Introducao

As matérias a tratar nas denominadas Técnicas de Contencioso Administrativo – que pressupõem

uma concepção prática e aplicativa – abrangem um enorme acervo doutrinário e legal que é
impossível abordar, ainda que de forma sintética, no âmbito de uma acção de formação deste
tipo.
De facto, importa pressupor o domínio do Direito Administrativo substantivo no que respeita à
organização administrativa e actividade administrativa. Supõe-se, igualmente, o gosto pelo
Direito Público e o seu domínio na perspectiva do contacto da norma com a realidade.
Do mesmo modo, a experiência da fiscalização da constitucionalidade influencia a maneira de
encarar o controlo jurisdicional da Administração Pública.
A diversidade dos sistemas de contencioso administrativo em presença aconselha, conforme foi
solicitado pela Coordenação do Projecto, que o diálogo entre ordens jurídicas seja mediado com
base na recente reforma do contencioso administrativo . E o modo de tentar esse diálogo deve ser
feito através da discussão com os formandos a propósito dos institutos do contencioso
administrativo na perspectiva da defesa dos direitos dos particulares e na melhoria do serviço
público.

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Objectivos

Geral
Caracterizar os princípios de contencioso administrativo

Específicos
Elencar juridicamente as formas como são aplicadas os princípios de contencioso administrativo

Metodologia
Para obtenção desse matéria foi necessária recorrer aos livros científicos de matéria jurídica.

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Princípio de separação de poderes.

A separação de poderes representa um conceito chave no âmbito da Ciência Politica, do Direito

Constitucional e do Direito Administrativo.
A caracterização da separação de poderes projecta-se na distinção da função administrativa da
função legislativa, da função politica e da função jurisdicional.
O papel de separação de poderes tem de procurar-se em, primeira linha, em cada modelo
constitucional.
As constituições evidenciam normalmente duas dimensões do princípio.
A primeira, reveste-se de natureza negativa – tenta evitar a concentração de poderes. Implica que
cada órgão do Estado só pratique os actos que constitucionalmente lhe são cometidos.
A segunda, procura atribuir a cada poder de Estado as competências mais adequadas em função
de critérios de legitimidade política e habilitação funcional.
Devemos, assim, relacionar o princípio da separação de poderes com as formas de governo
democrático, representativo e pluralista.

A este título continua a ser útil recordar o artigo 16.º da Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão, de 26 de Agosto de 1789 – “toda a sociedade, em que não esteja assegurada e garantia
dos direitos nem determinada a separação de poderes, não tem constituição”.
Nesta perspectiva o princípio assegura tendencialmente a defesa dos direitos fundamentais como
imperativo limitador de qualquer poder do Estado. Descobre-se, ainda, a intenção de alcançar um
modelo organização estrutural dos órgãos de soberania que favoreça as condições institucionais
de respeito da esfera individual e a possibilidade de realização do programa de direitos
fundamentais ínsito em cada lei fundamental - defesa dos direitos, liberdades e garantias e
realização crescente dos direitos sociais.
Como é sabido, no campo do Direito Constitucional, o princípio da separação de poderes afirma-
se historicamente pela demarcação do poder legislativo e do poder executivo evitando uma
sobreposição propiciadora da concentração de poderes e da diminuição de liberdades.
No plano do Direito Administrativo o princípio dirige-se claramente à separação da função
administrativa da função jurisdicional.
As relações entre a Administração e a Justiça são sintetizadas por FREITAS DO AMARAL da
seguinte forma:

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1. Separação dos órgãos administrativos e jurisdicionais;

2. Incompatibilidade das magistraturas;

3. Independência recíproca da Administração e da Justiça;

Assim, a independência da Justiça perante a Administração implica que esta não pode invadir a
competência dos tribunais, sob pena de postergar as garantias de independência da magistratura e
praticar actos nulos. A independência da Justiça perante a Administração relaciona-se com a
qualificação dos vícios dos actos que invadam a competência dos tribunais – usurpação de
poderes.
A independência da Administração perante a Justiça não significa, hoje, qualquer limitação
relevante aos poderes de cognição dos tribunais perante a actividade dos órgãos administrativos.

Princípio da prossecução do interesse público.

O princípio da prossecução do interesse público traduz-se numa directiva finalística que
enquadra a actividade de todas as entidades públicas na satisfação das necessidades colectivas.
Relaciona-se, naturalmente, com as ideias de “bem comum”, “interesse geral” e “promoção do
bem-estar” que são conceitos variáveis em função do tempo.
A importância do princípio depende da noção de função administrativa. Esta é, repete-se, uma
função de natureza secundária, o que significa a subordinação à lei.
Ora é a lei, é sempre a lei, que define o interesse público a prosseguir pela Administração
Pública.
No seguimento da lição de ROGÉRIO SOARES, devemos distinguir o interesse público
primário e o interesse público secundário. Esta dicotomia na análise do conceito permite recortar
a relação com a lei e com o princípio da separação doe poderes.
O interesse público primário compete aos órgãos constitucionais no âmbito da função política e
legislativa.
O interesse público secundário é definido pelo legislador mas a Administração Pública tem a
obrigação de dar-lhe adequada concretização no desempenho da função administrativa. Por outro
lado, delimita a capacidade de actuação das pessoas colectivas públicas (princípio da
especialidade).

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O princípio da prossecução do interesse público constitui o “fio condutor”, o “norte” da
actividade administrativa que demonstra a superioridade do poder legislativo na definição do
interesse que à Administração cabe prosseguir.
Este princípio vincula a Administração a prosseguir exclusivamente o interesse público e
concretamente o interesse especificamente definido por lei. É esta consideração que densifica o
vício de desvio do poder, vedando, consequentemente, a prossecução de interesses privados ou
de outros interesses públicos estranhos à previsão normativa habilitante.
O interesse público traduz-se num conceito indeterminado que confere à administração uma
grande margem de liberdade na sua concreta actuação.
Surge, deste modo, a questão de saber se um tribunal pode invalidar um acto administrativo com
fundamento numa diferente leitura da prossecução do interesse público levada a cabo pela
Administração. Dito de outra forma, o problema situa-se na força irradiante do princípio da boa-
administração.
Entendemos que o dever de boa-administração constitui uma vinculação da Administração na
escolha da conduta que melhor preenche o interesse público previsto na lei. Esta vinculação tem
consequências administrativas no controlo interno mas não autoriza uma substituição da escolha
administrativa por parte do tribunal.
Confluem nesta conclusão os princípios da legalidade e da separação de poderes na medida em
que excluem dos poderes do juiz a apreciação do mérito da decisão administrativa.

Princípio de legalidade
Actualmente a importância do princípio de legalidade ultrapassa o entendimento clássico que
restringia a respectiva influência a um mero limite à acção da Administração Pública.
O princípio de legalidade é encarado de uma forma positiva – a lei define tudo o que a
Administração pode fazer e não só o que está proibida de fazer.
O princípio abrange todas as formas de actuação – vincula a administração ablativa e também a
administração prestadora.
Por último, o princípio não constitui só um limite à actividade administrativa é também o seu
fundamento.

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Utilizando as palavras de FREITAS DO AMARAL, em matéria de actividade administrativa a
regra geral não é o do princípio de liberdade, é o princípio de competência. Segundo o princípio
de liberdade que constitui a regra no direito privado, pode fazer-se tudo aquilo que a lei não
proíba; segundo o princípio de competência, pode fazer-se aquilo que a lei permite.
O princípio de legalidade abrange, deste modo, a Constituição, as normas de direito
internacional, a lei, os regulamentos e deve respeitar os actos e os contratos.

Identifica-se com o conjunto normativo a que HAURIOU chamou o “bloco de legalidade” e

outros denominam “bloco de jurisdicidade”.
O princípio de legalidade regula, assim, toda a actividade administrativa e comporta duas
acepções.
A preferência de lei impõe que nenhum acto jurídico-público com categoria inferior à lei possa
contrariar o bloco de legalidade.
A reserva de lei determina que nenhum acto de categoria inferior à lei possa ser praticado sem
fundamento no bloco de legalidade.
Neste enquadramento o princípio assegura o primado do poder legislativo sobre a função
administrativa e protege os direitos dos destinatários da acção administrativa.
O princípio de legalidade produz, segundo JOÃO CAUPERS, dois tipos de efeitos, cuja
consideração é essencial na análise contenciosa da actividade administrativa:
Efeitos negativos: como a Administração Pública está proibida de violar a lei, se o fizer, os seus
actos sofrerão uma consequência jurídica desfavorável – a invalidade.
Efeitos positivos: os actos administrativos são tidos por legais até prova em contrário: é por essa
razão que a impugnação contenciosa não suspende, em princípio, os efeitos do acto recorrido.

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Princípio da imparcialidade.

A ideia de imparcialidade significa, segundo VIEIRA E ANDRADE, que “a Administração

Pública deve tomar decisões determinadas exclusivamente com base em critérios próprios,
adequados ao cumprimento das suas funções específicas no quadro da actividade geral do
Estado, não tolerando que tais critérios sejam substituídos ou distorcidos por influência de
interesses alheios à função, sejam estes interesses pessoais do funcionário, interesses de
indivíduos, de grupos sociais, de partidos políticos, ou mesmo interesses políticos concretos do
Governo”.
O princípio de imparcialidade comporta duas vertentes distintas: uma negativa e outra positiva.
A vertente negativa sublinha que os órgãos e agentes administrativos não podem intervir em
procedimentos destinados à prática de actos ou à celebração de contratos que lhes digam respeito
directa ou indirectamente. Pretende-se garantir a isenção de uma conduta e assegurar a
transparência de Administração Pública.
A este título, os regimes jurídicos das situações de impedimento, escusa e suspeição são
determinantes para analisar a legalidade das condutas e as consequências para os titulares dos
órgãos administrativos que violem o dever de imparcialidade.
A vertente positiva do princípio implica o dever de a Administração ponderar todos os interesses
públicos e privados relevantes na situação concreta que tem de decidir.
Este dever de ponderação conjunta tem de observar o fim legal a prosseguir, mas não explica
qual o resultado da decisão – exige a identificação e fundamentação dos interesses relevantes
públicos e privados na prossecução do interesse público.

A ausência ou deficiente ponderação global traduz-se num vício de decisão que indicia o seu
carácter aleatório e tem como consequência a invalidade.
Assim, mais que uma delimitação do conceito de acto discricionário, a imparcialidade desenha a
actividade administrativa, como actividade sujeita a especiais deveres quando exercita poderes
discricionários. Deste modo, o isolamento e prova da falta de uma ponderada e comparativa
análise de situações não se refere, apenas ao momento da decisão final, mas diz respeito a todo o
processo que a antecede.

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O que importa sublinhar é a possibilidade de explicação do acto, submetido à cognição do juiz,
de forma a verificar-se a adequação da actividade administrativa ao princípio que deve informar
a conduta sindicada.

Princípio de igualdade
O princípio da igualdade, como princípio constitucional e legal da actividade administrativa,
vincula qualquer actuação administrativa que comporte uma margem de livre decisão.
A igualdade impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente o
que é juridicamente diferente na medida de diferença.
A doutrina e a jurisprudência constitucionais têm fixado o conteúdo do princípio de igualdade ao
nível do eventual conflito entre a Constituição e a lei.

Princípio da proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade representa uma ideia de racionalidade na actuação

administrativa no sentido de provocar a menor lesão possível dos interesses privados quando
confrontados com a prossecução do interesse público.
Este princípio funciona como uma espécie de instrumento de equilíbrio em relação aos demais
princípio da actividade administrativa.
Permite, nomeadamente, apreciar por parte do tribunal do exercício da margem de livre decisão.
A doutrina aponta ao princípio pacificamente três vertentes. Assim, uma decisão para
corresponder ao principio da proporcionalidade tem de ser adequada (principio da adequação),
necessária (princípio da necessidade) e proporcional (principio da proporcionalidade em sentido
estrito). Na síntese de JOÃO CAUPERS que liga esta directriz da actividade administrativa à
sindicabilidade dos comportamentos administrativos pode dizer-se que “ o princípio da
proporcionalidade é uma importante conquista dos cidadãos no sentido da melhoria da eficácia
da fiscalização do exercício dos poderes discricionários, na medida em que permite um controlo
objectivo destes, bem mais operativo que o controlo subjectivo, restrito à busca dos motivos
determinantes da decisão, no quadro da investigação do desvio de poder”.
Importa neste contexto referir que os poderes de cognição do poder, sobretudo no âmbito das
providências cautelares faz apelo à proporcionalidade na comparação o interesse público e o
interesse privado como critério de decisão para julgar procedência do pedido.

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Principio de boa fé

O princípio da boa fé encontra as suas raízes no direito civil ao contrário da generalidade dos
outros princípios da actividade administrativa. A doutrina aponta em relação a este princípio
duas vertentes essenciais na respectiva concretização.
O princípio da primazia da materialidade subjacente, que comporta a ideia de que as normas
jurídicas visam a obtenção de resultados efectivos não se satisfazendo com condutas que, embora
formalmente correspondam a tais objectivos, falhem em atingi-los substancialmente.
O princípio da tutela da confiança visa a protecção da actuação de um sujeito de direito cuja
confiança lhe foi criada com base num comportamento que inspire uma convicção razoável na
conduta de outrem.
O princípio da tutela da confiança justifica acções indemnizatórias em relação à quebra do
investimento de confiança de um particular na conduta da Administração mesmo quando esta
pratique actos legais.
O princípio releva, ainda, no entendimento que hoje é dado às consequências de promessas
administrativas não cumpridas e que, naturalmente, criaram uma confiança legítima no
particular.
Por último, o princípio da confiança explica a irrevogabilidade de actos administrativos
favoráveis válidos e contribui para perceber a irretroactividade desfavorável de actos
administrativos.

Princípio da justiça

A subordinação da Administração ao princípio da justiça significa a subordinação do Estado a

critérios de justiça material. Podemos dizer que o princípio da justiça se desdobra em
concretizações de diversos valores jurídicos fundamentais já cobertos pela igualdade,
proporcionalidade e boa fé.

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Princípio da participação dos interessados

Este princípio assume nas legislações dos países de expressão oficial portuguesa uma
importância crescente com relevo na participação procedimental dos interessados na gestão da
Administração Pública.
Não se trata aqui de um mero princípio de participação política mas, outrossim, um mecanismo
privilegiado de intervenção no procedimento administrativo.
Significa que os interessados podem e devem pronunciar-se antes da decisão da Administração
sobre o seu sentido em termos de lesão dos seus interesses e da correcta prossecução do interesse
público.
A influencia da audiência dos interessados em relação às condutas administrativas estende-se
hoje não só à actuação por actos administrativo mas também aos regulamentos e contratos
administrativos. Importa salientar que a preterição da audiência dos interessados quando prevista
na lei gera uma invalidade do procedimento destinado à prática de um acto, elaboração de um
regulamento e à celebração de um contrato.
Este direito de os particulares participaram no procedimento administrativo não deve ser
encarado como uma antecipação do litígio contencioso mas uma forma de o evitar levando a
Administração muitas vezes a corrigir erros de facto ou erros de direito por sugestão dos
particulares.

Princípio da decisão

O princípio da decisão exprime o dever de a Administração se pronunciar sobre todos os

assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares.
Através da consagração do principio da decisão assegura-se a pronuncia da Administração sobre
os assuntos que disserem directamente respeito aos particulares interessados no procedimento
administrativo mas também em relação a quaisquer petições, representações, reclamações ou
queixas formuladas em defesa de normas jurídicas ou do interesse geral.
A previsão deste dever facilita a protecção dos particulares face a omissões administrativas. Está
em causa saber em termos de defesa jurisdicional com o remédio da administração. A opção está

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na tradicional figura do deferimento ou indeferimento tácito ou, na condenação da
Administração a praticar o acto imposto pelo dever de decisão.
Trata-se, naturalmente, de uma opção legislativa, relacionada com as impugnações
administrativas de omissões de decisão. A nova lei do contencioso portuguesa adoptou a figura
da condenação à pratica do acto administrativo devido quebrando, assim, uma tradição de
indeferimentos tácitos que favoreciam a inércia da Administração e que era contraditória com a
proclamação do dever de decisão.
No entanto, a instituição da figura da condenação à prática do acto administrativo devido acaba
por ser mais benéfica para o particular que, ao abrigo do anterior regime, era forçado a impugnar
o acto de indeferimento tácito. Mesmo que obtivesse sucesso nessa impugnação contenciosa,
poderia ver renovado o acto indeferimento expressamente o que implicara novo recurso
contencioso de anulação.
No que toca ao deferimento tácito, o regime mantém-se, presumindo-se a existência de um acto
favorável em vez de obrigar o particular a uma acção condenatória para a prática do acto devido.
Trata-se de uma opção legislativa uma pouco contraditória mas justificada por razões de
celeridade e economia no que respeita à actuação da Administração em certas matérias,
nomeadamente, urbanísticas

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Conclusão

Direito faz-se para a Justiça. O processo é apenas um instrumento democrático para que o Direito
justo se concretize e ofereça ao homem uma razão de conviver com dignidade e segurança,
legitimando o poder e tornando o cidadão seu artífice participante e confiante de que vale a pena
viver com os outros numa ambiência política que pode aperfeiçoar e abrandar a experiência
daquele que vier depois. Para isso o constitucionalismo contemporâneo, atento ao batuque surdo
da exclusão social por carência de instrumentos viabiliza dores do Direito conquistado, expressa
princípios que convergem para a concretização do princípio magno da dignidade da pessoa
humana

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Referencia bibliográfica

Almeida,Mário Aroso,anulacao de actos administraivos e relações emergentes Almedina

Coimbra 2004

Correia Sérvulo Ayala bernardo Medeiros,Rui estudos do direito processual administrativo lex
Lisboa 2002

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