Você está na página 1de 60

Direito Administrativo III

Do contencioso administrativo justia administrativo: os principais modelos histricos de justia administrativa


1. A alternativa entre os modelos: objectivismo e subjectivismo
No contexto dos sistemas da administrao executiva, confrontam-se dois modelos de justia administrativa:

Um modelo objectivista;
Um modelo subjectivista.

A comparao baseia-se em dois critrios distintivos, fundamentais:

Por um lado, a funo do contencioso e,


Por outro lado, no que respeita impugnao de decises administrativas, o objecto do processo.

Na colocao e resoluo actual do problema da opo entre modelo devem, assim, considerar-se como dados ou
pressupostos, os seguintes:
a) O entendimento de uma clara diviso de poderes e de funes entre a administrao e os tribunais o
desenvolvimento de um controlo judicial da legalidade administrativa e a superao dos modelos
administrativistas de organizao do contencioso;
b) O tipo e o grau de vinculao jurdica da actividade administrativa a transformao do princpio da
legalidade originrio num princpio de juridicidade da administrao;
c) O conceito de interesse pblico expresso poltico-legislativa do interesse comunitrio, que constitui a
finalidade que justifica e vincula a funo administrativa;
d) As garantias dos administrados.
A opo actual por um modelo processual de justia administrativa h-de referir-se ao contexto resultante desta
evoluo, visto que todos aceitam hoje:
a) Que o processo administrativo um processo jurisdicional e, por isso, um litgio entre partes;
b) Que a administrao tem o dever de executar as sentenas dos tribunais j no se aceita que a
administrao tenha liberdade para cumprir ou no a sentena;
c) Que os modelos organizativos administrativistas esto ultrapassados ningum defende que o poder de
deciso em matria de contencioso administrativo deva caber em ltima instncia a rgos polticos, ou a
rgos administrativos, ou sequer a tribunais especiais.
A grande diferena que continua a existir entre os modelos a do ponto de partida para a construo do sistema,
isto , a da funo central da justia administrativa, conforme se vise, a defesa da legalidade ou juridicidade
administrativa, ou se pretenda, assegurar a proteco dos direitos dos particulares.
2. Os modelos organizativos
Na histria do contencioso administrativo distinguiram-se trs modelos bsicos de organizao, sujeitos a quem foi
sendo atribuda a competncia para decidir: rgos da administrao activa, tribunais ou autoridades judicirias.
Modelo administrativista no qual a deciso final dos litgios administrativos compete aos rgos superiores da
administrao activa.

Modelo tpico dos primrdios do sistema de administrao executiva, fortemente centralizado no governo e
em que o contencioso era visto como instrumento de realizao do interesse pblico, na poca concebido
como interesse do estado (do conjunto da sociedade), estranho aos interesses individuais que compunham
as relaes sociais.
O modelo baseava-se em concepes de separao dos poderes que postulavam o carcter livre da
actividade administrativa estadual.

Modelo judicialista: a deciso das questes jurdicas administrativas cabe a tribunais integrados numa ordem
judicial, quer se trate de tribunais comuns ou de tribunais especializados em razo da matria.

o modelo actual, que parte do princpio de que toda a actividade administrativa est subordinada ao
Direito e que atribui aos tribunais a competncia para conhecer todos os litgios emergentes de relaes
jurdicas administrativas interpessoais.

Modelo judiciarista em que a resoluo dos litgios relativos administrao, cabe a autoridades judicirias, que
so rgos administrativos independentes, alheios orgnica dos tribunais.
A histria do contencioso administrativo revela que h que ter em conta ainda dois tipos de modelos mistos:
a) O modelo administrativista mitigado: em que a deciso sobre as questes contenciosas cabe a rgos
superiores da administrao activa, mas implica um procedimento jurisdicionalizado com a interveno
consultiva obrigatria de um rgo administrativo independente, cujo parecer era, ou no, homologado por
aqueles rgos;
b) O modelo judicialista mitigado: quando as sentenas dos tribunais, apesar da competncia decisria destes,
no tm fora executiva ou tm uma fora executiva fortemente limitada perante a administrao.
Os modelos administrativistas, puros ou mitigados, j no existem actualmente e que a generalidade dos pases
adoptou modelos organizativos judicialistas.
3. Os modelos processuais mais marcantes da justia administrativa
No continente europeu predominou um modelo tradicional, conhecido como modelo francs, que apresenta as
seguintes caractersticas tpicas:

Exige-se, com base numa ideia radical de separao de poderes, um contencioso especial para a actuao de
direito pblico da administrao, subtrado lgica prpria dos tribunais judiciais e atribudo a tribunais
administrativos;
No mbito do contencioso administrativo, prescreve-se a existncia de um domnio nuclear, de contencioso
administrativo comum, constitudo pelo recours pour excs de pouvoir um recurso que tende a ser de
mera legalidade (impugnam-se os actos com base em excesso de poder ou violao de lei), sucessivo
(pressupe uma deciso administrativa prvia, real ou, em situaes de omisso, ficcionada como acto tcito
ou silente) e limitado (por um lado, porque no so plenos os poderes de cognio e de deciso do juiz, que
s pode anular o acto; por outro lado, porque h dificuldades em obter a execuo das sentenas contra a
administrao).
Fixa-se um regime processual de natureza fundamentalmente objectivista, considerando-se o recurso de
anulao como um processo feito a um acto, ou como, um conflito a propsito de um acto, destinado em
primeira linha a fiscalizar a legalidade do exerccio autoritrio de poderes administrativos, em que os
recorrentes particulares desempenham a funo de auxiliares da legalidade, porque interessados no
resultado.

Em face da evoluo do direito administrativo e, por influncia das concepes anglo-saxnicas, emergiu um modelo
predominantemente subjectivista que se pode designar por modelo alemo:
a) A jurisdicionalizao total do contencioso administrativo: a instituio de uma verdadeira justia
administrativa, dentro da lgica prpria comum a todos os tribunais, embora em regra com separao
orgnica da jurisdio comum;
b) O desenvolvimento dos meios de aco de jurisdio plena: quando estejam em causa e na medida em que
sejam lesados direitos dos cidados, a fim de se lhes garantir uma proteco judicial efectiva em todas as
situaes, independentemente da prtica de actos administrativos;
c) A acentuao dos aspectos subjectivistas no processo administrativo: enquanto processo de partes, por
exemplo, no que respeita legitimidade, aos poderes e deveres processuais das partes, ao uso dos meios
cautelares, aos efeitos da sentena, aos limites do caso julgado, ou execuo das decises judiciais.
A evoluo da generalidade dos sistemas aponta claramente no sentido de uma subjectivizao da justia
administrativa.
No pode ignorar que cada um dos modelos tem as suas vantagens e desvantagens e, que se ningum consta que o
modelo subjectivista fornece uma proteco mais intensa aos administrados que sejam titulares de direitos perante
a administrao, tem de se reconhecer igualmente que o modelo objectivista fornece garantias mais amplas de
defesa da legalidade, especialmente em extenso, na medida em que tende a alargar a legitimidade para o acesso
aos tribunais, seja contra actos individuais, seja contra normas, tanto na aco particular como, sobretudo, na aco
colectiva, na aco pblica e na aco popular.
Tem de reconhecer-se que, mesmo do ponto de vista dos direitos e interesses dos privados, o modelo objectivista
tambm apresenta alguns aspectos vantajosos, at porque a considerao da administrao como poder no
apenas fonte de potenciais privilgios, significa igualmente a existncia de especiais deveres ou limitaes, que
resultam e favor dos administrados.
Talvez a opo mais adequada para o legislador seja uma construo normativa que combine, sem preconceitos,
aspectos de ambos os modelos, aproveitando as vantagens de cada um.
O actual sistema de justia administrativa
1. O quadro constitucional da justia administrativa
A constituio: quis estabelecer as garantias dos administrados mas no pretendeu impor um modelo processual
determinado.
A concretizao desse modelo compete ao legislador: que pode optar entre diversas frmulas de instituio da
justia administrativa, desde que respeite o quadro constitucionalmente estabelecido concretamente, o modelo
organizatrio judicialista e a proteco efectiva dos direitos dos administrados.
O artigo 268 CRP: no pretende estabelecer uma regulamentao global da justia administrativa, mas apenas
definir as garantias dos administrados nas suas relaes com a administrao.
bvio que a CRP no assume uma inteno densificadora e, ao consagrar o direito dos administrados a uma
proteco judicial efectiva, no pretende regular em pormenor o processo administrativo, pois que deixa
inequivocamente ao legislador um espao importante para conformao de aspectos fundamentais do regime do
contencioso, como,

Por exemplo, o objecto e o prazo da aco de impugnao de actos, bem como, os poderes e deveres do juiz
do Ministrio Pblico, das partes e demais intervenientes no processo.
3

2. A reforma do modelo legal


Os aspectos mais relevantes da reforma, embora apenas no que importa compreenso do modelo projectado de
justia administrativa, que, significativamente alterado num sentido subjectivista, prximo do modelo alemo,
embora com a manuteno ou introduo de algumas notas claramente objectivistas:
a) No que respeita ao mbito da justia administrativa, atribui-se aos tribunais administrativos, a competncia
para administrar a justia (artigos 1 e 4 do ETAF). A tendncia para a ampliao do mbito tradicional,
designadamente, no que respeita aos contratos que envolvam a aplicao de direito pblico e sobretudo
responsabilidade civil no apenas por actos praticados no exerccio da funo administrativa, mas tambm
por actos das funes legislativa e jurisdicional.
b) Consagra-se o princpio da tutela jurisdicional efectiva, incluindo a tutela cautelar (artigo 2/1 CPTA).
Destas pretenses destacam-se as que no eram anteriormente admitidas, designadamente, a condenao prtica
de acto administrativo devido, a condenao no emisso de actos administrativos, a intimao para adopo ou
absteno de comportamentos administrativos e a declarao da ilegalidade por omisso de regulamentos, bem
como a resoluo de litgios entre privados e entre rgos da mesma pessoa colectiva pblica.
c) Altera-se radicalmente a definio dos meios processuais principais, criando duas formas processuais, a
aco administrativa comum e a aco administrativa especial:
i)
O recurso de anulao deixa de ser considerado o meio normal do contencioso administrativo, perde
mesmo o seu nome simblico de recurso; justamente com a condenao prtica de acto devido e a
declarao de ilegalidade de normas ou da respectiva omisso, passa a constituir um dos pedido a
formular na aco administrativa especial (artigo 46 CPTA).
ii)
A aco para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos deixa de constituir
um meio autnomo e, desdobrada em pedidos declarativos e condenatrios, integra, juntamente
com as aces tradicionais, a aco administrativa comum (artigo 37 CPTA).
d) Admite-se a cumulao de pedidos em funo da mesma relao jurdica ou da mesma matria de facto ou
de direito (artigos 4 e 47 CPTA).
e) No que respeita tramitao das aces administrativas especiais, estabelecem-se regras uniformes (artigos
35/2 e 78 e ss. CPTA), embora com particularidades relativas impugnao de actos (artigos 50 e ss.),
condenao prtica de actos devidos (artigos 66 e ss.), e aos processos relativos a normas (artigos 72 e
ss.), para alm de se estabelecerem processos principais urgentes, em que se renem impugnaes e
intimaes urgentes (artigos 97 e ss.).
f) Mantm-se um conceito muito vasto de legitimidade para a impugnao de actos (artigos 55 e 9/2 CPTA).
g) Continua a reconhecer-se um papel processual relevante ao ministrio pblico para fiscalizao da
legalidade, sobretudo no que respeita ao poder geral de iniciativa, mas tambm, embora limitado defesa
de valores comunitrios (artigos 58/2, 62, 73/3 a 5, 77, 85, 104/2, 146, 152, 155 CPTA).
h) Consagra-se o princpio da igualdade de armas entre o recorrente e a administrao no sentido da
consagrao de um verdadeiro processo de partes, incluindo o pagamento de custas pela administrao
(artigo 189/1 CPTA) e a possibilidade da sua condenao por litigncia de m f (artigo 6), alm de se
eliminarem as restries gerais prova testemunhal.
i) Alarga-se substancialmente a proteco cautelar dos administrados (artigo 112 e ss. CPTA).
j) A par do alargamento dos poderes de pronncia do juiz, regula-se o processo executivo no sentido do
aperfeioamento das garantias dos particulares e da legalidade contra a inexecuo ilegtima de sentenas
administrativas, reforando a garantia da efectividade das decises judiciais, por exemplo, atravs da

emisso de sentenas substitutivas e da previso de sanes pecunirias compulsrias (artigo 157 e ss


CPTA).
3. Apreciao global do modelo
A reforma estabeleceu um modelo subjectivista, consagrando o processo administrativo como um processo de
partes e alargando os poderes de cognio e de deciso do juiz perante a administrao.
So visveis os momentos objectivistas do regime seja no que respeita:

legitimidade activa - designadamente para a impugnao de actos administrativos, e, no mbito da aco


pblica -,
Seja quanto previso de litgios inter-administrativos,
Seja ainda em outros aspectos especficos, como o reconhecimento oficioso pelo juiz das ilegitimidades do
acto administrativo impugnado.

Por outro lado, o modelo reformado no altera, antes pressupes e reafirma o sistema de administrao executiva,
ao determinar o respeito:

Quer nas sentenas condenatrias da administrao,


Quer no respectivo processo de execuo, dos espaos de valorao prpria concedidos pela lei aos rgos
administrativos no exerccio das suas funes,
Bem como ao aceitar a estabilidade de caso decidido dos actos administrativos, mesmo que ilegais, desde
que no sejam nulos, passado o prazo de impugnao.

O domnio substancial da justia administrativa


1. O critrio substancial de delimitao
A noo de relao jurdica administrativa para efeitos de delimitao do mbito material da jurisdio
administrativa, deve abranger:

A generalidade das relaes jurdicas externas ou intersubjectivas de carcter administrativo,


Seja as que se estabeleam entre os particulares e os entes administrativos,
Seja as que ocorram entre sujeitos administrativos.

O conceito de relao jurdica administrativa pode ser tomado em diversos sentidos:

Num sentido subjectivo, em termos de inclui qualquer relao jurdica em que intervenha a administrao,
designadamente, uma pessoa colectiva pblica.
Em termos objectivos, as relaes jurdicas em que intervenham entes pblicos, mas desde que sejam
reguladas pelo direito administrativo.

Excluem-se do mbito substancial da justia administrativa as questes administrativas de puro direito privado, isto
, as decorrentes da actividade de direito privado da administrao:

Quer seja a que corresponde ao mero exerccio da sua capacidade privada,


Quer se trate de actividades funcionalmente administrativas, quando ou na medida em que se desenvolvam
exclusivamente atravs de instrumentos jurdicos privatsticos.

O direito administrativo aparece frequentemente associado utilizao de meios e de entidades de direito privado
pela administrao, dando lugar na prtica a uma aplicao do direito pblico e do direito privado, de modo que
5

poder considerar-se substancialmente includo na justia administrativa o conhecimento de certos aspectos de


direito pblico de uma actuao administrativa desenvolvida ao abrigo do direito privado.
Por outro lado, legtima a atraco para os tribunais administrativos da resoluo global de litgios, alargada aos
aspectos de direito privado, seja para prevenir dvidas, seja para evitar a duplicidade de processos,
independentemente da manuteno de uma diferena de regimes jurdicos aplicveis.
O artigo 212/3 CRP: diz-nos que as questes relativas a qualquer actividade em matria administrativa, integram
substancialmente a justia administrativa, sem prejuzo de a lei as poder atribuir a outra ordem judicial.
O conceito de administrao em sentido organizatrio: levanta problemas em zonas de fronteira, sendo que a
tendncia ser para abranger todas as entidades, mesmo sob forma privada, que desempenham actividades de
interesse pblico sob direco pblica.
A dimenso funcional da justia administrativa
Actualmente a justia administrativa no abrange todo e qualquer tipo de resoluo de controvrsias emergentes
das relaes jurdicas administrativas, referindo-se apenas aos litgios que se apresentem como questes jurdicas a
solucionar, atravs de um processo jurisdicional, por um tribunal.
1. As delimitaes materiais negativas decorrentes da perspectiva funcional da justia administrativa
Deve comear por referir-se, como delimitao material negativa, a excluso da justia administrativa das questes
relativas a actos internos da administrao ou a litgios que relevam exclusivamente da organizao ou das relaes
administrativas internas por exemplo, as questes relativas a ordens de servio e a regulamentos de organizao
interna dos servios.
Fica igualmente fora da justia administrativa a resoluo de controvrsias relativas actuao da administrao
pblica por meios polticos, na sequncia do uso de instrumentos petitrios dos particulares dirigidos ao provedor
de justia ou ao parlamento.
Tambm no integrar a justia administrativa a resoluo de questes administrativas atravs de mecanismos, mais
ou menos informais, de autocomposio de conflitos, atravs de conciliao, de mediao ou de transaco, nos
casos em que sejam admitidas no mbito de aplicao do direito administrativo.
Deve considerar-se includa na justia administrativa a resoluo de litgios de direito administrativo por tribunais
arbitrais. Os tribunais arbitrais constituem, nos termos do artigo 209/2 CRP, categorias reconhecidas de tribunais,
ainda que os juzes sejam cidados.
2. Os limites funcionais da justia administrativa
Dentro do domnio material definido pelas relaes jurdicas administrativas pblicas, a ordem judicial administrativa
vai julgar os litgios entre os interessados, dando-lhes uma soluo de carcter jurisdicional.
Essa actividade sofre limitaes funcionais especficas, na medida em que se apresenta como uma actuao que
envolve um juzo sobre a legitimidade do exerccio de um outro poder pblico: o poder administrativo.
De facto, do princpio da diviso dos poderes h-de resultar alguma limitao para a justia administrativa, visto que
o juiz no pode pura e simplesmente ignorar nem substituir-se competncia e autoridade prpria das decises
jurdico-pblicas da administrao.

Os limites relativos ao contedo da fiscalizao


O relevo do princpio da diviso dos poderes exprime-se atravs das limitaes prprias de uma actuao judicial
concebida tipicamente como actividade de fiscalizao ou garantia, em face de uma actividade administrativa de
deciso.
Um primeiro desses limites eficcia da proteco jurisdicional administrativa resulta da prpria distino funcional
entre autoria e fiscalizao:

A fiscalizao: entendida no sentido estrito do controlo de uma competncia alheia: o procedimento


decisrio difere do procedimento fiscalizador, metodicamente mais exigente e mais completo,
determinando uma ineliminvel margem de responsabilidade de quem tem o poder/dever de decidir, tanto
maior quanto mais a aplicao da norma, pela sua indeterminao conceitual ou estrutural ou pela
complexidade da situao concreta, pressuponha ou suscite dvidas ou incertezas.
A funo de decidir exige um conhecimento completo de todas as circunstncias relevantes da situao de
facto e de direito: uma ponderao real entre as alternativas e os respectivos efeitos e a escolha da soluo
que melhor realize o interesse pblico, que o agente, enquanto 1 intrprete e autor competente e
responsvel pela deciso, tem a seu cargo.
Para fiscalizar bem: a entidade de controlo, enquanto 2 intrprete, sobretudo quando seja, como o
tribunal, um rgo inoficioso e imparcial, apenas precisa de elaborar o paradigma normativo, at onde seja
determinvel na situao concreta, submeter a deciso sujeita a controlo a testes de juridicidade
considerados fundamentais, para detectar o eventual incumprimento dos princpios que regulam a
actividade decisria.

Um outro limite: decorre da auto-concentrao do juiz administrativo perante a reserva de discricionariedade da


administrao, no quadro de uma diviso equilibrada dos poderes.

Dantes, pretendia-se resolver a questo atravs da distino radical entre duas zonas de actividade: a
zona do mrito, submetida a regras no-jurdicas de boa administrao e reservada administrao, e a
zona da legalidade, submetida lei e sujeita fiscalizao judicial.

Sabemos que hoje no assim e que toda a actividade administrativa est subordinada ao Direito jurdica, quer
do ponto de vista funcional, quer do ponto de vista substancial e, est sujeita a uma fiscalizao jurisdicional.
No entanto, continua a valer a ideia de que no respeito pelo princpio da separao e interdependncia dos poderes,
os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela administrao das normas e princpios jurdicos que a
vinculam e no da convenincia ou oportunidade da sua actuao.
Hoje, importa sobretudo saber, por interpretao da lei, a quem cabe ou deve caber a responsabilidade prpria pela
deciso de aplicao da norma ao caso concreto, se administrao, se aos tribunais: sero relevantes, num ou
noutro sentido, a capacidade tcnica e a legitimidade poltica ou social do rgo da matria e o tipo ou modo de
deciso, sendo certo que os tribunais, no contexto de um estado de direito equilibrado, no devem efectuar um
controlo total da actividade administrativa, sob pena de se cair num desequilibrado e indesejvel estado dos juzes.
Haver, em princpio e frequentemente, um espao de autoria prpria da administrao, e quando o litgio entre a
administrao e os particulares se refira exclusivamente oportunidade ou convenincia da organizao ou da
actuao administrativa, ou na medida em que a elas se refira, no cabe ao tribunal pronunciar-se, at por, em rigor,
no haver uma questo de direito para resolver.

A necessidade de deciso administrativa prvia


A administrao: pela natureza das suas funes, tem e deve ter oportunidade para se pronunciar sobre as
pretenses dos particulares antes de estes suscitarem em tribunal os litgios de modo que, na generalidade dos
casos, o tribunal chamado a julgar uma aco ou uma omisso administrativa anterior.

Mas isso no pode significar que os administrados que necessitem de proteco jurisdicional sejam
obrigados a esperar ou a provocar actos administrativos s para poderes defender os seus direitos
perante a justia administrativa.

A exigncia de prvio requerimento particular da interveno administrativa: s pode ser condio substancial ou
pressuposto processual de uma aco quando essa interveno administrativa seja, por fora da lei, substantiva ou
processual, necessria no caso.
Os limites plena jurisdio do tribunal administrativo
Antigamente, tambm se apresentava como um limite funcional da justia administrativa a diminuio dos poderes
de deciso do juiz quando estivesse em causa a prtica ou a omisso de actos administrativos de autoridade.
Desde as alteraes introduzidas no artigo 268 CRP pelas revises de 1989 e de 1997, que consagraram o direito
dos administrados a uma tutela efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, no poderiam subsistir
dvidas sobre a plenitude da jurisdio dos tribunais administrativos (ver artigos 2 e 3 CPTA).
O juiz tem de respeitar a fora de caso decidido de um acto administrativo, quando este, ainda que invlido, se
tenha tornado inimpugnvel pela queda do prazo de impugnao, embora possa conhecer incidentalmente essa
eventual ilegalidade do acto, quando a lei o permita, para efectivao da responsabilidade civil da administrao.
Diga-se que o princpio da diviso dos poderes no implica hoje uma proibio absoluta ou sequer uma
proibio/regra de o juiz condenar, dirigir injunes ou orientaes, intimar, sancionar, proibir ou impor
comportamentos administrao.
O mbito orgnico da justia administrativa: a jurisdio administrativa
Segundo um critrio orgnico, a justia administrativa compreende exclusivamente a resoluo das questes de
direito administrativo que sejam atribudas ordem judicial dos tribunais administrativos.

Tal dimenso s tem influncia na determinao do mbito da justia administrativa se jurisdio


administrativa no for atribuda a competncia para conhecer de todas as questes de direito
administrativo e exclusivamente dessas questes.

1. O alcance da reserva constitucional da jurisdio administrativa


A primeira questo que se coloca , pois, a da interpretao do actual artigo 212/3 CRP, para saber se a se
consagra uma reserva material absoluta de jurisdio atribuda aos tribunais administrativos:

Por um lado, os tribunais administrativos s podero julgar questes de direito administrativo,


Por outro lado, s eles podero julgar tais questes.

As tendncias doutrinrias: desenvolveram-se, admitindo-se generalizadamente a atribuio legal aos tribunais


administrativos da resoluo de litgios referentes actividade da administrao, ainda que respeitassem a relaes
ou inclussem aspectos de direito.

A Reforma da justia administrativa: optou por atribuir expressamente aos tribunais administrativos a resoluo de
litgios no includos na clusula geral do artigo 212/3.
Para alguns, resulta da CRP uma reserva, perante a qual o legislador no pode atribuir a outros tribunais,
designadamente aos tribunais judiciais, o julgamento de litgios materialmente administrativos, s sendo legtimas:

Nesta matria, as devolues de competncias em matria administrativa para outros tribunais que forem
previstas ao nvel constitucional, ou, excepcionalmente, em caso de estado de necessidade.

A posio mais razovel: parece ser a que no l o referido preceito constitucional como um imperativo estrito,
contendo uma proibio absoluta, mas como uma regra definidora de um modelo tpico, susceptvel de adaptaes
ou de desvios em casos especiais, desde que no fique prejudicado o ncleo caracterizador do modelo.
A interpretao mais razovel do preceito constitucional: parece ser a de que visa apenas consagrar os tribunais
administrativos como os tribunais comuns em matria administrativa.
A prpria CRP atribui a outros tribunais o julgamento de questes emergentes de relaes jurdicas administrativas:
a) So atribudas pela CRP jurisdio constitucional, por exemplo, determinadas competncias relativas
matria administrativa, seja no que respeita a questes eleitorais, seja sobretudo no que concerne
fiscalizao abstracta da constitucionalidade das normas administrativas (artigos 223/2/c e 281/1 a), c) e
d) CRP e artigo 72/2 CPTA).
b) Tambm no cabe na justia administrativa a resoluo de questes da legalidade financeira da actuao
administrativa, tal como decorre das contas dos entes pblicos: o julgamento das contas das entidades
pblicas cabe, por determinao constitucional, ao Tribunal de Contas, ainda que nos termos da lei
respectiva artigo 214 CRP.
c) Poder tambm considerar-se constitucionalmente atribudo pelo artigo 8/3, o conjunto de questes de
direito administrativo que pertencem jurisdio de tribunais internacionais, no mbito da aplicao do
direito comunitrio.
Outros desvios legais
Alm do ETAF, h ainda a considerar um conjunto de leis especiais que atribuem expressamente a competncia para
o julgamento de questes de direito administrativo a tribunais no administrativos:
a) H leis que atribuem ao Tribunal Constitucional a competncia para:
i)
ii)

Julgar as questes relativas disciplina dos seus juzes;


Declarar a perda de mandato de membros do executivo municipal e a destituio de titulares
administrativos de cargos polticos, incluindo titulares de rgos de soberania, com fundamento na
infraco das normas relativas a incompatibilidades ou impedimentos estabelecidos.

b) A lei atribui competncia administrativa a outros tribunais, como acontece com a impugnao de actos de
recrutamentos de juzes do Tribunal de Contas, que deve ser interposto para o plenrio daquele tribunal.
c) Por fim, continua a haver questes que so, ou, pelo menos, se pode entender que sejam de direito
administrativo atribudas por lei, por razes diversas desde a desconfiana tradicional perante os tribunais
administrativos at razes prticas -, jurisdio comum, isto , aos tribunais judiciais.

Assim acontece, alm dos casos mais relevantes, j referidos, das contra-ordenaes e da indemnizao por
expropriao, por exemplo, com os seguintes tipos de litgios:
i)
ii)
iii)

iv)

Os que se refiram a medidas especiais de polcia, que tm de ser judicialmente validadas;


A impugnao das decises dos rgos competentes da segurana social de concesso, recusa,
retirada ou declarao de caducidade do apoio judicirio;
A impugnao de todas as decises administrativas relativas a direitos de propriedade industrial,
bem como o contencioso dos actos dos conservadores no domnio do direito registral e do
notariado, na medida em que contenham decises de autoridade, designadamente dos despachos
de recusa da prtica de actos;
A impugnao de decises de entidades reguladoras, designadamente, a impugnao das decises
da autoridade da concorrncia em procedimentos administrativos, bem como da deciso ministerial
extraordinria de autorizao de operaes de concentrao, perante o tribunal de comrcio de
Lisboa.

A delimitao legal do mbito da jurisdio administrativa


Referncia s principais disposies normativas que visam determinar o mbito da jurisdio administrativa, dando
especial relevo s normas gerais, que constam do novo ETAF.
- O mbito da jurisdio administrativa segundo o ETAF
O ETAF comea por reafirmar, no artigo 1, a clusula geral estabelecida na CRP, que define a competncia dos
tribunais administrativos de um ponto de vista substancial, referindo-a aos litgios emergentes das relaes jurdicas
administrativas.
Entendeu determinar a competncia da jurisdio administrativa, atravs de enumeraes, no artigo 4, no s dos
litgios dela excludos, mas tambm dos objectos dos litgios nela includos.
de notar a preocupao legal de delimitao do mbito da jurisdio atravs da referncia aos poderes
administrativos e ao regime de direito publico naquelas alneas que possam abranger actos jurdicos praticados por
sujeitos privados: por exemplo, a alnea d), sobre a fiscalizao da legalidade de normas e actos jurdicos, as alneas
e) e f), em matria de contratos, e a alnea i), em matria de responsabilidade civil extracontratual.
Os problemas j se avolumam em matria de contratos e de responsabilidade, na medida em que se tem de
considerar um alargamento da jurisdio administrativa relativamente clusula geral de definio substancial.
a) Quanto aos contratos, esse alargamento evidente na parte final da alnea b), em que se confere aos
tribunais administrativos, competncia para verificar a invalidade de quaisquer contratos, quando esta seja
consequncia directa da invalidade do acto administrativo em que se fundou a respectiva celebrao.
Tambm na alnea e) se atribui jurisdio administrativa os litgios que tenham por objecto a interpretao,
validade e execuo de contratos, mesmo que puramente privados, desde que estejam submetidos a um
procedimento pr-contratual regulado por normas de direito pblico.
No que respeita alnea f), parece que o legislador ter querido delimitar a jurisdio administrativa pela natureza
administrativa do contrato, em funo do objecto, do contedo ou do sujeito.

Esta definio legal, enquanto no for revista, deve ser confrontada com a definio de contrato
administrativo que agora consta do cdigo dos contratos pblicos (artigo 1/6), devendo entender-se que a
jurisdio administrativa competente para conhecer os litgios relativos a todos os contratos que a lei
substantiva defina como contratos administrativos.
10

b) Em matria de responsabilidade civil extracontratual do estado, h a considerar duas reas de


acrescentamento da jurisdio administrativa.
ba) A alnea g) atribui expressamente aos tribunais administrativos o julgamento das questes relativas
responsabilidade civil extracontratual pelos danos resultantes do exerccio da funo jurisdicional e legislativa.
Deve considerar-se includa na competncia dos tribunais administrativos o conhecimento das aces de
responsabilidade por danos causados pelos actos de natureza administrativa relativos ao inqurito e instruo
criminais e ao exerccio da aco penal.
Neste levantam-se algumas questes de aplicao da alnea h), no que respeita responsabilidade dos titulares dos
rgos legislativos e dos magistrados, h a considerar a responsabilidade excepcional dos juzes (artigo 216/2 CRP),
que aponta para a necessidade de limitar a responsabilidade externa dos magistrados, sem prejuzo do direito de
regresso do estado em casos de dolo ou culpa grave.
bb) As alneas g) e h)parecem indicar que tambm passa a competir jurisdio administrativa a apreciao de todos
os litgios que tenham por objecto a responsabilidade das pessoas colectivas de direito pblico, inclusivamente pelos
danos decorrentes da sua actividade de gesto privada o que representa uma ampliao importante do mbito
respectivo.
Acresce ainda que a alnea i) limita o conhecimento pelos tribunais administrativos das aces de responsabilidade
de sujeitos privados em funo da aplicabilidade do regime substantivo especfico da responsabilidade de direito
pblico.
Por isso, cabe jurisprudncia determinar em que medida h alargamento, at porque no desapareceu a diferena
de regimes substantivos de responsabilidade civil em funo do carcter pblico ou privado da actuao
administrativa danosa.
c) N que respeita especificamente alnea h), tambm se pode perguntar se a jurisdio administrativa
abrange apenas as questes da responsabilidade dos titulares dos rgos, funcionrios, agentes e demais
servidores pblicos por actos funcionais, ou tambm por actos pessoais.
Tambm sero da competncia dos tribunais administrativos as aces de responsabilidade contra os titulares de
rgos e trabalhadores de pessoas colectivas privadas, quando actuem no exerccio de prerrogativas de poder
pblico ou reguladas por disposies ou princpios de direito administrativo, interpretando-se o conceito de sujeitos
privados referido na alnea i) de modo a abrang-los.
d) O ETAF traz uma ampliao da jurisdio administrativa em matria de contratos e de responsabilidade civil
extracontratual da administrao.
Estas alteraes legislativas tm um mero alcance processual: no significam que as questes passem a ser
inteiramente reguladas pelo direito administrativo, podendo acontecer que os tribunais administrativos passem a
aplicar, a ttulo principal, normas de direito privado.
Perante a nova legislao: subsistem algumas dvidas, quanto ao mbito da jurisdio administrativa, sobretudo em
comparao com as disposies do antigo ETAF.

Desapareceu a excluso do julgamento de questes de direito privado, ainda que qualquer das partes seja
pessoa de direito pblico.
Depois, tambm deixaram de estar expressamente excludos os litgios referentes qualificao de bens
como pertencentes ao domnio pblico e a actos de delimitao destes com bens de outra natureza.
11

A organizao da jurisdio administrativa


Os tribunais administrativos e fiscais: constituem, desde 1989, por deciso constitucional, uma categoria prpria de
tribunais, separada dos ditos tribunais judiciais (artigo 209 /1 al. b)), formando uma hierarquia cujo rgo superior
o supremo tribunal administrativo (artigo 212/1).
O ETAF de 2002: mantm a opo anterior de constituir, ao nvel da primeira instncia, duas categorias de tribunais
os tribunais administrativos de crculo e os tribunais tributrios.
1. A padronizao do regime da organizao dos tribunais administrativos
A organizao dos tribunais administrativos estava sujeita a um regime especial, que no tinha paralelo ao regime
dos tribunais comuns:
a) Os tribunais administrativos no tinham alada (artigo 10 do antigo ETAF), de modo que o valor dos
processos no influa sobre a possibilidade de serem conhecidos, em primeira instncia ou em recurso, pelo
TCA ou pelo STA;
b) Mesmo quando, em 1996, passaram de dois para trs os nveis de jurisdio, continuou a haver apenas duas
instncias normais de deciso para cada processo, funcionando uma como instncia de recurso (artigo 103
da LPTA);
c) Tanto o TCA como o STA, tambm decidiam em primeira instncia um conjunto relevante de questes, e no
conheciam s do direito, mas da matria de facto, no apenas nessas decises primrias, mas ainda em
recurso de sentenas dos tribunais administrativos de crculo (artigos 21 e 39 ETAF e 110 c) LPTA).

Na reforma de 2002 altera-se radicalmente este quadro:


a) Os tribunais administrativos passam a ter alada, fixada em funo da alada dos tribunais judiciais (artigo 6
do ETAF), da qual depende, em princpio, a admissibilidade de recurso jurisdicional das sentenas (artigo
142 CPTA);
b) A regra a do duplo grau de jurisdio, mas, para alm dos limites decorrentes da alada, admite-se,
embora excepcionalmente, o triplo grau (artigo 24/2 ETAF e artigo 150 CPTA);
c) Reduzem-se drasticamente os casos em que o STA e, sobretudo, os TCA funcionam como tribunais de 1
instncia (artigos 24, 37, 44 ETAF).

O regime da organizao da jurisdio administrativa aproxima-a fortemente da figura da pirmide de base alargada,
que corresponde ao regime tradicional tpico da organizao dos tribunais judiciais.
So subsidiariamente aplicveis aos tribunais administrativos as disposies relativas aos tribunais judiciais, com as
devidas adaptaes (artigo 7 ETAF).
2. Os tribunais administrativos
Temos de distinguir:

Os tribunais permanentes, que exercem uma competncia de jurisdio compulsria, e


Os tribunais arbitrais, constitudos ad hoc por acordo das partes.

Os tribunais permanentes previstos na lei so:


a) O Supremo Tribunal Administrativo (STA), Seco do contencioso administrativo, que pode dividir-se por
subseces: funciona em dois nveis em formao de trs juzes ou em pleno com juiz relator; aps a
12

discusso, em conferncia, o acrdo tirado por maioria e devidamente fundamentado, podendo ser
formulados e publicados votos de vencido (declaraes de voto) por parte dos juzes dissidentes (artigo 17
ETAF).
b) Os Tribunais Centrais Administrativos (TCA) seco do contencioso administrativo tm sede no porto e em
Lisboa e jurisdio nas respectivas regies, podem dividir-se por subseces, funcionam em formao de
trs juzes, com juiz relator, decidem em conferncia, em termos semelhantes aos referidos para o STA
(artigo 35 ETAF).
c) Os tribunais administrativos de crculo (TACs): so tribunais locais, funcionam com juiz singular nas aces
comuns que sigam o processo ordinrio ou em formao de trs juzes, nas aces administrativas
especiais de valor superior alada (artigo 31/2 alnea b) CPTA e artigo 40 ETAF).

Os tribunais administrativos arbitrais: numa acepo restrita a tribunais arbitrais voluntrios, constituem-se ad hoc,
em regra com base em compromissos arbitrais ou em clusulas compromissrias inseridas em contratos celebrados
pelas partes em conflito.

No obstante a sua indiscutvel natureza jurisdicional (artigo 209/2 CRP), s so admitidos em termos
circunscritos no mbito da justia administrativa, sobretudo por se tratar de tribunais constitudos por juzes
privados.

3. A repartio das competncias entre os tribunais administrativos


- Repartio da competncia em razo da matria
Aos TACs: cabem-lhes conhecer, em primeira instncia, de todos os processos do mbito da jurisdio
administrativa, com excepo daquelas cuja competncia esteja reservada aos tribunais superiores.
Quais so os processos cujo conhecimento em primeiro grau de jurisdio est reservado aos tribunais superiores,
isto , ao STA e aos TCA:
a) Artigo 24/1 ETAF, o STA continua ou passa a ser o tribunal competente para conhecer:
i)

ii)
iii)
iv)

Dos processos em matria administrativa relativos a aces ou omisses do Conselho de Ministros e do


Primeiro Ministro, e ainda de rgos supremos do Estado e de determinados rgos constitucionais
bem como dos pedidos cumulados com esses processos;
Dos processos relativos a eleies previstas do ETAF (alnea b));
Dos pedidos de providncias cautelares relativos aos processos da sua competncia, bem como dos
pedidos de execuo das suas decises (alneas c) e d));
Das aces de regresso por responsabilidade funcional propostas contra juzes do STA e do TCA e
magistrados do Ministrio Pblico em exerccio de funes junto desses tribunais (alnea f)).

b) Os TCA conhecem, em primeiro grau de jurisdio, apenas das aces de regresso por responsabilidade
funcional propostas contra juzes dos tribunais administrativos de crculo e tribunais tributrios e magistrados do
MP em exerccio de funes junto desses tribunais (artigo 37 alnea c) ETAF).

13

Possibilidade de o STA: em pleno da seco, emitir pronncia vinculativa sobre o sentido em que devem ser
resolvidas questes de direito novas, que suscitem dificuldades srias e se possam vir a colocar noutros litgios, no
seguimento de reenvio prejudicial determinado pelo presidente de um TAC.
- O domnio especfico dos tribunais arbitrais
A constituio de tribunais arbitrais: continua a ser possvel no julgamento de questes respeitantes a contratos ou
de responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas pblicas, mas o artigo 180 CPTA trouxe algumas
importantes alteraes, que implicam a ampliao do mbito material da jurisdio arbitral.
Desde logo, as questes a submeter a arbitragem no respeitam apenas aos contratos administrativos, mas a
quaisquer contratos, desde que esteja em causa a aplicao de normas de direito pblico administrativo e, mais
importante ainda, incluem a apreciao de actos administrativos relativos respectiva execuo (n1 al. a)).
Tambm se dever admitir que as questes de responsabilidade civil extracontratual susceptveis de arbitragem no
tenham de respeitar necessariamente a danos decorrentes de actos de gesto pblico, estendendo-se, pois, gesto
privada da administrao (n1 al. b)).

A arbitragem est expressamente excluda por lei quanto aos casos de responsabilidade por prejuzos
decorrentes do exerccio da funo poltica e legislativa ou da funo jurisdicional (artigo 185 CPTA).

Por fim, prev-se ainda a arbitragem para as questes relativas a actos administrativos que possam ser revogados
sem fundamento na sua ilegalidade nos termos da lei substantiva.

No fcil determinar os tipos de actos a abrangidos, mas parece-nos, em face do artigo 140 CPA, que a
delimitao tem de se fazer negativamente, abrangendo todos os actos cujos efeitos no sejam impostos
por lei imperativa.

A arbitragem ainda admissvel nos casos previstos em lei especial (artigo 180).
- Repartio da competncia em razo da hierarquia
a) Os recursos das decises de TACs so conhecidos pela Seco do Contencioso administrativo dos TCA, salvo nos
casos em que haja recurso per saltum para a seco de contencioso administrativo do STA (artigo 37 al. a) do ETAF).
Esses casos de recurso directo para o STA so os previstos no artigo 151 do CPTA (artigo 24/2 ETAF).
b) Os recursos dos acrdos dos TCA proferidos em primeiro grau de jurisdio so interpostos
c) Os recursos dos acrdos proferidos em 1 grau de jurisdio pela seco do contencioso administrativo do STA
so conhecidos pelo pleno da seco (artigo 25/1 a) ETAF);
d) Quanto aos recursos das decises dos tribunais arbitrais, estabelece hoje a lei expressamente que os recursos
admissveis se ho-de fazer para os TCA, que funcionam como uma espcie de relao administrativa, em paralelo
com a jurisdio civil.
Actualmente, ao pleno da seco do contencioso administrativo que compete conhecer de quaisquer recursos para
uniformizao da jurisprudncia, quando exista contradio entre dois acrdos do STA, entre dois acrdos dos
TCA ou entre um acrdo dos TCA e um do STA.
- Repartio da competncia em razo do territrio

14

O CPTA estabelece como regra geral a da competncia do tribunal da residncia habitual ou sede do autor ou da
maioria dos autores do processo (artigo 16), visando assim, em princpio, favorecer, em termos de razoabilidade e de
comodidade, os particulares, a quem cabe, na maior parte dos casos, a iniciativa processual.
So vrias as excepes, bem como as especialidades relativamente a este factor de conexo, em funo do tipo de
processo, da matria ou do objecto da aco: artigo 20/1 e 2, artigo 20/3 e 5.
A garantia da tutela jurisdicional efectiva
1. O direito proteco judicial
O artigo 20 CRP: garante aos cidados o direito de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e
interesses legalmente protegidos, bem como os direitos informao e consulta jurdica e ao patrocnio judicirio
(n 1 e 2).
O ncleo essencial desta garantia: constitudo pelo direito proteco pela via judicial, que possui dimenses
substanciais, que compem o direito a uma deciso em prazo razovel e mediante processo equitativo (n4).
O direito proteco judicial: ainda reforado pelo artigo 205, que determina a obrigatoriedade das sentenas
para todas as autoridades e a imposio de legislao que garanta a sua execuo efectiva.
2. O princpio da tutela jurisdicional efectiva em matria administrativa
A constituio: consagra especificamente no artigo 268 o princpio da tutela judicial efectiva dos cidados perante a
administrao pblica. Este princpio constitucional reafirmado no artigo 2/2 CPTA.
A tutela judicial efectiva tem de ser assegurada numa tripla dimenso:

Em primeira linha, quanto disponibilidade de aces ou meios principais adequados,


Mas tambm no plano cautelar e executivo, quanto s providencias indispensveis para a garantia,
respectivamente, da utilidade e da efectividade das sentenas.

A tutela judicial efectiva em matria administrativa no se refere apenas aos direitos dos cidados, na sequncia da
previso constitucional, mas estende-se proteco do interesse pblico e dos valores comunitrios,
designadamente, daqueles valores e bens constitucionalmente protegidos como a sade pblica, o ambiente, o
urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do domnio pblico.
3. O princpio da plenitude dos poderes jurisdicionais
A tutela judicial efectiva garantida, num segundo momento, pela plena jurisdio do tribunal, que lhe permite
tomar as decises justas e adequadas proteco dos direitos dos particulares e assegurar a eficcia dessas
decises.
A lei actual determina, relativamente aos juzes:
a) O reforo dos seus poderes de pronncia no plano declarativo, a acrescer aos poder de anulao e de
condenao nas aces tradicionais:
i)
O poder de condenao prtica de actos administrativos (67 e ss.);
ii)
O poder de condenao no emisso de actos administrativos (37/2 al. c));
iii)
O poder de intimao para adopo ou absteno de comportamentos administrativos;
iv)
O poder de declarao de ilegalidade de normas por omisso, com fixao de prazo para o suprimento
da omisso (77);
v)
O poder de condenao imediata na reconstituio da situao hipottica actual (95/3);
15

b) O poder de adoptarem todo o tipo de providncias cautelares que considerem adequadas (2/1 e 112 e ss.);
c) O reforo dos poderes em sede de execuo de sentenas (3/3 e 157 e ss.);
d) O poder de aplicao de sanes pecunirias compulsrias para assegurar a efectividade das suas decises (3/2,
44, 49, 66, 84, 108, 110, 115, 127, 168, 169, 179);
e) Os poderes de controlo da juridicidade de toas as actuaes administrativas;
f) Poderes de substituio apenas em sede de intimaes para proteco de direitos, liberdades e garantias e de
execuo de sentenas (3/3, 109/3, 164/4 al. c), 167/6, 179/5).
A ao administrativa comum
1. As aces de reconhecimento
O artigo 37 comea por referir, nas alneas a) e b), os pedidos de reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas,
decorrentes directamente de normas jurdico-administrativas, ou de actos jurdicos nelas fundados, bem como do
reconhecimento de qualidades ou de posies jurdicas, atravs do preenchimento de condies normativas.
Estas sero aces de simples apreciao, cujo domnio corresponde apenas parcialmente ao da anterior aco de
reconhecimento de direitos e interesses legtimos.
A verificao do interesse processual especialmente relevante nestas aces de simples apreciao, pois que nelas
predomina uma necessidade de preveno. No artigo 39 tal interesse implica a invocao de uma utilidade ou
vantagem imediata na declarao judicial pretendida, explicando-se algumas situaes: por exemplo, a existncia de
uma situao de incerteza.
2. As aces impositivas e as aces inibitrias
Est em causa, alnea c), em geral, o pedido de condenao adopo ou absteno de comportamentos, que ser
dirigida em princpio contra a administrao, mas que tambm poder ser utilizada contra particulares.
Este pedido, relativamente administrao, pressupe a existncia de actuaes concretas no mbito do direito
pblico que no constituam actos administrativos impugnveis.
Especiais dvidas ou preocupaes suscita, no entanto, a permisso, que constitui uma novidade no nosso regime
administrativo, de os particulares pedirem a condenao da administrao no emisso de um acto administrativo,
quando seja provvel a emisso de um acto lesivo.
A aco s deveria proceder se, nas circunstncias do caso concreto, a lei proibisse a prtica de um acto com
determinado contedo ou conferisse ao particular o direito subjectivo absteno relativamente a uma
determinada actuao administrativa.
Ainda que se entenda conferir um alcance mais amplo a este pedido, caber sempre jurisprudncia, embora a lei
no estabelea os pressupostos da sua admissibilidade, verificar a existncia de um exigente e efectivo interesse em
agir, decorrente da inadequao ou da insuficincia da utilizao do meio impugnatrio contra acto que
eventualmente viesse a ser praticado.
Esse interesse processual existir se a impugnao posterior do acto no assegurar uma tutela efectiva dos direitos
do particular, designadamente por o acto produzir imediatamente uma situao de facto irreversvel, ou, quando
no tendo sido iniciado ou tendo sido interrompido um procedimento, haja motivos srios para a remoo da
situao de incerteza.

16

Este pedido parece especialmente vocacionado para a defesa de direitos absolutos, de direitos ou interesses que
meream e para os quais seja adequada uma proteco preventiva, a ttulo definitivo, para evitar o perigo de efeitos
imediatos irreversveis.
3. Aces de restabelecimento
Estes pedidos, referidos na alnea d), dirigem-se necessariamente contra a administrao e visam obter a
condenao nas condutas necessrias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados por aquela.
Em regra, tais pedidos s sero autnomos quando o dever de restabelecimento resulte, no da prtica de um acto
administrativo ilegal, mas de um outro tipo de actuao contrria lei, designadamente, de operaes materiais, nas
situaes de via de facto.
O pedido de restabelecimento pode significar igualmente a reconstituio da situao natural no mbito de um
pedido de indemnizao, associado, ento, a uma aco de responsabilidade.
4. As aces de prestao
A aco administrativa comum tambm pode ser utilizada para pedir a condenao da administrao no
cumprimento de deveres de prestar, que decorram directamente de normas administrativas ou tenham sido
constitudos por actos jurdicos, podendo ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a
prestao de um facto (al. e).
um pedido que a lei distingue do pedido geral de condenao na adopo ou absteno de comportamentos (al.
c)), designadamente no que toca a prestaes de facto, com base na circunstncia de se tratar do cumprimento de
deveres obrigacionais, tpicos da administrao de prestaes.
5. As aces de reposio
No se devem confundir com os pedidos tpicos das tradicionais aces de responsabilidade, nem com os das aces
de restabelecimento de direitos ou interesses violados por no estarem em causa actuaes ilcitas ou ilegais.
E, apesar de pressuporem uma obrigao de prestao, tm como caracterstica prpria, comum, a circunstncia de
a prestao necessitar de uma concretizao judicial do respectivo contedo, visto que a obrigao resulta da
aplicao de princpios normativos relativamente a uma determinada situao de facto.
6. As aces contra particulares
A lei refere ainda expressamente a possibilidade da utilizao da aco administrativa comum por qualquer pessoa
ou entidade directamente lesada, para pedir a condenao adopo ou absteno de comportamento por
particulares.
Esta aco de imposio ou de inibio to s um caso especial de processo administrativo principal entre meros
particulares, que, na medida em que est evolvida uma relao jurdico-administrativa.
7. As aces inter-administrativas
A lei prev expressamente a existncia de aces no mbito de relaes jurdicas entre entidades administrativas,
isto , em princpio, entre pessoas colectivas pblicas.
As aces aqui definidas em funo das partes e podem reportar-se a quaisquer dos pedidos referidos s no se
incluem aqui, de acordo com a regra geral, as aces que envolvam a prtica ou a omisso de actos administrativos
impugnveis ou de normas administrativas, para as quais se deve utilizar a aco administrativa especial.
17

Tendo em conta o carcter excepcional das relaes jurdicas intrapessoais, no parece que, face ao princpio geral
da legitimidade fixado no artigo 9/1, possam existir aces administrativas comuns entre rgos da mesma pessoa
colectiva, que tm atribuies comuns.
As aces tradicionais
1. Os pedidos relativos a contratos
As aces sobre contratos podem ser utilizadas: para resoluo de quaisquer litgios relativos aos contratos sujeitos
jurisdio administrativa, designadamente questes de interpretao, de validade e de execuo de contratos
administrativos, bem como da responsabilidade contratual da emergente.
A legitimidade para deduzir pedidos relativos invalidade de contratos pertence em primeira linha s partes.
A novidade est em que deixou de ser limitada s partes, e agora significativamente alargada, para assegurar a
proteco de terceiros, quer relativamente a contratos que tenham implicaes com interesses comunitrios
relevantes, quer relativamente a contratos celebrados na sequncia de concursos, quer a contratos com efeitos
externos (artigo 40/1).
Admite-se desde logo a aco pblica e a aco popular (alnea b)), para defesa da legalidade ou dos interesses
comunitrios. A estas soma-se a legitimidade dos ex-candidatos preteridos, ou mesmo candidatos virtuais (alneas c),
d), e) e f)), com a finalidade de assegurar o respeito pelas regras e pelos princpios concursais a concorrncia e a
transparncia, a imparcialidade e a igualdade de tratamento.
Admite-se a legitimidade impugnatria dos terceiros susceptveis de serem lesados pela respectiva execuo (alnea
g)). A mesma se verifica quanto aos pedidos relativos execuo de contratos, em regra, para exigir o cumprimento
de clusulas contratuais: tambm se admite a aco pblica e a aco popular, bem como uma legitimidade alargada
a terceiros, quer os ex-concorrentes preteridos (artigo 40/2).
Nestas aces, o Estado poder ser representado pelo MP (artigo 11/2), pelo menos quando se trate de aces
autnomas.
O pedido de invalidao do contrato pode fundar-se: na invalidade prpria (exclusiva ou comum) ou em invalidade
derivada do procedimento pr-contratual (artigo 40/1 al. c) e d)), sendo uma hiptese rara enquanto processo
autnomo, em face da possibilidade de cumulao do pedido de anulao do acto de formao do contrato com o
da invalidao do contrato (artigo 47/2 al. c)) ou da faculdade de ampliao da instncia do primeiro, se o contrato
vier a ser celebrado na pendncia d processo (artigo 63/2).
O prazo dos pedidos de anulao total ou parcial de contratos, quando este forem anulveis, de seis meses (artigo
41/2), para lhes assegurar a estabilidade necessria.
O CPTA no permite que a aco sobre contratos possa ser utilizada quando se pretenda impugnar um acto
administrativo praticado em execuo de um contrato: nessas hipteses, ter de lanar-se mo da aco
administrativa especial.
2. Os pedidos relativos responsabilidade civil
Objecto
Estas so aces administrativas comuns que tm por objecto as questes sobre responsabilidade civil
extracontratual por actos do estado e dos demais entes pblicos, mas tambm sobre a responsabilidade dos
titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes e demais servidores pblicos bem como a dos sujeitos privados, e
respectivos trabalhadores, a quem seja aplicvel o regime especfico da responsabilidade dos entes pblicos.
18

As grandes novidades da reforma foram duas:


a) Por um lado, passou a ser atribudo jurisdio administrativo o conhecimento de questes relativas
responsabilidade do estado por actos da funo poltico-legislativa, bem como da funo jurisdicional, incluindo
a resultante do funcionamento da administrao da justia, e ainda do erro judicirio por tribunais
administrativos.
b) Por outro lado, autonomizou-se a referncia aos litgios relativos condenao ao pagamento de indemnizaes
decorrentes da imposio de sacrifcios, relativamente aos que versam sobre a responsabilidade civil.
Legitimidade
A legitimidade activa h-de caber a quem se arrogue um prejuzo efectivo causado pela actividade ou omisso
pblica. Na sequncia do artigo 52/3 CRP h-de admitir-se a legitimidade para apresentao de pedidos de
indemnizao dos lesados no mbito da aco popular, quando tenham sido ofendidos determinados valores
comunitrios.
J a legitimidade passiva depende do pedido:

Pertence ao estado quando esteja em causa o exerccio da funo legislativa ou jurisdicional;


Pertence s pessoas colectivas de direito pblico a que pertenam os rgos administrativos, quando esteja
em causa a responsabilidade exclusiva delas;
s pessoas colectivas e aos titulares dos respectivos rgos ou agentes, quando haja responsabilidade
solidria;
Aos titulares dos rgos ou agentes ou sujeitos privados equiparados, quando esteja em causa a
responsabilidade prpria destes, designadamente nas aces de regresso.

Prazo
As aces podem ser propostas a todo o tempo, salvo determinao legal especial em contrrio.
No entanto, o particular pode decair na sua pretenso pelo disposto na lei substantiva, isto , por efeito da
prescrio do respectivo direito de indemnizao, que, segundo o artigo 498 C.C., acontece no prazo de 3 anos a
contar do conhecimento pelo lesado desse seu direito um prazo que considerado demasiado curto e que no foi,
mas deveria porventura ter sido alargado.
Este prazo interromper-se- quando haja impugnao do acto lesivo (artigo 41/3) ou se verifiquem outras causas
suspensivas ou interruptivas, nos termos gerais da prescrio.
Culpa do lesado
No caso de se tratar da responsabilidade por danos resultantes de actos administrativo ilegais, o direito
indemnizao:

No depende da tempestiva impugnao administrativa,


Mas a autonomia da aco de responsabilidade no obsta a que o particular possa ver diminuda ou
eliminada a indemnizao a que teria direito, por concorrncia de culpas, na medida em que a produo ou
o agravamento dos danos seja imputvel a negligncia processual do particular, por no ter utilizado a via
processual adequada eliminao do acto jurdico lesivo.

19

Sentena
As questes so julgadas pelos TACs, mas tambm eventualmente por tribunais arbitrais (artigo 180/1 al. b do
CPTA), tendo a sentena positiva efeitos condenatrios.
Essa condenao ser, em regra, no pagamento de uma indemnizao pecuniria, na impossibilidade da
reintegrao natural por prestao de facto.
A aco administrativa especial
1. Generalidades
O mbito
Seguem a forma da aco administrativa especial: os processos relativos a pretenses emergentes da prtica ou da
omisso de actos administrativos ou de disposies normativas de direito administrativo (artigo 46/1).
Esta forma de processo especial admite vrios pedidos (artigo 46/2), cada um deles com aspectos especficos
quanto ao regime processual.
No que respeita aos actos administrativos, mantm-se os processos impugnatrios, com os pedidos de anulao ou
declarao de nulidade ou inexistncia de actos administrativos:

Mas consagra-se o novo pedido de condenao prtica de acto legalmente devido, principalmente dirigido
s situaes de omisso ou de indeferimento de pretenses dos interessados.

Quanto aos regulamentos admitem-se agora os pedidos de declarao de ilegalidade de normas em casos concertos
e a declarao de ilegalidade por omisso de regulamento.
Acumulao de pedidos
Admite-se a conexo com qualquer dos pedidos principais de quaisquer outros que com eles apresentem uma
relao material de conexo, designadamente, o de condenao da reparao dos danos resultantes da actuao ou
omisso ilegal (artigo 47/1, que remete para o artigo 4).
Tendo em conta a sua importncia tradicional e prtica, a lei faz ainda uma enumerao exemplificativa das
principais cumulaes admissveis com o pedido de impugnao de actos administrativos.

Entre essas hipteses, deve destacar-se a cumulao com o pedido de condenao prtica do acto devido,
em substituio, total ou parcial do acto praticado (alnea a)).
Prev-se tambm a cumulao do pedido impugnatrio de acto com os seguintes pedidos que, a serem
formulados autonomamente, seguiriam a forma da aco comum:

- Com o pedido de restabelecimento da situao hipottica actual (alnea b)),


- Com o pedido de anulao ou declarao de nulidade do contrato (alnea c)) e
- Com outros pedidos relativos execuo de contrato (alnea d)).
A no formulao destes pedidos cumulativos no preclude a possibilidade dessas mesmas pretenses serem
accionadas no mbito do processo de execuo da sentena de anulao (artigo 47/3), justamente porque tal
processo no um mero processo executivo.

20

2. Impugnao de actos administrativos


Objecto
A funo da impugnao de actos administrativos: a do controlo da sua invalidade.

A lei continua a prever a utilizao deste meio para obter a declarao de nulidade ou de inexistncia de
actos administrativos, embora seja provvel que o pedido continue a ser, em regra, dirigido a obter a
anulao de tais actos.

As sentenas de provimento sero constitutivas (sentenas de anulao) ou declarativas (declarao da nulidade ou


da inexistncia).
O conceito de acto administrativo impugnvel
Este conceito comea por pressupor um conceito material de acto administrativo, que se refere, nos termos do CPA
(artigo 120), s decises materialmente administrativas de autoridade que visem a produo de efeitos numa
situao individual e concreta independentemente da forma sob que so emitidas, isto , mesmo que apaream
em forma de regulamento ou estejam contidas em diplomas legislativos.
Ficam de fora os puros actos instrumentais (actos jurdicos como a generalidade das propostas, pareceres,
comunicaes, etc.), bem como as aces ou operaes materiais (de exerccio ou de execuo) e comportamentos
(informaes, avisos) porque, no constituindo decises, no so sequer actos administrativos.
O conceito processual de acto administrativo impugnvel no coincide com o conceito de acto administrativo,
sendo, por um lado, mais vaso e, por outro, mais restrito.
mais vasto apenas na dimenso orgnica, na medida em que no depende da tradicional qualidade administrativa
do seu autor: inclui, no s decises tomadas por entidades privadas que exeram poderes pblicos, como ainda
actos emitidos por autoridades no integradas na administrao pblica artigo 51/2.
mais restrito, na medida em que s abrange expressamente as decises administrativas com eficcia externa,
ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo contedo seja susceptvel de lesar
direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51/1) devendo entender-se que actos com eficcia externa
so os actos administrativos que produzam ou constituam efeitos nas relaes jurdicas administrativas externas,
independentemente da respectiva eficcia concreta.
Incluem-se no conceito de acto administrativo impugnvel: as decises que j produzem os efeitos jurdicos,
designadamente ablatrios, ainda que devam ser complementadas por actos jurdicos de execuo vinculada.
Tambm se incluem aqui os actos destacveis do procedimento, isto , aqueles que produzam efeitos jurdicos
externos autonomamente, sem ser atravs do acto principal do procedimento.
Pretende-se excluir os actos internos, isto , aqueles que visem produzir efeitos nas relaes intra-pessoais,
atingindo apenas os aspectos orgnicos das relaes especiais de poder ou as relaes entre rgos administrativos.
A impugnao de acto meramente confirmativo
O conceito de acto confirmativo foi elaborado sobretudo com a finalidade prtica de evitar que, atravs de
requerimentos sucessivos, se pudessem permanentemente reabrir litgios, defraudando a estabilidade inerente ao
prazo de impugnao dos actos administrativos.

21

No entanto, este conceito teve de ser afinado pela doutrina e pela jurisprudncia, em funo da variedade de
interesses em jogo nos diversos tipos de situaes, designadamente em face do disposto no artigo 9/2 CPA.
Impugnao de acto administrativo ineficaz
Utilizando uma formulao positiva, a lei (artigo 54) permite a impugnao de actos (ainda) no eficazes em duas
hipteses:
a) Quando tenha havido incio de execuo embora sem prejuzo do uso de meios alternativos;
b) Quando seja seguro ou muito provvel que o acto v produzir os seus efeitos, designadamente quando
exista um termo inicial ou uma condio suspensiva de provvel verificao, sobretudo se for uma condio
impura ou potestativa.
Impugnao de actos de indeferimento expresso
Os actos de indeferimento expresso: so verdadeiros actos administrativos e, susceptveis de impugnao na medida
em que tm eficcia externa, mas o legislador, quando se trate de actos de pura recusa, formal ou substancial,
prefere que o particular utilize o pedido de condenao da administrao prtica do acto devido, no pressuposto
de que esse pedido confere uma tutela mais intensa ao particular e que resolver de uma vez a situao por isso,
obriga o juiz a convidar o autor a substituir, com esse sentido, a petio apresentada, quando seja de estrita
anulao (artigo 51/4).
A causa de pedir
A questo principal a resolver no processo a da ilegalidade (ilegitimidade jurdica) do acto impugnado e no
necessariamente a da leso de um direito substantivo do particular, que pode nem sequer existir no caso.
Nos termos do artigo 95/2, o juiz tem de conhecer de todos os vcios invocados no processo e, alm disso, deve
averiguar oficiosamente a existncia de ilegalidades do acto impugnado, em clara derrogao do princpio da
limitao do juiz pela causa de pedir.
Para alm das dificuldades prticas e das preocupaes sistmicas que o cumprimento deste preceito possa causar,
dele resultam vrios e relevantes problemas jurdicos, entre os quais justamente o da determinao da causa de
pedir se cada um dos vcios ou ilegalidades invocadas ou se a invalidade do acto.
Legitimidade
O artigo 55 CPTA continua a conferir a legitimidade para impugnar actos administrativos aos titulares de meros
interesses de facto, alarga-se a aco de grupo, a aco popular, a legitimidade do Ministrio Pblico e a aco
pblica nas relaes inter-administrativas.
A legitimidade activa para a impugnao de actos administrativos reconhecida:
a) No mbito da aco particular:
- A quem seja titular de um interesse directo e pessoal na impugnao, designadamente, a quem retire
imediatamente da anulao ou declarao de nulidade um benefcio especfico para a sua esfera jurdica, mesmo
que no invoque a titularidade de uma posio jurdica subjectiva lesada (n1 al. a)).
- s pessoas colectivas privadas, quanto aos interesses que lhes cumpra defender, designadamente s associaes
que tm por fim a defesa de direitos ou interesses legalmente protegidos dos seus membros (n1 al. c)).
- s pessoas colectivas pblicas, actuando em defesa de interesses prprios, no mbito das relaes interadministrativas, quando estejam numa posio de sujeio ou no exerccio de poderes de tutela, bem como aos
rgos administrativos relativamente a actos praticados por rgos da mesma pessoa colectiva (n1 al. c) e d)).
22

b) No mbito da aco popular


- Aos cidados eleitores das comunidades locais, para impugnao dos actos dos respectivos rgos autrquicos,
independentemente de terem um interesse directo e pessoal na anulao atravs da aco popular local (n2).
- A qualquer pessoa, bem como ao Ministrio Pblico, s autarquias locais e s associaes e fundaes de defesa de
certos interesses difusos, relativos a valores e bens comunitrios constitucionalmente protegidos relativamente a
actos administrativos lesivos desses interesses, nos termos do artigo 9/2 CPTA (n1 al. f)).
c) No mbito da aco pblica
- Ao ministrio pblico, para defesa da legalidade (n1 al. b));
- Aos presidentes dos rgos colegiais ou a outras autoridades, nos casos previstos na lei, quando esteja em causa a
defesa da legalidade (n1 al. c)).
Legitimidade passiva
Ao contrrio do que acontecia anteriormente, em que a legitimidade passiva pertencia ao rgo autor do acto a
parte no processo passa a ser a pessoa colectiva pblica ou, no caso do estado, o Ministrio, se o acto for da autoria
de um rgo integrado numa estrutura ministerial (artigo 10/2).
S assim no acontecer no caso de impugnao do acto administrativo por outro rgo da mesma pessoa colectiva
(n6). Importante tambm a imposio legal do litisconsrcio passivo necessrio, sempre que existam contrainteressados (artigo 57).
Efeitos e prazo
A impugnao de um acto administrativo no suspende, em regra, automaticamente a eficcia do acto, que, se no
for nulo, continua a produzir os seus efeitos e a obrigar os respectivos destinatrios, sendo inclusivamente,
susceptvel de execuo coactiva pela administrao.
Ao contrrio do que acontece com o pedido de declarao da nulidade, que pode ser apresentado a todo o tempo, a
impugnao do acto anulvel continua sujeita a um prazo relativamente curto de impugnao, cuja queda determina
a inimpugnabilidade da deciso e a formao de caso decidido.
Mantm-se o prazo de um ano para a impugnao de actos anulveis pelo Ministrio Pblico, contado globalmente
a partir da prtica do acto ou da publicao, se obrigatria. J o prazo do particular e demais impugnantes alargado
para trs meses e passa a sujeitar-se ao regime dos prazos processuais, de modo que, embora permanea contnuo,
deixa de correr nas frias judiciais.
Embora apenas dentro do prazo de um ano, admite-se a impugnao para alm dos trs meses quando se prove a
inexigibilidade da impugnao tempestiva a um cidado normalmente diligente, concretizada pela lei em trs
situaes: em caso de justo impedimento e nos casos de erro induzido pela administrao ou de erro desculpvel
uma manifestao do princpio do favorecimento do processo, to caro nova lei.
O prazo para os destinatrios s comea a contar a partir da notificao, mesmo que o acto dependa da publicao
obrigatria (artigo 59/1).
A notificao ou publicao deficiente tem efeitos diferentes:

Se no der a conhecer o sentido da deciso, causa a inoponibilidade do acto e, portanto, obsta ao incio da
contagem do prazo de impugnao;
23

Quando falte a indicao do autor, da data ou dos fundamentos da deciso, permite o requerimento para
informao e, eventualmente, a intimao judicial respectiva, com os efeitos de interrupo do prazo.

O efeito da impugnao administrativa


A utilizao de meios de impugnao administrativa reclamaes ou recursos suspende o prazo de impugnao
judicial do acto, mas no impede o interessado de proceder a esta impugnao na pendncia daquela (artigo 59/4 e
5).
Estas disposies pressupem que a impugnao administrativa seja facultativa, visto que, a haver uma impugnao
administrativa necessria, esta, em regra, suspende a prpria eficcia do acto, de modo que no se por sequer um
problema de suspenso do prazo de impugnao judicial.
A impugnao administrativa facultativa no suspende a eficcia do acto, pelo que o particular ter todo o interesse
em pedir a suspenso administrativa da execuo ou em solicitar ao tribunal uma providncia cautelar adequada,
mesmo que no utilize imediatamente a faculdade de propositura da aco na pendncia da impugnao.
A lei determina a suspenso e no a interrupo do prazo judicial, que, num entendimento rigoroso da disposio
legal, retomar o seu curso depois de proferida a deciso ou de decorrido o respectivo prazo.
Sentena
As sentenas de provimento, para alm dos seus efeitos directos geram ainda, em regra, por fora da retroactividade
dos seus efeitos, a obrigao para a administrao de reconstituir a situao de facto de acordo com o julgado, alm
de ter de actuar no respeito pelo decidido.
Estes efeitos no deixam de produzir-se quando o pedido tenha sido de estrita anulao, embora, como vimos, seja
admissvel e provvel que o restabelecimento da situao constitua objecto de pedido cumulado com o pedido
anulatrio.
3. Condenao prtica de acto devido
Objecto
O pedido serve: para obter a condenao da entidade competente pratica, dentro de determinado prazo, de um
acto administrativa que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado (artigo 66).
Acto devido , portanto, aquele acto administrativo que, na perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e no foi,
quer tenha havido uma pua omisso ou uma recusa e ainda quando tenha sido praticado um acto que no
satisfaa uma pretenso.
Por outro lado, acto devido, neste contexto do CPTA, no tem de ser um acto estritamente vinculado perante a lei,
podendo albergar momentos discricionrios, desde que a sua emisso seja, nas circunstncias do caso concreto,
legalmente obrigatria.
Poder suscitar-se a questo de saber se o acto tem de ser legalmente devido ou se o meio pode ser utilizado para
obter o cumprimento de um acto devido por efeito de contrato, de sentena ou mesmo de outro acto
administrativo.
A obrigao legal deve aqui ser entendida em sentido amplo, abrangendo a generalidade dos casos em que a
omisso ou recusa sejam contrrias ordem jurdica, excluindo apenas as situaes em que a prtica do acto
pretendida corresponda a um mero dever de boa administrao.
24

As situaes pressupostas
O artigo 67 CPTA parece exigir sempre um procedimento prvio, da iniciativa do interessado, em regra, um
requerimento dirigido ao rgo competente, com a pretenso de obter a prtica de um acto administrativo, seguido
de uma destas situaes:
a) Omisso da prtica do acto requerido no prazo legalmente estabelecido para a deciso desde que a lei no
ligue a essa inrcia administrativa outras consequncias.
b) Recusa da prtica do acto devido, isto , indeferimento expresso, total e directo, da pretenso substantiva
quer o contedo desse acto devido seja legalmente vinculado, quer possa, em maior ou menor medida, ser
determinado pela administrao, desde que o particular tenha um direito ou interesse legalmente protegido a
que o acto pretendido seja emitido com observncia de especficas vinculaes.
c) Recusa de apreciao do requerimento situaes em que a autoridade administrativa se nega a sequer
apreciar substancialmente o pedido.
Embora os requisitos indiciem, primeira vista, que o pedido tem fundamentalmente um alcance subjectivista,
destinado satisfao de direitos ou interesses legalmente protegidos do autor, verifica-se que a legitimidade se
alarga aco colectiva, aco popular e at aco pblica.
Suscita-se a dvida sobre se tem de respeitar-se sempre o princpio da provocao, isto , se necessrio que a
administrao tenha sido interpelada para a emisso de um acto administrativo, mesmo quando se trate de um acto
cuja prtica seja imposta directamente pela lei, designadamente no que respeita iniciativa do processo pelo
ministrio pblico.
O pedido tambm deve ser admitido nos casos de incumprimento de deveres oficiosos concretos de prtica de actos
administrativos, com dispensa do requerimento prvio, embora sempre se deva exigir, para alm da concretizao
do dever, a comprovao de um atraso manifesto e desrazovel no cumprimento da lei.
Deve considerar-se adequado o pedido, para alm dos casos de estrita negao da prtica do acto, nas situaes de
indeferimento parcial e mesmo nas hipteses de indeferimento indirecto, seja suplementar ou consequencial,
quando a mera impugnao no seja suficiente para permitir uma satisfao integral dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos autores, designadamente, nas situaes de concorrncia positiva, quando particular
invoque um direito a uma deciso com determinado contedo.
Nestes casos, em que o indeferimento decorre de uma deciso em termos diferentes do pedido ou resulta de um
acto que conforma ou afecta a situao do particular em termos diferentes do que se julga devido, o pedido de
condenao pressupe o pedido de anulao, parcial ou total, do acto praticado os pedidos condenatrios surgem,
ento, como pedidos de 2 linha, sem autonomia primria e, por isso, a sua previso legal est associada
cumulao com os pedidos de anulao.
A legitimidade activa
Pode apresentar este pedido: quem tenha a titularidade de direitos ou interesses legalmente protegidos dirigidos
emisso desse acto, e, quando se trate de deveres no oficiosos, o tenha requerido.
Tambm podem propor esta aco condenatria: as pessoas colectivas, pblicas ou privadas, em relao aos direitos
ou interesses colectivos que representem, bem como os autores populares, incluindo o Ministrio Pblico enquanto
tal, para defesa de determinados valores comunitrios, a que correspondem interesses difusos (artigo 68/1).

25

A legitimidade passiva
Alm da entidade competente responsvel pela omisso, so obrigatoriamente demandados os contra-interessados,
determinando, tambm aqui, um litisconsrcio necessrio (artigo 68/2). Nos termos do artigo 10/2, a parte
demandada a pessoa colectiva ou o ministrio a que pertence o rgo competente para a prtica do acto devido,
que pode, alis, no ser o responsvel pela omisso.
O prazo
O prazo de propositura da aco: depende de ter havido inrcia do rgo ou um indeferimento (artigo 69).

O prazo de um ano, em caso de omisso, contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a
emisso do acto. Em caso de indeferimento, porm, o prazo da aco de trs meses.

Dvidas suscitam-se ainda nos casos de recusa de apreciao, que no so expressamente referidos: partindo do
princpio de que h uma lacuna, como no houve indeferimento e, portanto, no se formou um acto administrativo
que possa tornar-se inimpugnvel no prazo de trs meses, deveria valer aqui o prazo geral de um ano, embora o
particular, dado que no houve uma deciso de fundo, possa sempre apresentar um novo requerimento, sem o
obstculo do artigo 9/2 CPA (sem ter que esperar dois anos).
Alterao da instncia
Quando, na pendncia do processo, haja ou seja notificado um acto de indeferimento expresso ou seja praticado m
acto que no satisfaa integralmente as pretenses do interessado, este pode, respectivamente, ampliar a causa de
pedir, mantendo o pedido, ou ento cumular o pedido com o da anulao ou declarao de nulidade do acto
sobrevindo.
Sentena
A pronncia do tribunal, em caso de procedncia da aco, ser sempre condenatria relativamente pretenso
material do interessado, mesmo nos casos em que tenha havido omisso ou mera recusa de apreciao (artigo
71/1). A sentena condenatria suscita novos e complexos problemas de separao dos poderes na relao entre o
juiz e a administrao.
O CPTA fica-se pela formulao do limite, ao determinar que quando o contedo do acto a praticar no seja
estritamente vinculado, seja por a lei no impor uma nica soluo, seja por esta no resultar, no caso concreto, de
uma eventual reduo da discricionariedade a zero, designadamente nas situaes de ausncia de procedimento
administrativo o juiz ter de limitar-se a uma condenao genrica, com as indicaes vinculativas que puder
retirar das normas jurdicas aplicveis, sem pr em causa a autonomia da deciso (a autoria) do rgo administrativo
(n2).
A condenao prtica de acto devido que implica automaticamente a eliminao da ordem jurdica do acto
praticado, se o houver h-de resolver a questo de fundo levada a juzo pelo autor, e deve estabelecer o prazo em
que deve ter lugar a pronncia administrativa, identificando o rgo competente para a realizar.
Quando o tribunal o entender justificado, pode determinar logo na sentena condenatria a aplicao de sanes
pecunirias compulsrias ao titular do rgo em falta, para prevenir o incumprimento (artigo 66/3).
Em caso de incumprimento, haver lugar a um processo de execuo de sentenas, que, em caso da existncia de
espaos de valorao de fao infungvel, mas onde poder vir a ser produzida uma sentena substitutiva do acto
devido, se este tiver um contedo estritamente vinculado (artigo 167/6).

26

4. Aces relativas a normas


A impugnao judicial directa de normas administrativas, designadamente de regulamentos sempre teve um
tratamento prprio na legislao e na doutrina administrativa, em que avulta uma relativa resistncia sua
admissibilidade:

Num primeiro plano, por estarem em causas regras gerais e abstractas, em princpio insusceptveis de
produzirem leses directas na esfera dos particulares;
Num outro plano, quando estavam em causa regulamentos governamentais, por um tradicional respeito
pela autoridade normativa do Governo, muitas vezes expresso de opes polticas ou quasi-polticas.

Na ordem jurdica portuguesa, a admissibilidade da impugnao de normas evoluiu ao longo dos tempos, com
avanos e recuos, entre os vrios regimes, com diferenciaes decorrentes dos tipos de regulamentos, seja quanto
autoria, seja quanto aos efeitos.
A partir da reviso de 1997, passou a ter consagrao expressa na CRP (artigo 168/5) o direito de impugnao
judicial directa de normas administrativas com eficcia externa, quando sejam lesivas de direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares, no mbito da garantia da respectiva proteco judicial efectiva.
luz desta norma constitucional que se deve avaliar o regime estabelecido para a justiciabilidade das normas
administrativas.
4.1. A impugnao de normas
O objecto
Pode pedir-se nestes processos a declarao de ilegalidade das normas emanadas ao abrigo de disposies de
direito administrativo, com fundamento em vcios prprios ou decorrentes da invalidade de actos praticados no
mbito do procedimento de aprovao.
Resulta dos artigos 72 e 73, que se admitem dois tipos de pedidos, sujeitos a regimes diferentes: o pedido de
declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral e o pedido de declarao de ilegalidade num caso concreto.
A legitimidade e as condies de impugnao
A legitimidade para a impugnao de normas pertence a qualquer pessoa que alegue ser prejudicado pela aplicao
da norma ou que possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo, bem como ao ministrio pblico e,
tambm em certos termos, aos autores populares, no mbito dos valores comunitrios referidos no artigo 9.
A declarao com forma obrigatria geral s pode ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter
sido desaplicada em trs casos concretos, requisito que, no entanto, no exigido se o pedido for feito pelo
Ministrio Pblico, oficiosamente ou a requerimento das entidades legitimadas para aco popular.
A declarao de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto, isto , a desaplicao da norma, pode
ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da aco popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente,
sem depender de um acto administrativo ou judicial de aplicao, no sendo necessria a prvia desaplicao em
trs casos (artigo 73/2).
O prazo e a cumulao de pedidos
Nos termos do artigo 74, a declarao de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo, sem prejuzo do diferimento
temporal que decorre da necessidade de verificao da recusa em trs casos concretos, quando esta seja exigida.
27

Admite-se a cumulao dos pedidos de declarao de ilegalidade da norma com o pedido de anulao ou declarao
de nulidade de actos administrativos que a tenham aplicado e, bem assim, com o pedido de condenao da
administrao ao restabelecimento da situao actua hipottica (artigo 4/2 al. b) CPTA).
Algumas caractersticas das aces relativas a normas
Estas aces tm um valor indeterminvel, considerando-se, por isso, de valor superior ao da alada dos TCA.
So sempre julgadas em primeira instncia por uma formao de trs juzes, cujas sentenas so susceptveis, se for
caso disso, de recurso per saltum ou de recurso excepcional de revista para o STA.
De salientar ainda a possibilidade actual de suspenso cautelar da eficcia das normas, com efeitos circunscritos ao
caso ou gerais, conforme o pedido principal e em funo da verificao dos requisitos de admissibilidade desse
pedido, que dependem do respectivo autor.
Os efeitos da declarao de ilegalidade (artigo 76)
Ao invs do que acontecia antes, os efeitos da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral produzem-se,
em regra, ex tunc, determinando a repristinao das normas revogadas, sem prejuzo de o tribunal poder determinar
que os efeitos se produzam apenas para o futuro, quando tal se justifique por razes de segurana jurdica, de
equidade ou de interesse pblico de excepcional relevo.
Em todo o caso, ressalvam-se expressamente os casos julgados e os casos decididos administrativos, salvo deciso
em contrrio do tribunal em matria sancionatria, quando tal seja mais favorvel ao particular.
Esta soluo mais favorvel aos particulares lesados, que conseguem obter a eliminao dos efeitos no
consolidados das normas, salvo nos casos excepcionais em que haja razes de interesse geral que a tal se oponham.
Embora a lei no contemple a hiptese, deve entender-se que, em caso de uma ilegalidade superveniente da norma,
os efeitos invalidatrios s se produzem a partir da entrada em vigor da norma legal violada.
Quanto aos efeitos da declarao de ilegalidade no caso concreto, deve entender-se que operam ex tunc e
igualmente com alcance repristinatrio, embora se produzam apenas naquele caso.
4.2. A declarao de ilegalidade por omisso
Os pressupostos
A verificao de uma omisso de normas, cuja adopo seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos
carentes de regulamentao (artigo 77).
A declarao de ilegalidade por omisso tambm deveria ter lugar em outras hipteses de vinculao administrativa
emisso de regulamentos, quer o respectivo dever seja imposto por princpios jurdicos em determinadas situaes
concretas, quer resulte de uma auto-vinculao administrativa (artigo 119/1 CPA).
A legitimidade
Admite-se a aco popular e pblica, bem como a legitimidade de quem alegue um prejuzo directamente resultante
da situao de omisso um conceito de legitimidade bastante vasto, como tpico das aces relativas a normas,
mas que aqui parece ser um pouco mais exigente: o prejuzo tem de ser directo e actual.

28

Os efeitos
O tribunal d conhecimento entidade competente, mas fixa um prazo que no pode ser inferior a seis meses
para a emanao da norma.
Os processos urgentes
Os processos urgentes principais (artigos 97 e ss.) distinguem-se, quer dos processos principais no urgentes, quer
dos processos urgentes no principais (os processos cautelares).
A ideia de processos principais urgentes radica na convico de que determinadas questes ou tipos de questes,
em funo de determinadas circunstncias prprias, devem ou tm de obter, quanto ao respectivo mrito, uma
resoluo definitiva pela via judicial num tempo curto.
Estas questes no devem ou no podem deper a decidir aquele tempo que possa ser considerado normal para a
generalidade dos processos, nem para elas se revela suficiente ou adequada uma proteco cautelar que, atravs de
medidas conservatrias ou mesmo antecipatrias, regule provisoriamente a situao em termos de poder assegurar
a utilidade da sentena produzida em tempo normal.
A lei configura como processos urgentes determinados processos principais, isto , processos que visam a pronncia
de sentenas de mrito, onde a cognio seja tendencialmente plena, mas com uma tramitao acelerada ou
simplificada, tendo em considerao a natureza dos direitos ou dos bens jurdicos protegidos ou outras
circunstncias prprias das situaes ou at das pessoas das envolvidas.
H quatro espcies de processos:

As impugnaes relativas a eleies administrativas e formao de determinados contratos,


Bem como as intimaes para prestao de informaes e,
Em determinadas condies, as intimaes para proteco de direitos, liberdades e garantias.

Nos termos do prprio artigo 36, a enumerao legal no implica o estabelecimento de um numerus clausus que
exclua a possibilidade de outros processos revestirem carcter urgente.
A possibilidade de antecipao da deciso de fundo atravs da convolao do processo cautelar em processo
principal, conferida pelos artigos 121 e 132/7 constitui uma abertura do sistema para a criao ad hoc de novos
processos urgentes, sempre que tal seja necessrio e possvel.
Alm de as fases processuais, comparadas com os processos normais, serem abreviadas e os prazos mais curtos,
consoante as espcies, todos os processos correm em frias judiciais, com dispensa de vistos prvios, mesmo em
fase de recurso jurisdicional, sendo os actos de secretaria praticados no prprio dia, com precedncia sobre
quaisquer outros, e subindo os recursos imediatamente, com os prazos respectivos reduzidos a metade.
A intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias
Cria-se este novo meio, reconhecendo assim a importncia de uma proteco acrescida dos direitos, liberdades e
garantias dos cidados includos a, como no pode deixar de ser, os direitos subjectivos fundamentais anlogos
aos expressamente qualificados como tal na CRP.
A utilizao desta aco deve: limitar-se s situaes em que esteja em causa directa e imediatamente o exerccio do
prprio direito, liberdade ou garantia ou direito anlogo.
No legtima: a extenso da intimao para proteco de eventuais interesses ou at direitos, substanciais ou
procedimentais, no mbito de relaes jurdicas administrativas, que, tendo um fundamento em preceitos de direito
29

ordinrio, tenham uma ligao instrumental com a realizao dos direitos constitucionais ou constituam
concretizaes legislativas de direitos fundamentais de contedo indeterminvel no plano constitucional.
Os pressupostos
Pode utilizar-se este meio: quando a emisso clere de uma deciso de mrito do processo que imponha
administrao uma conduta positiva ou negativa seja indispensvel para assegurar o exerccio em tempo til de um
direito, liberdade ou garantia (artigo 109).
Exige-se a urgncia da deciso: para evitar a leso ou inutilizao do direito, sem a qual dever haver lugar a uma
aco administrativa normal, seja comum ou especial.
A utilizao do meio, por ser uma intimao, pressupe que o pedido se refira imposio de uma conduta positiva
ou negativa administrao. A lei exige ainda que no seja possvel ou suficiente o decretamento provisrio de uma
providncia cautelar.
Esta condio parece ser de algum modo pleonstica, pois que, se indispensvel uma deciso de mrito urgente
para evitar a leso do direito, ento isso exclui automaticamente a admissibilidade de um processo cautelar.
O decretamento da providncia cautelar tambm urgente e o decretamento provisrio pode ser conseguido no
prazo de 48 horas (artigo 131), mas no tem sentido quando a questo de fundo deva ser resolvida imediatamente.
Esta condio legal a manifestao de uma definio normativa, que concretiza a distino entre processos
principais urgentes e processos cautelares transformando este processo de intimao no paradigma dos processos
principais urgentes, na medida em que este o nico dos processos urgentes do CPTA em que se exige uma urgncia
concreta.
A lei afirma ainda o carcter excepcional ou subsidirio da intimao, confirmando, por essa via, a remisso para as
aces normais (aco administrativa comum ou aco administrativa especial) da generalidade dos casos.
A legitimidade e o pedido
A legitimidade para esta intimao pertence naturalmente aos titulares dos direitos, liberdades e garantias,
enquanto posies jurdicas subjectivas, embora se possa admitir a aco popular (tambm inclui a aco do MP).
O contedo do pedido ser a condenao na adopo de uma conduta positiva ou negativa por parte da
administrao, que pode consistir mesmo na prtica de um acto administrativo (artigo 109/1 e 3).
Deve identificar-se, sempre que possvel, a autoridade competente, que tendo em considerao a urgncia do
processo, deve poder ser directamente citada e intimada.
O pedido de intimao pode ainda ser dirigido contra concessionrios ou contra quaisquer particulares mesmo que
no disponham de poderes pblicos, embora se deva estar perante uma relao jurdica administrativa.
Estas aces contra simples particulares sero utilizadas, nomeadamente, para suprir a omisso administrativa das
providncias adequadas preveno ou represso das condutas lesivas de direitos de outrem.
A utilizao do meio ainda favorecida do ponto de vista econmico, na medida em que no haver lugar nestes
processos ao pagamento de custas.

30

A tramitao e a sentena
A tramitao extremamente simples e rpida, designadamente nas situaes de especial urgncia. A lei prev
vrios andamentos possveis para o processo:

Um, para processos simples e de urgncia normal (artigo 110/1 e 2);


Outro, para processos complexos de urgncia normal (artigo 110/3);
Um terceiro, para situaes de especial urgncia (artigo 111), nestas situaes o juiz pode optar por uma
tramitao acelerada, com encurtamento pelo juiz do prazo de resposta do requerido, ou ento, por uma
tramitao simplificada, realizando uma audincia oral de julgamento, para deciso no prazo de 48 horas.

Quando a pretenso se dirija prtica de um acto administrativo estritamente vinculado, a lei admite a possibilidade
de sentenas substitutivas da pronncia da administrao (artigo 109/3). a nica hiptese em que a lei concede
ao juiz poderes de substituio no mbito dos processos declarativos, isto , fora das situaes de execuo de
sentena.
Nestas situaes estamos perante intervenes judiciais, que consubstanciam o exerccio da funo administrativa,
embora limitado a casos em que a administrao no pode arrogar-se espaos prprios de valorao e de deciso.
A sentena quando no seja substitutiva, determina o comportamento concreto, o prazo e, se for caso disso, o
prprio rgo administrativo responsvel pelo cumprimento, designadamente, quando implique a prtica de um
acto administrativo.
A execuo das sentenas
Aplicam-se a estas intimaes as regras gerais de execuo de sentenas condenatrias, incluindo as relativas
responsabilidade civil, disciplinar e criminal.
Os recursos jurisdicionais
As decises de improcedncia de pedidos de intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias so
sempre recorrveis, seja qual for o valor da causa (artigo 142/3 al. a)).
O recurso das sentenas que tenham proferido a intimao tem sempre efeito meramente devolutivo,
independentemente da ponderao dos danos que esse efeito possa causar o objectivo o de assegurar uma
proteco efectiva reforada dos direitos, liberdades e garantias dos cidados j reconhecidos na primeira instncia,
mesmo que estejam em causa interesses pblicos relevantes.
Elementos essenciais da causa e pressupostos processuais
I Elementos essenciais da causa
Para que exista um processo necessria:

Desde logo a existncia das partes, s quais se poder acrescentar a existncia do tribunal, no havendo
processo se a petio for dirigida a um rgo no judicial;
A estes elementos se pode chamar de condies de existncia da aco, que constituem naturalmente
elementos essenciais da causa.

Podero ainda considerar-se como elementos essenciais da causa: aqueles que constituem condies de validade da
aco: pedido, causa de pedir e tambm ao objecto, cuja inexistncia torna o processo nulo.

31

A falta de algum destes elementos, em regra manifestada da ineptido da petio inicial, justifica, a recusa
pela secretria do tribunal do recebimento da petio.
Assim acontece no caso da aco administrativa especial, quando, nos termos do artigo 80/1 CPTA, no se
designe o tribunal em que a aco proposta, no se identifiquem as partes ou, no caso de se tratar de um
pedido impugnatrio, no se indique o objecto, isto , o acto jurdico impugnado.

A definio dos elementos essenciais da causa serve ainda para outros fins:

Para delimitar o efeito de caso julgado da sentena e para verificar se existe litispendncia,
Para a determinao dos poderes dispositivos das partes e dos poderes de cognio do juiz no mbito do
processo.

Os sujeitos ou partes principais so: as pessoas ou entidades que requerem e aquelas contra a qual requerida a
providncia judiciria.
Ao lado das partes principais a lado do autor e do ru podem surgir, como partes acessrias, os assistentes, ou
seja, as pessoas interessadas em que o litgio seja resolvido a favor de uma das partes, havendo ainda a considerar
no processo administrativo a posio especial do MP.
So de destacar os contra-interessados designao que cabe aos que tenham interesse directo e pessoal em que
no se d provimento aco, em regra, particulares nos processos dirigidos contra a administrao, embora
tambm as entidades pblicas se possam posicionar como contra-interessadas.

Na aco administrativa especial, a lei obriga indicao na petio inicial e citao de eventuais contrainteressados, conferindo-lhes todos os poderes processuais prprios das partes, designadamente, o de
contestar, o de alegar ou de se opor dispensa de alegaes, o de requerer providncias cautelares e o de
recorrer, so legalmente concebidos como partes.

J os co-interessados terceiros que tenham interesse em que d provimento ao pedido do autor quando no
assumam a posio de partes principais devem ser tratados como assistentes.
A participao do MP, que, alm de poder aparecer como parte principal, intervm no processo como magistrado
em defesa da legalidade e do interesse pblico, poder configurar-se como parte acessria especial.
As situaes de pluralidade de partes correspondem s figuras gerais do litisconsrcio e da coligao.

H litisconsrcio quando todos os pedidos so formulados por todas as partes ou contra todas as partes: h
uma unicidade do pedido, tal como unitria a relao jurdica substancial em litgio.
H coligao quando cada um dos pedidos seja formulado por cada um dos autores ou contra cada um dos
rus: h uma pluralidade de pedidos, havendo vrias relaes jurdicas em litgio, embora conexionadas
entre si.

Haver litisconsrcio necessrio quando a lei exigir a interveno dos vrios interessados na relao jurdica ou
quando tal interveno seja necessria para que a deciso a obter produza o seu efeito til normal (artigo 28 CPC)
o litisconsrcio poder ser activo (quando exista uma nica relao material) ou passivo (por exemplo quando se
impugne um acto complexo, praticado em co-autoria ou no caso dos contra-interessados.
2. O pedido
O pedido: a pretenso do autor deduzida em juzo, cujo contedo h-de relacionar-se com o litgio emergente de
uma relao jurdica administrativa.
32

Os pedidos podem ser declarativos (simples apreciao ou reconhecimento), condenatrios (ou intimatrios) ou
constitutivos (invalidatrios ou suspensivos).
O CPTA admite com a acumulao de pedidos, que pode ser, quanto aos pedidos cumulados:
a) Simples, se o autor pretende a procedncia de todos os pedidos e a produo de todos os efeitos;
b) Alternativa, quando o autor, embora intente a procedncia de todos os pedidos, s pretende obter alguns
dos efeitos, escolha de outrem;
c) Subsidiria, quando o pedido subsidirio s apresentado para a hiptese de improcedncia do pedido
principal.
A admissibilidade da cumulao de pedidos depende de uma relao material de conexo entre eles, avaliada nos
termos estabelecidos no artigo 4/1.
3. A causa de pedir
A causa de pedir no processo constituda: pelos factos concretos e pelas razes de direito em que se baseia a
pretenso e h-de ser adequada a fundamentar cada aco em concreto, variando naturalmente em funo dos
pedidos.
4. O objecto mediato (nas aces administrativas especiais impugnatrias)
Tradicionalmente, alude-se ao objecto do processo administrativo, no que respeita aos meios impugnatrios:

No no sentido do objecto imediato, como instncia ou contedo da causa,


Mas para designar o acto ou norma impugnados enquanto objecto mediato da deciso isto , o ente cuja
validade se discute e que ir sofrer os efeitos da sentena anulatria ou declarativa da ilegalidade.

A existncia de um acto ou de uma norma impugnveis so um elemento necessrio para que se possa lanar mo
de um pedido impugnatrio no mbito de uma aco administrativa especial, constituindo, nessa medida, um
elemento essencial desta forma de aco, que tambm contribui para a definio e delimitao da causa.
II. Pressupostos processuais
1. Noo
Pressupostos processuais: os elementos de cuja verificao depende, num determinado processo, o poder/dever do
juiz de se pronunciar sobre o fundo da causa, isto , de apreciar o mrito do pedido formulado e de sobre ele
proferir uma deciso, concedendo ou indeferindo a providncia requerida: artigos 88 e 89 CPTA, 493/2 e 494
CPC.
A sua falta implicaria, em rigor, uma deciso de rejeio da aco, abstendo-se o juiz, em qualquer momento, de
conhecer do pedido.
Os pressupostos processuais distinguem-se das chamadas condies da aco ou das condies de procedncia: que
se referem aos factos constitutivos da pretenso do autor, isto , aos requisitos substanciais que sustentam o pedido
formulado na petio inicial, fundamentando a procedncia da aco e, portanto, a concesso da providencia
requerida por exemplo, a ilegalidade do acto que funda o provimento do pedido de anulao do acto, entre
outros.
Distinguem-se tambm das questes prejudiciais: que so questes de direito substantivo, normalmente, da
competncia de outro tribunal, cuja resoluo pressuposta na deciso da causa, mas que no impedem uma
33

sentena de mrito: ou o tribunal decide primeiro a questo prejudicial, ou ento, quando muito, suspende o
processo enquanto essa questo resolvida pelo tribunal competente.
2. Tipos
A constituio estabelece, em complemento do artigo 20, um direito especfico de acesso justia administrativa,
mas, tratando-se de um direito a um procedimento, o seu contedo depende de uma ordenao processual a cargo
do legislador.
O poder legislativo goza de uma ampla liberdade de conformao, que inclui a possibilidade de submeter o acesso
aos tribunais ao preenchimento de determinados pressupostos formais, que condicionam o exerccio do direito.

Este poder legislativo est sujeito a limites, no sendo admissveis pressupostos que dificultem o acesso aos
tribunais de forma intolervel ou injustificada.
Os tribunais podem desaplicar a norma legal, com fundamento na contradio manifesta com a norma
constitucional.

Os pressupostos processuais so os estabelecidos na lei processual administrativa, mas tambm podem decorrer de
normas processuais especiais ou do Cdigo de Processo Civil (artigo 1 CPTA).
Os pressupostos podem ser gerais: se so condies de apreciao em juzo de quaisquer litgios administrativos ou
pressupostos especiais, se so exclusivos de certos tipos de aces ou meios processuais.
Deve ter-se em conta ainda a distino entre pressupostos positivos, cuja verificao obriga o juiz a conhecer o
mrito da causa e os pressupostos negativos, cuja verificao impede tal conhecimento.
Tambm poder distinguir-se entre os pressupostos absolutos, de conhecimento oficiosos, e os relativos, cuja
relevncia depende, por vezes, da invocao das partes e cuja falta poder ser sanada ou mostrar-se irrelevante.
Outra distino a que agrupa os pressupostos conforme sejam relativos ao tribunal, s partes ou ao processo.
3. O regime da falta de pressupostos processuais
A consequncia tpica da falta de um pressuposto processual: a da absolvio da instncia, que, no entanto, no
obsta a que se proponha nova aco com o mesmo objecto.
Relativamente aco administrativa especial: determina-se a correco oficiosa da petio pelo juiz ou o despacho
que aperfeioamento destinado a permitir o suprimento ou a correco pelo autor das excepes dilatrias.
Quando seja decretada a absolvio da instncia: a lei admite generosamente a apresentao de novas peties
dentro de determinados prazos, peties que se consideram apresentadas na data da primeira, para efeitos de
tempestividade.
4. Pressupostos quanto ao tribunal
O nico pressuposto processual relativo ao tribunal o da sua competncia.
a) Pode-se diferenciar entre a competncia absoluta da competncia relativa:
A primeira refere-se ao mbito da jurisdio e existe sempre que a questo seja da competncia de
tribunais administrativos nacionais;
A segunda refere-se competncia dentro da jurisdio administrativa e existe quando o tribunal em
que foi proposta a aco o tribunal competente em razo da matria, da hierarquia e do territrio.

34

S a incompetncia absoluta: produz os efeitos tpicos da falta de um pressuposto processual, isto , a absolvio da
instncia, em caso de incompetncia relativa, a falta de competncia apenas determina a remessa oficiosa do
processo para o tribunal competente.
b) Tambm a preterio de tribunal arbitral, em violao de um compromisso ou de uma clusula compromissria
que obrigava interveno do tribunal arbitral poder ser vista como uma forma de incompetncia, j que o
tribunal arbitral um verdadeiro tribunal.
c) Quanto ao momento da determinao da competncia, vale no processo administrativo o princpio da
perpetuao do foro, nos termos do qual a competncia se fixa no momento da propositura da causa, sendo
irrelevantes as modificaes de facto ou de direito posteriores.
5. Pressupostos quanto aos sujeitos
5.1. A personalidade judiciria
A personalidade judiciria: a susceptibilidade de ser parte no processo e corresponde personalidade jurdica, em
diversas circunstncias, a personalidade judiciria de organizaes no personalizadas (por exemplo: patrimnio
autnomos, sociedades, artigos 6 e 7 CPC).
Actualmente, mesmo no mbito das aces impugnatrias so, em regra, sujeitos processuais as pessoas colectivas
pblicas a que pertencem os rgos autores dos actos ou normas impugnados.
H ainda a considerar a posio especial do MP, enquanto parte principal no mbito da aco pblica, bem como a
circunstncia especfica no processo administrativo de ser atribuda personalidade judiciria aos Ministrios (artigo
10/2 CPTA) e, embora agora s excepcionalmente, a rgos administrativos, no caso especial dos litgios entre
rgos administrativos (artigo 10/6).
5.2. A capacidade judiciria
Afirma-se a capacidade judiciria: a susceptibilidade de uma pessoa estar por si em juzo, um pressuposto cuja
autonomia relativamente personalidade judiciria decorre, em regra, para os particulares, da existncia de
restries capacidade de exerccio de direitos (por exemplo, dos menores, dos interditos ou inabilitados).
No que respeita s entidades pblicas, a capacidade judiciria determinada pela competncia do rgo para
representar a pessoa colectiva. Essa competncia pode resultar da lei em termos genricos ou ser conferida
especificamente para certo tipo de processos.
Agora que a lei confere a legitimidade passiva pessoa colectiva ou ao ministrio poder ser necessrio clarificar, ao
nvel interno, quem o rgo que conduz o processo nesses casos, isto , qual o rgo que tem capacidade
judiciria.
No entanto, torna-se difcil autonomizar a capacidade judiciria nos casos em que se reconhece a qualidade de
sujeito processual passivo aos rgos administrativos nestes casos, o rgo actua em nome prprio e no como
representante da pessoa colectiva.
Quanto ao estado/pessoa colectiva, a lei continua a prever a sua representao pelo MP, nas aces relativas a
contratos e a responsabilidade.
5.3. O patrocnio judicirio
O princpio geral que vale no processo administrativo o da obrigatoriedade de constituio de advogado para o uso
de poderes processuais (artigo 11/1 CPTA).
35

Relativamente s entidades pblicas, admite-se, porm, a interveno por intermdio de licenciado em Direito com
funes de apoio jurdico, designado expressamente para o efeito, que fica vinculado aos deveres deontolgicos,
designadamente de sigilo, dos mandatrios judiciais.
5.4. A legitimidade das partes
A legitimidade activa: implica a titularidade do direito de aco, a legitimidade passiva, relativa entidade contra
quem se formula o pedido ou que seja prejudicada pela sua procedncia, embora as legitimidades tenham entre si
uma relao tpica de correspondncia.
No processo administrativo: a lei define agora um conceito/regra de legitimidade activa directa, considerando o
autor como parte legtima quando alegue se parte na relao jurdica controvertida, isto , em funo da titularidade
de um direito ou interesse legalmente protegido.
A lei admite genericamente a aco popular social: a legitimidade de qualquer cidado, das autarquias locais, do MP,
de associaes ou fundaes para, independentemente de qualquer interesse pessoal, promoverem judicialmente a
defesa de determinados valores e bens constitucionalmente protegidos sade pblica, ambiente, urbanismo,
ordenamento do territrio.
A legitimidade passiva caber: em princpio parte que seja titular do dever na relao material controvertida, em
regra, uma pessoa colectiva pblica e, tambm aos terceiros contra-interessados, enquanto prejudicados directos
com a procedncia do pedido.
5.5. Aceitao do acto
Trata-se de um pressuposto negativo e especial, nos termos do qual a aceitao de um acto administrativo pelo
particular interessado exclui a possibilidade de ele o impugnar judicialmente.
A aceitao pode ser expressa ou tcita, resultando esta da prtica, espontnea e sem reserva, de facto incompatvel
com a vontade de recorrer.
A aceitao do acto deve ser vista como pressuposto processual autnomo, distinto da legitimidade e da falta de
interesse em agir, devendo a incompatibilidade com a vontade de recorrer ser apreciada normativamente, isto , em
funo da inadmissibilidade valorativa do recurso por representar um venire contra factum proprium que
implicaria um uso emulativo ou abusivo do direito de aco.
6. Pressupostos relativos ao processo
6.1. A existncia e a admissibilidade da forma processual utilizada
Em consequncia da diversidade das formas processuais designadamente, da existncia de formas especiais a par da
aco administrativa comum, exige-se que o autor utilize o meio adequado para obter a proteco judicial que
necessita, havendo lugar absolvio da instncia em caso de impropriedade do meio escolhido.
6.2. A necessidade de tutela judicial
Este pressuposto exige a verificao objectiva de um interesse real e actual, isto , da utilidade na procedncia do
pedido e constitui um pressuposto comum, directamente decorrente da ideia de economia processual, embora
assuma especial importncia nas aces de simples apreciao e nas aces inibitrias.
A autonomia do interesse processual pode-se afirmar sempre que a admissibilidade da iniciativa processual do autor
tenha de, por fora da lei, ser concretamente aferida por um interesse que complemente a titularidade de uma
posio jurdica substantiva ou o critrio legal substitutivo de atribuio da legitimidade.
36

Ao nvel da aco administrativa comum tal como uma aco sobre contratos: s tem utilidade para a parte
contratante quando se suscitar uma questo efectiva e actual sobre a interpretao ou a execuo de um contrato
administrativo, tambm a legitimidade dos terceiros concorrentes nas aces sobre contratos ter de ser
complementada pelo interesse processual decorrente da invocao de que o clausulado no corresponde aos
termos do concurso ou da adjudicao.
Relativamente aco administrativa especial: a necessidade de proteco judicial ter apenas uma funo residual,
impondo a actualidade ou a probabilidade do interesse na anulao do acto ou na declarao de ilegalidade da
norma.
Este pressuposto manifesta-se ainda, por exemplo, na possibilidade de prosseguimento do processo em relao aos
efeitos produzidos no caso de, na pendncia do processo, o acto administrativo impugnado ter sido revogado sem
eficcia retroactiva, ou ter cessado por outra forma ou esgotado os seus efeitos (artigo 65 CPTA).
6.3. A tempestividade
um pressuposto tpico dos processos que envolvem directa ou implicitamente a impugnao de actos
administrativos com fundamento na sua anulabilidade, mas vale tambm noutras aces ou processos, sempre que
a lei fixar um prazo para a respectiva proposio.
O prazo de impugnao de actos administrativos conta-se hoje, nos termos do Cdigo do Processo Civil (artigo 58/3
CPTA) e no, como at agora, nos termos do C.C. H uma diferena prtica relativamente situao anterior:

Ao contrrio do que acontece com os prazos substantivos, o prazo de impugnao, sendo inferior a seis
meses passa a suspender-se durante as frias judiciais, excepto nos processos urgentes.

Desde que no tenha passado o prazo de um ano admite a impugnao para alm do prazo de trs meses, quando
se demonstre que a apresentao tempestiva da petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente em
trs situaes (artigo 58/3).
O prazo de proposio da aco no deve ser confundido com o prazo de prescrio do direito substantivo que se
pretende fazer valer em juzo (artigo 41/1 CPTA).

Por exemplo, a verificao do prazo de prescrio do direito indemnizao d ligar, em caso de proposio
da aco respectiva, absolvio do pedido, isto , a uma deciso de fundo.

Pode acontecer que a aco seja intempestiva por ter sido proposta antes do incio do prazo legal de impugnao.
Nesse caso, tambm poder haver lugar a absolvio da instncia, mas, de acordo com o princpio do favorecimento
do processo, s se entretanto no se tiver iniciado esse prazo.
6.4. A interpelao administrativa prvia
A lei, por vezes, para defesa de interesses administrativos ou a fim de evitar intervenes desnecessrias dos
tribunais, condiciona o acesso aos tribunais a uma pronncia administrativa prvia especfica ou oportunidade de
uma tal pronncia.
A hiptese mais comentada diz respeito tradicional imposio de uma impugnao administrativa necessria
relativamente a certos actos antes da proposio da respectiva aco judicial, impugnatria ou condenatria.

Trata-se de situaes em que o acto, apesar de ser, um acto impugnvel, no constitui a ltima palavra da
administrao, por existir um rgo competente para a deciso que ainda se no pronunciou (artigo 59/4 e
5 CPTA).
37

Haver inconstitucionalidade: se o percurso imposto por lei para alcanar a via contenciosa suprimir ou restringir
intoleravelmente o direito de acesso ao tribunal ou, por qualquer forma, prejudicar de forma desproporcionada a
proteco judicial efectiva dos cidados.
O juiz deve dispensar a impugnao administrativa necessria sempre que tal imposio, nas circunstancias do caso
concreto, implique uma restrio intolervel do direito ao recurso contencioso, no s na perspectiva da
efectividade substancial da tutela, como tambm na do direito a uma deciso em prazo razovel.
Este pressuposto considera-se verificado: quando tenha havido uma deciso expressa de confirmao do acto
impugnado ou, em caso de silncio, passados trinta dias da apresentao da impugnao (artigo 175 CPA)
momento em que se inicia a contagem do prazo legal para a impugnao judicial do acto primrio.
H no CPTA e tambm em legislao avulsa diversos outros casos em que aparece um pressuposto deste tipo.
a) A prpria condenao prtica de acto devido pressupe um requerimento prvio dirigido administrao
(artigo 67/1). O pressuposto s funciona aqui autonomamente nas situaes de omisso, embora a possa ser
configurado como tal, dado que o particular j no impugna um indeferimento silente se o particular pedir a
condenao da administrao na prtica de um acto devido sem a ter requerido previamente, haver lugar
absolvio da instncia.
b) A aco administrativa comum entre particulares, prevista no artigo 37/3, tambm pressupe uma solicitao
prvia administrao para obrigar o particular a cumprir os seus deveres jurdico-administrativos.
c) A intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias contra particulares, por ser, nos termos do artigo
109/2, uma actuao de suprimento de uma omisso administrativa, tambm pressupor, em regra, a
solicitao administrao das providncias adequadas a prevenir ou reprimir a leso.
d) A intimao para a prestao de informaes, consulta de processos e passagem de certides pressupe
igualmente a existncia de um requerimento dirigido administrao que no tenha sido atendido (artigo 104
e 60/2).
e) Interessante a hiptese do processo executivo: a partir da reforma, a administrao passou a ter o dever de
executar espontaneamente as sentenas dos tribunais administrativos dentro dos prazos fixados ou num prazo
razovel isso vale para as sentenas condenatrias (artigos 162 e 164), mas tambm para as de anulao
(artigo 173 e ss; artigo 157/3).
f) Tambm a nova aco administrativa comum para reconhecimento do direito de reverso de bens expropriados
pressupe um requerimento nesse sentido autoridade que houver declarado a utilidade pblica de
expropriao.
6.5. A cumulao ilegal de pedidos, a litispendncia e o caso julgado
Trata-se de pressupostos processuais negativos comuns. A cumulao ilegal de pedidos resulta da no verificao
dos requisitos da cumulao de pedidos estabelecidos no artigo 4 CPTA, designadamente por ser diferente a causa
de pedir ou no haver conexo material entre os pedidos.
A litispendncia e o caso julgado: verificam-se sempre que haja repetio de uma causa quanto aos seus elementos
essenciais sujeitos, pedido, causa de pedir e objecto. Se uma aco proposta estando pendente perante tribunal
nacional uma outra aco idntica, h litispendncia, se a primeira causa j tiver sido decidida por sentena que no
admita recurso ordinrio, verifica-se o caso julgado.
A tramitao dos processos administrativos
A ao administrativa comum segue o processo de declarao do CPC com algumas poucas especificidades.
Art.467ss CPC (467/3;467ss;486ss;502ss;508 a 512-A;513 a 645; 646ss; 658ss) (pg. 282 do livro)
38

A lei determina que s em processo ordinrio h lugar a julgamento por tribunal coletivo da matria de facto, a
requerimento de qualquer das partes (art.42/2 CPTA).
Quando a ao deva ser julgada por tribunal singular, a sentena sempre proferida pelo juiz do processo, mesmo
quando a matria de facto tenha sido julgada por um coletivo.
O CPTA admite excecionalmente (aplicvel ao administrativa especial) a modificao objetiva da instncia. Tratase da possibilidade de o juiz, num processo dirigido contra a Administrao, quando se verifique uma situao de
impossibilidade absoluta ou de prejuzo excecional para o interesse pblico no cumprimento dos deveres a que
deveria ser condenada a entidade administrativa, julgar improcedente o pedido (apesar de o particular ter razo) e
convidar as partes a acordarem numa indemnizao e, na falta de acordo, a fixar tal indemnizao, a pedido do
autor sem prejuzo do autor, na falta de acordo, optar por um pedido autnomo de reparao de danos.
A lei tem ainda o cuidado de prever expressamente a faculdade de o tribunal, nas sentenas que imponham o
cumprimento de deveres Administrao, fixar um prazo para tal cumprimento e, quando se justifique, determinar
logo uma sano pecuniria compulsria destinada a prevenir o incumprimento.

1. A tramitao da ao administrativa especial


a. Fase dos articulados iniciativa e primeiro contraditrio
i. Petio inicial (art.78 e 79)
O processo comea com uma petio inicial, que necessita de ser articulada.
Da petio ho-de constar os elementos essenciais da causa a identificao do tribunal, das partes (incluindo os
contrainteressados, quando sejam determinveis nus da litis denuntiatio) e, se for caso disso, do ato impugnado
(objeto), a formulao do pedido e da causa de pedir e, outros dados, como o valor da causa, a forma do processo
e a indicao dos factos probatrios.
A petio ainda deve ser instruda com a comprovao do pagamento da taxa de justia e de outros documentos,
conforme o pedido, incluindo a juno dos documentos probatrios que no constem do processo administrativo
(isto , dos documentos relativos aos procedimento).
Na petio pode requerer-se a dispensa da produo de prova e de alegaes (art.78/4).
ii. Interveno da secretaria (art.80)
A petio examinada pela secretaria, que recusa o recebimento quando se verifiquem os factos previstos no art.80,
designadamente a omisso de qualquer dos elementos obrigatrios referidos.
Da recusa da petio pode haver recurso para o juiz, tendo em qualquer caso o autor a possibilidade de apresentar
no prazo de 10 dias nova petio, com a mesma data de entrada da primeira petio.
a secretaria que promove oficiosamente a citao da entidade demandada e dos contrainteressados (art.81). Esta
citao passou a ser simultnea, com prazo comum para contestao (30 dias) facto que visa contribuir para limitar
a durao do processo.
A citao dos contrainteressados pode ser feita atravs da publicao de anncio, quando sejam em nmero
superior a 20 (art.82), tendo os interessados o nus de se constiturem como contrainteressados no prazo de 15
dias, findo o qual comea a correr o prazo para a contestao regime que permite a adequao do processo aos
casos cada vez mais frequentes de procedimentos em massa.
39

No mesmo momento em que efetua as citaes, a secretaria envia ao MP uma cpia da petio e dos documentos,
exceto na ao pblica, quando o MP for o autor (art.85).
iii. Contestao da entidade administrativa e dos contrainteressados (art.83)
A entidade demanda, atravs dos servios do rgo competente, deve enviar, juntamente com a contestao ou
dentro do respetivo prazo, o processo administrativo (art.84). Na falta injustificada de envio, o juiz pode
determinar a aplicao de sanes pecunirias compulsrias, sem prejuzo do apuramento de responsabilidades.
As contestaes devem ser articuladas e devidamente instrudas devendo a entidade demandada (e os
contrainteressados) pronunciar-se ainda sobre eventuais requerimentos do autor de dispensa de prova e de
alegaes finais.
As contestaes devem ser notificadas ao autor, nos termos do art.492 CPC, no parecendo haver razoes para, num
processo de partes, subsistir o entendimento anterior da jurisprudncia administrativa em sentido contrrio, tal
como devem ser notificadas ao MP, para que este possa exercer plenamente as suas competncias.

iv. Interveno do MP
O MP tendo recebido cpia da petio, intervm quando entender, no prazo limite de 10 dias depois da juno ao s
autos do processo administrativo ou (quando esta no tenha lugar) da apresentao das contestaes (art.85).
Os seus poderes de interveno, processuais e sobre o mrito, que foram intencionalmente diminudos e
condicionados, com o argumento que duplicavam a funo judicial, permitem-lhe intervir apenas em defesa de
determinados valores (direitos fundamentais, interesses pblicos especialmente relevantes ou de valores
comunitrios que lhe caiba defender) cabendo-lhe:
a) Em geral, pronunciar-se sobre o mrito da causa e solicitar a realizao de diligncias instrutrias;
b) Nos pedidos impugnatrios, apresentar novas causas de invalidade (invocao de vcios no referidos pelo
impugnante).
Nos processos impugnatrios o MP pode suscitar quaisquer questes que determinem a nulidade do ato ou da
norma, independentemente dos valores ou bens em causa. Aqui termina a participao do MP.
v. Articulados supervenientes
No h lugar a rplica ou trplica, mas tal no prejudica a possibilidade de, at fase das alegaes, haver deduo
articulada, por qualquer das partes, de factos supervenientes ou de conhecimento superveniente comprovado
(art.86). A fim de assegurar o contraditrio, a secretaria notificar a outra ou as outras partes para resposta no prazo
de 10 dias.
b. Fase de saneamento, instruo e alegaes
i. O despacho pr-saneador e o despacho saneador
Findos os articulados, o processo concluso ao juiz ou relator (nos processos em que h julgamento em formao
coletiva), que, no cumprimento do dever de detetar e resolver as questes que possam obstar ao conhecimento do
objeto do processo, deve verificar a regularidade das peas processuais e procurar corrigi-las oficiosamente, quando
enfermem de deficincias ou irregularidades meramente formais, ou ento proferir despacho de aperfeioamento,
convidando a parte (o autor ou os demandados) a corrigir a deficincia, no que respeita aos pressupostos
processuais (art.88 e 89).
40

Nos termos do art.87, o juiz ou relator profere despacho saneador em 3 situaes:


a) Quando deva conhecer quaisquer questes que obstem ao conhecimento do objeto do processo incluindo
naturalmente os casos em que no tenha havido o suprimento ou a correo determinada em despacho de
aperfeioamento;
b) Quando deva conhecer total ou parcialmente do mrito da causa, seja por haver uma exceo peremptria,
seja por o processo estar pronto para ser decidido, quando tenha sido requerida pelo autor, sem oposio
de qualquer dos demandados, dispensa de alegaes;
c) Quando haja necessidade de produo de prova, por haver matria de facto controvertida e o processo haja
de prosseguir elaborando a respetiva base instrutria.
muito importante esta subfase de saneamento porque nesta primeira interveno obrigatria do juiz se
concentram trs tipos de juzo e de deciso:
1) A resoluo das questes formais que antes eram decididas no despacho liminar, como o aperfeioamento
formal dos articulados (no que respeita petio inicial), o suprimento de excees dilatrias ou a
absolvio da instncia;
2) A deciso de condensao e de abertura da instruo, atravs da determinao dos factos assentes e da
fixao dos factos controvertidos que ho-de constituir a base instrutria que era antes a deciso tpica
neste momento processual;
3) A deciso sobre o mrito da causa, enquanto momento de antecipao da sentena final, sempre que o
estado do processo o permita.
O despacho saneador um momento nico e limite temporal do conhecimento dos pressupostos processuais ou de
quaisquer excees dilatrias (retardadoras). Nos termos do art.87/2, a lei processual administrativa, divergindo da
lei processual civil (art.660 CPC) e da lei processual administrativa anterior, determina a concentrao das decises
formais (questes previas que obstem ao conhecimento do objeto do processo) no despacho saneador, de modo
que as no tenham sido a apreciadas j no podem ser suscitadas nem decididas posteriormente, e as que tenham
sido a decididas no podem vir a ser reapreciadas (a no ser, naturalmente, em recurso).
O objetivo deste caso julgado formal evitar a prtica anterior de reposio em momentos sucessivos de questes
formais, bem como o excesso de decises de absolvio da instncia, mas a lei ter ido longe demais, sobretudo se
no for entendia em termos moderados.
A precluso no h-de valer quando tenha havido uma qualquer alterao das circunstncias, designadamente pelo
conhecimento tardio ou pela falta superveniente de um pressuposto que, por sua natureza, deva manter-se durante
todo o processo, ou cuja existncia s possa ser avaliada no final da discusso da matria de facto e de direito que
constitui o objeto do processo.
ii. A instruo do processo
Vale o princpio do inquisitrio, podendo o juiz ou relator ordenar as diligencias de prova que considere necessrias
para o apuramento da verdade, bem como indeferir as diligencias requeridas que considere claramente
desnecessrias (art.90/1).
produo de prova aplica-se a lei processual civil. H importncia do poder discricionrio do juiz de no caso de se
cumularem, com pedidos principais de impugnao ou de declarao da ilegalidade, pedidos de condenao
baseados nessa ilegalidade ordenar o faseamento da instruo, diferindo a instruo do pedido principal ou
mesmo para depois das alegaes, se a elas houver lugar (art.90/3). evidente o propsito de evitar que a
cumulao de pedidos em determinados casos possa sobrecarregar e alongar o processo, quando haja
probabilidades de decaimento do autor no pedido principal.
41

iii. Discusso da matria de facto e alegaes facultativas


Quando a audincia pblica for requerida pelas partes, pode haver logo deduo oral de alegaes sobre a matria
de direito (art.91/3).
Salvo se as partes tiverem renunciado apresentao de alegaes escritas, so notificados, primeiro o autor, depois
simultaneamente, a entidade demandada e os contrainteressados, para apresentao de alegaes sobre a matria
de direito, que so facultativas (art.91/4).
O autor pode apresentar nas alegaes novos fundamentos do pedido, alargando a causa de pedir, desde que se
trate de factos de conhecimento superveniente deve entender-se por tal os factos de que o autor no teve, nem era
exigvel que tivesse tido conhecimento no momento da apresentao da petio inicial -, tal como pode restringi-los
expressamente (art.91/5).
O autor pode ainda nas alegaes ampliar o pedido, quando se verifique alguma das situaes em que se admite a
modificao objetiva da instncia (art.91/6).
O autor deve formular concluses.
c. Fase de julgamento e da publicidade
i. O julgamento
Profere-se uma sentena fundamentada de facto e de direito, a qual, se houver lugar a uma deciso por um coletivo
rede juzes (acrdo), pressupe a vista aos juzes adjuntos, salvo dispensa por simplicidade evidente da causa
(art.92).
A lei prev situaes especiais para o julgamento em 1instncia nos TACs, em que podem ou devem intervir no
julgamento todos os juzes do tribunal: pode acontecer por determinao do presidente, quando a questo de
direito suscitada seja nova, suscite dificuldades srias e possa vir a ser suscitada noutros litgios (art.93 CPTA e 41
ETAF) e acontece obrigatoriamente com os processos-modelos selecionados no contexto dos processos em massa
(art.48/4).
Pretende-se conseguir uma jurisprudncia uniforme ao nvel do tribunal, que contribuir para uma maior segurana
jurdica, e, por outro, uma deciso mais participada e, por isso, mais informada sobre aquele tipo de questo.
Na primeira das duas situaes referidas, se o processo no for urgente, o presidente do TAC pode optar pelo
reenvio prejudicial para o STA, para que este emita pronncia vinculativa sobre o sentido em que deve ser resolvida
a questo reenvio que pode ser recusado liminarmente por uma formao de trs dos juzes mais antigos do STA e
cuja pronncia, da competncia do pleno da seco, no constitui precedente vinculativo para o STA (art.93 do CPTA
e 25/2 ETAF). Pretende-se conseguir um maior grau de uniformizao, ao nvel nacional, das decises judiciais de
casos daquele tipo, ao mesmo tempo que se confia aos juzes mais antigos e mais experientes o papel de orientao
jurisprudencial que deve caber ao STA como tribunal supremo o tribunal deixa de intervir, mesmo em 2instncia,
na generalidade dos processos.
Admite-se que o juiz, em vez de proferir a sentena requerida, convide as partes a acordarem numa indemnizao,
nos termos do art.45, ou, em caso de condenao da Administrao, fixe um prazo, com a imposio imediata de
sanes pecunirias compulsrias, segundo o art.44 desde que se verifiquem os pressupostos a estabelecidos.
ii. A publicidade
A sentena ou o acrdo so notificados s partes, sendo os acrdos finais do STA e dos TCA publicados em
apndice ao Dirio da Repblica, salvo os repetitivos de outros anteriores (art.30/4 CPTA). Sero sempre objeto de
42

publicao oficial, por extrato, as sentenas que declarem a ilegalidade de normas com fora obrigatria geral ou
concedam provimento impugnao de atos que tenham sido pblicos (art.30/7 e 8 CPTA).
2. O caso especial dos processos em massa
Previso legal (art.48) das situaes de processos em massa, quando sejam atentados mais de 20 processos relativos
mesma relao jurdica material (ainda que reportados a diferentes pronncias administrativas) ou suscetveis de
serem decididos com base na aplicao das mesmas normas a idnticas situaes de facto. Esta previso resulta da
experiencia, nacional e de outros pases, de processos massivos suscitados pela entrada em vigor de um preceito
que afeta igualmente um nmero elevado de pessoas, designadamente ao nvel das relaes do funcionalismo
pblico.
Nesta situao, o presidente pode determinar, ouvidas as partes, que se escolha um (ou alguns) processo-modelo,
suspendendo-se a tramitao dos restantes.
A escolha do processo-modelo deve garantir que nele se debatam todos os aspetos de facto e de direito da questo
e que no se limite o mbito da instruo.
A tramitao a dos processos urgentes e a formao de julgamento constituda por todos os juzes do tribunal,
com o objetivo de conseguir uma deciso rpida e bem fundamentada daquele tipo de questes.
A sentena final no limita os direitos das partes dos processos suspensos, que, alm de poderem desistir do seu
processo (se a deciso do processo-modelo tiver sido de improcedncia (incoerncia) e ele se conformar com a
fundamentao da sentena), requerer a extenso ao seu caso da deciso proferida para efeitos de execuo (se a
sentea tiver sido favorvel), ou ento recorrer da sentena, podem ainda requerer a continuao do prprio
processo.
Os processos cautelares
1. Caractersticas da tutela cautelar
O processo cautelar visa: assegurar a utilidade de uma lide principal, isto , de um processo que normalmente mais
ou menos longo, porque implica uma cognio plena.
Pode dizer-se que os processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessrio para fazer justia.
Mesmo quando no h atrasos, h um tempo necessrio para julgar bem.
Em virtude dessa funo prpria de preveno contra a demora, as providncias cautelares tm caractersticas
tpicas:

A instrumentalidade isto , a dependncia, na funo e no apenas na estrutura, de uma aco principal,


cuja utilidade visa assegurar; a provisoriedade pois que no est em causa a resoluo definitiva de um
litgio;
A sumaridade que se manifesta numa cognio sumria da situao de facto e de direito, prpria de um
processo provisrio e urgente.

Os processos cautelares distinguem-se dos processos urgentes autnomos, que so processos principais e visam a
produo de decises de mrito: assim acontece, no mbito do CPTA, tanto com as impugnaes urgentes eleitorais
ou de actos pr-contratuais, como com as intimaes para cumprimento do direito informao ou para a
proteco de direitos, liberdades e garantias.

43

2. A plenitude da proteco: a universalidade das providncias admitidas


A lei admite providncias de quaisquer tipos, desde que sejam adequadas a assegurar a utilidade da sentena a
proferir num determinado processo (artigo 112/1).
Ao juiz pode agora pedir-se tudo aquilo que seja adequado e que ele possa fazer com respeito pelos espaos de
avaliao e deciso prprios da administrao. Isso significa que o processo administrativo no dispe agora apenas
de providncias conservatrias, mas tambm de providncias antecipatrias, incluindo nestas as providncias de
regulao provisria ou interna de situaes.
Quanto aos contedos, so susceptveis de serem requeridas pelos interessados quaisquer providncias que julguem
necessrias proteco dos seus direitos, podendo ser decretadas pelo juiz as providncias que se revelem
concretamente mais adequadas (artigo 112/2).
A este propsito, de salientar que a universalidade tambm se manifesta na extenso das providncias a todas as
formas de actividade administrativa o caso da suspenso da eficcia, alm da suspenso de actos
administrativos, se passou a admitir a suspenso de eficcia de contratos e de normas.
A lei enumera vrios exemplos de providncias, cuja necessidade se evidenciou em situaes concretas da
experincia anterior: admisso provisria a concursos e exames, autorizaes provisrias, regulao provisria de
situaes jurdicas, especialmente a imposio do pagamento de uma quantia, etc.
A lei estabelece a universalidade dos contedos e a universalidade das providncias susceptveis de serem pedidas e
concedidas.
3. A deciso sobre a concesso da providncia cautelar
O requisito da perigosidade (periculum in mora)
O prprio conceito de providncia cautelar pressupe a existncia de um perigo de inutilidade, total ou parcial,
resultante do decurso do tempo e, especialmente no direito administrativo, da adopo ou da absteno de uma
pronncia administrativa (artigo 120 CPTA).
O juiz deve fazer um juzo de prognose, colocando-se na situao futura de uma hipottica sentena de provimento,
para concluir se h, ou no, razes para recear que tal sentena venha a ser intil, por entretanto se ter consumado
uma situao de facto incompatvel com ela, ou por se terem produzido prejuzos de difcil reparao para quem
dela deveria beneficiar, que obstam reintegrao especfica da sua esfera jurdica.
O fundado receio h-de corresponder a uma prova, por regra a cargo do requerente, de tais consequncias so
suficientemente provveis para que se possa considerar compreensvel ou justificada a cautela que solicitada.
Dos termos da lei resulta que devem ser atendidos todos os prejuzos relevantes para os interesses do requerente,
seja este um particular, seja o MP ou um dos autores populares.
Em qualquer caso, quer o perigo respeite leso de interesses pblicos, comunitrios ou colectivos, quer estejam
em causa interesses individuais, o juiz deve ponderar as circunstncias concretas do caso em funo da utilidade da
sentena e no decidir com base em critrios abstractos.
A lei no refere este requisito para a adopo da providncia cautelar, quando seja evidente a procedncia da
pretenso formulada (artigo 120/1 al. a)).
Nesses casos, o tribunal est dispensado de fundamentar a sua deciso na comprovao dessa perigosidade
especfica no entanto, mesmo nessas situaes, o perigo releva, na medida em que a providncia s pode ser
44

pedida e concedida quando haja um interesse em agir que se manifeste no fundamento do pedido, embora baste a
provar que assim se assegura alguma utilidade sentena.
A juridicidade material como padro decisrio
Um dos aspectos mais inovadores da reforma foi o da consagrao da juridicidade material como padro da deciso
cautelar.
O juiz tem agora o poder e o dever de avaliar a probabilidade da procedncia da aco principal, isto , em regra, de
avaliar a existncia do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir, ainda que esteja em causa
um verdadeiro acto administrativo.
O juiz pode decretar a providncia adequada, mesmo sem a prova do receio de facto consumado ou da difcil
reparao do dano e independentemente dos prejuzos que a concesso possa virtualmente causar ao interesse
pblico ou aos contra-interessados.
Pois se evidente que um particular tem razo, se evidente que o acto ilegal e que a aco vai ter sucesso, ento,
no h, em regra, razo para deixar de conceder essa providncia.
O critrio legal o do carcter evidente da procedncia da aco e no, por exemplo, o da evidncia do vcio. H
algumas cautelas na aplicao deste critrio.
Por exemplo, no mbito de aces de impugnao de actos, se no dever ser s aquela que respeite de vcios
graves que gerem a nulidade desse acto, tendo em conta designadamente que os vcios geradores de mera
anulabilidade, designadamente vcios formais e procedimentais, podem acabar por ser irrelevantes ou permitir o
aproveitamento do acto.
Mesmo nas situaes de nulidade, h a considerar a eventualidade de uma ponderao de interesses naqueles casos
em que se possa vir a admitir o reconhecimento de efeitos jurdicos situao de facto decorrente do acto nulo.
Tambm na situao de manifesta falta de fundamento da pretenso principal, mesmo que no haja circunstncias
formais que obstem ao conhecimento do pedido, ser sempre recusada qualquer providncia, ainda que meramente
conservatria. Portanto, nos casos de evidncia da legalidade ou da ilegalidade da pretenso, o fumus boni iuris ou o
fumus malus funcionam como o fundamento determinante da concesso ou da recusa da providncia.
Nas situaes intermdias, quando haja uma incerteza prima facie relativamente existncia da ilegalidade ou do
direito do particular, a lei opta por uma graduao, em funo do tipo de providncia requerida:
a) Se for provvel que a pretenso principal venha a ser jugada procedente nos termos da lei, pode ser decretada a
providncia, mesmo que seja antecipatria;
b) Se a providncia pedida for apenas uma providncia conservatria, j no preciso que se prove ou que o juiz
fique com a convico da probabilidade de que a pretenso seja procedente, bastando que no seja manifesta a
falta de fundamento.
H aqui um tributo justia material ( legalidade e aos direitos dos particulares), que deixa de ser, como era, a
pretexto da sumaridade do conhecimento do juiz, sacrificada ou menosprezada por respeito, por vezes
absolutamente indevido, ao poder administrativo e pretenso de validade dos seus actos.
A relevncia da juridicidade material, sobretudo nos casos de incerteza primeira vista, no pode ser pretexto para
alongar e desvirtuar o processo cautelar sobrecarregando-o com uma argumentao e uma instruo aprofundadas
sobre o mrito da causa, como se fosse um processo principal.

45

A proporcionalidade na deciso da concesso


Outro aspecto relevante o do peso do princpio da proporcionalidade na deciso de concesso ou de recusa da
providncia.
Trata-se de uma caracterstica nuclear do novo sistema de proteco cautelar que implica a ponderao de todos os
interesses em jogo, de forma a fazer depender a prpria deciso sobre a concesso ou recusa da providncia
cautelar dos interesses preponderantes no caso concreto, sempre que no seja evidente a procedncia ou
improcedncia da pretenso formulada.
O juiz deve recusar a concesso da providncia cautelar, quando o prejuzo resultante para o requerido se mostre
superior ao prejuzo que se pretende evitar com a providncia.
Avaliam-se os resultados de cada uma das alternativas, e no se concede a providncia, mesmo que se verifiquem os
requisitos, quando os prejuzos da concesso sejam superiores aos prejuzos que resultariam da no concesso.
Normalmente, os interesses do requerido correspondem ao interesse pblico.
A lei no pode ser interpretada como um reconhecimento implcito ou um pretexto para a prevalncia sistemtica
do interesse pblico sobre o particular.
A ponderao no se realizar, a no ser, em casos-limite, quando seja evidente a procedncia da pretenso
principal, isto , quando seja manifesta a existncia do direito do particular ou de uma ilegalidade relevante por ele
invocada ou seja, funciona tipicamente em situaes de dvida ou de incerteza.
A lei admite a possibilidade de haver interesses pblicos de ambos os lados, bem como a de haver interesses
privados de ambos os lados.
No se trata aqui de ponderar o interesse pblico com o interesse privado. O que est aqui em conflito so os
resultados ou os prejuzos que podem resultar da concesso ou da recusa da concesso para todos os interesses
envolvidos, sejam pblicos, sejam privados.
O que est em causa no ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuzos e, portanto, os prejuzos
reais, que numa prognose relativa ao tempo previsvel de durao da medida, e tendo em conta as circunstncias do
caso concreto resultariam da recusa ou da concesso da providncia cautelar.
O juiz nem sempre tem que dizer sim ou no, pode dizer sim mas, e isso favorece as hipteses de concesso da
providncia.
4. O contedo da deciso cautelar: a necessidade e a adequabilidade da providncia decretada
A ideia de proporcionalidade no se manifesta apenas na deciso de concesso, ou no, da providncia, mas
tambm no que respeita ao tipo ou contedo da providncia a adoptar. Essa ideia surge na dimenso de
necessidade: nos termos do artigo 120/2 CPTA, as providncias devem limitar-se ao necessrio para evitar a leso
dos interessados defendidos pelo requerente.
A lei do processo administrativo confere ao tribunal um poder discricionrio para decretar uma providncia que no
lhe tenha sido requerida, em cumulao ou em substituio daquela que o foi, quando isso seja adequado para
evitar a leso do requerente e seja menos gravoso para os demais interesses pblicos ou privados.
H aqui uma compresso do princpio do pedido, precisamente para assegurar que seja realmente decretada a
providncia menos gravosa entre as adequadas, desde que se evite a leso.
46

A lei pretende assegurar que a medida a mais adequada ao caso concreto e, por isso, permite ainda ao juiz afeioar
o contedo da providncia: assim, pode sujeit-la a termo ou condio, tal como pode para esse fim utilizar o poder
de decretar contra-providncias, atenuando a leso decorrente da medida cautelar.
5. A convolao do processo cautelar em processo principal
permitido ao juiz uma antecipao processual do juzo de fundo caso haja manifesta urgncia na resoluo
definitiva do caso.
Apesar das condies legais serem bem rigorosas urgncia manifesta na resoluo definitiva e consequente
insuficincia da medida cautelar provisria, atendendo natureza das questes e gravidade dos interesses
envolvidos, posse de todos os elementos necessrios, contraditrios das partes (incluindo, naturalmente os
contrainteressados) -, e de se determinar a impugnabilidade da deciso de antecipao, preciso um especial
cuidado, porque o conhecimento do juiz nestes processos sumrio.
Deve haver uma interpretao exigente dos pressupostos legais e uma grande prudncia por parte do tribunal, que
s excecionalmente deve decidir-se pela convolao, ou seja, pela substituio do juzo cautelar por um juzo de
mrito quando os interesses envolvidos sejam de grande relevo e esteja seguro de possuir todos os elementos de
facto relevantes para a deciso situao que poder ocorrer mais facilmente quando esteja em causa apenas uma
questo de direito ou quando a providncia tenha sido requerida como incidente do processo principal.
6. O decretamento provisrio da providncia cautelar
O Cdigo estabelece a possibilidade do decretamento provisrio das providncias cautelares.
Este preceito integra as disposies particulares, mas constitui um aspeto suplementar do regime cautelar, valendo
para qualquer providencia em situaes de especial urgncia salvo quando esteja em causa a suspenso da eficcia
de um ato administrativo ou de uma norma regulamentar, em que sempre aplicvel ao caso o regime especial da
proibio de execuo previsto no art.128.
Dvida sobre se o decretamento provisrio tem de ser requerido ou se pode ser decidido oficiosamente pelo juiz
nessas situaes embora o art.131/3 no seja claro, dever entender-se, com base no princpio da tutela judicial
efetiva, que o juiz, quando esteja em causa a leso iminente e irreversvel de direitos, liberdades e garantias, deve
poder decretar provisoriamente a providncia requerida ou outra julgue mais adequada, mesmo que o
decretamento provisrio no tenha sido pedido.
Nestas situaes que podem ser designadas de processo pr-cautelar o periculum in mora reporta-se ao
retardamento do prprio processo cautelar: visa-se evitar a leso iminente e irreversvel do direito fundamental ou
outra situao de especial urgncia e a deciso pode ser tomada no prazo de 48 horas.
A deciso no est sujeita aplicao estrita dos critrios do art.120, embora implique o reconhecimento da leso
iminente e irreversvel de um direito e deva realizar uma ponderao dever ter em considerao o perigo de leso
de direitos de contra-interessados, alm do limite representado pelo excecional prejuzo para o interesse pblico.
Tratando-se de uma deciso cautelar provisria, percebe-se que possa ser decretada se, contraditrio e sem
necessidade de aplicao dos critrios estabelecidos no art.120 - basta para o decretamento provisrio, para alm
do interesse em agir, a verificao da especial perigosidade para direitos, liberdades e garantias ou para outros bens
jurdicos em situao de especial urgncia, o que j inclui um mnimo de aparncia de direito e at de ponderao
prima facie.

47

Os efeitos e a fora jurdica das sentenas


1. As sentenas no processo administrativo
A sentena o ato pelo qual o juiz decide a causa principal ou algum incidente que apresente a estrutura de uma
causa. Interessa a considerao das sentenas em que o juiz profere uma deciso de fundo ou deciso de mrito
sobre a causa principal excluindo as sentenas formais (as de absolvio da instancia por falta de pressupostos
processuais) e as que decidem meros incidentes processuais.
Entre as vrias classificaes doutrinais das sentenas, a distino mais relevante a que distingue quanto ao
contedo, ou seja, aos efeitos que produzem. As sentenas correspondem, em face do princpio do pedido, s
espcies de aes quanto ao fim:

Sentenas declarativas (sentenas proferidas em processos declarativos; no se pode falar de sentenas


executivas dado que nestas aes, a pronuncia final do juiz se limita a declarar encerrado o procedimento
material de execuo, em que se tomam as providencias destinadas reparao efetiva do direito ou do
preceito violado; na ao administrativa especial, quando haja pedidos impugnatrios, o juiz, em caso de
provimento, declara a invalidade (nulidade) de uma deciso (concreta ou normativa) da Administrao,
sentena que tambm pode implicar obrigaes especficas para a Administrao)
Sentenas de simples apreciao (declarativas em sentido estrito; contm uma declarao da existncia ou
inexistncia de um direito ou relao jurdica ou de um facto (art.4/2 a) do CPC) caracterizando-se por
no implicarem, por si, a alterao de relaes jurdicas substantivas)
Sentenas de condenao (estabelecem o dever de prestao de um facto, positivo ou negativo, de uma
coisa ou de uma quantia, pressupondo o respetivo direito do demandante (art.4/2 b) do CPC); h a
considerar as hipteses peculiares de a condenao implicar a intimao de uma autoridade pblica para a
adoo ou a absteno de comportamentos e, sobretudo, a de poder haver a condenao omisso ou
mesmo prtica de um ato administrativo)
Sentenas constitutivas (produzem ou autorizam uma alterao na ordem jurdica existente, criando,
modificando ou extinguindo uma relao ou situao jurdica ou um status (art.4/2 b) do CPC); o processo
administrativo continua a oferecer a especialidade tradicional das aes administrativas, em que a sentena
pode determinar a invalidao retroativa de atos de autoridade, concretos ou normativos, que geram
obrigaes, como a de restabelecimento da legalidade)

2. Os efeitos das sentenas de anulao de actos administrativos


Prev-se a existncia de aces impugnatrias em que o pedido e a sentena se limitam anulao de actos
administrativos, no sendo obrigatria a cumulao do pedido anulatrio com o da reconstituio da situao
hipottica actual. Permanece a importncia do problema da determinao dos efeitos da sentena de mera
anulao.
O efeito directo da sentena de provimento do pedido de anulao o efeito constitutivo, que se traduz na
invalidao do acto impugnado, eliminando-o desde o momento em que se verificou a ilegalidade, isto ,
ressalvados os casos de ilegalidade superveniente, desde a sua prtica eficcia ex tunc da sentena.
Durante algum tempo, pensou-se que este era o nico efeito da sentena anulatria. Porm, esse efeito meramente
invalidatrio raras vezes era suficiente para satisfazer os interesses do particular, bem como os da reposio da
legalidade.

48

Cedo se verificou, pois, que no podia deixar-se administrao a liberdade de retirar, ou no, as consequncias
fcticas de decises anulatrias produzidas com efeitos retroactivos, tal como no era admissvel que a
administrao pudesse vir a praticar um novo acto, em tudo semelhante ao acto anulado.
Salientou-se, por isso, na doutrina, por um lado, o dever, para a administrao, de executar a sentena, pondo a
situao de facto de acordo com a situao de direito constituda pela deciso judicial de anulao.
Por outro lado, ressalta o dever, para a administrao, de respeitar o julgado, conformando-se com o contedo da
sentena e com as eventuais limitaes que da derivam para o eventual exerccio futuro dos seus poderes isto ,
reconhece-se um efeito conformativo da sentena, que probe a reincidncia, excluindo a possibilidade de a
administrao praticar um acto idntico com os mesmos vcios individualizados e condenados pelo juiz
administrativo, sob pena de nulidade, por ofensa do caso julgado.
assim que a doutrina e a jurisprudncia passam a referir os chamados efeitos ultra-constitutivos da sentena de
anulao, que se manifestariam no respectivo processo de execuo.
Dentro desta linha de evoluo, o CPTA vem agora determinar em que consiste o dever de execuo de sentenas de
anulao de actos administrativos (artigo 173/1).
Na formulao deste preceito reconhece-se as consequncias ulteriores que a doutrina j associava sentena
anulatria o dever de conformao com a sentena como limite preclusivo, em caso de prtica de novo acto; o
princpio da reconstituio da situao hipottica actual enquanto critrio de contedo da execuo devida.
Estas ideias aparecem complementadas com algumas concretizaes substanciais que a prtica jurisprudencial tinha
revelado necessrias e que a doutrina entretanto formulara: o princpio da execuo efectiva pode impor
administrao, alm da prtica de actos com eficcia retroactiva, para remediar os efeitos imediatos do acto
anulado, o dever de remover, reformar ou substituir actos jurdicos e alterar situaes de facto entretanto surgidas,
cuja manuteno seja incompatvel com a execuo integral da sentena (artigo 173/2).
A prpria existncia e o regime especfico do processo de execuo seriam a prova de que a impugnao no se
dirige apenas nem se esgota na anulao do acto, visando a resoluo da questo de direito material subjacente no
que respeita s relaes entre a administrao e os particulares intervenientes no processo quando se executa,
executa-se algo que j foi decidido e esse algo seria a sentena, dita de anulao, mas que, afinal, era mais que isso,
uma sentena que reconhecia o direito substantivo do particular contra a administrao.
O fundamento dos chamados efeitos ultra-constitutivos da deciso anulatrio de um acto administrativo est na
autoridade da sentena, incluindo a sua fora executiva, associada ao carcter retroactivo da anulao por
ilegalidade.
O dever de pr a situao de facto de acordo com a situao de direito, reconstruindo a situao sem a ilegalidade,
desencadeado pela sentena, mas decorre de determinaes do direito substantivo no imprescindvel,
portanto, para justificar o dever de reconstituio, a incluso no contedo da sentena anulatria da deciso sobre
os direitos dos particulares em face da administrao.
O alcance da sentena e, portanto, a delimitao, no s do efeito conformativo, mas tambm do prprio efeito
reconstitutivo, depende dos fundamentos da deciso de anular, isto , da concreta ilegalidade demonstrada, no se
limitando considerao do dispositivo da sentena.
O processo de execuo de sentenas de anulao de actos administrativo no um verdadeiro processo executivo,
que se limite a extrair consequncias materiais da sentena anterior, mas, sim, um processo com dimenses
declarativas, cuja sentena vai, num momento posterior, conhecer a situao e produzir ou concretizar
autonomamente esses efeitos condenatrios.
49

que a lei, alm de permitir, em geral, que o tribunal difira a instruo do pedido condenatrio para um momento
posterior ao da deciso sobre a legalidade da aco administrativa, que constituir o pedido principal (artigo 90/3),
prev especificamente a realizao de uma instruo contraditria destinada a permitir ao tribunal especificar o
contedo dos actos e operaes que a administrao deve praticar para reconstituir a situao na sequncia da
anulao de um acto administrativo (artigo 95/4).
No processo de execuo de sentenas de anulao de actos administrativos, o juiz no se limita a reafirmar o que j
tinha sido decidido no processo de impugnao, mas, sim, define a soluo jurdica do caso, tendo em conta a
posio administrativa, que poder at ter entretanto alterado significativamente a situao.
O dever positivo que resulta para a administrao da sentena de mera anulao , afinal, o dever de reexaminar a
situao de facto luz da lei aplicvel e da sentena, e o dever de actuar em termos legais e correctos em face desse
exame.
O dever de actuao da administrao diferente, consoante o fundamento da anulao judicial proba, ou no, a
renovao do acto se a invalidade tiver sido decretada por vcios de forma, de procedimento, poder a
administrao praticar validamente um novo acto de igual contedo a renovao do acto no uma excepo,
uma situao de inexecuo legtima, mas uma das formas de cumprimento da sentena anulatria.
Por outro lado, o dever de reconstituio da situao hipottica actual ser diferente, conforme o grau de
discricionariedade administrativa quanto ao contedo do acto os actos de contedo vinculado ou em que a
discricionariedade tenha sido em concreto eliminada so actos de prtica obrigatria, cujos efeitos at podero vir a
ser produzidos por deciso judicial.
A execuo da sentena pe problemas distintos conforme se trate da anulao de um acto ablatrio ou impositivo
ou de um acto favorvel; tal como apresenta especificidades quando o acto anulado seja um acto de 2 grau (que
pe o problema da eficcia do acto primrio) ou um acto declarativo (cuja eficcia pode ser reportada a momento
anterior).
Um problema importante o de saber qual a lei aplicvel aos novos actos, praticados em execuo da sentena
por um lado, a reconstituio da situao hipottica parece exigir que tais actos se refiram ao momento da prtica
do acto anulado; por outro lado, o certo que se trata da reconstituio da situao hipottica actual e que os actos
so praticados num momento posterior, no podendo ignorar a lei vigente data da sua prtica.
Nos termos do artigo 128/1 al. b) CPA tm eficcia retroactiva os actos que executem sentenas anulatrias de
actos, salvo se estes actos forem renovveis, parecendo que assim se pretende conferir eficcia retroactiva, ou no,
conforme se trate de um acto de execuo favorvel ou desfavorvel ao impugnante (artigo 173/2 CPTA).
A ponderao de todos os valores e interesses em jogo constitui, pois, o critrio normativo para a determinao dos
efeitos concretos da anulao judicial de um acto.
O problema dos actos consequentes , neste contexto, altamente significativo. O CPA ao elencar entre os actos
nulos os actos consequentes de actos anteriormente anulados, ressalva a hiptese de haver contra-interessados
com interesse legtimo na manuteno do acto consequente (artigo 132/2 al. i)).
O CPA vem, assim, tornar claro que o conceito de acto consequente h-de ser entendido como um conceito
funcional-material e que deve excluir-se a generalizao indiscriminada da nulidade, com as suas consequncias
arrasadoras; pelo contrrio, o CPA impe um dever de ponderao dos interesses em presena nas situaes da vida
cuja reconstituio determinada pela anulao de um acto administrativo. Deve entender-se que:
a) Sero nulos apenas os actos consequentes cuja manuteno seja incompatvel com a reconstituio da
situao hipottica exigida pela anulao isso que agora parece resultar do artigo 173/2 CPTA.
50

b) Mesmo quando se trate de actos nulos por essa razo, os seus efeitos podero manter-se em face da
existncia de interesses legtimos de contra-interessados.
O CPTA veio estabelecer no artigo 173/3 e 4, algumas regras aplicveis aos actos consequentes, em geral, e aos
actos de reintegrao de funcionrios, em particular, atravs das quais se pretende conseguir um equilbrio entre os
interesses em jogo, mas em termos que nos merecem reservas.
Assim, a situao jurdica dos beneficirios de actos consequentes do acto anulado s garantida quando os danos
causados pela anulao sejam de difcil ou impossvel reparao e se, alm disso, for manifesta a desproporo entre
o interesse na manuteno da situao e o interesse na execuo da sentena anulatria.
3. Os limites subjetivos do caso julgado nas aes administrativas
Do ponto de vista subjetivo tm-se discutido as particularidades das sentenas administrativas: trata-se agora de
saber se ao contrrio do que normal no processo civil, onde apenas se produzem efeitos inter partes algumas
sentenas administrativas, em especial as proferidas em processos impugnatrios, no tero eficcia geral, erga
omnes.
As sentenas, em regra, produzem os seus efeitos apenas entre as partes natural que a deciso proferida pelo
juiz no processo valha para os interessados, aqueles que l estiveram ou deveriam ter estado. E essa regra
axiomtica (evidente), quando estejam em causa obrigaes decorrentes da sentena, em face do princpio do
contraditrio e dos direitos fundamentais de audincia e de defesa.
Afirmada esta regra como vlida, h que fazer algumas precises e referir algumas excees ou situaes especiais.
Nos processos de impugnao de atos administrativos, as sentenas de anulao so sentenas constitutivas, que
produzem a eliminao do ato da ordem jurdica.
O efeito constitutivo, enquanto efeito de facto da sentena vale naturalmente erga omnes, na medida em que
ningum pode pretender que, relativamente a si, o ato no foi anulado.
Este feito soma-se com o efeito assertivo do julgado, enquanto ato jurisdicional, nos termos do qual o ato era ilegal e
estava ferido de invalidade em relao a este outro efeito que se pe o problema de saber se o julgado
oponvel a todos ou apenas pode valer entre as partes.
Tradicionalmente, sustenta-se entre ns que os efeitos da sentena anulatria seriam inter partes ou erga omnes,
conforme o fundamento da anulao fosse de tipo subjetivo (que s se verifica no impugnante) ou objetivo (uma
ilegalidade objetiva).
Deve-se distinguir na perspetiva dos potenciais destinatrios, a oponibilidade dos efeitos desfavorveis da dos
efeitos favorveis da sentena.
Aos efeitos desfavorveis da sentena anulatria, quanto aos prejudicados pela anulao do ato, tem de se concluir
que apenas se produzem inter partes embora, na prtica se deva ter em conta que as partes no so apenas o
demandante e a entidade demandada, mas tambm os contra-interessados, sendo o litisconsrcio (pluralidade de
demandantes e demandados em um processo) necessrio nos processos impugnatrios, quando tenham legtimo
interesse na manuteno do ato.
A mesma ideia vale tambm no que respeita ao alcance subjetivo das sentenas que sejam desfavorveis por
recusarem o pedido de anulao ou por, anulando embora o ato, no considerarem determinado fundamento de
invalidade um terceiro relativamente ao processo, interessado na anulao ou no alargamento do alcance material
da sentena, no est vinculado pelo julgado. No entanto, isso no ter importncia pratica, seja porque h um
51

prazo curto para a impugnao de atos anulveis, seja porque o juiz tem o dever de se pronunciar sobre todos os
vcios invocados no processo e, ainda, o dever oficioso de verificar a existncia de quaisquer outras ilegalidades do
ato impugnado (art.95/2 CPTA).
No que respeita aos efeitos favorveis da sentena anulatria, ou seja, no alcance da anulao de um ato
administrativo desfavorvel ou na parte em que o seja, a regra parece ser que entre ns, a produo dos efeitos
inter partes, ainda que se admita a deciso de extenso desses efeitos a outras pessoa.
No processo administrativo existe uma verdadeira exceo regra que limita os efeitos das sentenas s partes: as
sentenas de declarao de ilegalidade de normas, no caso de impugnao abstrata, tm fora obrigatria geral
no s o facto da eliminao da norma do ordenamento jurdico que se h-de opor a todos, independentemente
de terem, ou no, sido partes no processo; a prpria ilegalidade do regulamento que, nos termos definidos pela lei
e pelo juiz (art.76 CPTA), se impe na ordem jurdica objetiva e, portanto, a todos, independentemente de terem
sido partes no processo.
4. A extenso dos efeitos das sentenas
Uma particularidade da legislao processual administrativa a admisso, em termos limitados, da extenso dos
efeitos das sentenas transitadas em julgado.
De acordo com o art.161/1 do CPTA, a extenso pode ser pedida relativamente aos efeitos de sentenas que tenham
anulado um ato administrativo desfavorvel (na ao administrativa especial) ou reconhecido uma situao jurdica
favorvel (na ao administrativa comum).
A extenso pode beneficiar outras pessoas, que se encontrem na mesma situao jurdica, quer tenham recorrido ou
no via judicial, a no ser que haja contra-interessados.
A extenso s permitida quando haja vrios casos perfeitamente idnticos, nomeadamente no domnio do
funcionalismo pblico e no mbito de concursos, e s quando tenham sido proferidas cinco sentenas transitadas
em julgado, ou trs sentenas, se proferidas em processos formalmente selecionados nas situaes de processos em
massa, nos termos do art.48.
A extenso primeiro solicitada Administrao e na falta de xito da pretenso, ao tribunal que tenha proferido a
sentena, seguindo-se os trmites do processo de execuo de sentenas de anulao de atos administrativos,
devendo a sentena ser havida por uma sentena de mrito, suscetvel de recurso, nos termos gerais.
A norma ao admitir o pedido de extenso de efeitos da sentena anulatria de atos administrativos a quem no
tenha lanado mo da vida judicial no momento prprio, pode fragilizar a estabilidade do caso decidido.
Processos executivos
1. A obrigatoriedade das sentenas: a execuo espontnea e as causas legtimas de inexecuo
A lei processual reafirma no art.158 a obrigatoriedade das decises dos tribunais administrativos, retirando a
consequncia lgica do dever de cumprimento espontneo das sentenas pela Administrao, dentro de um prazo,
salvo ocorrncia de causa legtima de inexecuo.
O interessado no tem o nus de requerer Administrao a execuo da sentena, para a colocar em mora: no
entanto, s findo o prazo estabelecido 30 dias, para pagamento de quantia certa; trs meses, nos restantes casos
o particular tem o direito (e o nus) de iniciar o processo de execuo.

52

As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentena se ocorrer uma causa
legtima de inexecuo, que nos termos da lei, ser s a impossibilidade absoluta e o grave prejuzo para o interesse
pblico na execuo da sentena.
A causa legtima de inexecuo especfica da sentena pode ser invocada na fase pr-executiva de cumprimento
espontneo (art.163), bem como durante o processo executivo, em oposio (art.165), ou, na execuo de
sentenas anulatrias, na respetiva contestao (art.177).
A causa legtima de inexecuo ter, nos termos legais, de reportar-se a circunstncias supervenientes ou que a
Administrao no estivesse em condies de invocar no momento oportuno no processo declarativo (art.163 parte
final), salvo quando esteja em causa a execuo de sentenas anulatrias, onde tal limitao, em princpio, no
existe (art.175/2), aparentemente porque a, no tendo havido ainda condenao, no estaria definitivamente
encerrada a etapa declarativa do processo.
Se o exequente concordar com a invocao pela Administrao da causa legtima de inexecuo, pode requerer ao
tribunal a fixao da indemnizao devida (art.164/6).
Esta sentena, que constitui uma deciso de mrito sujeita a recurso, ser em caso de incumprimento, executada
nos termos regulados para pagamento de quantia certa (art.166).
2. A execuo de sentenas de anulao de atos administrativos
Tornou-se inevitvel continuar a regular o processo de execuo das sentenas constitutivas, apesar de nesse
processo avultarem os momentos declarativos.
A execuo espontnea pela Administrao da sentena anulatria rege-se tal como a sentena que eventualmente
se venha a produzir no processo de execuo, pelos preceitos de direito substantivo que determinam o contedo do
dever de executar, em funo do regime da anulao de atos administrativos.
Algumas dessas normas constam do CPA, mas surgem agora tambm na legislao processual administrativa, a
propsito da execuo das sentenas anulatrias, nomeadamente no art.173. refere-se s normas que determinam
os efeitos da sentena dever de reconstituio da situao atual hipottica, salva a possibilidade de renovao.
Num processo em que a sentena fundamentalmente constitutiva, a execuo forosa pode consistir nas mais
variadas pronncias e providncias judiciais. Assim o tribunal poder, quando julgue procedente a pretenso do
autor, num primeiro momento:
a) Especificar nos termos dos preceitos legais substantivos aplicveis e com respeito pelos espaos de
valorao administrativa o contedo dos atos e operaes necessrios execuo da sentena,
identificando o rgo responsvel e fixando o prazo para a respetiva prtica, condenando, se for caso
disso, uma sano pecuniria compulsria para o caso de incumprimento;
b) Fixar o prazo de 30 dias para pagamento de quantias devidas;
c) Declarar a nulidade de atos desconformes com a sentena ou anular atos que mantenham sem
fundamento a situao ilegal.
Num segundo momento (em caso de incumprimento dentro do prazo estabelecido) o juiz poder:
a) Quanto a quantias devidas, decretar a compensao ou promover o pagamento por conta da dotao
oramental;
b) Quanto a atos administrativos de contedo vinculado que tenha especificado como devidos, emitir uma
sentena substitutiva tal como na execuo para prestao de facto fungvel;
53

c) Quanto a factos fungveis, fixar, a requerimento do autor, a indemnizao devida por inexecuo ilcita
da sentena nos termos da execuo para prestao de facto fungvel.
Pode o juiz ordenar a entrega de coisa certa ou a execuo sub-rogatria de operaes materiais que constituem
factos fungveis.
Os princpios gerais do processo administrativo
1. O sistema dos princpios processuais
As normas processuais administrativas exprimem um sistema de princpios, no duplo sentido de lhes visam dar
concretizao e de que permitem a sua formulao a partir das solues estabelecidas.
Os princpios so construes analticas feitas pelo intrprete com base nas solues constantes das normas legais
do processo administrativo, exemplo expressivo de um momento em que a cincia do direito, mesmo nas suas
dimenses metdicas tradicionais, constri o seu prprio objeto.
Verificam-se em sntese os termos normativos em que a lei estabelece a harmonizao necessria entre os valores
em jogo, e ao mesmo tempo, torna-se mais clara a perceo global do modo como se compatibilizam as finalidades
da fiscalizao da legalidade e da defesa do interesse pblico com as da proteo dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidados, isto , da frmula de equilbrio que caracteriza o modelo adotado para a justia
administrativa.
Verifica-se que so duas as ideias estruturantes dos processos:

Por um lado vale a ideia de que o processo serve fundamentalmente os interesses das partes litigantes,
de modo que s entidades pblicas e ao juiz cabe primacialmente uma funo de rbitro, que s atua
mediante pedido e se limite a verificar o cumprimento das regras do jogo para assegurar um processo
justo esta ideia exprime-se normalmente pelos princpios do dispositivo ou da autorresponsabilidade
das partes;
Por outro lado, o processo judicial, tendo em conta a proibio de autodefesa, visto como uma forma
de realizao de interesses pblicos, que so exteriores e transcendem os interesses dos litigantes e que,
por isso, implicam um envolvimento e impem uma interveno autnoma das autoridades judicirias,
em especial do juiz, a ideia exprime-se, em regra, pelos princpios do inquisitrio, da oficiosidade ou da
oficialidade.

No contexto de um modelo predominantemente subjetivista de justia administrativa, no deixa de ser relevante a


juricidade objetiva, no apenas como padro judicial e finalidade da interveno do MP e dos grupos de cidados,
mas, em rigor, tambm de uma das partes, a Administrao, pois ela no surge, a no ser esporadicamente, como
titular de verdadeiros direitos subjetivos, visando realizar interesses (pblicos) intimamente associados legalidade,
que tem o poder-dever de prosseguir esta , alis, uma das notas tpicas que separa o processo administrativo do
processo civil.
2. Os princpios relativos ao mbito do processo
Princpio da resoluo global da situao litigiosa
Uma das preocupaes normativas do processo administrativo reformado a de, na perspectiva de uma tutela
judicial plena, permitir que sejam considerados no mesmo processo todos os aspectos de uma situao litigiosa,
mesmo que complexa, a fim de assegurar uma deciso que satisfaa inteiramente os interesses das partes.

54

Princpio da vinculao do juiz ao pedido


Este princpio pretende assegurar a correspondncia entre o pedido e a deciso que vai ser tomada, num duplo
sentido: o tribunal no pode apreciar ou decidir no processo seno aquilo que lhe e solicitado pelas partes, devendo,
por outro lado, apreciar todas as questes pertinentes que as partes submetam sua apreciao.
Interessa aqui a dimenso negativa, que probe o excesso judicial assim, por exemplo, nos pedidos impugnatrios,
o tribunal no pode conhecer da legalidade de acto ou de norma diferentes dos que foram impugnados.
Actualmente, uma compresso clara a este princpio decorre da possibilidade de o juiz, no mbito de um processo
cautelar, no estar adstrito providncia concretamente requerida, podendo decretar outra, em cumulao ou em
substituio dela, desde que satisfaa os interesses do requerente e agrave menos os interesses contrapostos e, em
caso de urgncia especial, outra que considere mais adequada.
Tambm de referir neste contexto a soluo peculiar prevista no artigo 45 CPTA, permitindo ao juiz que julgue
improcedente o pedido de condenao feito contra a administrao, quando a satisfao de tal pedido seja
absolutamente impossvel ou cause um excepcional prejuzo para o interesse pblico, e convide as partes a
acordarem no montante da indemnizao devida.
Princpio da limitao do juiz pela causa de pedir
Afirma-se agora a limitao do juiz pela causa de pedir, de modo que o tribunal s possa basear a sua deciso em
factos invocados no processo como fundamentos concretos do efeito jurdico pretendido.
Este princpio no vale, porm, hoje nos processos administrativos de impugnao, em virtude da relevncia do
interesse pblico na fiscalizao da legalidade das normas e actos administrativos.
Princpio da estabilidade objectiva da instncia
Este princpio no vale inteiramente no processo administrativo, sofrendo limitaes importantes, designadamente
nos processos que seguem a forma da aco administrativa especial.
a) a prpria lei a determinar que, quando tenha sido pedida estrita anulao de um indeferimento, o juiz convide
o autor a substituir a petio inicial para formular o pedido de condenao prtica do acto devido (artigo 51/4).
b) Permite-se com grande largueza a ampliao ou substituio do pedido inicialmente formulado nos processos de
impugnao de actos quando na pendncia do processo sejam praticados novos actos, celebrados contratos
ou adoptados comportamentos que, pela sua conexo com o acto impugnado, justifiquem novas pretenses
cumulveis com o pedido inicial (artigo 63); quando o acto impugnado seja, total ou parcialmente, revogado
com efeitos retroactivo (anulado), alterado ou substitudo, admitindo-se o prosseguimento do processo contra o
novo acto (artigo 64).
c) Nos casos de condenao prtica de acto devido, tambm se pode alterar a causa de pedir, quando haja um
indeferimento expresso na pendncia do processo (artigo 70/1), admitindo-se a alterao do pedido por
cumulao com um pedido impugnatrio, quando o acto sobrevindo, no sendo de indeferimento, no satisfaa
integralmente a pretenso do interessado (artigo 70/2).
d) Na aco administrativa especial admite-se a alterao da causa de pedir, designadamente atravs da arguio
de novos vcios ou de outros fundamentos do pedido, quando se tragam causa factos supervenientes ou de
conhecimento superveniente (artigos 86 e 91/5).
e) Na impugnao de normas ou de actos, prev-se a arguio, pelo MP, de quaisquer vcios que determinem a
nulidade ou inexistncia do acto impugnado, ou de outras causas de invalidade que ponham em causa direitos
fundamentais dos cidados, interesses pblicos especialmente relevantes ou valores comunitrios
constitucionais (artigo 85/2, 3 e 4).
55

f)

Deve encarar-se ainda como modificao objectiva da instncia a possibilidade, estabelecida no artigo 45, de o
juiz, nos processos contra a administrao, verificada a impossibilidade ou o prejuzo excepcional para o
interesse pblico no cumprimento da sentena desfavorvel administrao, convidar as partes a acordarem
numa indemnizao ou fix-la, antecipando a execuo da sentena.

H que considerar o problema da eventual atendibilidade, pelo juiz, das modificaes da situao de facto ou de
direito ocorridas durante o processo.
No levantar grandes dvidas a atendibilidade das novas circunstncias em caso de aces de reconhecimento, em
que se pea a declarao actual da existncia de uma situao jurdica subjectiva, nem naquelas em que se pretenda
a condenao do demandado na adopo ou absteno de um comportamento ou no cumprimento de um dever,
incluindo a a condenao prtica de acto administrativo devido.
Quanto anulao de actos, entende-se tradicionalmente que o momento relevante para a apreciao da validade
de um acto administrativo deve ser o da data da sua prtica.
Esta regra da no atendibilidade das novas circunstncias de facto e de direito parece ser incontestvel quanto a
actos administrativos de eficcia instantnea ou que j tinham produzido, no momento da proposio da aco,
todos os seus efeitos.
Porm, tal inatendibilidade no ser uma imposio necessria quanto aos actos de eficcia duradoura ou aos actos
ainda no executados.
3. Os princpios relativos prossecuo processual (decurso, conduo e extino do processo)
a. Princpios da tipicidade, da compatibilidade processual e da adequao formal da tramitao
O princpio da tipicidade dos trmites processuais constitui uma manifestao do princpio da tipicidade das formas
processuais, impondo que os trmites e a respetiva sequncia sejam fixados por lei, diferentemente do que
caraterstico do procedimento administrativo, em regra mais flexvel.
A lei de processo administrativo, ao pretender facilitar a cumulao de pedidos, determina a compatibilidade entre
as diversas formas de processo, que no obstam a tal cumulao a soluo legal a da aplicao da forma da ao
administrativa especial, com as adaptaes que se revelem necessrias (art.5/1).
b. Princpio dispositivo ou da auto-responsabilidade das partes
Determina, no que respeita conduo do processo, que compete s partes interessadas a dinamizao do
processo.
H lugar a absolvio da instncia em caso de falta de suprimento de excees ou de correo de irregularidades do
articulado (art.88/4 CPTA), ou se prev a possibilidade de desistncia da instncia ou do pedido (art.62 CPTA e
art.293 do CPC), ou ainda se aceita que, no processo executivo, se estabelea, por acordo entre a Administrao e o
exequente, uma causa legtima de inexecuo da sentena (art.159/1 CPTA).
A preocupao legal de evitar decises formais h-de conduzir naturalmente a uma certa moderao da tendncia
anterior da jurisprudncia para exigir uma interveno clara das partes e para as responsabilizar com algum rigor
pela defesa dos respetivos interesses no processo, com consequncias negativas para as partes desleixadas.
O princpio est sujeito, porm, a limitaes e compresses diversas:
a) O princpio limitado nas impugnaes de atos, bem como na ao popular social, pelo princpio da
oficialidade, na medida em que o MP dispe, nos processos iniciados pelos particulares, da possibilidade
de requerer o prosseguimento do processo que tenha terminado por desistncia do autor (art.62 CPTA)
56

b) Apesar de a lei no se pronunciar sobre a matria, no se deve admitir a confisso do pedido pela
Administrao como forma de pr termo ao processo de impugnao de atos
J se admite uma deciso unilateral de anulao (revogao anulatria) do ato impugnado, dando satisfao
extraprocessual ao autor, provocando a extino da instncia por inutilidade superveniente da lide, sem prejuzo de
este requerer o seguimento do processo.
c) Nos processos impugnatrios, o princpio da disponibilidade das partes limitado pelo poder do juiz de
conhecimento oficioso de vcios relevantes no invocados pelas partes (art.95/2) j que estes podero
resultar da anlise do processo instrutor.
d) Atualmente, em face da tendncia para a acentuao dos poderes do juiz de direo do processo,
mesmo no processo civil (art.262 CPC), tem de considerar-se que o princpio do inquisitrio, sobretudo
quando associado ao princpio do favorecimento do processo, constitui um limite intrnseco da autoresponsabilidade das partes, plenamente aplicvel no processo administrativo.
c. Princpios da igualdade das partes, da cooperao e da boa-f processual
A lei determina como princpio que o tribunal assegure um estatuo de igualdade efetiva das partes no processo,
tanto no que se refere ao exerccio de faculdades e meios de defesa, como no plano da aplicao de cominaes ou
de sanes processuais.
Este princpio significa uma limitao dos privilgios processuais da Administrao, quer perante o juiz (que agora
dispe de poderes de intimao, condenao e sano), quer perante o particular ou em comparao com ele. Um
dos aspetos mais emblemticos o da possibilidade de condenao da Administrao por litigncia de m-f, no se
presumindo a boa-f da Administrao. Outro ser o de sujeitar o Estado e as demais entidades pblicas ao
pagamento de custas, que continuaro a ter regime prprio, embora integrado no respetivo Cdigo.
O CPTA formula o princpio da cooperao de todos os interventores no processo (magistrados, mandatrios
judiciais e partes) a fim de se obter, com brevidade e eficcia, a justa composio do litgio (art.8), a fim de se
realizar o desiderato enunciado no art.20 da CRP. Notar os especiais deveres de colaborao que impendem sobre as
entidades administrativas, certamente para contrabalanar o seu domnio da relao jurdica substantiva (art.8/4).
Entre as partes, afirma-se tambm o princpio da boa-f, devendo elas abster-se de requerer diligncias inteis e de
adotar expedientes dilatrios (art.8/2).
d. Princpio da audincia e do contraditrio
O princpio do contraditrio impe que seja dada oportunidade de interveno efetiva a todos os participantes no
processo, com a finalidade de permitir ao juiz uma deciso imparcial e fundada, atendendo s razes de ambas as
partes litigantes.
O princpio tambm significa, em especial no processo administrativo, a garantia de que no sejam admitidas provas,
nem proferidas pelo tribunal quaisquer decises desfavorveis a um sujeito processual (designadamente a um
particular, autor ou contra-interessado), sem que este seja ouvido sobre a matria, em termos de lhe ser dada
previamente ampla e efetiva possibilidade de a discutir direito de audincia.
O contraditrio de observar tambm nos processos urgentes, quer nos meios principais (impugnaes e intimaes
urgentes), quer nos processos cautelares.

57

e. Princpio da devoluo facultativa ou da suficincia discricionria


Nos processos administrativos, o juiz, em face de uma questo prejudicial que seja da competncia de um tribunal
de outra jurisdio, pode escolher livremente entre sobrestar na deciso at que o tribunal competente se
pronuncie (devoluo facultativa), ou ento decidir a questo com base nos elementos de prova admissveis e com
efeitos restritos quele processo (suficincia discricionria).
O juiz obrigado a decidir a questo se, tendo optado por sobrestar, houver inrcia dos interessados por mais de
dois meses na instaurao ou negligncia no andamento do processo relativo questo prejudicial (art.15 CPTA).
O juiz deve optar por decidir a questo prejudicial se esta for simples.
f.

Princpio do favorecimento do processo (ou princpio pro actione)

Trata-se de um corolrio normativo ou de uma concretizao do princpio constitucional do acesso efetivo justia
(administrativa), que aponta para uma interpretao e aplicao das normas processuais no sentido de favorecer o
acesso ao tribunal ou de evitar as situaes de denegao (recusa) de justia, designadamente por excessivo
formalismo.
De facto, a tutela efetiva, principalmente, dos direitos dos particulares, tem de ser simultaneamente eficaz e
eficiente: eficaz na medida em que realize os objetivos de proteo dos direitos, e eficiente, na medida em que
consiga tais objetivos de forma adequada, sem custos desproporcionais.
g. Princpios da economia e da celeridade processual
Segundo o princpio da economia processual, o processo h-de ser, tanto quanto possvel, em funo do seu
objetivo, eficiente e clere, devendo evitar-se trmites desnecessrios ou excessivamente complicados,
comportamentos dilatrios e decises inteis.
O princpio constitui uma manifestao do princpio da tutela judicial efetiva e naturalmente um princpio relativo,
sobretudo no que respeita celeridade, devendo atender-se complexidade do assunto e necessidade de
salvaguardar os direitos de defesa e outros interesses legtimos das partes, bem como razoabilidade do respetivo
comportamento.
4. Os princpios relativos prova (e instruo)
a. Princpio da investigao (do inquisitrio ou da verdade material)
O princpio vale logo na aquisio dos factos necessrios para a deciso, de modo que os fundamentos da deciso do
juiz no tm de se limitar aos factos carreados pelas partes.
Para alm da possibilidade de o MP solicitar ao juiz as diligncias de instruo que entenda convenientes (art.85/2)
circunstncia que j poder alargar o domnio da prova processual para l da produzida pelas partes vai-se alm do
princpio da oficialidade, e permite-se um verdadeiro inquisitrio, ao autorizar o prprio juiz a ordenar as diligencisa
de prova que considere necessrias para o apuramento da verdade.
A procura da verdade material pelo juiz (e pelo MP) tem como fronteira natural o mbito do processo, determinado
pelo pedido e pela causa de pedir (limites externos), e h-de respeitar ainda a tipicidade da tramitao.
b. Princpio da universalidade dos meios de prova
Nos termos do art.32/6 da CRP, so nulas as provas obtidas mediante tortura, coao, ofensa da integridade fsica ou
moral da pessoa, abusiva intromisso na vida privada, no domiclio, na correspondncia ou nas telecomunicaes
esta disposio, que se refere diretamente ao processo criminal, vale para todos os processos e, nos processos
58

administrativos, com maior amplitude at, dado que no so admissveis as excees previstas para o processo
penal.
c. Princpio da aquisio processual
O tribunal deve tomar em considerao todas as provas produzidas, de modo que as emanadas de uma das partes
podem aproveitar parte contrria, sendo os factos considerados adquiridos para o processo, mesmo que operem
consequncias desfavorveis para quem os alegou (art.515 CPC).
d. Princpio da livre apreciao das provas
o princpio fundamental em matria de prova e estabelece que o que torna provado um facto a ntima convico
do juiz, formada de acordo com a sua experiencia da vida, e no a aplicao de tbuas de valores pr-fixadas na lei.
e. Princpio da repartio do nus da prova objetivo (material ou de averiguao)
No vale no processo administrativo um nus da prova subjetivo, formal ou de produo, pelo menos no seu
sentido mais rigoroso, que implicaria que o juiz s pudesse considerar os factos alegados e provados por causa uma
das partes interessadas.
Mas h sempre um nus da prova objetivo, na medida em que se pressupe uma repartio adequada dos encargos
de alegao, de modo a repartir os riscos da falta de prova a deciso h-de naturalmente desfavorecer quem no
veja provados os factos em que assenta a posio por si sustentada no processo.
No se pode excluir a hiptese de, apesar dos esforos instrutrios das partes interessadas, do MP e do juiz, subsistir
na realidade ou no esprito deste ltimo a incerteza quanto a factos relevantes para a deciso final. No sendo lcito
ao juiz abster-se, ho-de existir presunes que lhe permitam ultrapassar essa incerteza atravs de uma deciso
minimamente fundamentada.
O nus da prova vai depender da situao processual das partes, mas porque depende de valoraes normativas
e no de imperativos de pura lgica ter de determinar-se, na ausncia de norma expressa, de acordo com um
quadro de normalidade concreto ou tpico, construdo com base nas regras especficas do domnio da vida em causa
e nos princpios prprios do direito administrativo.
A regra geral, nos termos da qual quem invoca um direito tem o nus da prova dos respetivos factos constitutivos,
cabendo contraparte a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos (art.342 do CC) pode entender-se
aplicvel, em princpio, no processo administrativo, mas aqui, como de resto no mbito do direito civil, no
suficiente para a resoluo de todos os tipos de situaes sobretudo se no se fazem diferenciaes conforme as
posies das partes e os interesses e situaes em jogo nos domnios especficos da realidade tal como
normativamente concebida.
certo que o desenvolvimento do processo administrativo no domnio das aes declarativas e, sobretudo, das
condenatrias confere um campo de aplicao mais vasto s normas do processo civil, mas continua a suscitar-se o
problema da sua aplicao aos meios impugnatrios de atos e de normas.
Impe-se um regime especial ou uma adaptao do regime comum, seja porque se trata da contestao de decises
administrativas de autoridade, seja porque pode nem estar em causa diretamente um direito substantivo do
recorrente (basta um interesse de facto ou, na ao popular, um interesse difuso, para no falar do caso da ao
pblica) a trata-se sobretudo da conformidade com o ordenamento jurdico de uma deciso administrativa de
autoridade ( essa a questo de direito a resolver).

59

Deve ser a Administrao a suportar a desvantagem de no ter sido feita a prova (de o juiz no se ter convencido) da
verificao dos pressupostos legais que permitem Administrao agir com autoridade (pelo menos, quando
produza efeitos desfavorveis para os particulares); deve ser o particular a suportar a desvantagem de no ter sido
feita a prova (de o juiz no se ter convencido) de que, no uso dos poderes discricionrios, a Administrao atuou
contra princpios jurdicos fundamentais.
No que toca aos aspetos discricionrios das decises, a Administrao ainda deveria, em rigor, suportar a
desvantagem da falta de aparncia de razoabilidade, de imparcialidade, de igualdade, de justia e de
proporcionalidade dessas decises, incumbindo ao particular provar o mau uso dos poderes discricionrios se a
deciso aparentemente no for desrazovel tendo em conta o princpio da libre convico do juiz na avaliao das
provas, isso significaria que, na prtica, este deveria anular o ato com fundamento em vcios do poder discricionrio
sempre que se convencesse positivamente (por ser manifeste ou por resultar claramente de provas trazidas ao
processo) que o ato desrazovel ou viola alguns dos princpios jurdicos que regem a atividade administrativa, mas
tambm quando os factos provados lhe deixassem dvidas srias sobre a razoabilidade do ato, que pudessem ter
sido ultrapassados por uma fundamentao mais clara ou por uma prova mais esmerada.
de admitir a constrio de tipologias de casos em que o legislador ou, na falta de lei, o juiz possam estabelecer
regras especficas de nus da prova, tendo em conta os interesses e valores em jogo e as consequncias da deciso
(situaes em que estejam em causa direitos fundamentais).
5. Os princpios relativos forma processual
a. Princpio da forma escrita e princpio da oralidade
H lugar a audincia de discusso e julgamento, que oral, quer relativamente aos aspetos de facto, quer
relativamente aos aspetos jurdicos da causa. H algumas manifestaes de oralidade (art.91/ a 3;103 e 111/1)
b. Princpio da publicidade das decises
Esto sujeitas a publicao no Dirio da Repblica as sentenas que declarem a ilegalidade de normas com fora
obrigatria geral ou concedam provimento impugnao de atos a publicados (art.30/7 e 30/8)
c. Princpio da fundamentao obrigatria das sentenas
As sentenas administrativas tambm carecem de fundamentao contextual, que h-de discriminar as razoes de
facto e de direito da deciso, ou seja, os factos provados e a indicao, interpretao e aplicao das normas
jurdicas correspondentes (art.94 CPTA, 158 CPC e 205/1 CRP)

60