Introdução ao Direito Administrativo Moçambicano

INSTITUTO SUPERIOR DE CONTABILIDADE E AUDITORIA DE MOÇAMBIQUE
DIREITO ADMINISTRATIVO
(3º ANO)
CAPÍTULO I
1. INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
A Administração Pública está subordinada à lei. E está também, por outro lado subordinada à
justiça, aos Tribunais. Isso coloca o problema de saber como se relacionam estes conceitos de
Administração Pública e directa.
Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifique duas condições:
Primeiro - que a Administração Pública e a actividade administrativa sejam reguladas por
normas jurídicas propriamente ditas, isto é, por normas de carácter obrigatório; e
Segundo - que essas normas jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas
dos cidadãos entre si.
1.1. Subordinação da Administração Pública ao Direito
A Administração está subordinada ao Direito. É assim em todo o mundo democrático: a
Administração aparece vinculada pelo Direito, sujeita a normas jurídicas obrigatórias e públicas,
que têm como destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da Administração como os
particulares, os cidadãos em geral. É o regime da legalidade democrática.
Tal regime (da legalidade democrática), na sua configuração actual, resulta historicamente dos
princípios da Revolução Francesa, numa dupla perspectiva: por um lado, ele é um corolário do
princípio da separação de poderes; por outro lado, é uma consequência da concepção na altura
nova, da lei como expressão da vontade geral, donde decorre o carácter subordinado da
Administração Pública à lei.
Em Moçambique, a Constituição da República, dedica o título XII, Capítulo I, à Administração
Pública, no art. 248º e ss.
Resultando daí o princípio da submissão da Administração Pública à lei. E quais as
consequências deste princípio?
Apontamentos Sistematizados de Direito Administrativo, inspirados nas obras e fontes constantes do plano temático
e analítico da disciplina e algumas buscas na internet, aliás, não os substituem. Efectivamente, estes apanhados não
se mostram acabados e são susceptíveis de toda a crítica com vista o seu melhoramento.
a) Resulta desse princípio que toda a actividade administrativa está submetida ao princípio
da submissão da Administração ao Direito decorre que toda a actividade administrativa e
não apenas uma parte dela deve subordinar-se à lei.
b) Resulta do mesmo princípio que a actividade administrativa, em si mesma considerada,
assume carácter jurídico: a actividade administrativa é uma actividade de natureza
jurídica. Porque estando a Administração Pública subordinada à lei – na sua organização,
no seu funcionamento, nas relações que estabelece com os particulares –, isso significa
que tal actividade é, sob a égide da lei de direitos e deveres, quer para a própria
Administração, quer para os particulares, o que quer dizer que tem carácter jurídico.
c) Resulta ainda do mencionado princípio de que a ordem jurídica deve atribuir aos
cidadãos garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administração Pública.
Quanto ao Direito Administrativo, a sua existência fundamenta-se na necessidade de permitir à
Administração que prossiga o interesse público, o qual deve ter primazia sobre os interesses
privados – excepto quando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares. Tal
primazia exige que a Administração disponha de poderes de autoridade para impor aos
particulares as soluções de interesse público que forem indispensáveis. A salvaguarda do
interesse público implica também o respeito por variadas restrições e o cumprimento de grande
número de deveres a cargo da Administração.
Não são, pois, adequadas as soluções de Direito Privado, Civil ou Comercial: têm de aplicar-se
soluções novas específicas, próprias da Administração Pública, isto é, soluções de Direito
Administrativo.
A actividade típica da Administração Pública é diferente da actividade privada. Daí que as
normas jurídicas aplicáveis devam ser normas de Direito Público, e não normas de Direito
Privado, constantes no Direito Civil ou de Direito Comercial.
Nos sistemas de Administração Executiva – tanto em França como em Portugal – nem todas as
relações jurídicas estabelecidas entre a Administração e os particulares são da competência dos
Tribunais Administrativos:
 O controlo jurisdicional das detenções ilegais, nomeadamente através do “habeas
corpus”, pertence aos Tribunais Judiciais;
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 As questões relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem como as questões de
propriedade ou posse, são também das atribuições dos Tribunais Comuns;
 Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados pela Administração,
ou de responsabilidade civil dos poderes públicos por actividades de gestão privada,
estão igualmente incluídos na esfera da jurisdição ordinária.
Mesmo num sistema de tipo francês, não só nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade
e da propriedade a competência contenciosa pertence aos Tribunais Comuns, mas também a
fiscalização dos actos e actividades que a Administração pratica ou desenvolve sob a égide do
Direito Privado, não é entregue aos Tribunais Administrativos.
O fundamento actual da jurisdição contencioso-administrativo é apenas o da convivência de
especialização dos Tribunais em função do Direito substantivo que são chamados a aplicar.
2. Noção de Direito Administrativo
O Direito Administrativo é o ramo de Direito Público constituído pelo sistema de normas
jurídicas que regulam a organização, o funcionamento e o controlo da Administração Pública e
as relações que este, no exercício da actividade administrativa de gestão pública, estabelece com
outros sujeitos de Direito.
3. O Direito Administrativo como Direito Público
O Direito Administrativo é um ramo de Direito Público, independentemente do critério adoptado
para distinguir o Direito Público de Direito Privado. Ele pode ser percebido tendo em atenção os
seguintes critérios:
a) Critério do interesse
O Direito Administrativo é Direito Público, porque as normas de Direito Administrativo são
estabelecidas tendo em vista a prossecução do interesse colectivo, e destinam-se justamente a
permitir que esse interesse colectivo seja realizado.
b) Critério dos sujeitos
O Direito Administrativo é Direito Público, porque os sujeitos de Direito que compõem a
administração são todos eles, sujeitos de Direito Público, entidades públicas ou como também se
diz, pessoas colectivas públicas.
c) Critério dos poderes de autoridade
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O Direito Administrativo é o Direito Público porque a actuação da administração surge investida
de poderes de autoridade.
Neste contexto, o Direito Administrativo representa o ramo do Direito Público, constituído pelo
sistema de normas jurídicas que regulam a organização, a actividade e o controlo da
Administração Pública e as relações que esta, no exercício da actividade administrativa de
gestão pública, estabelece com outros sujeitos de Direito.
Representa a sistematização de factos que a própria vida dita com vista ao bem comum, interesse
público ou o colectivo.
O Direito Administrativo visa disciplinar a actividade desenvolvida na Administração Pública,
com o intuito de preservação do bem comum. Aliás, a Administração Pública na sua actuação
prossegue o interesse da colectividade, sendo importante e pertinente disciplinar a actuação dos
seus servidores e dos servidos, sendo este o mote do Direito Administrativo.
4. Tipos de normas administrativas
No âmbito da actuação da Administração Pública, são verificáveis três espécies de normas que
concorrem para a sua actividade, sendo de destacar:
 As normas jurídico-administrativas organizativas, que velam pela organização da própria
Administração Pública;
 As normas jurídico-administrativas funcionais, que velam pelo funcionamento da própria
Administração Pública; e
 As normas jurídico-administrativas relacionais, que cuidam da relação entre a
Administração Pública e os particulares, os destinatários últimos da actividade da
Administração Pública.
5. Características do Direito Administrativo.
A característica mais peculiar (própria) do Direito Administrativo é a procura permanente de
harmonização entre as exigências da acção administrativa (actividade da Administração Pública)
e as exigências de garantia dos particulares (beneficiários da actividade administrativa), isto é, a
satisfação das necessidades colectivas.
5.1. Outras características
a) Juventude
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O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, é um Direito bastante jovem: nasceu com a
Revolução Francesa. Ele foi, sobretudo, produto das reformas profundas que, a seguir à primeira
fase revolucionária, foram introduzidas no ano XVIII pelo então primeiro cônsul, Napoleão
Bonaparte. Importado de França, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das
reformas de Mouzinho da Silveira de 1832, o que se estendeu pelas antigas colónias, donde
Moçambique herdou.
b) Influência jurisprudencial
No Direito Administrativo, a jurisprudência dos Tribunais tem maior influência, incluído para o
Direito Administrativo, o qual se exerce por duas vias fundamentais.
 As normas jurídicas, as leis têm o sentido em resultado da interpretação dos Tribunais lhe
atribuem.
 Em casos omissos, são juízes que preenchem as lacunas, principalmente os Tribunais
Administrativos, aplicando a esses casos normas até aí inexistentes.
c) Autonomia
O Direito Administrativo é um ramo autónomo de Direito diferente dos demais, pelo seu objecto
e pelo seu método, pelo espírito que domina as suas normas, pelos princípios gerais que o
informam.
O Direito Administrativo é um ramo de Direito diferente do Direito Privado – mais completo,
que forma um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princípios
subordinados a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de Direito.
Sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autónomo, constituído por normas e
princípios próprios e não apenas por excepções ao Direito Privado, havendo lacunas a
preencher, essas lacunas não podem ser integradas através de soluções que se vão buscar ao
Direito Privado. Havendo lacunas, o próprio sistema de Direito Administrativo; se não houver
casos análogos, haverá que chamar os Princípios Gerais de Direito Administrativo aplicáveis
ao caso, deve recorrer-se à analogia e aos Princípios Gerais de Direito Público, ou seja, aos
outros ramos de Direito Público.
d) Codificação parcial
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Sabe-se o que é um código: um diploma que reúne, de forma sintética, científica e sistemática, as
normas de um ramo de Direito ou, pelo menos, de um sector importante de um ramo de Direito.
O Código Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora importante, do nosso
Direito Administrativo.
6. DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTROS RAMOS

A Ciência do Direito Administrativo, que tem por objecto as normas jurídicas administrativas, e
utiliza como método o da ciência do Direito, usa algumas disciplinas auxiliares – que essas, já
podem ter, e têm, métodos diferentes do método jurídico.
Quais são as principais disciplinas auxiliares da ciência do Direito Administrativo?
Há dois grupos de ciências auxiliares:
 Grupo das disciplinas não jurídicas: e aí, temos a ciência da Administração, a Ciência
Política, a Ciência das Finanças e a História da Administração Pública.
 Grupo ciências de natureza jurídica: temos o Direito Constitucional, o Direito
Financeiro, a História do Direito Administrativo e o Direito Administrativo Comparado.
a) Direito Administrativo e Direito Privado, são dois ramos de Direito inteiramente
distintos.
São distintos pelo seu objecto, uma vez que enquanto o Direito Privado se ocupa das relações
estabelecidas entre particulares entre si na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da
Administração Pública e das relações do Direito Público que se travam entre ela e outros sujeitos
de Direito, nomeadamente os particulares.
Apesar de estes dois ramos de Direito serem profundamente distintos, há naturalmente relações
recíprocas entre eles.
No plano da técnica jurídica, isto é, no campo dos conceitos, dos instrumentos técnicos e da
nomenclatura, o Direito Administrativo começou por ir buscar determinadas noções de Direito
Civil.
No plano dos princípios, o Direito Administrativo foi considerado pelos autores como uma
espécie de zona anexa ao Direito Civil, e subordinada a este: o Direito Administrativo seria feito
de excepção ao Direito Civil. Hoje sabe-se que o Direito Administrativo é um corpo homogéneo
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de doutrina, de normas, de conceitos e de princípios, que tem a sua autonomia própria e constitui
um sistema, em igualdade de condições com o Direito Civil.
Por outro lado, assiste-se actualmente a um movimento muito significativo de publicitação da
vida privada.
Por outro lado, e simultaneamente, assiste-se também a um movimento não menos significativo
de privatização da Administração Pública.
No plano das soluções concretas, é hoje vulgar assistir-se à adopção pelo Direito Administrativo
a certas soluções inspiradas por critérios tradicionais de Direito Privado.
b) Direito Administrativo e Direito Constitucional
O Direito Constitucional está na base e é o fundamento de todo o Direito Público de um país,
mas isso é ainda mais verdadeiro, se possível, em relação ao Direito Administrativo, porque o
Direito Administrativo é, em múltiplos aspectos, o complemento, o desenvolvimento, a execução
do Direito Constitucional: em grande medida as normas de Direito Administrativo são corolários
de normas de Direito Constitucional.
O Direito Administrativo contribui para dar sentido ao Direito Constitucional, bem como para o
completar e integrar.
c) Direito Administrativo e Direito Penal.
O Direito Penal é um Direito repressivo, isto é, tem fundamentalmente em vista estabelecer as
sanções penais que são aplicadas aos autores dos crimes; o Direito Administrativo é, em matéria
de segurança, essencialmente preventivo. As normas de Direito Administrativo não visam
cominar sanções para quem ofender os valores essenciais da sociedade, mas sim, estabelecer
uma rede de precauções, de tal forma que seja possível evitar a prática de crimes ou a ofensa aos
valores essenciais a preservar.
CAPÍTULO II
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades
colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental para a colectividade, através de
serviços por esta organizados e mantidos. Assim, onde quer que exista e se manifeste com
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intensidade suficiente uma necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a
satisfazê-la, em nome e no interesse da colectividade.
As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa actividade da Administração Pública,
trata-se em síntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a três espécies
fundamentais: a segurança; a cultura; e o bem-estar.
Quanto às demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e dão origem ao
conjunto, vasto e complexo de actividades e organismos a que se costuma chamar
1.1. Acepções da expressão “Administração Pública”
São dois os sentidos em que se utiliza a expressão Administração Pública: o sentido orgânico e o
sentido material ou funcional.
A Administração Pública, em sentido orgânico, representa o conjunto de órgãos, serviços e
agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a
satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bem-estar.
A administração pública, em sentido material ou funcional, pode ser definida como a
actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da
comunidade, com vista a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança,
cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas
mais convenientes (eficácia e eficiência).
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRAÇÃO PRIVADA

2.1. Actividade de gestão pública e de gestão privada
a) Actos de Gestão Pública
São actos de gestão pública, os que se compreendem no exercício de um poder público,
integrando eles mesmo, a realização de uma função pública da pessoa colectiva,
independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coacção, e
independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos
devam ser observadas.
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O Direito Administrativo regula apenas, e abrange unicamente, a actividade de gestão pública da
administração. À actividade de gestão privada aplicar-se-á o Direito Privado – Direito Civil,
Direito Comercial, etc.
b) Actos de Gestão Privada
São actos de gestão privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva,
despida do poder político, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a
que os actos respeitem e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia
proceder um particular, com submissão às normas de Direito Privado.
Embora tenham em comum o facto de serem ambas administrações, a Administração Pública e a

Administração Privada distinguem-se, todavia, pelo objecto em que incidem, pelo fim que
prosseguem e pelos meios que utilizam.
2.2. Em relação ao Objecto
A Administração Pública, versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e
responsabilidade própria da colectividade, enquanto a Administração Privada incide sobre
necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, não atingem, contudo, a
generalidade de uma colectividade inteira.
2.3. Em relação ao Fim
A Administração Pública tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse público: o
interesse público é o único fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem
legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem em vista naturalmente,
fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins não
económicos e até nos indivíduos mais desinteressados, de fins puramente altruístas. Mas são
sempre fins particulares sem vinculação necessária ao interesse geral da colectividade, e até,
porventura, em contradição com ele.
2.4. Em relação aos Meios
Na Administração Privada os meios, jurídicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-
se pela igualdade entre as partes: os particulares, são iguais entre si e, em regra, não podem
impor uns aos outros a sua própria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente
celebrado. O contracto é assim, o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas.
Pelo contrário, a Administração Pública, porque se traduz na satisfação de necessidades
colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as
circunstâncias o interesse público definindo pela lei geral, não pode normalmente utilizar, face
aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros.
A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e
serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo,
fazê-lo contra sua vontade.
O processo característico da Administração Pública, no que se entende de essencial e de
específico, é antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos então o
regulamento administrativo), quer sob a forma de decisão concreta e individual (e estamos
perante o acto administrativo).
Acrescente-se, ainda, que assim como a Administração Pública envolve, o uso de poderes de
autoridade face aos particulares, que estes não são autorizados a utilizar uns para com os outros,
assim também, inversamente, a Administração Pública se encontra limitada nas suas
possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres especiais, de natureza jurídica,
moral e financeira.
Nota: Nem sempre a Administração Pública age investido do seu “jus imperium”, como é o
caso de contratos administrativos, tomando como exemplo o contrato TRAC/ESTADO, na
estrada Maputo-Witbank. É assim que através do Acto e Contrato Administrativos, o Estado se
relaciona com os particulares. Sendo nos Actos, com poder e nos Contratos, em igualdade de
circunstâncias (actos de gestão privada).
3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS FUNÇÕES DO ESTADO

3.1. Política e Administração. Pública
A Política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse
geral da actividade. A Administração Pública existe para prosseguir outro objectivo: realiza em
termos concretos o interesse geral definido pela política.
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O objecto da Política, são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu
destino colectivo. A da Administração Pública, é a satisfação regular e contínua das necessidades
colectivas da segurança, cultura e bem-estar económico e social.
A Política reveste carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas pela Constituição, ao
passo que a Administração Pública tem carácter condicionado e secundário, achando-se por
definição subordinada às orientações da política e da legislação.
Toda a Administração Pública, além da actividade administrativa é também execução ou
desenvolvimento de uma política. Mas por vezes é a própria administração, com o seu espírito,
com os seus homens e com os seus métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade política, por
qualquer razão enfraquecida ou incapaz, caindo-se então no exercício do poder dos funcionários.
3.2. Legislação e Administração
A função Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nível, que a função Política.
A diferença entre Legislação e Administração está em que, nos dias de hoje, a Administração
Pública é uma actividade totalmente subordinada à lei: é o fundamento, o critério e o limite de
toda a actividade administrativa.
Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convém
desde já salientar brevemente.
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contêm decisões de carácter
administrativo.
De outra parte, há actos da Administração que materialmente revestem todos o carácter de uma
lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficácia da lei, para já não falar dos casos em que a própria
lei se deixa completar por actos da Administração.
3.3. Justiça e Administração Pública
Estas duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são secundárias, executivas,
subordinadas à lei: uma consiste em julgar, a outra em gerir.
A Justiça visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administração Pública visa prosseguir
interesses gerais da colectividade. A Justiça aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos
sobre que tem de pronunciar-se; a Administração Pública toma a iniciativa de satisfazer as
necessidades colectivas que lhe estão confiadas. A Justiça está acima dos interesses, é
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desinteressada, não é parte nos conflitos que decide; a Administração Pública defende e
prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte interessada.
Também aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser por vezes difícil
distingui-las: a Administração Pública pode, em certos casos, praticar actos jurisdicionais,
assim como os Tribunais Comuns, podem praticar actos materialmente administrativos. Mas,
desde que se mantenha sempre presente qual o critério a utilizar – material, orgânico ou formal –
a distinção subsiste e continua possível.
Cumpre por último acentuar que do princípio da submissão da Administração Pública à lei,
decorre um outro princípio, não menos importante – o da submissão da Administração Pública
aos Tribunais, para apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos.
Em suma, a Administração Pública em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser
definida como, a actividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direcção ou
fiscalização do poder político, desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover à
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar
económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos
Tribunais competentes.
A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a direcção dos
representantes da colectividade, desenvolve as actividades necessárias à satisfação das
necessidades colectivas.
4. Sistemas do Direito Administrativo
Por Sistema Administrativo, entende-se um modo jurídico típico de organização, funcionamento
e controlo da Administração Pública.
Existem três tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britânico (ou
de administração judiciária) e o sistema tipo francês (ou de administração executiva).
4.1. Sistema administrativo tradicional
Este sistema assentava nas seguintes características:
a) Não diferenciação ou separação entre as funções administrativa e a jurisdicional e,
consequentemente, inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder
executivo e do poder judicial;
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b) Não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e
consequentemente, insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à
administração.
O advento do Estado de Direito, com a Revolução Francesa, modificou esta situação: a
Administração Pública passou a estar vinculada a normas obrigatórias, subordinadas ao Direito.
Isto foi uma consequência simultânea do princípio da separação de poderes e da concepção da lei
– geral, abstracta e de origem parlamentar – como reflexo da vontade geral.
Em resultado desta modificação, a actividade administrativa pública, passou a revestir carácter
jurídico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posição de cidadãos,
titulares de direitos em face dela.
4.2. Sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária
As características do sistema administrativo britânico são as seguintes:
c) Separação dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por concelhos
formados por funcionários da sua confiança, questões de natureza contenciosa, por força
da lei da “Star Chamber”, e foi proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-
los, mediante o “Act of Settelement”;
d) Estado de Direito: culminando uma longa tradição iniciada na Magna Carta, os Direitos,
Liberdades e Garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados no Bill of Rights. O
Rei ficou desde então claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito
Consuetudinário, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (“Common Law”);
e) Descentralização: em Inglaterra cedo se praticou a distinção entre uma Administração
Central e uma Administração Local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente
de ampla autonomia face a uma intervenção central diminuta;
f) Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: a Administração Pública acha-se
submetida ao controlo jurisdicional dos Tribunais Comuns;
g) Sujeição da Administração ao Direito Comum: na verdade, em consequência do “rule
of law”, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionários se regem pelo mesmo direito
que os cidadãos anónimos;
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h) Execução judicial das decisões administrativas: de todas as regras e princípios
anteriores decorre como consequência que no sistema administrativo de tipo britânico a
Administração Pública não pode executar as decisões por autoridade própria;
i) Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de um sistema de
garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública.
4.3. Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva
As características iniciais do sistema administrativo Francês são as seguintes:
a) Separação de poderes: com a Revolução Francesa foi proclamado expressamente, logo
em 1789, o princípio da separação dos poderes, com todos os seus corolários materiais e
orgânicos. A Administração ficou separada da Justiça;
b) Estado de Direito: na sequência das ideias de Loke e de Montesquieu, não se
estabeleceu apenas a separação dos poderes, mas enunciam-se solenemente os direitos
subjectivos públicos invocáveis do indivíduo contra o Estado;
c) Centralização: com a Revolução Francesa, uma nova classe social e uma nova elite
chega ao poder;
d) Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma
interpretação peculiar do princípio dos poderes, completamente diferente da que
prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da
competência dos Tribunais, o poder judicial também não poderia interferir no
funcionamento da Administração Pública;
e) Subordinação da Administração ao Direito Administrativo: a força, a eficácia, a
capacidade de intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fazendo
desta uma espécie de exército civil com espírito de disciplina militar, levou o “conseil d'
État” a considerar, ao longo do séc. XIX, que os órgãos e agentes administrativos não
estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse público e
utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam
impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que
os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades dos interesses feridos;
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f) Privilégio da Execução Prévia: o Direito Administrativo confere, pois, à Administração
Pública um conjunto de poderes “exorbitantes” sobre os cidadãos, por comparação com
os poderes “normais” reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações
entre si. De entre esses poderes “exorbitantes”, sem dúvida que o mais importante é, no
sistema Francês, o “privilégio de execução prévia”, que permite à Administração
executar as suas decisões por autoridade própria;
g) Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema administrativo Francês, por
assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias
jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública.
Estas, características originárias do sistema administrativo de tipo francês – também
chamado sistema de administração executiva – dada a autonomia aí reconhecida ao poder
executivo relativamente aos Tribunais.
Este sistema, nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da
Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam à independência no Séc.
XX, depois de terem sido colónias desses países europeus, incluindo Moçambique.
4.4. Análise comparativa entre os sistemas de tipo britânico e de tipo francês

Têm, vários traços específicos que os distinguem nitidamente:
 Quanto à organização administrativa: o britânico é um sistema descentralizado,
enquanto o francês é centralizado;
 Quanto ao controlo jurisdicional da administração: o primeiro entrega-o aos Tribunais
Comuns, enquanto o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra há pois,
unidade de jurisdição, em França existe dualidade de Jurisdições;
 Quanto ao direito regulador da administração: o sistema de tipo Britânico é o Direito
Comum, que basicamente é Direito Privado. Porém, no sistema tipo Francês é o Direito
Administrativo que é Direito Público;
 Quanto à execução das decisões administrativas: o sistema de administração judiciária
fá-la depender da sentença do Tribunal, ao passo que o sistema de administração
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executiva atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de
qualquer Tribunal;
 Enfim, quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais
Comuns amplos poderes de injunção face à Administração, que lhes fica subordinada
como a generalidade dos cidadãos, enquanto a França só permite aos Tribunais
Administrativos que anulem as decisões ilegais das autoridades ou as condenem ao
pagamento de indemnizações, ficando a Administração independente do poder judicial.
Nota:
Em relação ao sistema administrativo moçambicano, tendo em atenção os três grandes acima
enunciados, importa referir que o Direito Administrativo Moçambicano tem e foi bastante
influenciado pelo Sistema Português, herdado à luz da colonização, sendo que este último se
impregnou no sistema francês ou continental.
Assim, a luz da CRM, Moçambique é um Estado de Direito Democrático (art. 3), unitário com
estrutura a nível central, provincial e local (art. 8), garante ao cidadão ao acesso aos tribunais
(art. 62). Ainda, verifica-se a separação dos poderes (art. 134), os actos administrativos são
fiscalizados pelo Tribunal Administrativo e pelos tribunais administrativos provinciais (228),
prima pela descentralização e desconcentração (art. 250), respeito pelos direitos fundamentais
dos cidadãos no âmbito da actuação da Administração Pública (art. 249), garantias dos
particulares na impugnação de actos que se mostrem terem lesado a estes (253) e também a
possibilidade de queixa ao Provedor de Justiça, pela má actuação da Administração (art. 256).
Em suma, o Sistema Administrativo Moçambicano apresenta muitas similitudes com o sistema
francês embora tenha elementos trazidos doutros, aliás, se inspirou neste.
CAPÍTULO III
3. Fontes do Direito Administrativo
As fontes representam o modo de produção e revelação das normas jurídicas. Assim, por ser
o Direito Administrativo impregnado na Lei, constituem como seu modo de revelação:
 Constituição: o repositório de todas as normas jurídicas ou de toda a actividade
legiferante.
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 Leis.
 Decretos.
 Regulamentos.
 Jurisprudência do Tribunal Administrativo e dos Tribunais Administrativos.
 A doutrina.
Para além dos acima enunciados, dada a peculiaridade da actividade administrativa, mostrando-
se a dinâmica em que o interesse colectivo deve ser concretizado, outros modos de revelação vão
se visualizando no âmbito da actuação da Administração, sendo eles:
 O regulamento administrativo: é em primeira linha, um acto administrativo, por ser
emanado pela Administração.
 Os Actos Administrativos: representam decisões unilaterais da Administração Pública e
que afectam o particular, e destacam-se:
 Actos administrativos normativos: define de forma abstracta e vincula de forma
genérica os comportamentos dos particulares e da própria Administração Pública.
O Direito Administrativo é típico da Administração Francesa e tem como primado
a Lei: princípio do Estado de Direito (Legalidade).
Ao respeitar a lei significa que na Administração Pública verifica-se o princípio
da separação de poderes que justifica a proibição da interferência de um poder ao
outro. Contudo, não significa independência, mas sim autonomia. Onde:
 Ao poder legislativo lhe é conferida a faculdade de emanar leis;
 Ao poder executivo, a faculdade de administrar os bens públicos visando a
satisfação das necessidades colectivas – isto é, executar as leis; e
 Ao poder judicial, confere-se a faculdade de aplicar as leis.
Contudo, verifica-se uma dicotomia Lei / Regulamento. A Lei fixa o quadro
geral e o Regulamento trata de fixar o modo de acção, é dependente, pois não
deve regular abaixo ou acima da lei, é lhe imposta uma limitação.
 Poder regulamenta autónomo: visa conceber ou facilitar a Administração Pública
a possibilidade de reserva, para que esta trate de certa matéria que não exista na
lei, fazendo a remição à Constituição da República.
17
 Poder regulamentar independente, quando a faculdade em certa matéria está
patente em certa lei e não na Constituição.
CAPÍTULO IV
TEORIA GERAL DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1. Conceito
A organização pública é um grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade
com vista à satisfação de necessidades colectivas, antecipadamente definidas. Neste conceito se
visualizam elementos, designadamente:
 Um grupo humano;
 Uma estrutura, isto é, um modo peculiar de relacionamento dos vários elementos da
organização entre si e com o meio social em que ela se insere;
 O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como se estrutura a
organização;
 Uma finalidade, a satisfação de necessidades colectivas definidas.
Ainda, dentro do conceito de organização pública são notáveis três situações concretas que
melhor a concretizam, nomeadamente, as Pessoas Colectivas, os órgãos da Administração
Pública e os Serviços Públicos.
1.1. Pessoas Colectivas
Em primeiro lugar, a pessoa colectiva pública e pessoa colectiva de Direito Público são
sinónimas, tal como o são igualmente entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de
Direito Privado.
Em segundo lugar, convém sublinhar desde já a enorme importância da categoria das pessoas
colectivas públicas e da sua análise em Direito Administrativo. É que, na fase actual da evolução
deste ramo de Direito e da Ciência que o estuda, em países como o nosso (Moçambique) e em
geral nos da família Romano-germânica, a Administração Pública é sempre representada, nas
suas relações com os particulares, por pessoas colectivas públicas: na relação jurídico-
administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, é em regra uma pessoa colectiva pública.
18
Ainda, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distinção entre pessoas colectivas públicas e
pessoas colectivas privadas, não se pretende de modo nenhum inculcar que as primeiras são as
que actuam, sempre e apenas, sob a égide do Direito Público e as segundas as que agem, apenas
e sempre, à luz do Direito Privado; nem tão-pouco se quer significar que umas só têm capacidade
jurídica pública e que outras possuem unicamente capacidade jurídica privada.
1.1.1. Conceito
As Pessoas Colectivas Públicas são entes colectivos criados por iniciativa pública para
assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes políticos e
públicos e estando submetidos a deveres públicos. Deste conceito podem se extrair vários
elementos, a saber:
 Trata-se de entidades criadas por iniciativa pública, o que significa que, as pessoas
colectivas públicas nascem sempre de uma decisão pública, tomada pela colectividade
nacional, ou por comunidades regionais ou locais autónomas, ou proveniente de uma ou
mais pessoas colectivas públicas já existentes. As pessoas colectivas públicas são criadas
por “iniciativa pública”, expressão ampla que cobre todas as hipóteses e acautela os
vários aspectos relevantes.
 As pessoas colectivas públicas são criadas para assegurar a prossecução necessária de
interesses públicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas públicas, diferentemente das
privadas, existem para prosseguir o interesse público – e não quaisquer outros fins. O
interesse público não é algo que possa deixar de estar incluído nas atribuições de uma
pessoa colectiva pública: é algo de essencial, pois ela é criada e existe para esse fim.
 As pessoas colectivas públicas são titulares, em nome próprio, de poderes e deveres
públicos. A referência à titularidade “em nome próprio” serve para distinguir as pessoas
colectivas públicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exercício privado
de funções públicas: estas podem exercer poderes públicos, mesmo poderes de
autoridade, mas fazem-no em nome da Administração Pública, nunca em nome próprio.
1.1.2. Espécies
Normalmente as pessoas colectivas públicas são categorizadas em:
 O Estado – Administração:
19
 Os institutos públicos: pessoas colectivas de natureza institucional.
 As empresas públicas: pessoas colectivas públicas de natureza empresarial.
 As associações públicas: pessoas colectivas públicas de associativa.
 As autarquias locais: pessoas colectivas de população e território.
 As regiões autónomas. Para o caso moçambicano não estão constitucionalmente nem
legalmente consagradas.
1.1.3. Regime Jurídico
O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é uniforme, não é igual para todas elas,
depende da legislação aplicável para cada. Por exemplo, no caso das autarquias locais, todas as
espécies deste género têm o mesmo regime, definindo basicamente na Constituição e em outros
instrumentos infraconstitucionais. Ver a Lei n.º 6/2018, de…..
Contudo, quanto aos institutos públicos e associações públicas, o regime varia de entidade para
entidade, conforme a respectiva lei orgânica.
Da análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas, podemos concluir que
os aspectos predominantes do seu regime são os seguintes:
 Criação e extinção – são criadas por acto do poder central; mas há casos de criação por
iniciativa pública local. Elas não se podem extinguir a si próprias, ao contrário do que
acontece com as pessoas colectivas privadas. Uma pessoa colectiva pública não pode ser
extinta por iniciativa dos respectivos credores, só por decisão pública, mas sim por um
instrumento legal emanado pela entidade competente;
 Capacidade jurídica de Direito Privado e património próprio – todas as pessoas colectivas
públicas possuem estas características, cuja importância se salienta principalmente no
desenvolvimento de actividade de gestão privada (autonomias).
 Capacidade de Direito Público – as pessoas colectivas públicas são titulares de poderes e
deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os poderes de autoridade,
aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas públicas sobre os particulares e,
nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas têm de definir a sua própria
conduta alheia em termos obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade
destes, o que naturalmente não acontece com as pessoas colectivas privadas.
20
 Autonomia administrativa e financeira – as pessoas colectivas públicas dispõe de
autonomia administrativa e financeira.
 Isenções fiscais – são um traço característico e de maior importância.
 Direito de celebrar contractos administrativos – as pessoas colectivas privadas não
possuem, em regra, o direito de fazer contractos administrativos com particulares.
 Bens do domínio público – as pessoas colectivas são ou podem ser, titulares do domínio
público e não apenas de bens domínio privado.
 Funcionários públicos – o pessoal das pessoas colectivas públicas está submetido ao
regime da função pública, e não ao do contracto individual de trabalho. Isto por via de
regra: as empresas públicas constituem importante excepção a tal princípio.
 Sujeições a um regime administrativo de responsabilidade civil, pelos prejuízos que
possam causar a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem nos termos da
legislação própria do Direito Administrativo, e não nos termos da responsabilidade
regulada pelo Código Civil.
 Sujeição da tutela administrativa – a actuação destas pessoas colectivas está sujeita à
tutela administrativa do Estado.
 Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas – as contas das pessoas colectivas públicas
estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas. Para o caso Moçambicano, esta
fiscalização está acometida ao Tribunal Administrativo, que possui uma Secção de
Contas Públicas que procede a fiscalização prévia, concomitante e sucessiva e aos
tribunais administrativos provinciais, que tem dentre as suas competências, a de
fiscalização prévia dos actos e contratos administrativos.
 Foro administrativo – as questões surgidas em resultado da actividade destas pessoas
colectivas pertencem à competência dos Tribunais Administrativos, na componente do
contencioso administrativo, e não à dos Tribunais Judiciais (jurisdição comum).
1.2. Órgãos da Administração Pública
A estes cabe tomar decisões em nome da pessoa colectiva ou, noutra terminologia, manifestar a
vontade imputável à pessoa colectiva. São centros de imputação de poderes funcionais.
A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes concepções:
21
 A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os órgãos são
instituições, e não indivíduos.
 A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queirós e Marques
Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições.
Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito Administrativo – a da
organização administrativa, e da actividade administrativa e da das garantias dos particulares.
Contudo, pondo de lado a terceira, que não tem a ver com a questão que se está a analisar, tudo
depende de nos situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas.
Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa – isto é, na perspectiva em que
se analisa a estrutura da Administração Pública, é evidente que os órgãos têm de ser concebidos
como instituições.
O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu funcionamento, o modo de
designação dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os poderes funcionais atribuídos a cada
órgão, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas matérias na perspectiva da organização
administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é irrelevante.
Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa, isto é,
na perspectiva da Administração a actuar, a tomar decisões, nomeadamente a praticar actos, ou
seja, por outras palavras, se deixarmos a análise estática da Administração e passar-se à análise
dinâmica, então veremos que o que aí interessa ao Direito é o órgão como indivíduo: quem
decide, quem delibera, são os indivíduos, embora não sejam centros institucionalizados de
poderes funcionais, mas os concretizam.
Assim, os órgãos da Administração (isto é, das pessoas colectivas públicas que integram a
Administração) devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização
administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da actividade administrativa.
1.2.1.1. Classificação dos Órgãos
Estes órgãos podem ser classificados sob diversos prismas, sendo relevantes as seguintes:
 Órgãos singulares e colegiais:
22
São órgãos “singulares” aqueles que têm apenas um titular; e são “colegiais” os órgãos
compostos por dois ou mais titulares. O órgão colegial na actualidade tem, no mínimo, três
titulares, e deve em regra ser composto por número ímpar de membros.
 Órgãos centrais e locais:
São órgãos “centrais” aqueles que têm competência em todo o território nacional; e órgãos
“locais” são os que têm a sua competência limitada a uma circunscrição administrativa, ou seja,
apenas a uma parcela do território nacional.
 Órgãos primários, secundários e vicários:
São órgãos “primários” aqueles que dispõem de uma competência própria para decidir as
matérias que lhes estão confiadas; órgãos “secundários” são os que apenas dispõem de uma
competência delegada; e órgãos “vicários” são aqueles que só exercem competência por
substituição de outros órgãos.
 Órgãos representativos e órgãos não representativos:
Os órgãos “representativos” são aqueles cujos titulares são livremente designados por eleição.
Os restantes são órgãos “não representativos”. Ex. O caso Presidente da República, do
Parlamento, das Assembleias Provinciais, das Autarquias Locais e suas Assembleias.
 Órgãos activos, consultivos e de controlo
Os órgãos “activos” são aqueles a quem compete tomar decisões ou executá-las.
Os órgãos “consultivos” são aqueles cuja função é esclarecer os órgãos activos antes de estes
tomarem uma decisão, nomeadamente através da emissão de pareceres.
Os Órgãos “de controlo” são aqueles que têm por missão fiscalizar a regularidade do
funcionamento de outros órgãos.
 Órgãos decisórios e executivo
Os órgãos activos, podem por sua vez classificar-se em decisórios e executivos. São órgãos
“decisórios” aqueles a quem compete tomar decisões. São órgãos “executivos” aqueles a quem
compete executar tais decisões, isto é, pô-las em prática. Dentro dos órgãos decisórios, costuma-
se reservar-se a designação de órgãos “deliberativos” aos que tenham carácter geral.
 Órgãos permanentes e temporários
23
São órgãos “permanentes” aqueles que segundo a lei, têm duração indefinida; e são órgãos
“temporários” os que são criados para actuar apenas durante um certo período.
 Órgãos simples e órgãos complexos
Os órgãos “simples” são os órgãos cuja estrutura é unitária, a saber, os órgãos singulares e os
órgãos colegiais cujos titulares só podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho.
Os órgãos “complexos” são aqueles cuja estrutura é diferenciada, isto é, aqueles que são
constituídos por titulares que exercem também competências próprias a título individual e são
em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.
1.3. Os Serviços Públicos
Os serviços públicos constituem as células que compõem internamente as pessoas colectivas
públicas.
A pessoa colectiva pública é o sujeito de Direito, que trava relações jurídicas com outros sujeitos
de Direito, ao passo que o serviço público é uma organização que, situada no interior da pessoa
colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos, desenvolve actividades de que ela carece
para prosseguir os seus fins.
1.3.1. Conceito
Os “serviços públicos”, são as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva
pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos.
São estruturas organizativas encarregadas de preparar e executar as decisões dos órgãos das
pessoas colectivas públicas. Concretizam a políticas públicas.
 Os serviços públicos são organizações humanas, isto é, são estruturas administrativas
accionadas por indivíduos, que trabalham ao serviço de certa entidade pública;
 Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva pública: não estão fora
dela, mas dentro; não gravitam em torno da pessoa colectiva, são as células que a
integram;
 Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa colectiva
pública;
24
 Os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas colectivas
públicas: quem tomam as decisões que vinculam a pessoa colectiva pública perante o
exterior são os órgãos dela; e quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no
interior da pessoa colectiva são também os seus órgãos.
Os serviços públicos desenvolvem na sua actuação quer na fase preparatória da formação da
vontade do órgão administrativo, quer na fase que se segue à manifestação daquela vontade,
cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os serviços públicos são, pois,
organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das
pessoas colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se traduz a prossecução
das atribuições dessas pessoas colectivas.
1.3.2. Espécies
Os serviços públicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes – a
perspectiva funcional e a perspectiva estrutural.
 Os serviços públicos como unidades funcionais: à luz de uma consideração funcional,
os serviços públicos distinguem-se de acordo com os seus fins.
 Os serviços públicos como unidades de trabalho: segundo uma perspectiva estrutural,
os serviços públicos distinguem-se não já segundo os seus fins, mas antes segundo o
tipo de actividades que desenvolvem.
1.3.3. Regime Jurídico

Os princípios fundamentais do regime jurídico dos serviços públicos são os seguintes:
 O serviço releva sempre de uma pessoa colectiva pública: qualquer serviço público
está sempre na dependência directa de um órgão da Administração, que sobre ele
exerce o poder de direcção e a cujas ordens e instruções, por isso mesmo, o serviço
público deve obediência;
 O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público: os serviços
públicos são elementos da organização de uma pessoa colectiva pública. Estão, pois,
vinculados à prossecução das atribuições que a lei a dita cargo dela;
25
 Compete à lei criar ou extinguir serviços públicos: qualquer serviço público, seja ele
ministério, direcção-geral ou outro, só por lei (em sentido material) pode ser criado ou
extinto.
 A organização interna dos serviços públicos é matéria regulamentar.
 O regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público é modificável:
porque só assim se pode corresponder à natural variabilidade do interesse público, que
pode exigir hoje o que ontem não exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que
anteriormente considerava essencial;
 A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida: pode e deve ser assegurado o
funcionamento regular dos serviços públicos, pelo menos essenciais, ainda que para
tanto seja necessário empregar meios de autoridade, como por exemplo a requisição
civil;
 Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares em pé de igualdade;
trata-se aqui de um corolário do princípio da igualdade, constitucionalmente
estabelecido. Isto é particularmente importante no que diz respeito às condições de
acesso dos particulares aos bens, utilizados pelos serviços públicos ao público em
geral;
 A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio onerosa: os
utentes deverão, pois, pagar uma taxa, como contrapartida do benefício que obtêm.
Mas há serviços públicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. Os serviços
públicos não têm fim lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas
públicas;
 Os serviços públicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrência: tudo
depende do que for determinado pela Constituição e pela lei. Quanto aos de âmbito
nacional, o assunto é, em princípio, objecto de regulamentação genérica;
 Os serviços públicos podem actuar de acordo com o Direito Público quer com o
Direito Privado: é o que resulta do facto de as pessoas colectivas públicas disporem
simultaneamente de capacidade de Direito Público e de capacidade de Direito Privado.
A regra geral é de que os serviços públicos actuam predominantemente segundo o
26
Direito Público, excepto quando se achem integrados em empresas públicas, caso em
que agirão predominantemente segundo o Direito Privado;
 A lei adquire vários modos de gestão dos serviços públicos: por via de regra, os
serviços públicos são geridos por uma pessoa colectiva pública;
 Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras que os colocam numa situação
jurídica especial: é o que a doutrina alemã, denomina como “relações especiais de
poder”. As relações jurídicas que se estabelecem entre os utentes do serviço público e
a Administração são diferentes das relações gerais que todo o cidadão trava com o
Estado. Os utentes dos serviços públicos acham-se submetidos a uma forma peculiar
de subordinação aos órgãos e agentes administrativos, que tem em vista criar e manter
as melhores condições de organização e funcionamento dos serviços, e que se traduz
no dever de obediência em relação a vários poderes de autoridade;
 Natureza jurídica do acto criador da relação de utilização do serviço público pelo
particular: tem, regra geral, a natureza do contrato administrativo – contrato, porque
entende-se que a fonte dessa relação jurídica é um acordo de vontades, um acto
jurídico bilateral e administrativo, porque o seu objecto é a utilização de um serviço
público e o seu principal efeito é a criação de uma relação jurídica administrativa.
1.3.4. Estrutura Organizativa dos Serviços Públicos

Os Serviços Púbicos, podem ser organizados segundo três critérios – organização horizontal,
territorial e vertical. No primeiro caso, os serviços organizam-se em razão da matéria ou do fim;
no segundo, em razão do território; no último em razão da hierarquia.
A organização horizontal, dos serviços públicos atende, por um lado, à distribuição dos
serviços pelas pessoas colectivas públicas e, dentro destas, à especialização dos serviços segundo
o tipo de actividades a desempenhar. É através da organização horizontal que se chega à
consideração das diferentes unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de
trabalho.
27
A organização territorial, remete-nos para a distinção entre serviços centrais e serviços
periféricos, consoante os mesmos tenham um âmbito de actuação nacional ou meramente
localizado em áreas menores. Trata-se de uma organização “em profundidade” dos serviços
públicos, na qual o topo é preenchido pelos serviços centrais, e os diversos níveis, à medida que
se caminha para a base, por serviços daqueles dependentes e actuando ao nível de circunscrições
de âmbito gradualmente menor.
A organização vertical ou hierárquica, que genericamente, se traduz na estruturação dos
serviços em razão da sua distribuição por diversos graus ou escalões do topo à base, que se
relacionam entre si em termos de supremacia e subordinação.
1.3.5. Relações inter-orgânicas - Hierarquia Administrativa

A “hierarquia” é o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais
órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao
superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência. E o tipo de
relacionamento inter-orgânico que caracteriza a burocracia. Nele verificam-se os seguintes
aspectos:
 Existência de um vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos: para
haver hierarquia é indispensável que existam, pelo menos, dois órgãos administrativos
ou um órgão e um agente (superior e subalterno)
 Comunidade de atribuições entre elementos da hierarquia: na hierarquia é
indispensável que tanto o superior como o subalterno actuem para a prossecução de
atribuições comuns;
 Vínculo jurídico constituído pelo poder de direcção e pelo dever de obediência: entre
superior e subalterno há um vínculo jurídico típico, chamado “relação hierárquica”.
1.3.6. Espécies
A principal distinção de modalidades de hierarquia é a que distingue entre hierarquia interna e
hierarquia externa.
A hierarquia interna, é um modelo de organização da Administração que tem por âmbito
natural o serviço público.
28
Consiste a hierarquia interna num modelo em que se toma a estrutura vertical como directriz,
para estabelecer o ordenamento das actividades em que o serviço se traduz: a hierarquia interna é
uma hierarquia de agentes.
Não está em causa, directamente, o exercício da competência de uma pessoa colectiva pública,
mas o desempenho regular das tarefas de um serviço público: prossecução de actividades,
portanto, e não prática de actos jurídicos.
A “hierarquia interna” vem a ser, pois, aquele modelo vertical de organização interna dos
serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos.
A hierarquia externa, toma a estrutura vertical como directriz, mas desta feita para estabelecer
o ordenamento dos poderes jurídicos em que a competência consiste: a hierarquia externa é uma
hierarquia de órgãos.
Os vínculos de superioridade e subordinação estabelecem-se entre órgãos da Administração. Já
não está em causa a divisão do trabalho entre agentes, mas a repartição das competências entre
aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em nome da pessoa colectiva.
1.3.7. Os Poderes do Superior

São basicamente três: o poder de direcção, o poder de supervisão e o poder disciplinar. Deles o
primeiro é o principal poder da relação hierárquica.
 O “poder de direcção” consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções, em
matéria de serviço, ao subalterno. As “ordens” traduzem-se em comandos individuais e
concretos: através delas o superior impõe aos subalternos a adopção de uma determinada
conduta específica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As “instruções”
traduzem-se em comandos gerais e abstractos: através delas o superior impõe aos
subalternos a adopção, para futuro, de certas condutas sempre que se verifiquem as
situações previstas.
 O “poder de supervisão”, consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os
actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por duas
maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito evocará a resolução do caso; ou em
consequência de recurso hierárquico perante ele interposto pelo interessado.
29
 O “poder disciplinar”, por último, consiste na faculdade de o superior punir o subalterno,
mediante a aplicação de sanções previstas na lei em consequência das infracções à
disciplina da função pública cometidas.
Outros poderes normalmente integrados na competência dos superiores hierárquicos, ou que se

discute se o são ou não, são os seguintes:
 O “poder de inspecção”, é a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o
comportamento dos subalternos e o funcionamento dos serviços, a fim de providenciar,
como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inquérito ou a processo
disciplinar.
 O “poder de decidir recursos”, consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos
primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar (e
eventualmente substituir) os actos impugnados. A este meio de impugnação dos actos do
subalterno perante o respectivo superior chama-se “recurso hierárquico”.
 O “poder de decidir conflitos de competência”, é a faculdade de o superior declarar, em
casos de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a
competência conferida por lei. Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a
pedido de um dos subalternos envolvidos no conflito ou de todos eles, ou mediante
requerimento de qualquer particular interessado.
 O “poder de substituição”, é a faculdade de o superior exercer legitimamente
competências conferidas, por lei ou delegação de poderes, ao subalterno.
1.3.8. O Dever de Obediência

O “dever de obediência” consiste na obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções
dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e sob a forma legal. Da
noção enunciada, resultam os requisitos deste dever.
 Que a ordem ou as instruções provenham de legítimo superior hierárquico do
subalterno em causa;
 Que a ordem ou as instruções sejam dadas em matéria de serviço;
30
 E que a ordem ou as instruções revistam a forma legalmente prescrita.
Consequentemente, não existe dever de obediência quando, por hipótese, o comando emane de
quem não seja legítimo superior do subalterno – por não ser órgão da Administração, ou por não
pertencer à cadeia hierárquica em que o subalterno está inserido; quando uma ordem respeite a
um assunto da vida particular do superior ou do subalterno; ou quando tenha sido verbalmente se
a lei exigia que fosse escrita.
1.3.9. Atribuições, Competências e Missões.

Atribuições: fins que a lei acomete às pessoas colectivas.
Competências: poderes jurídicos que o órgão de uma pessoa colectiva dispõe para
prosseguir as suas atribuições. Em regra, os diferentes órgãos de uma pessoa colectiva
dispõem de diversas atribuições para diversas competências. Porém, no caso particular da
pessoa colectiva Estado-Administração, devido a multiplicidade e heterogeneidade dos
seus fins, os membros do órgão máximo dispõem de competências idênticas para
prosseguir atribuições diversas.
Missão: tarefas desenvolvidas pelos diversos serviços públicos.
Competências: estas são fixadas pela lei, não se presumem, são inalienáveis e
irrenunciáveis e são atribuídas a determinado órgão em detrimento do outro.
1.4. Administração Estadual

Constitucionalmente o Estado corresponde à comunidade de cidadãos que nos termos do poder
constituinte, que a si própria se atribui, assume uma determinada forma política para prosseguir
os seus fins nacionais. Trata-se, por isso de Estado-Comunidade nacional, que é por isso uma
figura constitucional.
1.4.1. O Estado – Administração

É uma entidade pública de per si, ou seja, é uma pessoa colectiva pública entre muitas outras, é
autónoma e é inconfundível em relação aos governantes (estes são transitórios e mutáveis) que a
dirigem, nem com os seus funcionários e/ou agentes (seus servidores), nem com outras entidades
31
autónomas que integram a Administração, nem com os cidadãos que com ela entram em relação.
O Estado-Administração é uma organização permanente e com património próprio.
Os governantes são os indivíduos que transitoriamente desempenham funções dirigentes desta
organização, sendo daí duas entidades que não se confundem.
1.5. Espécies de Administração do Estado

Por ser multiforme a Administração Pública Estadual compreende várias espécies, a saber:
1.5.1. Administração directa
Quando a actividade administrativa estadual é exercida por órgãos e serviços da própria pessoa
colectiva pública Estado. (Cuja personalidade jurídica é reconhecida pelo direito interno).
A administração directa pressupõe:
 Unicidade: significa que o Estado é a única espécie deste género, diferentemente daquilo
que se passa, por exemplo, como conceito de autarquias locais, que abarca mais que um
ente público.
 Carácter originário do Estado: a pessoa colectiva pública – Estado, é criada pelo poder
constituinte, e por isso, tem natureza originária e não derivada. Seus órgãos são de
soberania:
1.5.2. Administração indirecta (ou instrumental)

Quando a actividade administrativa estadual é exercida por pessoas colectivas distintas do
Estado, mas por ele criadas. Nesta forma de administração podemos encontrar os Institutos
públicos, as empresas públicas, as associações públicas e as fundações públicas.
1.5.3. Administração subordinada

Parte da administração estadual directa, cujos órgãos e serviços estão submetidos à hierarquia do
Governo, isto é, dependentes de um membro deste.
1.5.4. Administração independente
32
Parte da administração estadual directa, que não está submetida à hierarquia do Governo, pois o
seu estatuto assenta numa ligação privilegiada à Assembleia da República. (Provedor de justiça,
Comissão Nacional de Eleições, etc.)
1.6. Administração central

É a administração estadual directa e subordinada que abrange todo o território nacional (ou
continental).
1.6.1. Administração periférica

É a administração estadual directa e subordinada que abrange somente uma porção do território
nacional (províncias, distritos e postos administrativos)
1.6.2. Administração periférica especializada

Administração estadual directa e subordinada, adstrita ao desempenho de missões determinadas,
correspondentes a certos serviços. (ex: esquadras da P.RM., repartições de finanças, etc.;)
1.6.3. Administração periférica comum
Administração estadual directa e subordinada, ligada à representação do Governo e a missões no
âmbito da segurança de pessoas e bens.
CAPÍTULO V - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DE MOÇAMBIQUE

Na organização administrativa moçambicana, temos o Estado como pessoa colectiva pública
(PCP) que prossegue certos fins e por outro lado cria órgãos que os atribui competências que são
emanadas por lei, isto é, prossegue o princípio da legalidade.
O Estado para além de atribuir competências, estrutura o território – competência territorial (art.
7 da CRM). Esta competência nacional pressupõe a concentração e a descentralização de
poderes.
A divisão de competência em razão da matéria, pressupõe a divisão de atribuições em razão de
áreas.
Elementos da organização administrativa (ver os art.ºs 7, 248, 250)
33
 Pessoa colectiva pública;
 Serviços públicos.
A criação de uma pessoa colectiva pública depende de um substrato e dos órgãos desse mesmo
substrato. Este nasce dum instrumento legal e é deste que se extingue.
Os órgãos representam os centros institucionalizados de competências. Os órgãos podem ser
identificados como instituições que perduram para além das pessoas. O órgão como titular, o
indivíduo titular de certo órgão é um passageiro.
O Estado visa tutelar os seus cidadãos prosseguindo fins colectivos para o bem-estar social,
defesa e segurança e a promoção da cultura.
O Estado como pessoa colectiva de direito público que realiza actividades administrativas. Para
esta actividade organiza-se de maneiras distintas para prosseguir os seus fins. Para esses fins
pode realizar directamente (Administração Directa), ou pode confiar a outros entes públicos
(Administração Indirecta).
Atribuições, art. 11 CRM

Este artigo da CRM fixa os objectivos fundamentais que o Estado Moçambicano prossegue,
como por exemplo:
 A defesa da independência e da soberania;
 A consolidação da unidade nacional – desenvolvimento da democracia.
Órgãos de soberania, art. 133 da CRM

 PR, Governo, AR, Tribunais, CC.
Relação entre atribuições e competências
 Relação necessária, pois visam a prossecução das atribuições da pessoa colectiva pública,
que constam do art. 11 da CRM.
 Nenhum órgão deve prosseguir fins que não são da sua competência, pois se estaria em
sede de violação de um princípio de legalidade das atribuições, o que consubstanciaria
uma nulidade de actos.
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ÓRGÃOS DO ESTADO – ADMINISTRAÇÃO DIRECTA
Dada a natureza originária do Estado, certos dos seus órgãos, nomeadamente o Governo entre
outros, são órgãos de soberania (art. 133 da CRM) e em muitas das situações se propaga ao
longo de todo o território nacional.
Órgãos de Administração Central

São denominados órgãos da Administração Central do Estado, aqueles cuja sua competência se
estende em todo o território nacional, são eles: PR, PM, CM (principais órgãos administrativos
do Estado). São eles:
i. Presidente da República
Domínio do PR no Governo, art. 160
PR tem funções de carácter Político (art. 145 e art. 159) e de carácter Administrativo (art. 160):
 Convocar e presidir o CM
 Nomear e demitir o PM
 Criar Ministérios e nomear e demitir os ministros, vice-ministros, governadores
provinciais, reitores e vice-reitores de universidades estatais….
Órgãos do PR
 PR – órgão singular
 Governo – órgão colegial (Conselho de Ministros e Ministros isoladamente).
Classificação dos órgãos
 PR e o Governo: são órgãos decisórios em que as suas decisões podem ser executadas por
si próprios e por outros agentes administrativos. Para além de serem órgãos decisórios,
são também administrativos ou executivos.
Órgãos consultivos
 Conselho do Estado, art. 163.
 Conselho Nacional de Defesa e Segurança, art. 261 e ss.
Órgãos independentes
Estes agem sem dever de obediência, são eles:
 PGR, art. 236 e ss.
35
 CNE
 Provedor de Justiça, art. 255.
Órgãos representativos
 Decisórios e Executivos
 Consultivos e Independentes.
Nota: Os actos emanados pelo PR visam a prossecução de fins colectivos.
 PR como órgão político (Chefe do Estado) e PR como órgão administrativo (PR). É aqui
onde pratica actos administrativos. As suas competências constam do art. 160 da CRM.
Funcionamento
Os órgãos de apoio, a destacar a Presidência da República, constante do Decreto Presidencial n.º
14/2005, de 14 de Março. Este diploma legal define a Presidência como órgão de apoio ao
órgão Central e enuncia as suas atribuições genéricas e específicas.
 Genéricas: A Presidência é um órgão de apoio ao PR quando exerce as suas funções
como Chefe do Estado, do Governo, Comandante em Chefe das Forças de Defesa e
Segurança.
 Específicas: tem a ver com as competências constitucionais do PR como Chefe do
Estado, os órgãos da Presidência (a Casa Civil, a Casa Militar, o Gabinete do PR).
Estrutura da Presidência da República: temos o PR como órgão de soberania e a Presidência

da República.
ii. Primeiro-ministro
O PM moçambicano é um Ministro coordenador e não tem um poder hierárquico superior em
relação aos demais Ministros – natureza jurídica em Direito Administrativo.
O PM é um órgão confirmativo e não decisivo, em relação aos outros membros do Conselho de
Ministros, diante do PR.
Este apresenta-se com dois tipos de competências:
 Umas que são delegadas pelo PR, n.ºs 2 e 3 do art. 201.
 Outras que lhe são próprias, art. 205 CRM: Assessoria ao PR na acção governativo
(elaborar e propor o plano de trabalho do PR, garantir a prossecução das actividades dos
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órgãos do Estado; coordenar as actividades dos outros ministros e outras instituições
governamentais). Tem ainda, competências políticas em relação a AR (apresentação do
Plano do Governo, dos PES e do OGE).
Funcionamento
Existe o gabinete do PM e o Secretariado co Conselho de Ministros – que é o órgão de apoio a
CM.
iii. Conselho de Ministros (Governo), art. 199 e ss da CRM
Conselho de Ministros representa a reunião do Governo, convocada e presidida pelo Primeiro-
Ministro (por delegação de competências do PR).
Governo é o principal órgão da Administração Central do Estado, e compõe-se do Presidente da
República (que o Preside), do Primeiro-Ministro e dos Ministros.
Enquanto principal órgão da administração central do Estado, o Governo é revestido do poder
executivo, sendo um órgão Superior da Administração Pública Moçambicana.
Enquanto órgão administrativo, este exerce competências que se prendem com os seguintes
aspectos:
 Garantia da execução das leis;
 Garantia do funcionamento da Administração Pública;
 Promoção da satisfação das necessidades colectivas.
Assim, para concretizar os aspectos acima vertidos, o Governo actua sob duas formas:
 Via colegial: através do Conselho de Ministros; e
 Via individual: mediante a actuação dos seus membros, nomeadamente o PR, o Primeiro-
ministro e os Ministros (para além dos vice-ministros, que embora não o integrem,
complementam as actividades do respectivo Ministro).
Organização dos ministérios

Os Ministérios são departamentos da Administração Central do Estado e são dirigidos pelos
respectivos Ministros.
Os diferentes ministérios organizam-se em direcções nacionais e departamentos, que se
subdividem em divisões e repartições e sectores.
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O art. 1 da Lei n.º 14/78, de 28 de Dezembro, regula a estrutura e o funcionamento do Governo,
e este órgão se apresenta sob vários prismas:
 É um órgão executivo: concretiza as leis emanadas pela AR.
 É um órgão decisório: pratica actos deliberativos de natureza administrativa.
 É um órgão de controlo: tem a competência de supervisão das actividades doutros órgãos.
 É um órgão de superintendência: orientação que provém do poder de tutela
administrativa.
 Órgão de poder disciplinar sobre os outros órgãos.
O CM tem como membros o PR, o PM e os Ministros. Nas suas Sessões pode convidar várias
pessoas (os Vice-Ministros o Governador do Banco de Moçambique e os Secretários
Permanentes e Gerais), seus convidados, entre outros.
Competências do CM: ver o art. 203 da CRM e o art. 5 da Lei n.º 14/78, de 28 de Dezembro.
 Promoção da satisfação das necessidades colectivas, isto é, concretização do interesse
colectivo.
Funcionamento do CM:
Este órgão tem competências colegiais (decisão do colectivo). Contudo, das suas decisões, outras
são concretizadas pelos Ministros isoladamente, isto é, fora do órgão.
As decisões do CM devem ser consensuais, vigorando o princípio de solidariedade geral, isto é,
todos os membros deste órgão respondem pelas decisões tomadas por este. art.º 4 da Lei n.º
14/78, de 28 de Dezembro.
iv. Ministros
Os Ministros são representantes do Governo nos Ministérios, que são órgãos políticos e não
órgãos de natureza administrativa (daí que não são regulados pelo EGFAE). São nomeados por
confiança do PR. Nos termos do art. 17 da Lei n.º 14/78, de 28 de Dezembro, são órgãos centrais
do Estado e a sua actuação se estende em todo o território nacional.
Este apresenta uma natureza jurídica dupla, isto é, tem funções políticas e funções
administrativas.
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 Funções políticas: participam na definição nas políticas gerais do Governo. (as suas
funções são incompatíveis com outros de âmbito público, como por exemplo a de
deputado).
 Funções administrativas: garantem a realização da actividade administrativa a seu cargo.
Respondem pelas suas decisões, que podem ser gerais (despachos ministeriais) e tem
natureza jurídica. Ainda, praticam decisões individuais quando praticam actos
administrativos unilaterais constitutivos, modificativos e extintivos de situações jurídicas
concretas.
Decisões Administrativas
 Unilaterais: traçam a conduta alheia de carácter geral (diploma ministerial) e concreta
(acto administrativo).
 Bilateral: contratos administrativos. Nestes nenhum dos intervenientes se apresenta
investido de poderes estaduais (agem em paridade).
Nota: Todas as decisões administrativas representam actos administrativos que podem ser
unilaterais ou bilaterais. Os despachos ministeriais, os decretos e os decretos presidenciais
representam regulamentos administrativos.
Os Ministérios têm como função, a direcção, a planificação e o controlo em relação às
actividades do respectivo sector. No que tange ao controlo, o Ministério tem o poder de
supervisão e de sanção (resultam do poder de decisão).
Como órgãos do Ministério, encontramos o Conselho Consultivo e Conselho Coordenador.
O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

PROVINCIAIS.
O Tribunal Administrativo e os Tribunais Administrativos Provinciais: ver o art. 227 e ss da
CRM, a Lei n.º 24/2013, de 01 de Novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 7/2015, de 6 de
Outubro (Lei Orgânica da Jurisdição Administrativa) e a Lei n.º 14/2014, de 14 de Agosto,
alterada e republicada pela Lei n.º 8/2015, de 6 de Outubro (Lei dos processos da Terceira
Secção do Tribunal Administrativo e dos Tribunais Administrativos Provinciais).
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O Tribunal Administrativo é o órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos, fiscais
e aduaneiros.
Tem como competências o controlo da legalidade dos actos administrativos e da aplicação das
normas regulamentares emitidas pela Administração Pública, bem como a fiscalização da
legalidade das despesas públicas e a respectiva efectivação da responsabilidade por infracção
financeira.
Este controlo é efectivado no concreto pelas três secções do TA, e pelos Tribunais
Administrativos provinciais.
DESCENTRALIZAÇÃO, ART. 267 E SS

Entidades descentralizadas, art. 268
A descentralização compreende:
 Os órgãos de governação descentralizada provincial (art. 277 e ss) e distrital (281 e ss);
 As autarquias locais (art.º 286). As autarquias locais representam os Municípios
(circunscrição territorial das cidades e vilas) e Povoações (circunscrição territorial da
sede dos postos administrativos).
O Estado mantém nas entidades descentralizadas as suas representações para o exercício de

funçóes exclusivas e de soberania, com vista a consolidação da unidade nacional.
A descentralização deve respeitar os princípios do Estado, nomeadamente:
 O Estado unitário, a unidade nacional, a soberania, a indivisibilidade e inalienabilidade
do Estado e guia-se pelos princípios do interesse naciona, subsidiariedade e gradualismo.
Articulação dos órgãos Centrais do Estado, das entidades centralizadas, art. 274 e ss
Os órgãos de soberania e outras instituições centrais do Estado auscultam os órgãos de
governação provincial, distrital e autárquica, relativamente às matérias da sua copetência
respeitantes às províncias, distritos e autarquias locais. Esta articulação será estabelecida por lei
ordiária.
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ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
A Administração Indirecta pode ser vista sob dois prismas: o material ou objectivo e o orgânico
ou subjectivo.
i. Material ou objectivo
Sob este prisma, a actividade administrativa do Estado é realizada na prossecução de seus fins,
por entes públicos dotados de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa,
patrimonial e financeira.
ii. Orgânico ou subjectivo
Do ponto de vista orgânico ou subjectivo, refere-se às entidades públicas que desenvolvem suas
actividades, investidas de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, patrimonial
e financeira e uma actividade administrativa tendo em vista os seus fins.
Esta actividade é concretizada através dos institutos públicos e pelas empresas públicas,
resultante da sua complexidade, amplitude e diversidade.
a. Institutos públicos
São pessoas públicas do tipo institucional, criados para assegurar o desempenho de determinadas
funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou outra pessoa
colectiva de direito público. Estes podem ser de três espécies:
 Serviços personalizados: serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui
personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. (Ex. ANE). Incluem-se
ainda, organismos de coordenação económica, que coordenam e regulam o exercício de
determinadas actividades económicas, que pela sua importância merecem atenção pelo
Estado.
b. Fundações públicas
c. Estabelecimentos públicos
São institutos públicos de carácter cultural e social, organizados como serviços abertos ao
público e destinados a realizarem prestações individuais à generalidade de cidadãos que deles
demandam. Ex. UEM.
Aspectos fundamentais do regime jurídico dos institutos públicos
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 São pessoas colectivas públicas com maior ou menor extensão administrativa e
beneficiam de diversos privilégios, como o de autonomia administrativa e financeira;
 São criados, modificados e extintos por leis;
 Tem órgãos próprios, destacando-se a Comissão ou Conselho de Administração. Os
PCA´s são por um lado órgãos dirigentes do instituto público e por outro lado, do Estado.
 Podem ter serviços administrativos a nível central e local e estão sujeitos ao Estado
(poderes de superintendência e tutela administrativa).
 O regime jurídico de funcionamento é de direito público, podendo por isso produzir
regulamentos, praticar actos administrativos, celebrar contratos administrativos,
promover expropriações, exercer poder de polícia e o pessoal tem estatuto de funcionário
público e/ ou agente do Estado.
 As respectivas finanças públicas regem-se pelas normas da Administração Pública;
 A sua actividade típica é considerada como de gestão pública; e
 A fiscalização jurisdicional dos seus actos compete ao TA e aos T.A.P.’s.
Natureza jurídica dos institutos públicos

Estes são entidades que consubstanciam um substrato autónomo e por isso são entidades distintas
do Estado, e, consequentemente e por isso os seus dirigentes são de um instituto público e não de
órgão do Estado. Como corolário, sustentam os sequazes desta teoria, que:
 As suas finanças, quanto muito, são para-estaduais, o seu pessoal é privativo e não
integram o funcionalismo do Estado. O seu património é próprio e não do Estado. Assim
entendendo, estes podem prosseguir objectivos próprios (por vezes contrárias aos do
Estado).
Outra corrente de pensamento (que sofre influências do Direito Canónico e do Britânico),
defende que estes são órgãos do Estado com personalidade jurídica (órgãos personificados do
Estado), podendo ser de uma região ou de um Município.
Para Moçambique, a CRM consagrou a descentralização, sendo que pudesse dizer que, regra
geral, os institutos públicos são pessoas colectivas de direito público, distintas do Estado, salvo
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excepções determinadas por lei, embora dedicadas ao desempenho da Administração Indirecta
do Estado.
d. Empresas públicas, Lei n.º 3/2018, de 19 de Junho.
São unidades de produção destinadas a produção de determinados bens ou serviços, destinados a
venda no mercado. Assim, sempre que as unidades de produção estejam organizadas e
funcionem visando a prossecução de um fim lucrativo, essas unidades designam-se de Empresas
Públicas. Estas funcionam de acordo com o princípio de gestão privada, a actividade
administrativa é de gestão privada, e regem-se pelo Direito Privado, estatutos da sua criação e
demais legislação aplicável (art. 4) sendo que as suas contendes são dirimidas em tribunais de
jurisdição comum.
Porém, há que ter presente que, as E. P., de que fazem parte da Administração Indirecta do
Estado, são pessoas colectivas de direito público (o caso de Moçambique, estas resultaram do
processo de nacionalização e da transformação de empresas estatais em públicas).
A natureza jurídica das E.P., assenta-se na natureza do Direito Público, por isso são pessoas
colectivas públicas, tem uma direcção pública e estão sujeitas a superintendência ou tutela de
órgãos da Administração Pública, por disporem de capitais públicos, isto é, o património e o
financiamento inicial, são públicos.
Razões da criação de empresas públicas:

 Necessidade de domínio de posições chaves na economia;
 Modernização e eficácia da Administração Pública;
 Execução de uma certa questão ideológica que considera necessário alargar a intervenção
do Estado em determinados sectores;
 Estabelecimento de monopólios em determinados sectores de actividade económica,
tendo subjacente que esse monopólio não deve estar em mãos particulares;
 Motivos políticos e económicos e motivos administrativos (financeiros, que visam
rentabilizar alguns sectores vitais ao Estado).
e. Administração autónoma
43
Segundo Freitas do Amaral (p. 393), a Administração Autónoma é aquela que prossegue
interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a sí mesmos,
definindo com independência a orientação das suas actividades, sem sujeição a hierarquia ou
superintendência do Estado (Governo). As entidades que a corporizam podem ser: associações
públicas (grupos de interesse), associações de entidades públicas (colectivo de municípios);
Associações públicas de entidades privadas (ordem dos advogados).
f. Instituições autónomas de interesse público
São pessoas colectivas privadas que por prosseguirem fins de interesse público tem o dever de
cooperar com a Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial do
Direito Administrativo. Estas podem ser:
 Sociedades de interesse colectivo (CIP); e
 Pessoas colectivas de interesse utilidade pública (FDC).
CAPÍTULO VI - SISTEMAS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E PRINCÍPIOS

SOBRE A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1. Sistemas da Organização Administrativa
Entre os sistemas da organização administrativa destacam-se a concentração e a
desconcentração.
a) Concentração de competências ou administração
A concentração representa o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão
competente para tomar decisões. Neste sistema, os órgãos subalternos limitam-se a preparação de
tarefas e a execução das decisões.
a) Desconcentração de competências ou administração desconcentrada
Na desconcentração o poder decisório reparte-se entre o superior e um ou vários órgãos
subalternos, sem prejuízo de permanecerem sujeitos à direcção ou superintendência daquele.
Tanto a desconcentração como a centralização apresentam vantagens e desvantagens.
b) Vantagens da desconcentração
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 Permite aumentar a eficiência, a eficácia e a efectividade dos serviços públicos, dado que
é através dela que se imprime maior rapidez de resposta às solicitações dirigidas à
 Desenvolvimento dos recursos humanos: isto viabiliza a especialização das funções,
assegurando um conhecimento mais profundo dos assuntos a resolver, permitindo o
melhoramento do serviço prestado pela Administração aos Administrados.
 Liberta os superiores hierárquicos da tomada de uma multiplicidade de decisões de
menos complexidade, criando como consequência, as condições de se ocuparem de
questões mais relevantes e de maior complexidade e responsabilidade.
c) Desvantagens da desconcentração
 A maior multiplicidade de centros de decisão pode inviabilizar uma actuação harmoniosa,
coerente e concertada da Administração Pública.
 A especialização conduz a redução na prática do âmbito do trabalho dos subalternos,
provocando por consequência a sua desmotivação.
 A atribuição de responsabilidades aos subalternos por vezes com pouca formação
(habilidade), pode ser causa da diminuição da qualidade de serviços práticas com
prejuízos aos particulares.
Nota:
 É preciso ter-se presente que não há concentração nem desconcentração pura (absoluta).
Na realidade um sistema pode ser mais predominante em detrimento do outro, daí que se
pode se dar o nome de concentração ou de desconcentração, conforme o caso.
 A delegação de poderes é uma espécie de desconcentração de competências.
 A tendência predominante na Administração Pública moderna é a adopção do sistema de
desconcentração de podres. A descentralização distingue-se da centralização.
d) Centralização ou Administração Centralizada
A centralização é um sistema em que todas as atribuições administrativas de um país são
conferidas por lei (Estado-Administração), não existindo quaisquer outras pessoas colectivas
públicas incumbidas no exercício da função administrativa
e) Descentralização ou Administração Descentralizada
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Representa o sistema em que a função administrativa pode não estar confiada apenas a uma
pessoa colectiva (Estado), podendo ser alargada a outras pessoas colectivas públicas de
população e território, como é o caso das autarquias locais.
A tutela administrativa é uma espécie de limites que a lei estabelece à descentralização
administrativa. Trata-se de limite de poderes transferidos. Para além das autarquias locais
existem as regiões autónomas
f) Devolução de poderes
A devolução de poderes é o sistema em que alguns dos interesses públicos do Estado ou da PCP
de população e território são postos por lei a cargo das próprias pessoas colectivas a que
pertencem.
Apontam-se como vantagem da devolução de poderes, o facto de permitir com que se responda
melhor e cada vez mais amplo, o interesse público, mediante o descongestionamento da coisa
pública pelo Estado e da desburocratização dos processos com vista a dar rapidamente respostas
às preocupações dos administrados.
g) Traços fundamentais do regime da devolução de poderes
Desde logo, há que sublinhar que a devolução de poderes é sempre feita por lei, não se presume.
Por outro lado, os poderes transferidos são exercidos em nome próprio pela própria PCP criada
para o efeito, ainda que no interesse da P.C.P. que os transferiu e sob a orientação dos
respectivos órgãos.
Daí que, as PCP´s que recebem a devolução de poderes são nesse contexto, entes auxiliares
(instrumentais) ao serviço da P.C.P. de fins múltiplos que as criou, sem prejuízo da autonomia
administrativa e por vezes financeira de que normalmente dispõe. De notar que se trata de uma
autonomia de gestão que lhes atribui independência. Por isso que as linhas gerais de orientação
da sua actividade são definidas pelo PCO de fins mútuos que as criou.
Nota: de referir que os organismos criados no âmbito da devolução de poderes (Empresas
Públicas Institutos Públicos), estão sujeitos a tutela administrativa e superintendência.
PRINCÍPIOS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTATIVA DE MOÇAMBIQUE
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a) Desburocratização: exige que os métodos de trabalho evitem diligências e formalidades
inúteis, isto é, se mostra necessário promover-se reformas que facilitem a obtenção de
respostas rápidas por parte dos cidadãos.
b) A aproximação dos serviços às populações: recomenda-se que a instalação física de
serviços públicos em locais próximos das populações, os destinatários das actividades, e
por outro lado, a integração desses serviços nas PCP de menos âmbito territorial
compatível com sua eficiência, como reflexo do princípio da subsidiariedade.
c) Participação dos interessados na gestão efectiva dos serviços públicos. Recomenda-se a
adopção por estes, de modelos de administração participativa, por via de instituições de
órgãos representativos de interesse.
d) Desconcentração: a desconcentração pode advir directamente da lei, é a desconcentração
originária, por outro lado, a delegação de poderes, é a desconcentração derivada.
e) O Princípio da Separação dos Poderes

Este princípio consiste numa dupla distinção: a distinção intelectual das funções do
Estado, e a política dos órgãos que devem desempenhar tais funções – entendendo-se que
para cada função deve existir um órgão próprio, diferente dos demais, ou um conjunto de
órgãos próprios.
No campo do Direito Administrativo, o princípio da separação de poderes visou retirar
aos Tribunais a função administrativa, uma vez que até aí, havia confusão entre as duas
funções e os respectivos órgãos. Foi a separação entre a Administração e a Justiça.
Em Moçambique foi adoptado o Sistema Administrativo do tipo francês (Executivo) e a
paralela separação entre a Administração e a Justiça, que constitui a base da existência do
Direito Administrativo moderno.
Como corolário do princípio da separação dos poderes relativamente a separação entre a
Administração e a Justiça, sobressai:
i. A separação dos órgãos administrativos e judiciais
47
ii. Significando que têm de existir órgãos administrativos dedicados ao exercício da
função administrativa, e órgãos dedicados ao exercício da função jurisdicional. A
separação das funções tem de traduzir-se numa separação de órgãos.
iii. A incompatibilidade das magistraturas

iv. Não basta, porém, que haja órgãos diferentes, é necessário estabelecer, além
disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente, desempenhar funções em
órgãos administrativos e judiciais.
v. A independência recíproca da Administração e da Justiça

vi. A autoridade administrativa é independente da judiciária, isto é, uma delas não
pode sobrestar na acção da outra, nem pode pôr-lhe embaraço ou limite. Este
princípio desdobra-se por sua vez, em dois aspectos:
 Independência da Justiça perante a Administração, significando
que a autoridade administrativa não pode dar ordens às autoridades
judiciárias, nem pode invadir a sua esfera de jurisdição. A Administração
Pública não pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questões de
competência dos Tribunais. Para assegurar este princípio, existem dois
mecanismos jurídicos: o sistema de garantias da independência da
magistratura, e por outro lado a regra segundo a qual todos os actos
praticados pela Administração Pública em matéria da competência dos
Tribunais Judiciais, são actos nulos e de nenhum efeito, por estarem
inquinados de vícios de usurpação de poder.
 Independência da Administração Pública perante os tribunais,
significando que os tribunais não devem dar ordens ao executivo, excepto
quando se tratar de "habeas corpus". Igualmente, os tribunais não devem
conhecer dos litígios que tem a ver com a Administração Pública, no
exercício da sua actividade.
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Na verdade, a Administração Pública consubstancia um poder público que integra poderes
públicos. É um poder porque define a sua própria conduta de acordo com a lei e dispõe dos
meios necessários para impor o respeito dessa conduta e para traçar a conduta alheia naquilo que
com ela tenha relação. Assim, a expressão Administração Pública corresponde ao sentido formal,
orgânico e material.
CAPÍTULO VII
O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS PARTICULARES
Conceitos fundamentais: o poder administrativo
O Poder Administrativo
A Administração Pública é um poder, fazendo parte daquilo a que se costuma chamar os poderes
públicos. A Administração Pública do Estado corresponde ao poder executivo: o poder
legislativo e o poder judicial não coincidem com a Administração Pública.
Falar em poder executivo, de modo a englobar nele também as autarquias locais e outras
entidades, não é adequado. Assim, é preferível usar a expressão poder administrativo, que
compreende de um lado o poder executivo do Estado e das outras as entidades públicas
administrativas não estaduais. A Administração Pública é, efectivamente, uma autoridade, um
poder público – é o Poder Administrativo.
Manifestações do Poder Administrativo

São fundamentalmente quatro as principais manifestações do poder administrativo,
nomeadamente:
a) O Poder Regulamentar:
A Administração Pública, tem o poder de fazer regulamentos, a que chamamos “poder
regulamentar” e outros autores denominam de faculdade regulamentaria.
Este regulamento que a Administração Pública tem o Direito de elaborar é considerado como
uma fonte de Direito (autónoma).
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A Administração Pública goza de um poder regulamentar, porque é poder, e com tal, ela tem o
direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a lei. A Administração Pública tem
de respeitar as leis, tem de as executar, por isso ao poder administrativo do Estado se chama
tradicionalmente poder executivo. Mas porque é poder, tem a faculdade de definir previamente,
em termos genéricos e abstractos, em que sentido é que vai interpretar e aplicar as leis em vigor:
e isso, fá-lo justamente elaborando regulamentos.
b) O Poder de Decisão Unilateral

Enquanto no regulamento a Administração Pública nos aparece a fazer normas gerais e
abstractas, embora inferiores à lei, aqui a Administração Pública aparece-nos a resolver casos
concretos.
Este poder é um poder unilateral, quer dizer, a Administração Pública pode exercê-lo por
exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de obter acordo (prévio ou à posteriori) do
interessado.
A Administração, perante um caso concreto, em que é preciso definir a situação, a
Administração Pública tem por lei o poder de definir unilateralmente o Direito aplicável. E esta
definição unilateral da Administração Pública é obrigatória para os particulares. Por isso, a
Administração é um poder.
Por exemplo: é a Administração que determina o montante do imposto devido por cada
contribuinte.
A Administração declara o Direito no caso concreto, e essa declaração tem valor jurídico e é
obrigatória, não só para os serviços públicos e para os funcionários subalternos, mas também
para todos os particulares.
Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam ouvidos pela Administração
antes de esta tomar a sua decisão final.
Pode também a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a possibilidade de
apresentarem reclamações ou recursos graciosos, designadamente recursos hierárquicos, contra
as decisões da Administração Pública.
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Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decisões unilaterais da Administração
Pública para os Tribunais Administrativos, a fim de obterem a anulação dessas decisões no caso
de serem ilegais. A Administração decide, e só depois é que o particular pode recorrer da
decisão. E não é a Administração que tem de ir a Tribunal para legitimar a decisão que tomou: é
o particular que tem de ir a Tribunal para impugnar a decisão tomada pela Administração.
c) O Privilégio da Execução Prévia

Consiste este outro poder, na faculdade que a lei dá à Administração Pública de impor
coactivamente aos particulares as decisões unilaterais que tiver tomado.
O recurso contencioso de anulação não tem em regra efeito suspensivo, o que significa que
enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo é
legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se não o cumprir, a Administração Pública
pode impor coactivamente o seu acatamento.
Isto quer dizer, portanto, que a Administração dispõe de dois privilégios:
 Na fase declaratória, o privilégio de definir unilateralmente o Direito no caso concreto,
sem necessidade de uma declaração judicial;
 Na fase executória, o privilégio de executar o Direito por via administrativa, sem
qualquer intervenção do Tribunal. É o poder administrativo na sua máxima pujança: é a
plenitude potestatis.
Regime Especial dos Contractos Administrativos

Um contracto administrativo, é um acordo de vontades em que a Administração Pública fica
sujeita a um regime jurídico especial, diferente daquele que existe no Direito Civil.
E de novo, nesta matéria, como é próprio do Direito Administrativo, esse regime é diferente para
mais e para menos. Para mais, porque a Administração Pública fica a dispor de prerrogativas ou
privilégios de que as partes nos contractos civis não dispõem; e para menos, no sentido de que a
Administração Pública também fica sujeita a restrições e a deveres especiais, que não existem
em regra nos contractos civis.
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Corolários do Poder Administrativo
i. Independência da Administração perante a Justiça
Existem vários mecanismos jurídicos para o assegurar.
 Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns são incompetentes para se pronunciarem sobre
questões administrativas.
 Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdição permite retirar a um Tribunal
Judicial, uma questão administrativa que erradamente nele esteja a decorrer.
 Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia administrativa, que
consiste no privilégio conferido por lei às autoridades administrativas de não poderem ser
demandadas criminalmente nos Tribunais Judiciais, sem prévia autorização do Governo.
Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competência contenciosa para julgar os litígios
administrativos não já aos Tribunais Judiciais, mas aos Tribunais Administrativos.
ii. Princípios Constitucionais Sobre O Poder Administrativo

O primeiro de entre eles é o Princípio da Prossecução do Interesse Público: este é um princípio
motor da Administração Pública. A Administração actua, move-se, funciona para prosseguir o
interesse público. O interesse público é o seu único fim.
Surgem mais dois princípios: o princípio da legalidade, que manda à Administração obedecer à
lei, e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, que obriga a
Administração a não violar as situações juridicamente protegidas dos administrados.
A Administração Pública é muitas vezes investida pela lei de uma liberdade de decisão, que se
denomina tradicionalmente de poder discricionário da Administração.
iii. O Princípio da Prossecução do Interesse Público

O “interesse público” é o interesse colectivo, é o interesse geral de uma determinada
comunidade, é o bem-comum.
A noção interesse público traduz uma exigência – a exigência de satisfação das necessidades
colectivas. Pode-se distinguir o interesse público primário dos interesses públicos secundários: O
interesse público primário, é aquela cuja definição compete aos órgãos governativos do Estado,
52
no desempenho das funções políticas e legislativa; os interesses públicos secundários, são
aquelas cuja definição é feita pelo legislador, mas cuja satisfação cabe à Administração Pública
no desempenho da função administrativa.
Este princípio tem numerosas consequências práticas, das quais importa citar as mais
importantes:
 Só a lei pode definir os interesses públicos a cargo da Administração: não pode ser a
administração a defini-los.
 Em todos os casos em que a lei não define de forma complexa e exaustiva o interesse
público, compete à Administração interpretá-lo, dentro dos limites em que o tenha
definido.
 A noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável. Não é possível definir o
interesse público de uma forma rígida e inflexível.
 Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução pela Administração é obrigatória.
 O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a
competência dos respectivos órgãos: é o chamado princípio da especialidade, também
aplicável a pessoas colectivas públicas.
 Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo principalmente
determinado de qualquer acto administrativo. Assim, se um órgão da administração
praticar um acto administrativo que não tenha por motivo principalmente determinante, o
interesse público posto por lei a seu cargo, esse acto estará viciado por desvio de poder, e
por isso será um acto ilegal, como tal anulável contenciosamente.
 A prossecução de interesses privados em vez de interesse público, por parte de qualquer
órgão ou agente administrativo no exercício das suas funções, constitui corrupção e como
tal acarreta todo um conjunto de sanções, quer administrativas, quer penais, para quem
assim proceder.
 A obrigação de prosseguir o interesse público exige da Administração Pública que adopte
em relação a cada caso concreto as melhores soluções possíveis, do ponto de vista
administrativo (técnico e financeiro): é o chamado dever de boa administração.
53
iv. O “Dever de Boa Administração”
O princípio da prossecução do interesse público, constitucionalmente consagrado, implica além
do mais a exigência de um dever de boa administração.
O dever de boa administração é, pois, um dever imperfeito. Mas existe, apesar disso, como dever
jurídico. Na verdade:
 Há vários aspectos em que esse dever assume uma certa expressão jurídica: existem
recursos graciosos, que são garantias dos particulares, os quais podem ter como
fundamento vícios de mérito do acto administrativo.
 A violação, por qualquer funcionário público, dos chamados deveres de zelo e aplicação
constitui infracção disciplinar, e leva à imposição de sanções disciplinares ao funcionário
responsável.
 Responsabilidade civil da Administração, no caso de um órgão ou agente administrativo
praticar um acto ilícito e culposo de que resultam prejuízos para terceiros.
v. O Princípio da Legalidade
Este princípio é sem dúvida, um dos mais importantes Princípios Gerais de Direito aplicáveis à
Administração Pública, e que aliás, se encontra consagrado como princípio geral de Direito
Administrativo.
Os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir no exercício das suas funções com
fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.
O princípio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se que a Administração
Pública deve ou não deve fazer, e não apenas aquilo que ela está proibida de fazer.
O princípio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não
apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares.
A lei não é apenas um limite à actuação da Administração é também o fundamento da acção
administrativa.
A regra geral, não é o princípio da liberdade, é o princípio da competência. Segundo o princípio
da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe; segundo o princípio da competência,
pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite.
54
vi. O Princípio da Igualdade
Este princípio obriga a Administração Pública a tratar igualmente os cidadãos que se encontram
em situação objectivamente idêntica e desigualmente aquela cuja situação for objectivamente
diversa.
vii. O Princípio da Boa-fé

Não apresenta especificidade no que respeita à sua aplicação à Administração Pública.
Sobressaem, porém, os dois limites negativos que ele coloca à actividade administrativa pública:
 A Administração Pública não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados
puseram num certo comportamento seu;
 A Administração Pública também não deve iniciar o procedimento legalmente previsto
para alcançar um certo objectivo com o propósito de atingir um objectivo diverso, ainda
que de interesse público.
EXCEPÇÕES AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Comporta três excepções: a teoria do estado de necessidade, teoria dos actos políticos, o poder
discricionário da Administração.
 A Teoria do Estado de Necessidade

Diz que em circunstâncias excepcionais, em verdadeira situação de necessidade pública, a
Administração Pública, se lhe for exigido pela situação, fica dispensada de seguir o processo
legal estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem formação de processo, mesmo
que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares.
 Teoria dos Actos Políticos

Ela não é em rigor, uma excepção ao princípio da legalidade. Segundo ela, os actos de conteúdo
essencialmente político, os actos materialmente correspondentes ao exercício da função política
55
– chamados actos políticos ou actos do Governo –, não são susceptíveis de recurso contencioso
perante os Tribunais Administrativos.
 O Poder Discricionário da Administração

Não constitui, de modo nenhum, uma excepção ao princípio da legalidade, mas um modo
especial de configuração da legalidade administrativa. Com efeito, só há poderes discricionários
aí onde a lei os confere como tais. E, neles, há sempre pelo menos dois elementos vinculativos
por lei- a competência e o fim. A acrescer a estes limites legais, existem actualmente outras
regras jurídicas que normalmente enquadram e condicionam o exercício do poder discricionário
pela Administração Pública, designadamente:
 O dever de fundamentar;
 O princípio da justiça;
 O princípio da imparcialidade;
 O princípio da igualdade; e
 O Princípio da proporcionalidade.
Depreende, pois, daqui, que em rigor, o poder discricionário não consubstancia uma verdadeira
excepção ao princípio da legalidade. Trata-se de um modo especial de configuração da
legalidade administrativa.
 O Princípio do Respeito Pelos Direitos e Interesses Legítimos dos Particular

Estão em causa os direitos e interesses legítimos de todos os sujeitos de direito. Isto significa que
a prossecução do interesse público não é o único critério da acção administrativa, nem tem um
valor ou alcance ilimitados. Há que prosseguir, sem dúvida, o interesse público, mas respeitando
simultaneamente os direitos dos particulares.
 Controlo do Exercício do Poder Discricionário

Os controlos de legalidade, são aqueles que visam determinar se a Administração respeitou ou
não a lei.
56
Os controlos de mérito, são aqueles que visam avaliar o bem fundado das decisões da
Administração, independentemente da sua legalidade.
Os controlos jurisdicionais, são aqueles que se efectuam através dos Tribunais.
Os controlos administrativos, são aqueles que são realizados por órgãos da própria
Administração.
O controlo da legalidade em princípio tanto pode ser feito pelos Tribunais como pela própria
Administração, mas em última análise compete aos Tribunais.
O controlo de mérito só pode ser feito, no nosso País, pela Administração. No mérito do acto
administrativo se compreendem duas ideias: a ideia de justiça e a ideia de conveniência.
A Justiça é a adequação desse acto à necessária harmonia entre o interesse público específico
que ele deve prosseguir, e os direitos e os interesses legítimos dos particulares eventualmente
afectados pelo acto.
Quanto à Conveniência do acto, é a sua adequação ao interesse público específico que justifica a
sua prática ou necessária harmonia entre esse e os demais interesses públicos eventualmente
afectados pelo acto.
Os poderes conferidos por lei a Administração são vinculados, ou discricionários, ou são em
parte vinculados e em parte discricionários.
O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei é objecto dos controlos da
legalidade, isto é, dita o controlo da legalidade.
O uso de poderes discricionários que tenham sido exercidos de modo inconveniente é objecto
dos controlos de mérito.
A Legalidade de um acto administrativo pode ser sempre controlada pelos Tribunais
Administrativos, e poderá sê-lo eventualmente pela Administração. O Mérito de um acto
administrativo só pode ser controlado pela Administração, nunca pelos Tribunais.
Os actos discricionários, são sempre, também em certa medida, praticados no uso de poderes
vinculados, podem ser atacados contenciosamente com fundamento em qualquer dos vícios do
acto administrativo. Assim:
i. Podem ser impugnados com fundamento em incompetência;
57
ii. Podem ser impugnados com fundamento em vício de forma;
iii. Podem ser impugnados com fundamento em violação da lei;
iv. E podem ainda ser impugnados com fundamento em quaisquer defeitos da
vontade, nomeadamente erro de facto, que é o mais frequente.
O “desvio de poder” não é, como normalmente se diz, a única ilegalidade possível no exercício
de poderes discricionários fora do seu fim.
O reforço do controlo jurisdicional do poder discricionário da Administração não será nunca
obtido em larga escala pelo canal de desvio de poder, mas antes através do alargamento dos
casos de incompetência, vício de forma e violação de lei no plano do exercício de poderes
discricionários.
 Distinção de Poder Discricionário de Outras Figuras

Actualmente, é inegavelmente, a existência de um controlo jurisdicional, do exercício do poder
discricionário. Por outro lado, pode perfeitamente acontecer que falte a possibilidade de controlo
jurisdicional por outras razões, que não a existência de poder discricionário. Há duas categorias:
A primeira categoria é constituída por umas quantas figuras que são diferentes do poder
discricionário, e que têm um regime jurídico diferente do dele, pelo que são fáceis de distinguir
do poder discricionário, chamar-lhe-emos figuras a fins do poder discricionário.
A segunda categoria é composta por aquelas figuras que conceptualmente são distintas do poder
discricionário, mas que seguem o mesmo regime jurídico, e que por isso aparecem por vezes
confundidas com ele, chamar-lhe-emos discricionariedade imprópria.
 Figuras Afins do Poder Discricionário

i. Interpretação de conceitos vagos ou indeterminados: a interpretação é uma
actividade vinculada, não é uma actividade administrativa.
ii. Remissão da lei para normas extra-jurídicas: se é a própria que nos seus
dispositivos expressamente remete para normas extra-jurídicas, não estamos no
terreno da “discricionariedade técnica”, estamos sim no campo da vinculação.
58
 Casos de “Discricionariedade Imprópria”
Liberdade probatória.
Consideramos serem três os casos principais a incluir nessa categoria:
 A “liberdade probatória”;
 A “discricionariedade técnica”;
 A “justiça administrativa”.
A “liberdade probatória”, é quando a lei dá à Administração a liberdade de, em relação aos

factos que hajam de servir de base à aplicação do Direito, os apurar e determinar como melhor
entender, interpretando e avaliando as provas obtidas de harmonia com a sua própria convicção
íntima. Nestes casos não há discricionariedade, porque não há liberdade de escolha entre várias
soluções igualmente possíveis, há sim uma margem de livre apreciação das provas com
obrigação de apurar a única solução correcta.
A “Discricionariedade Técnica”
Casos há em que as decisões da Administração só podem ser tomadas com base em estudos
prévios de natureza técnica e segundo critérios extraídos de normas técnicas. O “dever de boa
administração”. Assim, há que ter em conta duas observações complementares:
 A primeira para sublinhar que a figura da discricionariedade técnica, não se confunde
com a liberdade probatória. Embora ambas se reconduzam a um género comum – o da
discricionariedade imprópria –, a verdade é que se trata de espécies diferentes. Porque a
discricionariedade técnica reporta-se à decisão administrativa, ao passo que a liberdade
probatória tem a ver com a apreciação e valoração das provas relativas aos factos em que
se há-de apoiar a decisão.
 Há, todavia, um caso limite, em que, por excepção a esse princípio geral, a nossa
jurisprudência admite a anulação jurisdicional de uma decisão técnica de Administração:
é a hipótese de a decisão administrativa ter sido tomada com base em erro manifesto, ou
segundo um critério ostensivamente inadmissível, ou ainda quando o critério adoptado se
revele manifestamente desacertado e inaceitável. O Tribunal Administrativo pode anular
59
a decisão tomada pela Administração – embora não possa nunca a substituir por outra
mais adequada.
A “Justiça Administrativa”
A Administração Pública, no desempenho da função administrativa, é chamada a proferir
decisões essencialmente baseadas em critérios de justiça material.
A Administração Pública não pode escolher como quiser entre várias soluções igualmente
possíveis: para cada caso só há uma solução correcta, só há uma solução justa.
Mas esta terceira modalidade, a justiça administrativa, não é apenas a mistura entre liberdade
probatória e discricionariedade técnica. Há um terceiro ingrediente neste tipo de decisões da
Administração Pública, que faz a especificidade desta terceira categoria, e que é o dever de
aplicar critérios de justiça. Critérios de justiça absoluta, e de justiça relativa.
 Observações Finais
Estas são, pois, as três modalidades que nos parecem dever distinguir: liberdade probatória,
discricionariedade técnica e justiça administrativa.
Em qualquer delas pode haver, quanto ao conteúdo da decisão, recursos de carácter
administrativo, ou seja, recursos a interpor perante órgãos da Administração Pública, mas o que
nunca há é recurso contencioso. Só há recurso contencioso relativamente a aspectos em que
tenha havido ofensa directa da lei aplicável.
No plano teórico, interessa sempre fazer distinções quando as realidades são distintas, mesmo
que tais distinções não tenham consequências práticas. Se se trata de figuras que do ponto de
vista conceptual não são poder discricionário, nós temos que saber distingui-las do poder
discricionário, ainda que o regime jurídico aplicável seja o mesmo.
A distinção tem interesse porque, tratando-se de figuras cuja natureza jurídica é diferente da do
poder discricionário, é perfeitamente possível que no futuro elas venham a ter um regime
jurídico diferente do regime do poder discricionário.
 Os princípios da Justiça e da Imparcialidade

60
Trata-se de uma série de limites ao poder discricionário da administração, referido anteriormente.
Enquanto o princípio da legalidade, o princípio da prossecução do interesse público e outros são
princípios que vêm de há muito e que, portanto, já foram devidamente examinados e trabalhados,
estes são novos e, por conseguinte, põem problemas ainda difíceis.
O Princípio da Justiça, significa que na sua actuação a Administração Pública deve harmonizar
o interesse público específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos
particulares eventualmente afectados. Este Princípio da Justiça, tal como se encontra actualmente
consagrado na Constituição, comporta, pelo menos três corolários, sob a forma de outros tantos
“princípios”.
 Princípio da justiça “strictu senso”: segundo este princípio, todo o acto administrativo
praticado com base em manifesta injustiça é contrário à Constituição e, portanto, é ilegal,
podendo ser anulado em recurso contencioso pelo Tribunal Administrativo competente.
 Princípio da proporcionalidade: tem a propósito dos Direitos, Liberdades e Garantias: a
lei ordinária só os pode restringir nos casos expressamente previstos na Constituição,
“devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direito ou
interesses constitucionalmente protegidos”. O princípio da proporcionalidade proíbe,
pois, sacrifício excessivo dos direitos e interesses dos particulares, as medidas restritivas
devem ser proporcionais ao mal que pretendem evitar. Se forem desproporcionadas,
constituirão um excesso de poder e, sendo contrárias ao princípio da justiça, violam a
Constituição e são ilegais.
 Garantias de Imparcialidade da Administração Pública

O Princípio da Imparcialidade: este princípio consagra que a Administração deve comportar-se
sempre com isenção e numa atitude de equidistância perante todos os particulares, que com ela
encontrem em relação, não privilegiando ninguém, nem discriminando contra ninguém. A
Administração Pública não pode conferir privilégios, só a lei o pode fazer; e também não pode
61
impor discriminações, só a lei o pode também fazer. Este princípio da imparcialidade tem os
corolários seguintes:
 Proibição de favoritismo ou perseguições relativamente aos particulares, sejam quais
forem os motivos evocados, designadamente, ideológicos, políticos entre outros;
 Proibições de os órgãos da Administração tomarem decisões sobre assuntos em que
estejam pessoalmente interessados;
 Proibição de órgãos da Administração ou por ela aprovados ou autorizados tomarem
parte ou celebrar contratos em que seja parte interessada.
O Princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares: implica que a

Administração deve informar e esclarecer sobre a sua actividade aos administrados, devendo
ainda estimular as iniciativas dos particulares que concorram para o desenvolvimento ou
promoção deste.
Princípio da participação: este princípio é o corolário do princípio democrático, que incentiva a
participação de todos na protecção e promoção da coisa pública.
 Abuso de poder
O contrário de uso de poder é o abuso de poder e pode ocorre quando a autoridade, embora
competente, ultrapassa os limites das suas competências ou se desvie das finalidades
administrativas. O abuso de poder significa o uso do poder fora da missão e não em benefício da
própria Administração. Este abuso de poder pode tomar sob duas formas:
 Comissiva (abuso por acção); e
 Omissiva (omissão com consequências visíveis).
 Espécies de abuso de poder

 Excesso de poder: pode desembocar no abuso de autoridade. Ocorre quando a autoridade
administrativa ainda que competente, vai além do permitido e se exorbita no uso dos seus
das suas faculdades administrativas, excede a sua competência legal o que redunda na
invalidade do acto praticado. Já que ninguém pode agir em nome da Administração
62
Pública fora do que a lei lhe permite sob pena de escambar em arbitrariedades, ilicitudes
e nulidades;
 Desvio da finalidade do poder: verifica-se sempre que autoridade administrativa, ainda
que actuando nos limites da sua competência, pratica actos administrativos por motivos
ou com fins diversos dos previstos na lei, ou exigidos por interesse público. O desvio do
poder compreende em última análise, a violação moral da lei.
 Silêncio da Administração Pública

Significa a aprovação ou rejeição da protecção do particular conforme o que a lei pertinente
dispuser a esse respeito. Trata-se de uma conduta omissiva da Administração Pública, que
quando ofende o direito individual do administrado ou mesmo de funcionários, sujeita-se a
correcção judicial e a reparação da sua inércia.
Na medida em que retarda o acto administrativo ou o facto que deve praticar a inércia da
Administração Pública constitui abuso de poder que carece de correcção jurisdicional e a
consequente indemnização ao lesado.
CAPÍTULO VIII - A ACÇÃO ADMINISTRATIVA /O EXERCÍCIO DO PODER

ADMINISTRATIVO
I. Teoria Geral da Relação Jurídica Administrativa
O estudo do Direito Administrativo centrado no acto administrativo (poder administrativo)
pressupõe a negação a um acto bilateral, mas não a é.
A relação representa o vínculo que se estabelece entre dois sujeitos de direitos e deveres.
No acto administrativo clássico, a acção administrativa baseava-se no acto administrativo. Toda
a acção administrativa deve respeito ao interesse colectivo e também os direitos e interesses dos
particulares já existentes (ver o Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro e a Lei n.º 14/2011, de 10
de Agosto).
A Administração Pública na sua actuação deve basear-se na relação jurídica (vinculação de
deveres e direitos) e não do acto administrativo que constitui apenas, poderes da própria
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As normas que regem o Direito Administrativo não são normas ilhadas, são integradas num
ordenamento jurídico dentro de uma sociedade (vide a Lei n.º 10/2018, de 1 de Agosto).
II. Acção administrativa

A acção administrativa representa um conjunto de actos praticados por entes públicos e pelos
respectivos agentes.
A Administração Pública para além de realizara acção administrativa, pratica também, operações
materiais da própria Administração Pública (ensino e aprendizagem, por exemplo).
As relações jurídico-administrativas fazem com que surjam direitos para os administrados
(particulares) e deveres para a Administração Pública. Esta relação surge em resultado da
actividade administrativa.
Na verdade, a teoria geral da relação administrativa não enfraquece o poder administrativo, mas
o reforça. A Administração Pública deve se sujeitar a lei e também deve respeitar os direitos dos
particulares. Esta teoria, cria direitos e deveres aos particulares e a própria Administração.
Ao se falar da relação jurídica há que se referir certos elementos:
 Pessoa colectiva pública (Estado);
 Administrado (particular);
 Outros entes públicos (institutos e empresas públicos).
São relações jurídico-administrativas, os celebrados por entes públicos na prossecução de fins
públicos ou colectivos.
Numa relação jurídica para além dos sujeitos, existe o conteúdo da relação (direitos e deveres das
partes).
III. Objecto da relação jurídica
Este deve ser legalmente possível, determinável e ser físico (art. 280 C.C.). É necessário que haja
garantias tanto da Administração como dos particulares, tanto para os actos jurídicos como as
operações materiais e que estes são mais lesivos aos particulares.
Do conteúdo da relação jurídica administração/particulares, nascem situações jurídicas, que
podem ser direitos e deveres entre as partes.
A Administração Pública está revestida de poderes que se subdividem em três categorias:
64
 O poder de exigir prestações negativas, isto é, impor prestações aos particulares (deveres
de obediência);
 Poderes funcionais, que são um conjunto de faculdades que os funcionários têm de exigir
a prestação de serviços;
 Poder punitivo da Administração Pública, isto é, sancionar em caso de não cumprimento
de determinada conduta.
IV. Direitos dos particulares
Estes se subdividem em:
 Direitos fundamentais (CRM);
 Deveres específicos da Administração Pública.
Qual é a origem das relações jurídico-administrativa?
 Situação regulamentaria ou legal. (ex. Relação tributária);
 Factos jurídicos: acontecimentos sociais que produzem efeitos jurídicos. Estes factos
podem ser unilaterais (acto administrativo strictu sensu e o regulamento administrativo) e
bilaterais (contrato administrativo).
V. Acto Administrativo
 É o acto jurídico unilateral, praticado por um órgão administrativo, no exercício da
função administrativa, e que visa a produção de efeitos jurídicos num caso concreto.
 É uma decisão unilateral da Administração Pública concreta e individual que visa a
prossecução de fins públicos.
 É um acontecimento com carácter jurídico que dependa da intervenção do Homem.
 É um acontecimento social que produz efeitos jurídicos, praticado por órgãos e agentes
da Administração Pública, visando a prossecução de interesses colectivos.
 É uma declaração de vontade da Administração Pública praticada pela Administração
através dos seus agentes/órgão, emanados por lei segundo as suas competências visando a
satisfação de interesses colectivos (públicos).
 É uma declaração de vontade da Administração Pública visando a criação, modificação e
extinção de elementos jurídicos (efeitos jurídicos pré-existentes).
65
Para se praticar actos que visam a satisfação de interesses públicos, Administração Pública deve
agir com imparcialidade (não ser interessado do acto que pratica), é a justiça administrativa.
O poder discricionário tem princípio e fim e se manifesta com base na lei, sendo aqui onde se
procura resgatar o mérito da decisão do acto administrativo, não violando o princípio da justiça
administrativa.
VI. Competência para a prática do acto administrativo
Esta pode ser:
 Territorial: quando tem a ver com a área em o acto é praticado em relação a quem o
pratica.
 Material: tem a ver com a divisão de poderes em razão da matéria. Isto quer dizer que
cada agente ou órgão tem poderes próprios e conteúdo que se deve decidir (não
usurpação de poder).
 Temporal: tem a ver com o mandato, isto é, actuar dentro do período em que ainda o
poder pertence a determinado titular.
VII. Elementos constitutivos de Acto Administrativo
 Subjectivos: A Administração Pública como detentor do poder, os particulares e a própria
Administração. Esta Administração poder ser um sujeito activo por um lado e um sujeito
passivo por outro, de acordo com as competências.
 Objectivos: que tem a ver com as circunstâncias de facto (acontecimentos sociais) que
determinam ou justifica a prática do acto administrativo; e o efeito pretendido pela
norma, como razão da prática do acto (conteúdo). Este conteúdo quando coincide com o
objectivo da norma ou da Administração, diz-se conteúdo essencial (principal ou
necessário) do acto administrativo.
Existe ainda um conteúdo eventual do acto administrativo, quão são aquelas
determinações que acompanham o conteúdo principal do acto administrativo e são três
tipos: a condição (produção ou extinção de efeitos jurídicos a um acontecimento futuro
ou incerto), o termo (quando estão sujeitos a um acontecimento futuro, mas certo e pode
sujeitar-se ao tempo, isto é, duração a do acto administrativo) e o modo (o
estabelecimento da forma deverá ser cumprido ou observado o acto administrativo).
66
VIII. Acto jurídico (conduta voluntária): assim, são Actos Administrativos:
 Factos jurídicos involuntários;
 Operações materiais;
 Actividades sem significado jurídico.
IX. Figuras afins do Acto Administrativo
 Acto da Administração;
 Regulamento Administrativo.
X. Acto da Administração vs Acto Administrativo
Ambos emanam da Administração Pública. Contudo diferem-se pelo facto de:
Actos administrativos: produzem efeitos jurídicos; produz efeitos públicos.
Acto da Administração: Efeitos materiais; efeitos não jurídicos, são actos materiais de gestão
privada.
XI. Regulamento Administrativo vs Acto Administrativo
Regulamento Administrativo é uma decisão unilateral geral e abstracta, enquanto Acto
Administrativo, é uma decisão unilateral concreta e numa situação concreta.
XII. Classificação dos Actos Administrativo
Esta classificação de Actos administrativos tem a ver com as normas do Direito Administrativo
(organizacionais, funcionais e relacionais).
Os actos administrativos podem ser:
 Internos: tem a ver com o funcionamento e organização da própria Administração
Pública (normas organizacionais e funcionais).
 Externos: estes criam direitos e deveres, pois vinculam a própria Administração Pública.
Enquanto não houver a notificação oficial, não se poderá executar qualquer acto (não vigência do
acto). Em contrário da notificação oficial, existe a notificação oficiosa. Este acto é ineficaz e
inexequível.
Ainda, os actos administrativos podem ser classificados em:
 Definitivos: praticados pelo superior hierárquico. Neste acto verifica-se o esgotamento
das vias de recurso, isto é, é irrecorrível na estrutura do órgão que o praticou. (A teoria do
acto definitivo e executório, nos termos do n.º 1 do artigo 33 da Lei n.º 7/2014, de 28 de
67
Fevereiro, foi posta em causa em Moçambique pelo acórdão do Conselho
Constitucional que declara o como institucional, em favor do acto lesivo constante do
n.º 3 do artigo 252 da CRM).
 Não definitivos: quem o praticou não é o último na hierarquia do órgão. Não está
esgotado a via administrativa (recurso hierárquico), excepto em matérias de competência
de quem o praticou.
 Executórios: tem força obrigatória própria, isto é, tem autoridade própria.
 Não executórios: está destituído de força obrigatória, não é coactivo.
 Permissivos: aqueles que autorizam os particulares a praticarem certas actividades.
 Proibitivos: impõem restrições ou proibições aos particulares.
XIII. Validade do acto administrativo
A validade do acto administrativo depende dos elementos essenciais doa cto (subjectivos,
objectivos e formais). Um acto administrativo é válido quando se conforma com o direito e
também com o respeito das normas jurídicas.
XIV. Invalidade do acto administrativo
A ilegalidade e a ilicitude são alguns dos pressupostos que ditam a invalidade do acto
administrativo.
A ilegalidade informa a não conformação do acto em relação a determinada norma. É título de
exemplo, o contrato de compra e venda que se exige que seja escrito e não-verbal. Então a não
conformação deste tipo de contrato (conformação com a forma), implica uma ilegalidade.
A ilicitude tem a ver com a proibição, isto é, a prática de condutas que se mostram reprováveis
diante da lei. Estamos em sede de violação de pressupostos legais, no âmbito da prática de
determinado acto. Ex. A sonegação de impostos.
O acto administrativo dependo da observação dos seus elementos, o subjectivo, o objectivo e o
formal.
Do ponto de vista subjectivo do acto administrativo, para que seja válido, tem que ser praticado
pela Administração Pública, cujo órgão é competente, tem atribuições conferidas legalmente.
No respeitante ao administrado, para que o acto seja válido, é necessário que este tenha
capacidade de gozo ou de exercício.
68
Do ponto de vista objectivo, um acto administrativo é válido, dependendo do conteúdo do
objecto constante no art. 280 do Código Civil, existência física, possível, legal, e seja
determinável. Também as circunstâncias sociais (pressupostos de facto) que determinam a
existência do acto administrativo.
XV. Finalidade
Para que um acto administrativo seja válido é necessário que vise a satisfação de necessidades
colectivas (públicas). Estes satisfazem colectivamente (segurança) e individualmente (órgão ou
agente). Reunidos estes elementos torna-se o acto válido.
O desvio do poder pressupõe corrupção, onde se verifica o desvio dos interesses que são
prosseguidos. Se o acto administrativo for praticado fora da finalidade, este é inválido.
Do ponto de vista formal o acto administrativo deve obedecer a forma (escrita, verbal ou
convencional), é o procedimento. A violação do procedimento torna o acto inválido. A
fundamentação do acto administrativo que pode ser facto em relação ao acontecimento social
(excesso de velocidade) e fundamentação do direito constituído a aplicação do direito num
determinado facto.
O acto administrativo que não apresente fundamento de facto e de direito é inválido. As regras
de fundamentação e os seus procedimentos variam de caso para caso.
O conhecimento do acto administrativo sai da esfera de validade para a eficácia. O acto pode ser
válido não ser eficaz, quando este não é tornado conhecido aos destinatários. O conhecimento é
tornado através da notificação, publicação, notificação edital e notificação publicação. Para tal, é
necessário que o acto ingresse na esfera jurídica do particular.
Eficácia do acto administrativo
O acto administrativo produz efeitos jurídicos que podem ser: criação, modificação e extinção.
Esses efeitos devem fazer-se sentir num determinado sujeito. Produz efeitos jurídicos a partir do
seu conhecimento pelo destinatário. Outrossim, pode ficar sujeito a situações acidentais (a partir
de ...., vigora até ...., quando a ...), estamos em sede do termo suspensivo, termo resolutivo e a
condição.
XVI. Extinção do acto administrativo
69
Pode se verificar fundamentalmente em duas circunstâncias: no seu cumprimento ou na sua
execução. Ex. Preenchimento de uma vaga.
XVII. Revogação do acto administrativo
Consiste na extinção dos efeitos jurídicos do acto administrativo. Contudo, a Administração
Pública não pode revogar um acto administrativo que tenha produzido efeitos na esfera do
particular, pois este já tem direitos adquiridos.
O Direito Administrativo e as suas normas visam limitar a actuação da Administração Pública
(evitar arbitrariedades).
Suspensão da eficácia do acto administrativo
Todo o acto administrativo definitivo e executório é um acto de autoridade e goza de
prerrogativas de poder público (privilégio de execução prévia).
O particular pode recorrer aos T.A.s para que este suspenda a execução do acto administrativo,
por lesar seus direitos, até que seja reposta a legalidade, é uma medida cautelar, mesmo que o
acto seja de autoridade.
Será que a suspensão da Execução do Acto Administrativo não estará a por em causa o privilégio
de execução prévia. Toma em conta que este privilégio se funda na legalidade, daí que não se
pode achar a suspensão do acto administrativo como forma de enfraquecê-lo, mas sim reforçá-lo,
tomando em conta que vem reforçar o princípio da legalidade.
XVIII. Vícios do acto administrativo
 Forma,
 Competência; e
 Desvio do poder.
70

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INSTITUTO SUPERIOR DE CONTABILIDADE E AUDITORIA DE MOÇAMBIQUE

6. DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTROS RAMOS

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRAÇÃO PRIVADA

Embora tenham em comum o facto de serem ambas administrações, a Administração Pública e a

3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS FUNÇÕES DO ESTADO

4.4. Análise comparativa entre os sistemas de tipo britânico e de tipo francês

1.3.3. Regime Jurídico

1.3.4. Estrutura Organizativa dos Serviços Públicos

1.3.5. Relações inter-orgânicas - Hierarquia Administrativa

1.3.7. Os Poderes do Superior

Outros poderes normalmente integrados na competência dos superiores hierárquicos, ou que se

1.3.8. O Dever de Obediência

1.3.9. Atribuições, Competências e Missões.

1.4. Administração Estadual

1.4.1. O Estado – Administração

1.5. Espécies de Administração do Estado

1.5.2. Administração indirecta (ou instrumental)

1.5.3. Administração subordinada

1.5.4. Administração independente

1.6. Administração central

1.6.1. Administração periférica

1.6.2. Administração periférica especializada

CAPÍTULO V - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DE MOÇAMBIQUE

Atribuições, art. 11 CRM

Órgãos de soberania, art. 133 da CRM

Órgãos de Administração Central

Estrutura da Presidência da República: temos o PR como órgão de soberania e a Presidência

Organização dos ministérios

O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

DESCENTRALIZAÇÃO, ART. 267 E SS

O Estado mantém nas entidades descentralizadas as suas representações para o exercício de

Natureza jurídica dos institutos públicos

Razões da criação de empresas públicas:

CAPÍTULO VI - SISTEMAS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E PRINCÍPIOS

PRINCÍPIOS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTATIVA DE MOÇAMBIQUE

e) O Princípio da Separação dos Poderes

iii. A incompatibilidade das magistraturas

v. A independência recíproca da Administração e da Justiça

Manifestações do Poder Administrativo

b) O Poder de Decisão Unilateral

c) O Privilégio da Execução Prévia

Regime Especial dos Contractos Administrativos

ii. Princípios Constitucionais Sobre O Poder Administrativo

iii. O Princípio da Prossecução do Interesse Público

vii. O Princípio da Boa-fé

EXCEPÇÕES AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

 A Teoria do Estado de Necessidade

 Teoria dos Actos Políticos

 O Poder Discricionário da Administração

 O Princípio do Respeito Pelos Direitos e Interesses Legítimos dos Particular

 Controlo do Exercício do Poder Discricionário

 Distinção de Poder Discricionário de Outras Figuras

 Figuras Afins do Poder Discricionário

A “liberdade probatória”, é quando a lei dá à Administração a liberdade de, em relação aos

 Os princípios da Justiça e da Imparcialidade

 Garantias de Imparcialidade da Administração Pública

O Princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares: implica que a

 Espécies de abuso de poder

 Silêncio da Administração Pública

CAPÍTULO VIII - A ACÇÃO ADMINISTRATIVA /O EXERCÍCIO DO PODER

II. Acção administrativa

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