Direito Administrativo

1) Introdução as normas ao direito administrativo.

2) Origem e objeto do direito administrativo.

3) Os diferentes critérios adotados para a conceituação do direito

administrativo.

4) Fontes do direito administrativo.

5) Sistemas administrativos: Sistema inglês, sistema francês e sistema

adotado no Brasil.

RESUMO

1. ESTADO: É uma instituição politicamente, socialmente e juridicamente

organizada, dotada de personalidade jurídica própria de Direito Público que
pode atuar tanto no direito público como no direito privado. Por possuir o
monopólio legítimo do uso da força, é o responsável pela organização e pelo
controle social.

2. ESTADO DE DIREITO: O principal critério para legitimação do Estado

de Direito é a adequação dos atos administrativos com o ordenamento jurídico.
Este critério baseia-se em 3 pilares:

A) Tripartição de Poderes;
B) Generalização do Princípio da Legalidade;
C) Universalidade da Jurisdição (Enseja o controle
absoluto de validade sobre as atividades do Estado).

3. PODERES DO ESTADO:

a) A teoria clássica da tripartição das funções do Estado foi adotada no

Brasil.

b) A Constituição Federal, em seu art. 2º definiu o funcionamento de três

poderes: o legislativo, o Executivo e o Judiciário, que são poderes estruturais e
organizacionais do Estado.

c) Cada um desses Poderes do Estado tem sua atividade principal,

chamada de função típica, e outras secundárias, que são as funções
atípicas.
ATENÇÃO! Diferem dos poderes administrativos, posto que os poderes
administrativos são instrumentos concedidos à Administração Pública
para consecução dos seus interesses públicos.
d) Parte da doutrina ainda prevê a existência da Função Política ou Função
de Governo, que, no entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello,
abarca, por exemplo, a sanção e o veto de lei, a declaração de guerra, a
decretação de estado de calamidade pública.

e) No exercício da função política, o controle exercido pelo Poder Judiciário

fica restrito à ocorrência de danos individuais, não cabendo ao órgão
controlador analisar a atuação propriamente dita

f) As funções atípicas devem ser analisadas em caráter excepcional, pois

decorrem do fato de que a tripartição de poderes não tem caráter absoluto.

g) Estão previstas na CF/88. Frise-se que não podem ser adicionadas novas
funções atípicas pelo Poder Constituinte Derivado, sob pena de ir contra a
separação dos poderes, violando cláusula pétrea.

4. GOVERNO X ESTADO

Estado: Povo situado em determinado território e sujeito a um governo.

Elementos povo, território e governo.

Governo: Elemento formado do Estado, não se confundindo com ele.

a) Sentido subjetivo: Cúpula diretiva do Estado responsável pela condução de

suas atividades, ou seja, o conjunto de poderes e órgãos constitucionais.

b) Objetivo ou material: Atividade diretiva do Estado, se confunde com o

complexo de funções básicas do Estado.

Sentido objetivo = o que faz

Sentido subjetivo = quem faz

5. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

a) Sentido formal, orgânico ou subjetivo: Conjunto de órgãos estatais no

objetivo da função administrativa, independentemente do exercício do poder a quem
pertençam ou qualquer outro organismo estatal.

b) Critério material ou objetivo: Se confunde com a função administrativa. É

entendida como atividade exercida pelo Estado consistente na defesa concreta do
interesse público.

5.1 Doutrina moderna:

I - São quatro tarefas precípuas da administração pública:

1. Prestação de serviços públicos: É a manifestação da função prestacional,
caracterizando-se pela prestação de serviços públicos.
2. Exercício do poder de polícia: É a manifestação da função ordenadora, que
consiste na limitação e no condicionamento da liberdade e propriedade privada em
favor do interesse público (art. 78, do CTN).

3. Regulação de atividades de interesse público, com fomento de atividades

privadas: É a manifestação da função de regulação e fomento, caracterizando-se
como incentivo a setores sociais específicos em atividades exercidas por particulares,
estimulando o desenvolvimento da ordem social e econômica e o consequente
crescimento do país (agências reguladoras).

4. Controle da atuação do Estado: É a manifestação da função de controle que

surge pelo poder-dever atribuído ao Estado de verificar a correção e legalidade da
atuação exercida pelos seus próprios órgãos.

ATENÇÃO! A função administrativa configura um múnus público, sendo

considerada uma obrigação ou dever para o administrador público que não terá
liberdade, sempre atuando em respeito ao direito posto, com a intenção de
perseguir o interesse público.

6. DIREITO ADMINISTRATIVO

Conceito: Não há unanimidade na doutrina, o que faz com que seja importante
verificarmos outros critérios adotados pela doutrina para a delimitação do
objeto e finalidades e a área de atuação do ramo em questão.

São seis as correntes:

a) Corrente legalista - Também chamada de escola exegética, para essa escola,

o Direito Administrativo se resume no conjunto da legislação administrativa existente
no país.

b) Critério do Poder Executivo - O critério, identifica o Direito Administrativo

como complexo de leis disciplinadoras da atuação do Poder Executivo.

c) Critério das relações jurídicas - Define o Direito Administrativo como a

disciplina das relações jurídicas entre a administração pública e o particular.

d) Critério do serviço público - Afirma que o Direito Administrativo tem por

objeto a disciplina jurídica dos serviços públicos, ou seja, os serviços prestados pelo
Estado a toda a coletividade, necessários à coexistência dos cidadãos.

e) Critério teleológico ou finalístico - Considera que o Direito Administrativo

deve ser conceituado como sistema de princípios jurídicos que regula as atividades
do Estado para cumprimento de seus fins.

f) Critério negativista - Conceitua o Direito Administrativo por exclusão, isto é,

são pertinentes a este ramo do direito. Todas as questões não pertencentes ao objeto
de interesse de nenhum outro ramo jurídico.

g) Critério funcional - A Doutrina Majoritária defende este critério, cujo

entendimento é que o Direito Administrativo é o ramo jurídico que estuda e
analisa a disciplina normativa da função administrativa, seja ela exercida pelo
Poder Executivo, Legislativo, Judiciário ou, até mesmo, por particulares
mediante delegação estatal.

ATENÇÃO! Assim, Direito Administrativo é "conjunto harmônico de princípios

jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a
realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado"
{MEIRELLES, Hely Lopes)

7. DIREITO ADMINISTRATIVO E CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO

A ciência da administração é definida como um conjunto de técnicas e

estratégias para melhor executar e organizar a gestão governamental.

Direito administrativo é o ramo jurídico e, como tal, se dedica aos estudos

de regras e normas, sendo caracterizado como ciência normativa,
impositiva que define os limites dentro dos quais a gestão pública –
estudada pela ciência da administração - pode ser executada.

8. CODIFICAÇÃO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Lei: É a fonte primordial do Direito Administrativo brasileiro. O vocábulo lei

deve ser interpretado amplamente, abarcando todas as espécies normativas,
incluindo, como fonte principal do Direito Administrativo a Constituição
Federal e todas as normas ali dispostas que tratem da matéria.

Jurisprudência: Se traduza a reiteração de julgados dos órgãos do Judiciário,

travando uma orientação acerca de determinada matéria. Trata-se de fonte
secundária do Direito Administrativo, de grande influência na construção e na
consolidação desse ramo do Direito, inclusive, diante da ausência de
codificação legal.

Doutrina: Trata-se da lição dos mestres e estudiosos da matéria, ensejando a

formação de arcabouço teórico a justificar as atuações da Administração
Pública, influenciando não só a elaboração de novas regras a serem
observadas como também o julgamento das lides de cunho administrativo.
Constitui-se como fonte secundária.

Costumes sociais: São um conjunto de regras não escritas. Somente terão

lugar, como fonte de Direito Administrativo, quando de alguma forma
influenciarem a produção legislativa ou a jurisprudência, ou seja, menos que
uma fonte secundária, são uma fonte indireta.

Princípios Gerais do Direito: São normas não escritas que servem de base
para o Direito, configurando-se como vetores genéricos que informam o
ordenamento do Estado, sem previsão legal expressa.

Tratados internacionais: São fontes do direito administrativo pátrio, após a

incorporação ao ordenamento jurídico, independentemente do rito de
tramitação.
Fontes formais do Direito Administrativo:

(i) a Constituição;

(ii) a lei;

(ii) o regulamento e outros atos normativos da Administração Pública.

9. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR

A competência para criar leis sobre Direito Administrativo, em princípio, é

concorrente entre a União, estados e Distrito Federal. Os municípios, por seu
turno, podem expedir leis acerca da matéria de Direito Administrativo desde
que embasado na necessidade de atender ao interesse local.

ATENÇÃO! Determinadas matérias de Direito Administrativo são exceção à

regra, como no caso de competência para legislar sobre desapropriação, que é
privativa da União.

Além desse, compete privativamente à União legislar sobre os seguintes temas

de Direito Administrativo contidos nos incisos do artigo 22 da Constituição:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo,

aeronáutico, espacial e do trabalho;

II - desapropriação;

III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de

guerra;

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

V - serviço postal;

VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;

VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;

VIII - comércio exterior e interestadual;

IX - diretrizes da política nacional de transportes;

X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e

aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;

XIV - populações indígenas;

XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;

XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o

exercício de profissões;

XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos

Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização
administrativa destes;                 (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
69, de 2012)          (Produção de efeito)

XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;

XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;

XX - sistemas de consórcios e sorteios;

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias,

convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos
corpos de bombeiros militares;               (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 103, de 2019);

XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária

federais;

XXIII - seguridade social;

XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;

XXV - registros públicos;

XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;

XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,

para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art.
173, § 1°, III;                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998);

XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e

mobilização nacional;
XXIX - propaganda comercial.

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre

questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

10. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados, em virtude

da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, devendo sempre
prevalecer o interesse da coletividade quando em conflito com os direitos
individuais dos cidadãos;

A presunção de legitimidade dos atos da administração, em virtude dos

processos administrativos legais a que se submetem a expedição dos atos
administrativos

Necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao

interesse público, haja vista o fato de que o administrador público não atua
como mero intérprete da lei, devendo, dentro dos limites impostos pelo
ordenamento jurídico, definir a melhor atuação para alcançar o interesse da
coletividade, em cada situação concreta vivenciada pela Administração Pública.

11. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO:

A publicação da obra o espírito das Leis - Com a definição da teoria da

tripartição dos poderes desenvolvida por Montesquieu, em 1748, foi decisiva
para o nascimento da ideia de Direito Administrativo.

Revolução Francesa – Com o fortalecimento dos parlamentos, começaram a

ser definidas regras limitadoras da atuação da Administração Pública, inclusive
sedimentadas com a criação dos tribunais administrativos.

BRASIL

Decreto 608/1951: Criou a cadeira de Direito Administrativo no Brasil.

Elementos do Direito Administrativo Brasileiro - Primeira obra doutrinária,

escrita por Vicente Pereira do Rêgo, que foi publicada em 1857.

12. SISTEMA DE CONTROLE DA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA

Sistema francês - Também chamado de sistema da dualidade de jurisdição

é aquele que proíbe o conhecimento, pelo Poder Judiciário, de atos ilícitos
praticados pela Administração Pública, ficando estes atos sujeitos à chamada
jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais
de natureza administrativa.

Sistema inglês - Também designado de sistema da unicidade de jurisdição, é

aquele no qual todos os litígios, sejam eles administrativos ou privados, podem
ser levados à justiça comum, ou seja, ao Poder Judiciário, único com
competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma
definitiva, com força de coisa julgada material. Nesse sentido, pode-se
estabelecer que somente o Poder Judiciário é atribuída jurisdição, em sentido
próprio.

ATENÇÃO! A adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação à

existência de solução de litígios na esfera administrativa. Ao contrário, a
Administração Pública tem poder para efetivar a revisão acerca dos seus atos,
independentemente de provocação de qualquer interessado. Ocorre que a
decisão administrativa não impede que a matéria seja levada à apreciação do
Poder Judiciário.

Dessa forma, a coisa julgada administrativa, nada mais é senão a

impossibilidade de discussão de determinada matéria no âmbito de processos
administrativos.

Sistema Administrativo Brasileiro - O ordenamento jurídico brasileiro adotou,

desde a instauração da República o sistema inglês, também denominado de
sistema de jurisdição única ou sistema de controle judicial {art. 5º XXXV, da
Constituição Federal).

O controle judicial dos atos administrativos se baseia no fato de que o

ordenamento jurídico brasileiro adota um sistema de freios e contrapesos
entre os Poderes do Estado, uma vez que a própria Constituição federal, em
seu art. 2º dispõe que "São Poderes da União, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário". A harmonia entre os Poderes
justifica a possibilidade de controle exercido entre eles.

No sistema nacional, o particular pode optar em resolver seus conflitos com a

administração pública instaurando processos administrativos perante ela ou
poderá recorrer ao judiciário antes ou depois de esgotada a via administrativa

Ressalte-se ainda que a possiblidade de recorrer ao judiciário não depende do

esgotamento das instâncias administrativas.

13. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Para que o Direito Administrativo seja analisado como disciplina, os princípios

a ele aplicados são analisados em um conjunto sistematizado designado
regime jurídico-administrativo. Nesse sentido, trata-se de um conjunto de
princípios; de direito público, aplicável aos órgãos e entidades que
compõem a Administração Pública e à atuação dos agentes administrativos
em geral. Baseia-se nos princípios da supremacia do interesse público e da
indisponibilidade do interesse público que definem prerrogativas a serem
estipuladas ao Estado e de limitações impostas ao ente estatal, sempre com a
intenção de se perseguir e alcançar o interesse da coletividade.

Princípio da proteção a confiança (confiança legítima) 

Princípio da confiança legítima dá destaque aos administrados (sujeitos),
restringindo a possibilidade de que estes, ao presumirem a legitimidade dos
atos editados pela Administração, sejam surpreendidos e prejudicados por uma
repentina declaração retroativa de nulidade de tais atos pelo próprio Poder
Público. Conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “princípio da proteção
à confiança leva em conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os
atos praticados pelo Poder Público sejam lícitos e, nessa qualidade, serão
mantidos e respeitados pela própria Administração e por terceiros”. Convém
ressaltar que o princípio da segurança jurídica está atrelado ao da legitima
confiança. Contudo, o primeiro é expresso (art. 2º da lei 9.784), o segundo não.

Constitucionalização do Direito Administrativo:

Segundo Di Pietro (2018), a constitucionalização do direito administrativo

pode ser entendida em dois sentidos:

a) elevação ao nível constitucional, de matérias antes tratadas por legislação

infraconstitucional e

b) a irradiação dos efeitos das normas constitucionais por todo o sistema
jurídico.

Atendimento ao interesse público

2) Imputação ao Ato administrativo:

"A impessoalidade deve ter repercussão na relação jurídica do ato

administrativo praticado. Quando realiza a atividade administrativa, o
agente público age em nome do poder público, de forma que os atos e
provimentos administrativos não são imputáveis ao funcionário que os
pratica, mas ao órgão ou entidade da Administração Pública.

A materialização desse aspecto da impessoalidade dá-se com a vedação à

imputação direta de responsabilidade civil em detrimento do agente público.
Embora tal agente possa ser responsabilizado pela prática de ato de
improbidade, sofrer ação regressiva por parte da administração ou mesmo
sanção administrativa, ele deve estar protegido da responsabilização civil
direta, sob pena de permitir-se um instrumento de restrição às atividades
administrativas que afetem fortes grupos de interesse."

PRECEDENTE

A demora excessiva e injustificada da Administração para cumprir obrigação

que a própria Constituição lhe impõe é omissão violadora do princípio da
eficiência (...). Fere, também, a moralidade administrativa, por colocar
em xeque a legítima confiança que o cidadão comum deposita, e deve
depositar, na Administração (MS 24141)
Conforme Di Pietro: " Poder disciplinar é o que cabe à Administração Pública
para apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais
pessoas sujeitas à disciplina administrativa (...). Não abrange as sanções
impostas a particulares não sujeitos à disciplina interna da
Administração, porque, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu
fundamento no poder de polícia do Estado. O poder disciplinar se aplica
a todos que estão sujeitos à disciplina da administração, - ainda que
inexista hierarquia -, e não somente aos servidores que cometem infrações
funcionais.

A avocação de competências ocorre exclusivamente no sentido vertical, isto

é, dentro de uma mesma estrutura hierárquica. É o contrário da delegação,
que pode ser feita fora da estrutura hierárquica.

Avocação:

Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes

devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a
órgão hierarquicamente inferior."