiste na situação de fato e de direito que gera a necessidade da
Administração em praticar o ato administrativo. A justificativa deve corresponder aos
acontecimentos que levaram a administração pública a praticar o ato administrativo.
Pode ser:
Obrigatória (explicita): Se a situação já está prevista em lei. Pratica o ato conforme o
motivo. Ato vinculado.
Facultativa (implícita): Se a situação não está prevista em lei. O agente escolhe ou
indica o motivo, devidamente justificado. Ato discricionário.
Objeto: É o conteúdo do ato. É a modificação realizada pelo ato no mundo jurídico
Segundo Fernanda Marinela, o objeto corresponde ao efeito jurídico imediato do ato,
ou seja, o resultado prático causado em uma esfera de direitos. Representa uma
consequência para o mundo fático em que vivemos e, em decorrência dele, nasce,
extingue-se, transforma-se um determinado direito. É um elemento vinculado e
discricionário
Atributos (características)
Presunção de legitimidade e veracidade: Os atos administrativos são presumidos
que são legais e verdadeiros até que se prove o contrário, ou seja, caso o destinatário
do ato acreditar que o ato é ilegal cabe a ele provar e não o agente administrativo.
Este atributo consta em todos os atos administrativos. Este atributo agiliza a execução
dos atos administrativos.
Imperatividade: Os atos administrativos são obrigatórios a todos, mesmo contra a
vontade do destinatário, ou seja, o agente público pode criar obrigações ou impor
restrições ao destinatário buscando somente seus interesses. Ex.: interdição de locais.
Autoexecutoriedade: É a possibilidade de a administração pública executar seus
próprios atos administrativos diretamente sem precisar de autorização de outros
poderes. Ela não está presente em todos os atos administrativos.
Exemplo: Interditar uma ponte que existem grandes chances de cair (urgência)
Tipicidade: É o atributo que deve corresponder a figuras e modelos definidos por lei.
Este atributo evita que a administração aja de forma discricionária prejudicando o
particular. A administração deve agir rigorosamente o que a lei determina.
Exigibilidade: A administração pode exigir de terceiros o cumprimento de obrigações.
Diferente da imperatividade que impõe uma obrigação.
Classificação dos atos administrativos:
Quanto ao seu regramento: Atos vinculados e Atos discricionários
Atos vinculados: De acordo com a lei. A lei determina o momento e as condições
Atos discricionários: O agente público pode escolher quando e modo de executar.

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Seu conteúdo e quem será o destinatário.
Quanto ao destinatário: atos individuais e atos gerais
Atos individuais: dirigido para determinada pessoa. Por ser subjetivo pode haver
contestação.
Atos gerais: Dirigido à coletividade. Atinge várias pessoas com a mesma situação
jurídica. Por ser coletiva não pode ter contestação individual.
Quanto ao seu alcance: Atos internos e atos externos
Atos internos: Praticados dentro da administração, atingindo seus órgãos e agentes.
Atos externos: Praticados fora da administração, atingindo os contratados e
administrados.
Quanto ao objeto: Atos de império, atos de gestão e atos de expedientes.
Atos de império: Praticado pelos agentes públicos e obriga seus administrados a
obedecer. Praticado com supremacia do interesse público ao particular.
Atos de gestão: Praticado na mesma condição do particular afastando sua
prerrogativa de supremacia.
Atos de expediente: São atos internos de rotina para dar andamento aos documentos
e papeis que tramitam em seus órgãos.

Quanto à formação (processo de elaboração): Ato simples, Ato complexo e

ato composto.
Ato simples: Vontade de apenas um órgão ou agente
Ato Complexo: Vontade de mais de um órgão ou agente
Ato composto: Vontade de mais de um órgão ou agente, mas depende da ratificação
de outra vontade para ter efeito.
Espécies de atos administrativos:
Atos normativos: Efeitos gerais e abstratos atingindo a todos que são
regulamentados por ele, visando a aplicação correta da lei
Decreto: atos normativos exclusivo do chefe do executivo;
Regulamento: visa especificar um ato normativo superior;
Regimento: tem força normativa interna e objetiva disciplinar o funcionamento de
órgãos;
Resolução: Ato normativo de autoridades superiores para disciplinar matérias de sua
competência exclusiva.
Deliberação: São decisões que partem de órgãos colegiados.
Atos ordinários: Objetiva disciplinar a conduta dos agentes públicos e o
funcionamento da administração.
Instruções: Orientações do superior aos seus subordinados
Circulares: Ordem escrita
Avisos: Atos de ministros dentro de seu ministério
Portarias: Atos dos chefes de órgãos públicos
Ofícios: Comunicação oficial para terceiros

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Despacho administrativo: Decisões tomadas pela administração.
Atos negociais: É uma declaração de vontade da administração para fazer negócios
com particulares produzindo efeito concreto e individual para o destinatário.
Licença: Ato vinculado concedido pela administração para que o destinatário execute
uma atividade
Autorização: Ato discricionário concedido pela administração para que o destinatário
exerça alguma atividade.
Permissão: Ato discricionário concedido pela administração para que o destinatário
exerça alguma atividade estabelecida por ela.
Temos também outros atos negociais como aprovação, visto, homologação, dispensa
e renúncia.
Atos enunciativos: A administração atesta um fato sem vincular seu conteúdo, ou
seja, emite uma opinião.
Atestado: Atos que comprovam que o órgão está ciente da situação
Certidão: Cópia fiel e autenticada de fatos que se encontrem em repartição pública.
Pareceres: Opinião de órgão técnico sobre assuntos submetidos a eles.
Atos punitivos: Atos que visam punir particulares ou servidores que infringirem
disposição legal, regulamentar ou ordinária dos bens ou serviços públicos.
Anulação ou invalidação
Anulação é a remoção do ato administrativo em decorrência da invalidação
(ilegalidade). Ela pode ser feita pelo judiciário ou pela administração pública. Quando o
ato é anulado ele retroage à data que o originou (ex tunc). Quando a administração
reconhece que praticou um ato ilegal ela deve anular este ato para restabelecer a
legalidade administrativa. Caso não o faça o interessado pode pedir ao judiciário a
verificação da ilegalidade do ato e declare a sua invalidade através da anulação.
O Supremo Tribunal já assentou que diante de indícios de ilegalidade, a Administração
deve exercer seu poder-dever de anular seus próprios atos, sem que isso importe em
contrariedade ao princípio da segurança jurídica. Nesse sentido, as súmulas 346 e 473
deste Supremo Tribunal: “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos” (Súmula 346).”A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula 473).”
Revogação:
Revogação é o ato onde a administração pública retira o ato devido a sua
inconveniência em relação ao interesse público. Ela pode ser total (ab-rogação) ou
parcial (derrogação). O ato revogatório não retroage para atingir efeitos passados, ele
apenas para de surtir efeito, ou seja, cessa as consequências do ato revogado.
A diferença principal da revogação e da anulação é a seguinte: A anulação extingue
atos ilegais, já a revogação cancela um ato legítimo (sem defeito), mas que não é mais
conveniente para a Administração Pública.
Convalidação

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A convalidação é o ato administrativo que suprime um defeito de ato administrativo
anteriormente editado, retroagindo seus efeitos a partir da data da edição do ato
administrativo convalidado. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração.
Os efeitos da convalidação são retroativos ( ex tunc ) ao tempo de sua execução.
Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que: só pode haver convalidação quando o ato
possa ser produzido validamente no presente. Importa que o vício não seja de molde a
impedir reprodução válida do ato. Só são convalidáveis atos que podem ser
legitimamente produzidos
8.Serviços Públicos: princípios gerais.
Princípio da generalidade: Também chamado princípio da universalidade. Dispõe que os
serviços devem ser prestados com a maior amplitude possível, de forma a beneficiar o
maior número possível de indivíduos. Mas também significa que os serviços devem ser
prestados sem discriminação entre os beneficiários, quando tenham as mesmas condições
técnicas e jurídicas para a fruição. Aplica-se assim, o princípio da isonomia, mais
especificamente, da impessoalidade.

Princípio da continuidade: A prestação de serviços públicos não deve sofrer

interrupção, de forma a evitar colapsos nas múltiplas atividades particulares. A
continuidade deve estimular o Estado ao aperfeiçoamento e à extensão do serviço,
recorrendo à tecnologia moderna de forma a adaptar-se a atividade às novas
exigências sociais.

Assim, o direito de greve do servidor configura uma exceção ao princípio da

continuidade, uma vez que ensejará uma diminuição no ritmo dos serviços executados.
Deverá ser exercido, respeitando os limites definidos na legislação pertinente, de modo
a se evitar a paralisação total da atividade pública e o prejuízo aos usuários, indevida e
inconstitucionalmente.

Princípio da eficiência: Os serviços públicos devem ser prestados com a maior

eficiência possível, em conexão com o princípio da continuidade. Para isso, o Estado
deve atualizar-se mediante os avanços tecnológicos, de modo que a execução seja mais
proveitosa e com menor dispêndio. Periodicamente deve ser feita uma avaliação sobre
o proveito do serviço prestado, com o objetivo de adequar o serviço à demanda social.
Em face da importância dessa adequação da Administração, a Emenda Constitucional
nº 19/98 incluiu no artigo 37 na CF/88 o princípio da eficiência entre os já postulados
para guiar os objetivos administrativos.

Princípio da atualidade: que deriva deste princípio, haja vista o entendimento de que a
evolução técnica visa à garantia de um serviço mais seguro e com melhores resultados.

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Princípio da modicidade: Os serviços públicos devem ser remunerados a preços
módicos, avaliando-se o poder aquisitivo do usuário para que não deixe de ser
beneficiário. Esse princípio traduz a ideia de que o lucro não é objetivo da função
administrativa.
De acordo com princípio da modicidade, as tarifas cobradas para os usuários dos
serviços devem ser as mais baixas possíveis, a fim de manter a prestação do serviço à
maior parte da coletividade, uma vez que a cobrança de valores exorbitantes limitaria a
fruição a determinadas camadas da população, excluindo as demais de atividades
essenciais ao bem estar.

O princípio da cortesia: refere-se ao dever do prestador de serviço público de ser

cortês e educado em sua prestação ao tratar com o usuário. Para se considerar
adequada a atividade estatal, deve-se atentar para o bom trato com os particulares
que usufruirão dos serviços executados. Já o princípio da regularidade estipula que a
prestação do serviço deve observar as condições e horários adequados diante dos
interesses da coletividade, sem atrasos ou intermitências. Em relação ao princípio da
segurança, a prestação do serviço não pode colocar em risco a integridade dos usuários
ou a segurança da coletividade

9. Administração direta e indireta

Diferença entre Administração direta e indireta

A expressão Administração Pública possui vários sentidos, mas o que nos interessa, neste
momento, é o conceito estrito, em sentido subjetivo, formal ou orgânico, segundo o qual a
Administração Pública é o conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que
exercem a função administrativa. Portanto, corresponde ao “quem” exerce tal função.

Com efeito, a função administrativa é instrumento de realização direta e imediata dos direitos
fundamentais, por meio do qual a Administração Pública executa as leis para prestar serviços à
população ou gerencia a máquina administrativa. Por exemplo: quando um órgão faz uma
licitação pública, estará exercendo a função administrativa. Da mesma forma, quando o INSS
presta o atendimento de segurados do regime geral de previdência social, estará exercendo a
função administrativa. Por fim, quando uma empresa pública presta o serviço público de
distribuição de energia elétrica, estará exercendo a função administrativa.

Ainda nesse contexto, podemos ter em mente que, classicamente, o sentido formal considera
os agentes, órgãos e pessoas jurídicas encarregados da atividade administrativa.

Em que pese a função administrativa seja realizada principalmente pelos órgãos do Poder
Executivo, precisamos saber que há órgãos responsáveis por essa função nos demais poderes.
Assim, as “secretarias” ou “mesas” encarregadas da função administrativa nos Poderes
Legislativo e Judiciário também se enquadram no conceito subjetivo. Da mesma forma, os
Tribunais de Contas e o Ministério Público, quando exercem a função administrativa (ex.:
quando realizam um concurso público para ingresso de servidores), também se enquadram no

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conceito subjetivo, formal ou orgânico.

Esses órgãos integrantes dos Poderes e responsáveis pela função administrativa fazem parte
da Administração direta ou centralizada, pois estão subordinados diretamente às pessoas
jurídicas políticas (União, estados, municípios e Distrito Federal).

Contudo, devemos saber que a função administrativa não é realizada somente de forma
centralizada. As entidades políticas podem criar entes descentralizados, as chamadas
entidades administrativas, que são entes com personalidade jurídica própria e que formam a
Administração indireta ou descentralizada. No Brasil, os entes administrativos são: autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Portanto, podemos dizer que a expressão “Administração Pública”, em sentido formal,

subjetivo ou orgânico, compreende os agentes públicos, os órgãos da Administração direta e
as entidades integrantes da Administração indireta.

Se levássemos o conceito apresentado acima ao “pé da letra”, também estaria abrangido pelo
conceito subjetivo, formal ou orgânico as entidades privadas, prestadoras de serviços públicos.
Refiro-me, aqui, especialmente às concessionárias e às permissionárias de serviços públicos
(ex.: empresas de telefonia: Oi, Vivo, Tim, Claro, etc.), uma vez que, quando estão atuando na
prestação desses serviços, tais empresas estarão exercendo a função administrativa.

Ocorre que, na verdade, o conceito subjetivo, formal ou orgânico NÃO inclui essas entidades.
Vale dizer, as empresas privadas, que prestam serviços mediante delegação, NÃO integram a
Administração Pública em sentido formal.

Por esse motivo, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo definem Administração Pública, em
sentido formal, como o “conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso
ordenamento jurídico identifica como administração pública, não importa a atividade que
exerçam”.

Portanto, para eles, a natureza da atividade é irrelevante, pois o Brasil adota o critério formal,
segundo o qual é Administração Pública aquilo que o nosso direito assim considera.

Ressalto, contudo, que, para fins de prova, tanto um, como o outro conceito poderá aparecer.
O que nos importa é que o conceito subjetivo, formal ou orgânico trata “das pessoas” que
exercem a função administrativa, excluídas as entidades privadas que prestam serviços
públicos por delegação.

Além disso, a Administração direta é formada pelos órgãos subordinados diretamente às

pessoas políticas. No âmbito federal, por exemplo, integram a Administração direta a
Presidência da República, os Ministérios, os órgãos subordinados aos ministérios (exemplo:
Secretaria da Receita Federal, Polícia Federal, etc.), a Câmara dos Deputados e seus órgãos
administrativos, o STF, demais tribunais do Judiciário, etc. Nos municípios, são exemplos de
órgãos da Administração direta a prefeitura municipal, as secretarias municipais e as câmaras
municipais. Enfim, os órgãos que integram as pessoas políticas (isto é, a União, os estados, o

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Distrito Federal e os municípios), independentemente do Poder, fazem parte da Administração
direta ou centralizada.

Por outro lado, a Administração indireta ou descentralizada é formada pelas entidades

administrativas, ou seja, pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades
de economia mista.

Tais entidades são criadas pelas pessoas políticas, como mecanismos de especialização, para
que prestem determinada atividade específica, com maior autonomia em relação ao ente
central.

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

Portanto, as autarquias são efetivamente criadas por lei, motivo pelo qual possuem
personalidade jurídica de direito público.

Por outro lado, a criação de empresas públicas e de sociedades de economia mista é

autorizada por lei, sendo que a efetiva criação ocorrerá por um ato posterior, isto é, pelo
registro do ato de criação no órgão competente. Assim, essas entidades possuem
personalidade de direito privado.

Por fim, a instituição das fundações públicas, ao “pé da letra” do texto constitucional, seria
autorizada por lei específica. Contudo, o STF já decidiu que, atualmente, podem ser criadas
fundações de direito público e de direito privado. As primeiras, seriam criadas por lei, ao passo
que as de direito privado teriam a criação autorizada em lei.

Observa-se, ainda, que a “lei complementar” mencionada no art. 37, XIX, não serve para criar as
fundações. Estas são criadas ou autorizadas por lei específica, isto é, por uma lei ordinária. A “lei
complementar”, não editada até hoje, servirá para definir as áreas de atuação dessas entidades.

Administração direta e indireta

autarquia: pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de
autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei (Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro);

fundação pública: é a fundação instituída pelo Poder Público como o patrimônio, total ou
parcialmente público, dotado de personalidade jurídica de direito público ou privado e
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado de ordem social, com capacidade
de autoadministração e mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei (Prof.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro);

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empresa pública: é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. Ademais, desde que a
maioria do capital votante permaneça em propriedade do ente político, será admitida, no
capital da empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público
interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios (Lei 13.303/16, art. 3º);

sociedade de economia mista: é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com
direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos
Municípios ou a entidade da administração indireta (Lei 13.303/16, art. 4º).

Nessa linha, as autarquias representam, basicamente, um braço, ou prolongamento da

Administração direta, uma vez que possuem natureza de direito público e podem realizar
atividades típicas de Estado. Portanto, as autarquias podem atuar de forma semelhante à
Administração centralizada, porém com maior autonomia e especialização, dada a sua própria
personalidade jurídica. Com efeito, anota-se que é comum chamar as autarquias de serviço
público personificado, justamente porque são criadas por meio da descentralização de um
serviço público específico, ao qual é atribuída a personalidade jurídica própria. Por exemplo: o
INSS é uma autarquia criada para realizar atividades relacionadas ao serviço de previdência
social.

Por outro lado, as fundações públicas representam um patrimônio personificado. Isso porque
as fundações são criadas a partir de um patrimônio, ao qual é dada a personalidade jurídica
específica. Por exemplo: uma prefeitura poderia “pegar” um prédio e equipamentos de um
hospital público e dar-lhe sua própria personalidade jurídica, criando uma fundação pública
para gerir o hospital de forma descentralizada.

Lembra-se ainda que as fundações podem ter personalidade de direito público ou de direito
privado. No primeiro caso, elas são, na verdade, espécies de autarquias, ao ponto de serem
chamadas de “autarquias fundacionais” ou “fundações autárquicas”.

Por fim, as empresas públicas e as sociedades de economia mista são criadas para atuar na
exploração de atividade econômica ou na prestação de serviços públicos, podendo atuar em
um regime muito parecido com o aplicado na iniciativa privada. Lembra-se, ademais, que a
Constituição Federal dispõe que as empresas públicas e sociedades de economia mista que
atuarem na exploração de atividade econômica deverão se sujeitar ao regime jurídico próprio
das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas
e tributários.

Um ponto que aparece muito em prova trata das diferenças entre as empresas públicas e as
sociedades de economia mista. Na verdade, tais entidades possuem muito mais semelhanças
do que diferenças.

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Porém, elas se diferenciam, basicamente, por dois pontos (veremos que, no âmbito federal,
são três diferenças):
as empresas públicas somente admitem capital público, ao passo que as sociedades de economia
mista admitem a conjugação de capital público e privado, desde que o ente instituidor mantenha a
maioria do capital votante;
as empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma prevista em direito,
enquanto as sociedades de economia mista admitem apenas a forma de sociedade anônima
(S.A.).
Além disso, no âmbito federal, há uma terceira diferença. As empresas públicas federais
possuem foro na justiça federal, ao passo que as sociedades de economia mista federais
possuem foro na justiça estadual. Essa é a regra, que é excepcionada por alguns casos
específicos, como as competências das justiças especializadas (exemplo: causas trabalhistas
dos empregados públicos, das duas entidades, são resolvidas na justiça do trabalho).

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 10. Responsabilidade Civil do Estado

Quando se fala em responsabilidade, se pensa em arcar com as consequências dos atos

realizados. E para o Estado não é diferente. A responsabilidade civil é a obrigação de reparar os
danos lesivos a terceiros.
A responsabilidade do Estado pode ser contratual ou extracontratual. O que isso significa? Na
primeira, existe um vínculo contratual entre o Estado e o terceiro. Por isso, o Estado será
responsabilizado quando a administração descumprir os termos desse contrato. A lei
8.666/1993 regula esse tipo de responsabilidade.

Por outro lado, na responsabilidade extracontratual não há vínculo contratual entre as partes.
Portanto, a obrigação de reparação do dano independe de contrato firmado. E é sobre a
responsabilidade extracontratual que falaremos nesse artigo.

Teoria da irresponsabilidade do Estado

Iniciamos esse resumo sobre responsabilidade civil do Estado, falando da evolução histórica
das responsabilidades assumidas pelo Estado. E ele começa com a falta de responsabilização
do Estado.
A teoria da não responsabilização do Estado decorre da crença de não contestar as atitudes do
rei. Portanto entendia-se que o rei não podia errar (“The king can do no wrong”). Essa
irresponsabilidade do Estado ocorreu durante o período dos regimes absolutistas. E, então,
com as ideias democráticas começou a ruir.

Teoria da responsabilidade civil por atos de gestão

Inicialmente, a teoria da responsabilidade surge com base no direito privado. Ou seja, o estado
se equipara com os indivíduos. Por isso, os danos causados a terceiros são indenizáveis
conforme o direito civil.
Mas, não eram todos os atos que exigiam essa equiparação. Havia dois tipos de atos: os atos
de império e os atos de gestão. Os atos de império são os atos realizados pelo Estado
Soberano. Enquanto nos atos de gestão, o Estado coloca-se em uma situação de igualdade
com o indivíduo.
Assim, a teoria considera que o Estado poderia ser responsável apenas pelos atos de gestão.

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Teoria da culpa civil
Após a superação da Teoria da responsabilidade dos Atos de gestão, na qual havia dificuldade
de distinguir os atos de gestão e os atos de império, surgiu a teoria da culpa civil. Essa teoria
também é conhecida como a teoria da responsabilidade subjetiva.
Essa teoria é subjetiva porque depende da comprovação de dolo ou culpa do agente estatal
para responsabilização do Estado. Porém, o terceiro lesado deve comprovar a culpa da
administração.
Essa teoria ainda é vista na Inglaterra e nos Estados Unidos com mais frequência.

Teoria da culpa administrativa

Na teoria da culpa administrativa, diferentemente da teoria anterior, a culpa não é causada
pelo agente. Ou seja, independe de culpa ou dolo do agente para responsabilização do Estado.
Essa teoria foca na falta de responsabilidade com base no serviço. Por isso, essa teoria se
aplica em três situações: serviço não funcionou, serviço não funcionou bem ou o serviço
atrasou.
Ainda assim, cabe ao particular comprovar a existência dessas possibilidades e reclamar pela
indenização.

Teoria do risco administrativo

E, então, para continuar o resumo da responsabilidade civil do Estado, veremos a teoria mais
utilizada na administração pública brasileira.
A teoria do risco administrativo representa o fundamento da responsabilidade objetiva do
Estado. Para gerar responsabilidade do Estado, devem surgir três elementos: a conduta
administrativa, o dano e o nexo causal.

Responsabilidade civil do Estado - Teoria do risco administrativo

Teoria do Risco Administrativo – Conduta, dano e nexo causal
Considera-se que, durante uma operação policial, uma viatura da polícia colida com um carro
de propriedade particular estacionado em via pública. Nessa situação, a administração
responderá pelos danos causados ao veículo particular, ainda que se comprove que o
motorista da viatura policial dirigia de forma diligente e prudente.
No caso da teoria do risco administrativo, o Estado poderá eximir-se da reparação em alguns
casos específicos. Portanto, nessa teoria há uma presunção de culpa da administração. Mas, é
preciso que o Estado comprove que determinada situação não foi sua culpa.

Causas excludentes ou atenuantes da responsabilidade do Estado

A teoria do risco administrativo admite algumas hipóteses de exclusão de responsabilidade

civil. Portanto, são elas: Caso fortuito ou força maior, culpa exclusiva da vítima e fato exclusivo
de terceiro.
São considerados casos fortuitos ou força maior eventos humanos ou da natureza dos quais
não se poderia prever ou evitar. Por exemplo: enchentes, terremotos, tsunamis, entre outros.
Porém, vale ressaltar que em casos de omissões culposas do Estado, pode-se haver
responsabilização subjetiva da administração.

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Há também casos em que a culpa é exclusiva da vítima. Todavia, o ônus da prova é do Estado.
Há que se destacar que a culpa pode ser exclusiva da vítima, o que não há que se falar em
responsabilidade do Estado. Ou atenuação da responsabilidade, quando há concorrência de
culpa.
E, por último, atos exclusivos de terceiros. Esse é o caso de eventos com multidões ou muitas
pessoas e não há controle da situação. Nesse caso, o Estado só poderá ser responsabilizado de
forma subjetiva (com comprovação de culpa ou dolo) em casos de omissões.
Por exemplo, se em um show de música houver violência durante o evento, não há que se
responsabilizar o Estado pelo caso. O Estado só poderia ser responsabilizado, se houvesse
possibilidade do controle da situação pelos policiais e os agentes se omitiram.

Teoria do risco integral

A teoria do risco integral também exige responsabilidade objetiva do Estado. Porém,

diferencia-se da teoria do risco administrativo, já que neste caso não aceita excludentes na
responsabilidade da administração. Por isso, o Estado deve suportar os danos sofridos por
terceiros em qualquer hipótese.
Assim, mesmo que se comprove culpa exclusiva de terceiro ou força maior, o Estado deverá
ressarcir o particular pelos danos sofridos.

Sujeitos da responsabilidade civil do Estado

E para continuar o nosso resumo sobre responsabilidade civil do Estado, falaremos sobre os
sujeitos dessa responsabilidade.
No Brasil vigora a teoria da responsabilidade objetiva do Estado na modalidade do risco
administrativo. Portanto, a Constituição Federal define quem deve seguir essa teoria: as
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Responsabilidade direta
Portanto, os ditames constitucionais alcançam: Autarquias e fundações públicas de direito
público; Empresas públicas e sociedades de economia mista quando prestarem serviço
público; Pessoas privadas que prestam serviço público por delegação do Estado.
Logo, ressalta-se que Sociedade de economia mista exploradora de atividade econômica será
regida pelas normas do direito privado.
Quanto à responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público, o entendimento atual do STF é que ela alcança os usuários e os não usuários
do serviço.

Responsabilidade indireta
Segundo a teoria do órgão, a atuação do agente público deve ser imputada ao órgão que ele
representa. Portanto, o terceiro que se sentir prejudicado diante da atitude de um agente,
deve procurar o Estado para reaver os seus direitos.

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Porém, o Estado tem o direito de regresso contra o agente público. Mas, só pode ocorrer o
direito de regresso no caso de o agente público ter agido com culpa ou dolo. Ou seja, a
responsabilidade do agente público é sempre subjetiva.
Vamos exemplificar: no caso de um carro da polícia ter batido no carro de José. José deve
solicitar a responsabilização do Estado pelos danos ocorridos na batida. E em caso de o Estado
conseguir provar que houve culpa ou dolo do agente público que estava dirigindo a viatura,
pode entrar com direito de regresso contra o agente. Resumindo: a responsabilidade do
Estado é objetiva. O agente público responde subjetivamente.
Nesse caso exemplificado, uma ação gerou uma obrigação de indenização por parte do Estado.
É possível uma omissão gerar a mesma responsabilidade?

Responsabilidade por omissão do Estado

A responsabilidade por omissão do Estado existe, mas deve ser levada em consideração outra
Teoria. Quando o ato que determinou a responsabilização for uma ação do Estado, é usado a
Teoria do risco administrativo (teoria objetiva), por outro lado, no caso de omissão do Estado,
a teoria utilizada é a da culpa administrativa, ou seja, a teoria subjetiva.
Por isso, neste caso é necessário que o lesado comprove que deixou de agir quando deveria
agir. Portanto, para a responsabilização derivar de uma omissão, o Estado deve ter obrigação
de agir e se omitiu.

Omissões genéricas e omissões específicas

Mas, deve-se considerar dois tipos de omissões: a genérica (imprópria) e específica (própria).
No caso da omissão genérica, o Estado tem o dever genericamente de realizar determinadas
ações. Por exemplo, o Estado tem obrigação de fiscalizar as vias de trânsito. Quando há uma
batida de carro, não necessariamente a omissão da fiscalização vai ser a causa da batida. Nesse
caso o dever de fiscalizar as vias é genérico. Portanto, nas omissões genéricas, a
responsabilização só ocorre com a comprovação de culpa ou dolo (teoria subjetiva). Já no caso
de apresentação de certos documentos para se proceder uma licença, em caso de não pedir
certo documento, será uma omissão em uma situação em que o agente público deveria agir.
Considera-se omissão específica e por isso deve-se utilizar a teoria objetiva. Ou seja, havendo
conduta (ou falta de conduta), dano e nexo causal, o Estado deverá indenizar terceiro
prejudicado.

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