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DIREITO ADMINISTRATIVO

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Conceito
Direito Administrativo é o ramo do direito público que
trata de princípios e regras que disciplinam a função
administrativa e que abrange entes, órgãos, agentes e
atividades desempenhadas pela Administração Pública
na consecução do interesse público 1.

Função administrativa é a atividade do Estado de dar

cumprimento aos comandos normativos para realização
dos fins públicos, sob regime jurídico administrativo (em
regra), e por atos passíveis de controle.

A função administrativa é exercida tipicamente

pelo Poder Executivo, mas pode ser desempenhada
também pelos demais Poderes, em caráter atípico. Por
conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo, não
obstante suas funções jurisdicional e legislativa (e
fiscalizatória) típicas, praticam atos administrativos,
realizam suas nomeações de servidores, fazem suas
licitações e celebram contratos administrativos, ou seja,
tomam medidas concretas de gestão de seus quadros e
atividades.

Função administrativa relaciona-se com a aplicação do

Direito, sendo consagrada a frase de Seabra Fagundes
no sentido de que “administrar é aplicar a lei de ofício”.
A expressão administração pública possui, segundo Di
Pietro 2, no entanto, dois sentidos:

• o sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é

grafada com letras maiúsculas, isto é,
Administração Pública, e que indica o conjunto de
órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado; e

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• o sentido objetivo, em que o termo é grafado com

minúsculas (administração pública), sendo usado
no contexto de atividade desempenhada sob regime
de direito público para consecução dos interesses
coletivos (sinônimo de função administrativa).

Fontes
São fontes do Direito Administrativo:

• os preceitos normativos do ordenamento jurídico,

sejam eles decorrentes de regras ou princípios,
contidos na Constituição, nas leis e em atos
normativos editados pelo Poder Executivo para a fiel
execução da lei;
• a jurisprudência, isto é, reunião de diversos
julgados num mesmo sentido. Se houver Súmula
Vinculante, a jurisprudência será fonte primária e
vinculante da Administração Pública;
• a doutrina: produção científica da área expressa em
artigos, pareceres e livros, que são utilizados como
fontes para elaboração de enunciados normativos,
atos administrativos ou sentenças judiciais;
• os costumes ou a praxe administrativa da repartição
pública.

Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos

preceitos normativos do Direito são considerados fontes
primárias. Os demais expedientes: doutrina, costumes e
jurisprudência são geralmente fontes meramente
secundárias, isto é, não vinculantes; exceto no caso da
súmula vinculante, conforme sistemática criada pela
Emenda Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de
observância obrigatória tanto ao Poder Judiciário, como
à Administração Pública direta e indireta, em todos os
níveis federativos.

Princípios

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Segundo Alexy 3, princípios são mandamentos de

otimização, que se caracterizam pelo fato de poderem
ser cumpridos em diferentes graus. A medida imposta
para o cumprimento do princípio depende: (a) das
possibilidades reais (fáticas), extraídas das
circunstâncias concretas; e (b) das possibilidades
jurídicas existentes.

Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos

Códigos às Constituições, ganhando status de normas
jurídicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como
pautas supletivas das lacunas do ordenamento,
conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro, mas com o avanço da
hermenêutica jurídica sabe-se que eles não são só
sugestões interpretativas, pois eles têm caráter
vinculante, cogente ou obrigatório 4.

São princípios do Direito Administrativo expressos

no caput do art. 37 da Constituição:

• legalidade;
• impessoalidade;
• moralidade;
• publicidade; e
• eficiência, sendo que este último foi acrescentado
pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administração

Pública só pode o que a lei permite. Cumpre à
Administração, no exercício de suas atividades, atuar de
acordo com a lei e com as finalidades previstas,
expressas ou implicitamente, no Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que

preenchem os requisitos previstos no ordenamento
possuem o direito público subjetivo de exigir igual
tratamento perante o Estado. Do ponto de vista da
Administração, a atuação do agente público deve ser

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feita de forma a evitar promoção pessoal, sendo que os

seus atos são imputados ao órgão, pela teoria do órgão.

Publicidade é o princípio básico da Administração que

propicia a credibilidade pela transparência. Costuma-se
diferenciar publicidade geral, para atos de efeitos
externos, que demandam, como regra, publicação
oficial; de publicidade restrita, para defesa de direitos e
esclarecimentos de informações nos órgãos públicos.

Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos

comportamentos compatíveis com o interesse público
que cumpre atingir, que são voltados para os ideais e
valores coletivos segundo a ética institucional.

Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma

Administrativa 5 veiculada pela Emenda Constitucional
nᵒ 19/98, que exige resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento das necessidades
públicas.

Além dos princípios constitucionais, existem princípios

que foram positivados por lei, como, por exemplo, no
âmbito federal, também se extraem do art. 2ᵒ da Lei nᵒ
9.784/99: finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica e interesse público.

Poderes
Para realizar suas atividades, a Administração Pública
detém prerrogativas ou poderes. Conforme clássica
exposição de Celso Antônio Bandeira de Mello 6, tais
poderes são poderes-deveres, ou seja, poderes
subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de
satisfação dos interesses públicos ou da coletividade.

São poderes administrativos:

• o discricionário;
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• os decorrentes da hierarquia;
• o disciplinar;
• o normativo; e
• o de polícia.

Poder discricionário é a prerrogativa que tem a

Administração de optar, dentre duas ou mais soluções,
por aquela que, segundo critérios de conveniência e
oportunidade, melhor atenda ao interesse público no
caso concreto. Entende-se, no geral, que
vinculação não é propriamente um poder, mas uma
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sujeição da Administração ao império da lei.

Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar

atividades, controlar ou fiscalizar as atividades dos
subordinados, rever as decisões, com a possibilidade de
anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e
inoportunos, com base na Súmula 473/STF, punir ou
aplicar sanções disciplinares, avocar ou chamar para si
atribuições, delegar e editar atos normativos internos.

Poder disciplinar é o que compete à Administração para

apurar supostas infrações funcionais e, se for o caso,
aplicar as sanções administrativas. Ele abrange tanto as
relações funcionais com os servidores públicos, como às
demais pessoas sujeitas à disciplina da Administração
Pública 8.

Poder normativo envolve a edição pela Administração

Pública de atos com efeitos gerais e abstratos, como
decretos regulamentares, instruções normativas,
regimentos, resoluções e deliberações. Poder
regulamentar é, portanto, uma espécie de poder
normativo.

Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e

restringir o exercício dos direitos individuais, tais como
propriedade e a liberdade, em benefício do interesse

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público” 9. São atributos do poder de polícia:

discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.

Estrutura da Administração Pública

Na organização administrativa do Estado, há a divisão
estrutural entre entes da Administração Direta e entes
da Administração Indireta. Os entes da Administração
Direta compreendem as pessoas jurídicas políticas:
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e órgãos
que integram tais pessoas pelo fenômeno da
desconcentração.

Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes

Meirelles 10, a repartição de funções entre vários órgãos
(despersonalizados) de uma mesma administração, sem
quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os

critérios de desconcentração são:

• em razão da matéria: em que há a criação de órgãos

para tratar de assuntos determinados, como, no
âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da Saúde,
da Educação etc.
• em razão do grau: nos distintos escalões de
patamares de autoridade, como, por exemplo,
diretoria, chefias etc.
• pelo critério territorial: que toma por base a divisão
de atividades pela localização da repartição, como
nas administrações regionais das Prefeituras.

Já os entes da Administração Indireta são constituídos

por descentralização por serviços, em que o Poder
Público cria ou autoriza a criação por meio de lei de
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ele
atribui a titularidade e a execução de determinado
serviço público, conforme sistemática do art. 37, XIX, da
Constituição.

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Integram a Administração Indireta: as autarquias, as

fundações, as sociedades de economia mista, as
empresas públicas e mais recentemente as associações
públicas constituídas pelos consórcios públicos,
conforme tratamento dado pela Lei nᵒ 11.107/2005.

Ato administrativo
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a
declaração do Estado ou de quem o represente, que
produz efeitos jurídicos imediatos, com observância de
lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a
controle do Poder Judiciário 11.

Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos

administrativos possuem os seguintes atributos:

• presunção de legitimidade e veracidade;

• imperatividade, pois se impõem aos seus
destinatários, independentemente de sua
concordância;
• autoexecutoriedade, podendo a Administração
como regra executar suas decisões, sem a
necessidade de submetê-las previamente ao Poder
Judiciário.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto

atributo do ato administrativo, qual seja: a tipicidade,
que demanda que eles correspondam a figuras
estabelecidas em lei, o que afasta da seara do Direito
Administrativo a presença de atos inominados.

São espécies de atos administrativos, segundo

conhecida classificação de Hely Lopes Meirelles 12:

• negociais, que visam à concretização de negócios

jurídicos públicos ou de atribuição de certos direitos
e vantagens aos particulares, como as licenças e
autorizações;

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• normativos, os quais consubstanciam

determinações de caráter geral para a atuação
administrativa, como ocorre nos regimentos e
deliberações;
• enunciativos, que atestam uma situação existente,
por exemplo, nos atestados, certidões, pareceres e
votos;
• ordinatórios, que ordenam a atividade
administrativa interna. Por exemplo: em instruções,
circulares e ordens de serviço;
• punitivos, que contém sanção imposta pela
Administração, como: imposição de multa
administrativa, interdição de atividade e punição de
servidores públicos.

A doutrina geralmente extrai, com variações, os

seguintes elementos dos atos administrativos: sujeito
(associado à competência, conforme classificação
extraída da Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo
e finalidade.

Além da existência dos elementos, o ato administrativo

para ser válido deve obedecer a requisitos de validade,
ou seja: (1) o sujeito deve ser capaz e competente; (2)
o objeto deve ser lícito, possível, determinado ou
determinável e de acordo com a moralidade; (3) se
houver exigência específica de determinada forma, sua
observância é obrigatória; (4) o motivo deve ser
existente e adequado 13; e (5) a finalidade deve ser
prevista em lei e de acordo com o interesse público.

Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve

ser anulados, ao passo que os vícios sanáveis admitem,
a critério da Administração Pública, a convalidação. Se
não for mais conveniente e oportuna a manutenção do
ato que não contempla direito ao particular, é possível a
sua revogação.

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Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo

a qual:

a administração pública pode anular seus próprios atos,

quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo
de conveniência e oportunidade, respeitados direitos
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.

Processo administrativo
A diferença entre processo e procedimento é polêmica
na doutrina. O termo processo advém do
latim procedere, que significa curso ou marcha para
frente. Trata-se de um conjunto sequencial de ações que
objetivam alcançar determinado fim.

Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de

atos coordenados para a obtenção de um provimento
individualizado, procedimento é o modo de realização do
processo, ou seja, o rito processual 14, sendo os
conceitos de processo e procedimento inter-
relacionados.

No âmbito administrativo, a Administração atua quase

sempre por meio de processos, que são encadeamentos
de atos, sendo exigência constitucional que sejam
recheados de oportunidade de defesa e de contraditório
antes da edição da decisão final, isto é, do ato
administrativo final do procedimento.

Como disciplina genérica do processo administrativo na

esfera federal há a Lei nᵒ 9784/99, que estabelece
“normas básicas sobre o processo administrativo no
âmbito da Administração Federal direta e indireta”. A Lei
de Processo Administrativo 15 aplica-se subsidiariamente
às regras contidas em leis que preveem procedimentos
específicos, a exemplo da lei de licitações, ao estatuto

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dos servidores, ao código de propriedade industrial, à lei

de defesa da concorrência, ao tombamento e
à desapropriação.

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