DIREITO ADMINISTRATIVO - ATO E PROCESSO

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Sumário

DIREITO ADMINISTRATIVO: ATO E PROCESSO ... Erro! Indicador não definido.

NOSSA HISTÓRIA..........................................................................................................2

CONCEITO.......................................................................................................................4

FONTES............................................................................................................................6

PODERES.........................................................................................................................8

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..................................................................................14

DIREITO ADMINISTRATIVO NA GESTÃO PÚBLICA............................................17

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO......................................20

BENS PÚBLICOS...........................................................................................................22

ATOS E PROCESSOS....................................................................................................28

REFERÊNCIAS..............................................................................................................37

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 NOSSA HISTÓRIA

A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de

empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como
entidade oferecendo serviços educacionais em nível superior.

A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua
formação contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais,
científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o
saber através do ensino, de publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

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 CONCEITO

Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios

e regras que disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos,
agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na
consecução do interesse público .

Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento aos

comandos normativos para realização dos fins públicos, sob regime jurídico
administrativo (em regra), e por atos passíveis de controle.

A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder Executivo,

mas pode ser desempenhada também pelos demais Poderes, em caráter
atípico. Por conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas
funções jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória) típicas, praticam atos
administrativos, realizam suas nomeações de servidores, fazem suas licitações
e celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de
gestão de seus quadros e atividades.

Função administrativa relaciona-se com a aplicação do Direito, sendo

consagrada a frase de Seabra Fagundes no sentido de que “administrar é aplicar
a lei de ofício”. A expressão administração pública possui, segundo Di Pietro 2,
no entanto, dois sentidos:

o sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é grafada com letras

maiúsculas, isto é, Administração Pública, e que indica o conjunto de órgãos e
pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do
Estado; e

o sentido objetivo, em que o termo é grafado com minúsculas

(administração pública), sendo usado no contexto de atividade desempenhada

3
sob regime de direito público para consecução dos interesses coletivos
(sinônimo de função administrativa).

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 FONTES E PRINCÍPIOS

São fontes do Direito Administrativo:

os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam eles

decorrentes de regras ou princípios, contidos na Constituição, nas leis e em atos
normativos editados pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei;

a jurisprudência, isto é, reunião de diversos julgados num mesmo

sentido. Se houver Súmula Vinculante, a jurisprudência será fonte primária e
vinculante da Administração Pública;

a doutrina: produção científica da área expressa em artigos, pareceres

e livros, que são utilizados como fontes para elaboração de enunciados
normativos, atos administrativos ou sentenças judiciais;

os costumes ou a praxe administrativa da repartição pública.

Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos preceitos

normativos do Direito são considerados fontes primárias.

Os demais expedientes: doutrina, costumes e jurisprudência são

geralmente fontes meramente secundárias, isto é, não vinculantes; exceto no
caso da súmula vinculante, conforme sistemática criada pela Emenda
Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de observância obrigatória tanto ao Poder
Judiciário, como à Administração Pública direta e indireta, em todos os níveis
federativos.

Princípios

Segundo Alexy , princípios são mandamentos de otimização, que se

caracterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida
imposta para o cumprimento do princípio depende:

(a) das possibilidades reais (fáticas), extraídas das circunstâncias

concretas; e

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 (b) das possibilidades jurídicas existentes.

Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às

Constituições, ganhando status de normas jurídicas de superior hierarquia.
Antes eram tidos como pautas supletivas das lacunas do ordenamento,
conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica jurídica sabe-se que eles não são
só sugestões interpretativas, pois eles têm caráter vinculante, cogente ou
obrigatório São princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37
da Constituição:

 legalidade;
 impessoalidade;
 moralidade;
 publicidade; e
 eficiência, sendo que este último foi acrescentado
pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administração Pública só

pode o que a lei permite. Cumpre à Administração, no exercício de suas
atividades, atuar de acordo com a lei e com as finalidades previstas, expressas
ou implicitamente, no Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os

requisitos previstos no ordenamento possuem o direito público subjetivo de exigir
igual tratamento perante o Estado.

Do ponto de vista da Administração, a atuação do agente público deve

ser feita de forma a evitar promoção pessoal, sendo que os seus atos são
imputados ao órgão, pela teoria do órgão.

Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia a

credibilidade pela transparência. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para
atos de efeitos externos, que demandam, como regra, publicação oficial; de
publicidade restrita, para defesa de direitos e esclarecimentos de informações
nos órgãos públicos.

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 Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos
comportamentos compatíveis com o interesse público que cumpre atingir, que
são voltados para os ideais e valores coletivos segundo a ética institucional.

Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma

Administrativa veiculada pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98, que exige
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das
necessidades públicas.

Além dos princípios constitucionais, existem princípios que foram

positivados por lei, como, por exemplo, no âmbito federal, também se extraem
do art. 2ᵒ da Lei nᵒ 9.784/99: finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e
interesse público.

PODERES

Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém

prerrogativas ou poderes. Conforme clássica exposição de Celso Antônio
Bandeira de Mello, tais poderes são poderes-deveres, ou seja, poderes
subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de satisfação dos interesses
públicos ou da coletividade.

São poderes administrativos:

 o discricionário;
 os decorrentes da hierarquia;
 o disciplinar;
 o normativo; e
 o de polícia.

Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração de optar,

dentre duas ou mais soluções, por aquela que, segundo critérios de
conveniência e oportunidade, melhor atenda ao interesse público no caso
concreto. Entende-se, no geral, que vinculação não é propriamente um poder,
mas uma sujeição da Administração ao império da lei.

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 Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades,
controlar ou fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as decisões, com a
possibilidade de anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e
inoportunos, com base na Súmula 473/STF, punir ou aplicar sanções
disciplinares, avocar ou chamar para si atribuições, delegar e editar atos
normativos internos.

Poder disciplinar é o que compete à Administração para apurar supostas

infrações funcionais e, se for o caso, aplicar as sanções administrativas. Ele
abrange tanto as relações funcionais com os servidores públicos, como às
demais pessoas sujeitas à disciplina da Administração Pública.

Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública de atos

com efeitos gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instruções
normativas, regimentos, resoluções e deliberações. Poder regulamentar é,
portanto, uma espécie de poder normativo.

Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e restringir o

exercício dos direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em
benefício do interesse público”. São atributos do poder de polícia:
discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.

Estrutura da Administração Pública

Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural entre

entes da Administração Direta e entes da Administração Indireta. Os entes da
Administração Direta compreendem as pessoas jurídicas políticas: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram tais pessoas pelo
fenômeno da desconcentração.

Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles 10, a

repartição de funções entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma
administração, sem quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de

desconcentração são:

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 em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para tratar de
assuntos determinados, como, no âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da
Saúde, da Educação etc.

em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de autoridade,

como, por exemplo, diretoria, chefias etc.

pelo critério territorial: que toma por base a divisão de atividades pela
localização da repartição, como nas administrações regionais das Prefeituras.

Já os entes da Administração Indireta são constituídos por

descentralização por serviços, em que o Poder Público cria ou autoriza a criação
por meio de lei de pessoa jurídica de direito público ou privado e a ele atribui a
titularidade e a execução de determinado serviço público, conforme sistemática
do art. 37, XIX, da Constituição.

Integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações, as

sociedades de economia mista, as empresas públicas e mais recentemente as
associações públicas constituídas pelos consórcios públicos, conforme
tratamento dado pela Lei nᵒ 11.107/2005.

Ato administrativo

Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declaração do

Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com
observância de lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle do
Poder Judiciário.

Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos administrativos

possuem os seguintes atributos:

presunção de legitimidade e veracidade;

imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários,

independentemente de sua concordância;

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 autoexecutoriedade, podendo a Administração como regra executar
suas decisões, sem a necessidade de submetê-las previamente ao Poder
Judiciário.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato

administrativo, qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a
figuras estabelecidas em lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a
presença de atos inominados.

São espécies de atos administrativos, segundo conhecida classificação

de Hely Lopes Meirelles:

negociais, que visam à concretização de negócios jurídicos públicos ou

de atribuição de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenças
e autorizações;

normativos, os quais consubstanciam determinações de caráter geral

para a atuação administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberações;

enunciativos, que atestam uma situação existente, por exemplo, nos

atestados, certidões, pareceres e votos;

ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por

exemplo: em instruções, circulares e ordens de serviço;

punitivos, que contém sanção imposta pela Administração, como:

imposição de multa administrativa, interdição de atividade e punição de
servidores públicos.

A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes elementos

dos atos administrativos: sujeito (associado à competência, conforme
classificação extraída da Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.

Além da existência dos elementos, o ato administrativo para ser válido

deve obedecer a requisitos de validade, ou seja:

(1) o sujeito deve ser capaz e competente;

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 (2) o objeto deve ser lícito, possível, determinado ou determinável e de
acordo com a moralidade;

(3) se houver exigência específica de determinada forma, sua

observância é obrigatória;

(4) o motivo deve ser existente e adequado; e

(5) a finalidade deve ser prevista em lei e de acordo com o interesse

público.

Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser anulados,

ao passo que os vícios sanáveis admitem, a critério da Administração Pública, a
convalidação. Se não for mais conveniente e oportuna a manutenção do ato que
não contempla direito ao particular, é possível a sua revogação.

Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo a qual:

a administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados

de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados direitos adquiridos
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Processo administrativo

A diferença entre processo e procedimento é polêmica na doutrina. O

termo processo advém do latim procedere, que significa curso ou marcha para
frente. Trata-se de um conjunto sequencial de ações que objetivam alcançar
determinado fim.

Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de atos coordenados

para a obtenção de um provimento individualizado, procedimento é o modo de
realização do processo, ou seja, o rito processual, sendo os conceitos de
processo e procedimento inter-relacionados.

No âmbito administrativo, a Administração atua quase sempre por meio

de processos, que são encadeamentos de atos, sendo exigência constitucional

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que sejam recheados de oportunidade de defesa e de contraditório antes da
edição da decisão final, isto é, do ato administrativo final do procedimento.

Como disciplina genérica do processo administrativo na esfera federal

há a Lei nᵒ 9784/99, que estabelece “normas básicas sobre o processo
administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta”.

A Lei de Processo Administrativo aplica-se subsidiariamente às regras

contidas em leis que preveem procedimentos específicos, a exemplo da lei de
licitações, ao estatuto dos servidores, ao código de propriedade industrial, à lei
de defesa da concorrência, ao tombamento e à desapropriação.

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITO:

É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime

de Direito Público, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades
concretas da coletividade.

É todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços

públicos, para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade.

• “A Administração Pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer

dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência ...”

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 CARACTERÍSTICAS:

• praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados

atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que
são sempre públicos;

• exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei

e não à Política;

• ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes

administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;

• praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição

técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os
preceitos legais;

• caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para

o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado.

• competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área

da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão.

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 DIREITO ADMINISTRATIVO NA GESTÃO PÚBLICA

O Direito Administrativo é um conjunto de princípios jurídicos voltado

para questões que concernem à Administração Pública, regulamentando
funções administrativas de responsabilidade de interesse público e coletivo. As
regras e princípios têm a finalidade de proporcionar total conformidade e
harmonia para o ordenamento jurídico.

As atividades dessa administração têm vista a separação entre a pessoa

do administrador e o estado. De acordo com o Art. 37 da Constituição da
República, o cerne do Direito Administrativo baseia-se em cinco atributos:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, entre outros
princípios previstos por lei.

Diferenças entre a Administração Pública e Administração pública

Apesar de serem exatamente os mesmos termos, no Direito

Administrativo estas expressões são distintas pelo “P” maiúsculo ou minúsculo
junto à palavra “pública”.

A diferença é que a Administração Pública refere-se a assuntos

administrativos, porém coletivos, a qual representa entidades, órgãos e agentes
etc., com atuação direta do Estado.

Já a Administração pública está ligada à atividade administrativa

propriamente dita, executando de fato atividades e atuando direta e
concretamente para quaisquer fins institucionais.

“Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados,

basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de
necessidades essenciais e secundárias da coletividade” (José dos Santos
Carvalho Filho).

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 Obs.: O próprio Poder Público regulamenta e fiscaliza a execução do
serviço público (art. 175, Constituição Federal: “Incumbe ao Poder Público, na
forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre
através de licitação, a prestação de serviços públicos”).

A Lei Federal que regula a concessão e a permissão da prestação de

serviços públicos é a Lei nº 8.987/95. Regime de Direito Público: no nosso
ordenamento jurídico existem normas de direito público e normas de direito
privado. As normas de direito privado podem ser alteradas ou derrogadas pela
vontade dos particulares; já as normas de direito público são cogentes, isto é,
não podem ser alteradas pela vontade dos particulares.

Portanto, se um serviço é regido por normas do direito privado ele não é

considerado público, não obstante sua essencialidade. Exemplo: entidade
religiosa que presta serviço de educação, não obstante sua essencialidade
(serviço de educação), não pode ser considerado “serviço público”, pois não se
sujeita ao regime de direito público, mas sim ao regime de direito privado, muito
embora o serviço seja regulado e fiscalizado pelo Estado.

Classificação dos Serviços Públicos (Prof. Hely Lopes Meirelles):

a) quanto à essencialidade: serviços públicos propriamente ditos e

serviços de utilidade pública. Serviços públicos propriamente ditos, ou
essenciais, são os imprescindíveis à sobrevivência da sociedade e, por isso, não
admitem delegação ou outorga (polícia, saúde, defesa nacional etc.). Serviços
de utilidade pública, úteis, mas não essenciais, são os que atendem ao interesse
da comunidade, podendo ser prestados diretamente pelo Estado, ou por
terceiros, mediante remuneração paga pelos usuários e sob constante
fiscalização (transporte coletivo, telefonia etc.);

b) quanto à adequação: serviços próprios do Estado e serviços

impróprios do Estado. Serviços próprios do Estado são aqueles que se
relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança,
polícia, higiene e saúde públicas etc.) e para a execução dos quais a
Administração usa da sua supremacia sobre os administrados.

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 Por esta razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades
públicas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade,
geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance
de todos os membros da coletividade. Serviços impróprios do Estado são os que
não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem
interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta
remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais),
ou delega sua prestação a concessionários ou permissionários;

c) quanto à finalidade: serviços administrativos e serviços industriais.

Serviços administrativos são os que a Administração executa para atender a
suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao
público, tal como o da imprensa oficial.

Serviços industriais são os que produzem renda para quem os presta,

mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida, remuneração esta,
que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser sempre fixada
pelo Poder Público, quer quando o serviço é prestado por seus órgãos ou
entidades, quer quando por concessionários, permissionários ou autorizatários;

d) quanto aos destinatários: serviços gerais ou uti universi e serviços

individuais ou uti singuli. Serviços gerais são os que não possuem usuários ou
destinatários específicos e são remunerados por tributos, como calçamento
público, iluminação pública.

Serviços individuais são os que possuem de antemão usuários

conhecidos e predeterminados, como os serviços de telefonia, de iluminação
domiciliar, e são remunerados através de tarifa ou taxa, e não por imposto.

Delegação e Outorga de Serviço Público:

O serviço é outorgado por lei e delegado por contrato. Nos serviços

delegados há transferência da execução do serviço por contrato (concessão) ou
ato negocial (permissão e autorização).

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 A outorga, que implica na transferência de titularidade, possui contornos
de definitividade, posto emergir de lei; a delegação, ao contrário, sugere termo
final prefixado, visto decorrer de contrato.

Concessão de Serviço Público:

Apenas os serviços de utilidade pública podem ser objeto do contrato de

concessão; serviços propriamente ditos ou essenciais à coletividade não
admitem a transferência de execução, devendo permanecer em mãos do Poder
Público. Serviços concedidos são os delegados a pessoas jurídicas de direito
privado, por contrato administrativo, que os executam em seu nome, conta e
risco.

Conceito de Concessão de Serviço Público:

“É a delegação da prestação de um serviço público, feita pelo poder

concedente (União, Estados, Distrito Federal ou Município), mediante licitação,
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas,
que demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado” (Lei nº. 8987/95, art. 2º, inciso II).

Conceito de Permissão de Serviço Público:

“É a delegação da prestação de um serviço público, a título precário,

mediante licitação, feita pelo poder concedente (União, Estados, Distrito Federal
ou Município), à pessoa física ou jurídica, que demonstre capacidade para o seu
desempenho, por sua conta e risco” (Lei nº. 8.987/95, art. 2º, inciso IV).

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

Trata-se de princípio implícito da atual ordem jurídica que prescreve

privilégios e um grau de importância maior dos interesses coletivos em
detrimento dos interesses particulares.

Convém pontuar que a supremacia está presente apenas no que

chamamos de interesse público primário, ou seja, o interesse patrimonial do

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Estado, por exemplo, não goza de supremacia e nem prevalece diante do
interesse particular.

Noutras palavras, esse princípio confere a Administração Pública

uma posição privilegiada em face dos administrados, além de prerrogativas e
obrigações que não são extensíveis aos particulares.

Neste contexto, o individuo é visto como membro de uma sociedade, não

podendo seu direito prevalecer em detrimento dos interesses da coletividade. A
aplicação deste princípio aparece em situações como na desapropriação, onde
o bem particular se transforma compulsoriamente em propriedade pública e na
requisição de bens, que é uma faculdade que confere a Administração a
possibilidade de usar bem particular em situações de eminente perigo.

A aplicação deste princípio também se mostra presente em

alguns privilégios conferidos à Administração, como, por exemplo, na
convocação de particulares para a execução compulsória de atividades públicas,
na impenhorabilidade e imprescritibilidade de bens públicos e na possibilidade
de rescisão unilateral dos contratos administrativos.

Como visto, na existência deste princípio repousa faceta da

dualidade presente na sempre existente oposição entre os poderes conferidos à
Administração Pública e os direitos dos administrados. Neste sentido, a despeito
daqueles que dizem tratar-se de preceito ultrapassado em face da primazia dos
interesses privados com suporte nos direitos fundamentais, entendo que se trata
de insuperável princípio, regulador da harmonia entre Estado e indivíduo.

Sobre o assunto, pontua o mestre Carvalho Filho (2017, p. 35)

“a desconstrução do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco a
própria democracia”, tratando-se de princípio indissociável do direito público e
da ordem constitucional.

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 BENS PÚBLICOS

Conceito:

“Conjunto de bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público (União, Distrito

Federal, Estados e Municípios, autarquias e fundações públicas), assim como os que estejam
destinados à prestação de serviços públicos, equiparando-se a estes o conjunto de bens
formadores do patrimônio das pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e
sociedades de economia mista) criadas pelas entidades estatais, quando prestadoras de
serviços públicos.”

Classificação dos Bens Públicos:

a) bens de uso comum: são os de uso de todos indistintamente (ruas,

praças, rodovias, praias etc.);

b) bens de uso especial: prestam-se à execução de serviços públicos,

destinados à fruição exclusiva do Poder Público (repartições públicas) ou à
fruição geral (museus, universidades, parques etc.);

c) dominicais ou dominiais: constituem o patrimônio disponível,

exercendo o Poder Público os poderes de proprietário como se particular fosse;
não possuem destinação específica.

Afetação e Desafetação: os bens de uso comum e os de uso especial

são adquiridos para uma destinação específíca, isto é, são afetados a uma
destinação de uso comum ou de uso especial.

À retirada dessa destinação, ou seja, a transformação de um bem de uso

comum ou especial em dominical, dáse o nome de desafetação.

A afetação de bens a uso comum pode decorrer de fato natural (rios,

mares), da própria natureza do bem (rodovias, praças), ou de imposição legal ou
de ato administrativo (que impõe a modificação de uso especial para o uso
comum).

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 A desafetação depende de lei. Somente por exceção um bem de uso
especial, por exemplo, pode passar para a classe de dominical, sem
necessidade de lei. É o caso de um incêndio que destrua determinado prédio
público, restando apenas o terreno onde este fora construído.

Regime Jurídico dos Bens Públicos: os bens públicos são regidos por
regime jurídico de direito público, assegurando ao patrimônio público atributos
especiais e que exorbitam o direito privado.

Assim, os bens públicos são gravados de:

a) inalienabilidade: não estão sujeitos, em regra, à transferência de

domínio (venda, doação);

b) imprescritibilidade: são insuscetíveis de serem adquiridos por

usucapião;

c) impenhorabilidade: são insuscetíveis de constrição judicial por

penhora;

d) não podem ser onerados, isto é, não podem ser dados em garantia
(penhor, hipoteca).

Obs.: A inalienabilidade é relativa, porquanto se admite a transferência

de domínio dos bens dominicais (aqueles que não estão afetados ao uso comum
ou ao uso especial), desde que haja autorização legislativa, avaliação prévia e
licitação).

A imprescritibilidade é absoluta, ou seja, nenhum bem público poderá

ser adquirido pelo particular através da usucapição. A impenhorabilidade e a não
oneração também são absolutas.

Uso de Bens Públicos: os bens de uso comum ou de uso especial podem

ser utilizados por particulares, desde que o uso não se revele prejudicial ao
interesse público ou ao próprio bem.

Os bens de uso comum (ruas, praças) são de utilização ordinária pelos

particulares, independentemente de qualquer concordância pela Administração,

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podendo ocorrer excepcionalmente o uso extraordinário ou sujeito a condições
e restrições especiais (fechamento excepcional de uma rua, utilização de uma
praça pública para comícios, festas folclóricas, religiosas).

Assim, temos que o uso de bens públicos pode ser: comum ordinário ou
comum extraordinário.

• Uso comum ordinário: todos, indistintamente, independentemente de

remuneração ou de expressa autorização, podem se utilizar do bem público
segundo as suas finalidades.

• Uso comum extraordinário: quando o uso depende de consentimento

estatal ou está condicionado ao pagamento ou o bem deixa de ser acessível a
qualquer pessoa.

• Uso normal do bem: é aquele que atende a sua finalidade.

• Uso anormal do bem: é o que impõe a modificação temporária da

finalidade do bem (exemplo: fechamento de uma rua para a realização de uma
festa religiosa). O uso anormal sempre exigirá consentimento estatal, devendo
ser precário (passível de revogação ou modificação a qualquer tempo) e
temporário.

• Uso gratuito ou oneroso: por fim, temos que o uso de bem público pode
ser gratuito ou remunerado (oneroso).

Modos de uso privativo de bens públicos:

a) autorização de uso: decorre de ato administrativo discricionário

(faculdade), precário (pode ser revogado ou alterado a qualquer tempo), e por
ele a Administração consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo
particular, de modo a não prejudicar o interesse público e atender ao interesse
predominantemente do particular, prescindindo de requisitos especiais
(autorização legislativa e licitação).

A autorização, às vezes, pode ser deferida com prazo de duração (diz-

se que a autorização é qualificada), conferindo direitos ao particular enquanto

23
vigente. A revogação do ato antes do término de seu prazo pode ensejar o direito
à indenização – exemplo: autorização pela SETEC para a colocação de mesas
de bar na calçada;

b) permissão de uso: decorre de ato administrativo discricionário,

precário, negocial, e por ele a Administração consente que o particular utilize o
bem, satisfazendo interesse de ambos (o interesse público e o interesse privado
são convergentes). Enquanto vigente, a permissão confere direitos ao particular,
e, em regra, não deve ser deferida com exclusividade (exemplo: instalação de
banca de jornal em logradouro público).

O particular não detém mera faculdade de utilização, mas sim dever de

usar o bem, sob pena de caducidade, já que também incide interesse público. A
permissão pode ser precária (sem prazo de duração) ou qualificada ou
condicionada. Sempre que reunir a natureza de contrato, e não de ato
administrativo, deve ser precedida de licitação;

c) concessão de uso: decorre de contrato administrativo sujeito a prévia

licitação, podendo a utilização ser remunerada ou gratuita para o particular
(ainda que remunerada não equivale a locação, porque regida por normas de
direito público). Atribui direito pessoal de uso do bem público; é realizada intuitu
personae e não admite, em regra, transferência a terceiros. Convergem o
interesse público e o do particular, e quando incidente sobre bens de uso comum
há de respeitar a destinação do bem (exemplo: mercados municipais, parques
de exposição).

d) concessão de direito real de uso: igualmente decorre de contrato

sujeito a prévia licitação, conferindo direito real (posse - transmissível) e
necessitando de inscrição no Registro de Imóveis onde o bem estiver
matriculado. Pode ser gratuita ou onerosa, operando-se por escritura pública ou
termo administrativo, dependentes de registro.

É transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, revertendo a posse

para a Administração se não cumprido o fim a que se destina (fins específicos
de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra
exploração de interesse social;

24
 e) cessão de uso: contrato que prevê a transferência da posse (não
transfere a propriedade e não gera direito real) de um bem de uma entidade para
outra entidade ou órgão público.

Dispensa autorização legislativa quando operada dentro da mesma

entidade. Se o destinatário não integrar a mesma entidade, exige-se autorização
legal. As condições de uso e o prazo, que tanto poderá ser determinado como
também indeterminado, são fixados no termo lavrado, possuindo o contrato a
natureza de “ato de coloboração entre repartições públicas”.

f) concessão de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida

Provisória n. 2.220 de 2.001, institui a possibilidade de incidir a concessão de
uso em bens públicos ocupados até 30 de junho de 2001, para fins de moradia.
A concessão poderá ser administrativa ou judicial, desde ocorra recusa por parte
do Poder Público detentor do domínio (propriedade).

O ato de concessão, administrativo ou judicial, será levado a registro no

Cartório de Imóveis em que o bem estiver matriculado. O direito é transferível
por ato inter vivos ou causa mortis, mas se extingue se o concessionário adquirir
propriedades ou concessão de outro imóvel ou alterar a destinação do imóvel
objeto da concessão para fins de moradia.

Requisitos:

a) possuir o imóvel área máxima de 250m²;

b) ser destinado à moradia própria ou dos familiares do requerente;

c) será gratuita;

d) o requerente não pode ser proprietário ou concessionário de outro

imóvel urbano ou rural;

e) o prazo de ocupação é de, no mínimo, cinco anos, sem oposição ou

interrupção.

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26
 ATOS E PROCESSOS

Em princípio, cabe fazer a distinção entre ato jurídico e fato jurídico.

Com efeito, ato administrativo é um ato jurídico, uma declaração de

vontade do Estado destinada a produzir efeitos jurídicos, assim, ensina Celso
Antônio Bandeira de Mello que ato jurídico é toda dicção prescritiva de direitos
(oral, escrita, por sinais etc). O ato jurídico, faz parte do gênero fato jurídico. Fato
jurídico, por sua vez, é qualquer acontecimento a que o Direito imputa efeitos
jurídicos e, por isso, fato jurídico pode ser um evento material ou uma conduta
humana, voluntária ou involuntária, preordenada ou não a interferir na ordem
jurídica.

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 Importante também distinguir ato administrativo (meio pelo qual a
Administração Pública exprime uma declaração de natureza constitutiva,
declaratória, modificativa ou extintiva) de fato administrativo (meio pelo qual a
Administração Pública executa materialmente um ato).

Ademais, atos administrativos não se confundem com atos da

Administração Pública, pois a noção de ato administrativo surgiu para
individualizar uma espécie de ato do Executivo (Administração Pública),
marcado por caracteres contrapostos aos atos privados e aos atos do Legislativo
(Lei) e do Judiciário (sentença). Há, assim, atos da Administração Pública que
são regidos pelo Direito Civil, como, por exemplo, o aluguel de uma casa para
instalar um órgão público; atos materiais como, por exemplo, as aulas dada por
um professor público e, ainda, os atos políticos ou de governo, tal qual o ato de
declarar guerra. Eles não são atos administrativos na concepção de Oswaldo
Aranha Bandeira de Mello e de Celso Antonio Bandeira de Mello.

Conceito de ato administrativo

Declaração do Estado, ou de quem atue em seu lugar, por delegação,

concessão ou permissão, no exercício dos poderes-deveres públicos,
manifestada mediante providências complementares da Lei e sujeita a controle
judicial.

Ou, ainda, ato administrativo é uma espécie de ato jurídico do qual se

vale o Estado ou quem age em nome dele, para exprimir, unilateralmente, uma
declaração de vontade, fundada na Lei e dirigida ao desempenho de funções
administrativas na gestão do interesse coletivo.

Com isso, se a vontade do Estado é expressa em razão do exercício de

uma função administrativa, com o manejo de prerrogativas públicas, edita-se
uma espécie de ato jurídico chamado ato administrativo.

Características

a) Declaração - manifestação que produz efeitos de direito, como sejam:

certificar, criar, extinguir, transferir, declarar ou de qualquer modo modificar
direitos ou obrigações. b) Provém do Estado ou de quem esteja investido em

28
prerrogativa estatal. c) Exercida no uso das prerrogativas públicas, portanto, de
autoridade, sob regência do direito público. d) Consiste em providências jurídicas
complementares da lei ou excepcionalmente da própria Constituição Federal,
sendo aí estritamente vinculado. e) Sujeita-se a exame de legitimidade por órgão
jurisdicional - não possui definição perante o direito, uma vez que pode ser
invalidada por força de decisão emitida pelo Poder estatal que disponha de
competência jurisdicional.

Perfeição, validade e eficácia

O ato administrativo é perfeito quando esgotadas as fases necessárias

à sua produção - ato perfeito é o que complementou o ciclo necessário à sua
formação. O ato administrativo é válido quando foi expedido em absoluta
conformidade com as exigências do sistema normativo - quando se encontra
adequado aos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. E, por fim, o ato
administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos
próprios, ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra
dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva,
termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade. Eficácia é a situação
atual de disponibilidade para produção dos efeitos próprios (típicos) do ato.

Efeitos típicos - é o próprio ato de nomeação para habilitar alguém a

assumir um cargo; é próprio ou típico do ato de demissão - desligar funcionário
do serviço público. Efeitos atípicos - podem ser de dupla ordem: efeitos
preliminares e efeitos reflexos. Preliminares existem enquanto perdurar a
situação de pendência do ato, isto é, durante o período que intercorre desde a
produção do ato até o desencadeamento de seus efeitos típicos. Reflexos são
aqueles que refluem sobre outra relação jurídica, ou seja, atingem terceiros não
objetivados pelo ato. São aqueles que alcançam terceiros, pessoas que não
fazem parte da relação jurídica travada entre a administração e o sujeito passivo
do ato. Ex. locatário do imóvel desapropriado.

Em decorrência do exposto, um ato administrativo pode ser: 1. perfeito,

válido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se
plenamente ajustado às exigências legais e está disponível para deflagração dos

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efeitos que lhe são típicos. 2. perfeito, inválido e eficaz - quando concluído o seu
ciclo de formação, e apesar de não se achar ajustado às exigências legais,
encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerente. 3. perfeito, válido e
ineficaz - quando, concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos
requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para eclosão de
seus efeitos típicos, por depender de um termo inicial ou de uma condição
suspensiva por uma autoridade controladora. 4. perfeito, inválido e ineficaz -
quando, esgotado seu ciclo de formação, sobre encontrar-se em
desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda não podem fluir por
se encontrarem na dependência de algum acontecimento previsto como
necessário para a produção dos efeitos (condição suspensiva ou termo inicial,
ou aprovação ou homologação dependentes de outro órgão).

O processo administrativo é um dos meios pelos quais a Administração

Pública exterioriza sua vontade através de atos administrativos que, conectados
entre si, com o Direito e com sujeitos, envolvem deveres, poderes, faculdades,
direitos, entre outros, que tendem a um resultado final e conclusivo. Já o
procedimento administrativo é o rito pelo qual segue o processo.

Princípios

a) Princípio do devido processo legal e processo administrativo: prevê

a Constituição Federal em seu artigo 5º, LIV e LV que "ninguém será privado da
liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" e que "aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes".

b) Princípio do juiz natural: estabelecido no art. 5º, LIII da CF - "ninguém

será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente", ou seja,
não se admite que sejam nomeados "tribunais de exceção", por exemplo, para
julgar as causas de interesse da Administração, sendo que estas deverão ser
apreciadas pelo julgador devidamente investido e eleito para o conhecimento da
lide.
Vale ressaltar, porém, que a vinculação hierárquica acompanha o servidor, mas

30
a disciplinar vincula-se à sua origem, isto quer dizer que, se o agente público que
exercia funções no órgão Executivo passa ao Legislativo e comete ato ilícito,
será o Executivo o órgão competente para o julgamento do processo
administrativo disciplinar.

c) Princípio da inadmissibilidade das provas ilícitas (art. 5º, LVI da CF):

as provas ilícitas são aquelas obtidas por violação ao direito material, já as
ilegítimas violam o direito processual. Posto isto, as provas derivadas de meios
ilícitos não serão admitidas no processo administrativo, sendo que as
interceptações telefônicas somente instruirão o processo mediante autorização
judicial para apuração de ilícito penal.

d) Princípio do contraditório e ampla defesa: tais princípios encontram-

se evidenciados pela Lei nº 9.784/99 que estabelece a necessidade de citação
de todos os interessados no processo administrativo, bem como a interposição
de defesa, de recursos, de contrariar as provas, entre outras formas de
intervenção na demanda.

e) Princípio da pluralidade de instâncias: segundo o art. 57 da Lei nº

9.784/99 "o recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias
administrativas, salvo disposição legal diversa", assim, a interposição de recurso
no processo administrativo possibilita que julgador possa reanalisar a decisão
proferida por si mesmo, diferindo, portanto, do processo judicial.

f) Princípio da gratuidade: o art. 2º, XI, da Lei supra mencionada argúi

que as despesas processuais decorrentes do processo administrativo não serão
cobradas, salvo previsão específica legal.

g) Princípio da oficialidade: o processo administrativo pode ser iniciado

de ofício pela Administração Pública, independentemente de provocação, sendo
que esta também poderá dar andamento no processo. O mesmo ocorre com a
revisão dos autos, que poderá ser procedida pela Administração por impulso
oficial.

h) Princípio do formalismo moderado: o processo administrativo confere

certa discricionariedade para aquele que o preside, que deve estar expressa na

31
lei. Porém, deve-se sempre respeitar os demais princípios, como o da ampla
defesa e do contraditório, não se confundindo, portanto, tal informalidade com
arbitrariedade.

Tipologia

Segundo a doutrina, o processo administrativo é classificado em:

a) de gestão: licitações e concursos (promoção, remoção e ingresso na

carreira);

b) de outorga: registro de marcas e patentes, licenciamento ambiental e

de exercícios de direito;

c) de controle: consulta fiscal, lançamento tributário e prestação de

contas;

d) punitivos internos: sanções disciplinares;

e) punitivos externos: apuração de infrações.

Fases do processo administrativo

a) instauração (propulsória): para que o processo administrativo seja

instaurado dependerá de uma portaria que deverá conter, se possível, o fato que
lhe deu origem; auto de infração; representação do interessado ou despacho da
autoridade competente. Será iniciado de ofício ou a pedido do interessado.

b) instrução: fase em que haverá produção de provas e apresentação

dos documentos necessários (no caso de outorga), que fundamentarão os
pedidos e causa de pedir.

c) relatório (dispositiva): consiste em peça opinativa do presidente do

processo, que não vincula a decisão do julgador.

d) julgamento (comunicação): trata-se da decisão do julgador que, assim

como no processo judicial, deverá ser motivada e fundamentada, sob pena de
invalidação. Cabe lembrar que, quando a lei não prever hipótese cabível para o

32
caso, é competente o administrador para tomar as medidas necessárias para a
solução da lide, desde que fundamentadas e motivadas.

Processo administrativo disciplinar

O processo administrativo disciplinar é obrigatório e visa apurar as faltas

graves cometidas pelos servidores públicos, a violação dos deveres funcionais
e a imposição de sanções aos mesmos. O processo é realizado por comissões
vinculadas ao órgão ou entidade que garantem a imparcialidade do mesmo, já
que não há relação entre os funcionários e superiores hierárquicos com tal
comissão, que realizará o relatório e poderá ser especial, quando criada para
aquela situação específica, ou permanente quando presidir todos os processos.

Através do recurso administrativo e da possibilidade de revisão, que

pode ser feita a qualquer momento, é que haverá controle interno da legalidade
do processo. Em contrapartida, haverá controle externo pelo Judiciário que
poderá invalidar a decisão, mas não poderá substituir a autoridade competente
para o julgamento e imposição da sanção.

Adjunto, tal processo deve ser instaurado por meio de uma portaria, que
deverá conter todos os ilícitos praticados pelos agentes para que estes possam
exercer seu direito a ampla defesa. Deve também a comissão avisar a autoridade
policial se houver infração penal, além da administrativa.

No mais, segue-se o processo normalmente com apresentação de

defesa depois da instrução, elaboração do relatório pela comissão, e
proferimento da decisão, que poderá ou não acolher a opinião da comissão e
deverá ser motivada.

Processos sumários

- Sindicância: consiste na investigação preliminar dos fatos que ensejam

o processo administrativo disciplinar. Apesar de não haver formalidade neste
procedimento, deverá se respeitar o contraditório e ampla defesa. Raramente é
utilizada para aplicação menos rigorosas (multas, advertências, suspensão).

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 - Verdade sabida: acontece quando o superior hierárquico toma
conhecimento pessoal do cometimento da infração, admitindo-se, nestes casos,
a imposição de sanção, desde que haja a ampla defesa e contraditório. Porém,
tal dispositivo estatutário não é mais utilizado, pois incompatível com a
Constituição Federal, que determina a necessidade do processo legal.

- Termo de declarações: ocorre quando há confissão por parte do

servidor que aceita a sanção cabível, que não pode exigir o processo
administrativo disciplinar. No entanto, assim como acontece com a verdade
sabida, tal termo contraria a Carta Magna e, por isso, não é aceito para
imposição de sanções disciplinares.

Observação: os agente públicos tidos como vitalícios (que ocupam

cargos em caráter permanente) só poderão ser demitidos por sentença judicial.
Já a demissão dos servidores estáveis dá-se simplesmente por processo
disciplinar.

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 REFERÊNCIAS

NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas,

2014. p. 6.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:

Atlas, 2010. p. 49.

ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de

Ernesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
2002. p. 83.

NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas,

2014. p. 54.

Para uma visão crítica e contextualizada da Reforma, ver. NOHARA,

Irene Patrícia. Reforma Administrativa e burocracia: impacto da eficiência na
configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. Passim.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo.

São Paulo: Malheiros, 2008. p. 71.

Diferentemente do propugnado por Meirelles, que fala em poder

vinculado. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 120.

Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:

Atlas, 2010. p. 94.

NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas,

2014. p. 137.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:

Malheiros, 2009. p. 752.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:

Atlas, 2010. p. 196.

35
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 181.

NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo. São Paulo:

Atlas, 2004. p. 49.

Neste sentido. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.

São Paulo: Atlas, 2010. p. 623, e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 691.

NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo:

Lei nᵒ 9.784/99 Comentada. São Paulo: Atlas, 2009. p. 20.

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