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Clovis Feitosa

DIREITO ADMINISTRATIVO
Parte 1
Prof. Clovis Feitosa

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1 – REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo consiste no “conjunto harmônico de princípios jurídicos
que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.

Também é importante lembrar que o Direito Administrativo está toda alicerçado,

elaborado, construído com base no chamado regime jurídico-administrativo que possui
dois postulados essenciais, que são agrupados em prerrogativas (em face da supremacia
do interesse público) e sujeições (em decorrência da indisponibilidade do interesse
público). É o que a doutrina chama de “bipolaridade” ou “binômio” do Direito
Administrativo.

Observe o esquema:

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2. PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
Segundo Gustavo Barchet, princípios administrativos são os valores, as
diretrizes, os mandamentos mais gerais que orientam a elaboração das leis
administrativas, direcionam a atuação da Administração Pública e condicionam a
validade de todos os atos por ela praticados.

Podemos extrair, da definição acima, as funções dos princípios:

1) Orientar na elaboração das Leis;
2) Direcionar o agente no momento de aplicar a lei (interpretação);
3) Condicionar a validade do ato praticado. Se o ato infringir algum princípio, estará
inválido.

E onde os princípios administrativos podem ser encontrados? E mais: de que

modo eles se apresentam? Eles podem ser encontrados na Constituição ou nos atos
normativos infraconstitucionais (como nas Leis citadas abaixo) de modo expresso ou
implícito (tácito).

Tendo a Constituição como parâmetro, observe como se apresentam os

princípios:
-Expressos: Também chamados de princípios básicos administrativos. Estão
previstos no art. 37, caput, da CF/88. Exemplo: LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE,
MORALIDADE, PUBLICIDADE E EFICIÊNCIA. É o famoso “LIMPE”.
-Implícitos: Exemplo: Princípio da Proporcionalidade/Razoabilidade e Princípio
da Finalidade.

3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS ou PRINCÍPIOS

BÁSICOS:

3.1. Princípio da Legalidade

LEGALIDADE
Direito Público - Direito
Direito Privado
Administrativo

- Aos particulares tudo é possível, desde que não - Administração Pública só pode
contrarie a Lei; fazer o que a Lei determina ou
- Incidência da Autonomia das Vontades, autoriza;
garantindo ampla liberdade ao particular na gestão - Administrar é uma atividade
de seus interesses. infralegal, consistente na

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expedição de comandos
complementares à Lei. Assim, a
vontade da Administração é a
que decorre da Lei, havendo
ausência ou redução de
liberdade. Por isso, alguns
autores chamam o principio da
legalidade de restritividade.

3.2. Princípios da Impessoalidade:

A atuação impessoal da Administração Pública é imperativo que funciona como

uma via de mão dupla, pois se aplica em relação ao administrado e aos administrados.
Assim, o princípio da impessoalidade pode ser visto sob dois prismas distintos:

- em relação aos administrados: a função administrativa deve ser uma atividade

destinada a satisfazer a todos e por isso a Administração Pública não poderá atuar
discriminando pessoas determinadas de forma gratuita, a não ser que esteja presente o
interesse público. Com efeito, a atividade administrativa deve ser destinada a todos os
administrados, sem discriminação nem favoritismo, constituindo um desdobramento do
princípio da isonomia (art.5º, caput).

- em relação aos Administradores: a responsabilidade dos atos administrativos

praticados não deve ser imputada ao agente e sim à pessoa jurídica – Administração
Pública direta ou indireta. Além disso, sob essa prima, se veda a promoção pessoal de
autoridades e servidores públicos nas propagandas públicas, evitando nomes,
símbolos ou imagens desses agentes (art. 37§1º CF).

3.3. Princípio da Moralidade

Será que tudo que é legal é honesto?

Tendo esse questionamento em tela (e note que essa indagação remonta à

Roma), várias escolas filosóficas e jurídicas tentaram justificar seus pontos de vista. Sob
o enfoque jurídico, uma melhor sistematização passa a ser concebida na França (1927),
merecendo destaque os ensinamentos de Maurice Hauriou.

Sintetizando seu tirocínio, podemos afirmar que a moral administrativa não é

apenas observar o que é legal ou ilegal, o bem e o mal, o justo e o injusto, mas também
o honesto e o desonesto. Em outros termos, é agir de acordo com a Lei e de modo
honesto, respeitando os costumes e a boa-fé objetiva dos administrados. Moralidade

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Administrativa é o conjunto de regras de conduta retirada da disciplina interna da

Administração.

Sem dúvidas é no âmbito de atuação do Poder Discricionário que se verifica com

mais intensidade a necessidade de obediência a esse princípio. Com efeito, não basta o
agente público afirmar que praticou o ato de acordo com a permissão da Lei. É preciso
indagar se o ato praticado é também honesto e obedece aos demais preceitos éticos.

Como exemplo, imagine que determinado Estatuto permita, caso o servidor

efetivo ocupe certo cargo comissionado por 5 anos consecutivos, o direito a um
acréscimo. Imagine que durante 16 anos, esse servidor ocupou o cargo comissionado.
Entretanto, toda vez que estava próximo de completar o quinquênio, era exonerado (ato
discricionário) e logo após alguns meses, era novamente nomeado. Esse ato não é
ilegal.... mas é moral?

Á luz da jurisprudência pátria, infringem tal princípio:

a) realização de gastos excessivos, a pretexto de outorga de títulos e honrarias, com

bebidas, comestíveis, peças de vestuário etc. (TJSP- Ap. 186.613-1/0);

b) o custeio, pela municipalidade, das despesas de viagem ao exterior da esposa do

prefeito, em companhia dele, o que não representa nenhum benefício para o
município, ainda que ela dirigisse alguns órgãos públicos; sendo idêntica a conclusão
em relação às despesas com viagem do prefeito não autorizadas pela Câmara
Municipal (STJ, Resp. 37.275-5);

c) abertura de conta-corrente em nome de particular para movimentar recursos

públicos, independentemente da demonstração de prejuízo material aos cofres
públicos (STF, RE 170.768-2).

É interessante ainda destacar, consoante a doutrina moderna, que a moralidade

administrativa abrange padrões objetivos de condutas exigíveis do administrador
público, não importando a finalidade ou intenções dos agentes públicos.

Como forma de sancionar esses desvios de comportamentos, existe um remédio

próprio e específico: É a ação popular (art. 5º, LXXIII) 1.

1 LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

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3.4. Princípio da Publicidade

Com a Constituição de 1988, temos uma ruptura na forma do Estado brasileiro

lidar com a divulgação de dados e informações quando comparado com a sistemática
constitucional anterior (Constituição de 1967-69). Antes, a regra era o segredo,
a invisibilidade dos atos estatais. Agora, a concepção segredista de Estado deve ser
tratada como exceção, pois, como bem sintetiza Noberto Bobbio, a democracia é
governo do poder público em público.

Assim, o princípio da publicidade tem como viga-mestra a ideia de dar

transparência ou visibilidade a toda atuação administrativa, permitindo o controle dos
atos praticados.

A doutrina costuma diferenciar a publicidade geral da restrita. Acompanhe:

- PUBLICIDADE GERAL: busca assegurar o conhecimento, por toda a sociedade,

dos comportamentos públicos e envolve a publicação no órgão oficial dos atos de efeitos
gerais ou externos, ressalvadas as exceções legais. Defende Raquel Melo Urbano de
Carvalho que em relação à publicidade geral, vige, em regra, o princípio da simetria ou
do paralelismo das formas, no sentido que se certo ato administrativo para surgir
submeteu-se a divulgação no órgão oficial, para ser alterado ou extinto devem observar
a mesma publicidade (divulgação no órgão oficial).

- PUBLICIDADE RESTRITA: busca assegurar que as pessoas diretamente

interessadas em determinado ato, tenham dele conhecimento, como, por exemplo,
através de notificação, citação ou intimação, a obtenção de certidão para defesa de
direitos e esclarecimento de situações, presença do interessado no local onde o ato será
praticado, vista dos autos e etc. Em regra, é a publicidade utilizada quando a publicidade
geral não é exigida, ou seja, para atos de efeitos internos ou de caráter individual.
Assim, os atos internos da Administração Pública não necessitam de publicação no diário
oficial.

É também, com a publicidade, que os atos e contratos administrativos passam

ter a condição de eficácia, ou seja, só com a devida divulgação é que haverá a produção
dos efeitos esperados.

São instrumentos constitucionais, utilizados para assegurar o recebimento de

informações, o próprio Direito de Petição (art.5°, inc. XXXIV, letra a; habeas data (art.
5.º, inc. LXXII, da CF) e o Mandado de Segurança, individual ou coletivo (art. 5.º, incs.LXIX
e LXX, da CF) e etc.

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- Exceções ao princípio da publicidade:

O aludido princípio comporta algumas exceções elencadas pela própria Constituição

(art. 37, § 3.º, inc. II). Assim, ao decidir pelo oferecimento ou não de informação, deverá
a Administração respeitar o art. 5°, X, que assegura o direito à intimidade das pessoas,
e também o inciso XXXIII ligados a atos e atividades relacionadas com a segurança da
sociedade ou do Estado. É nesse contexto que surgiu a Lei 12.527/11 em que classifica
a informação em ULTRA-SECRETA (prazo máximo de sigilo 25 anos); SECRETA ( 15
ANOS); RESERVADA( 5 anos).

- Procedimento policial investigativo x direito do defensor em obter informações:

SÚMULA VÍNCULANTE N° 14: É direito do defensor, no interesse do representado, ter
acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento
investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito
ao exercício do direito de defesa

- Propagandas estatais:

Por fim, outro ponto relativo a publicidade é o atinente à propaganda das obras e
serviços administrativos realizados pelas Entidades Administrativas. Conforme já
sabemos, de acordo com o princípio da impessoalidade, esse anúncio só será admitido
se tiver objetivo educativo, informativo ou de orientação social, proibindo-se a
promoção pessoal de autoridades ou de servidores públicos por meio de divulgação de
nomes, símbolos e imagens (art. 37 §1º da CF).

3.5. Princípio da Eficiência

Inserido pela Emenda Constitucional nº 19/98, o princípio da eficiência visa

aperfeiçoar os serviços e as atividades prestadas, buscando otimizar os resultados e
atender o interesse público com maiores índices de rapidez (ausência de burocracia e
presença de celeridade e dinâmica), perfeição (serviço satisfatório e completo) e
rendimento (mais economicidade e produtividade).

Segundo Dirley da Cunha Jr., é possível visualizar o princípio da eficiência sob

dois aspectos, a saber:

- VOLTADO AO MODO DE ORGANIZAR E ESTRUTURAR A ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA. Ao estudar um pouco de nossa história administrativa, iremos perceber,
conforme Bresser Pereira, que passamos por 5 (CINCO) momentos ou estágios no modo
como se organizou a Administração Pública brasileira.

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- VOLTADO AO MODO DE ATUAÇÃO DO AGENTE PÚBLICO: A eficiência aparece

como requisito indispensável para a aquisição e perda da estabilidade do servidor,
conforme as regras do art. 41 da CF. Assim, mesmo após a estabilidade (3 anos), o
servidor deverá ser avaliado periodicamente para analisar a sua eficiência, na forma de
lei complementar, possibilitando até a sua exoneração, caso seja ineficiente.

4. OUTROS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS:

Os serviços públicos não devem sofrer paralisações. Por envolver

Princípio da Continuidade do
Serviço Público
essencialidade, o serviço público é uma atividade que uma vez interrompida
pode gerar danos irreparáveis. Deste princípio decorrem, dentre outros:-
Necessidade de suplência, delegação, substituição, etc.; - Limitação dos
contratados alegarem a exceptio non adimpleti contractus;- Restrição ao
exercício do direito de greve.

É o controle que a própria administração realiza em seus próprios atos. Assim,

pode a Administração rever os seus próprios atos, seja para revogá-los (quando
Princípio da Autotutela:
inconvenientes), seja para anulá-los (quando ilegais). É o controle interno
exercido dentro de cada esfera administrativa.

É o controle exercido pela Administração Direta sobre a Administração Indireta

Princípio da Tutela ou Controle
apenas sobre os fins para o qual foi criada a entidade. É o controle externo
finalístico
finalístico.

s entidades administrativas não podem abandonar, alterar ou modificar os

objetivos para os quais foram constituídas. Sempre atuarão vinculadas e
Princípio da Especialidade adstritas aos seus fins ou objeto social. Ex: não se admite que uma Autarquia
criada para serviços de educação possa vir a atuar, na prática, na área da saúde,
ou em qualquer outra diversa daquela legal e legalmente fixada.

Por esse princípio deve a Administração apresentar as justificativas pelas quais

Princípio da Motivação levou a praticar o ato. O detalhamento, fundamentação ou justificativa, será
maior ou menor conforme o ato seja vinculado ou discricionário.

Embora parte da doutrina faça distinção entre esses dois princípios, outros
preferem sinonimizá-los. Assim, esses princípios obrigam a permanente
Princípio da adequação entre os meios e os fins, banindo-se medidas abusivas ou de
Razoabilidade/Proporcionalidade qualquer modo com intensidade superior ao estritamente necessário. O
administrador público está obrigado a sacrificar o mínimo para preservar o
máximo de direitos.

Trata-se de exigência constitucional, prevista no art. 5º, inciso LV: "aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados
o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes". O
Princípio da ampla defesa e do
Contraditório é a garantia que cada parte tem de se manifestar sobre todas as
contraditório
provas e alegações produzidas pela parte contrária. Já a Ampla defesa é a
garantia que a parte tem de usar todos os meios legais para provar a sua
inocência ou para defender as suas alegações.

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O princípio também pode ser nominado como o da estabilidade das relações

jurídicas, e tem em mira garantir certa perpetuidade nas relações jurídicas
estabelecidas com ou pela Administração. Ao administrador não é dado, sem
Princípio da segurança jurídica
causa legal que justifique, invalidar atos administrativos, desfazendo relações ou
situações jurídicas. Este princípio veda a aplicação retroativa de nova
interpretação de lei no âmbito da Administração Púbica.

5 – ESTADO

É uma instituição organizada, no âmbito político, jurídico e social, dotada de

personalidade jurídica de direito público, regida por uma Constituição, formada pelos
elementos povo, território e soberania e, outrossim, pela divisão orgânica de funções
ou poderes.

- Divisão dos poderes:

Na concepção de Montesquieu2, o Estado desempenha três funções essenciais

que devem ser realizadas por órgãos distintos e independentes. Dessa construção,
aparecem os três poderes desempenhando as funções típicas ou próprias.

Entretanto, atualmente, essa rigidez não é absoluta. A grande maioria dos países
ocidentais, inclusive o Brasil, consagra a possibilidade dos outros Poderes
desempenharem funções que não as próprias, nascendo aí as funções atípicas. Esse
sistema de interferências recíprocas é sintetizado na expressão “checks and balances”.

Observe o quadro abaixo:

PODERES FUNÇÕES TIPICAS FUNÇÕES ATÍPICAS
Função Função Legislativa (Ex.: art. 62/CF)
Administrativa e
EXECUTIVO
Função Política
(Governo)
Função Legislativa - Função Jurisdicional (Ex.:art.
e de fiscalização 86/CF)
LEGISLATIVO contábil, financeira, - Função Administrativa (Ex.:
orçamentária e Contratação de servidor oriundo
patrimonial de concurso público)
- Função Legislativa (Ex.: art.93,
Função caput/CF)
JUDICIÁRIO
Jurisdicional - Função Administrativa (Ex.:
Realização de licitação pública)

2 Em que pese a estruturação moderna dada por Montesquieu, existem antecedentes históricos da teoria clássica da separação
das funções estatais. Merece destaque Aristóteles, na Antiguidade Clássica, com a sua obra “A Política” e em tempos mais
recentes John Locke na obra “Two Treatises of Government” de 1690. Pra Locke, em suma, só havia dois poderes: o Legislativo
e o Executivo, sendo que esse último açambarcava a função executiva, função federativa e a prerrogativa.

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Do quadro, é importante enfatizar que os outros Poderes também

desempenham atividades administrativas. É verdade, entretanto, que as atividades
administrativas do Poder Judiciário e Legislativo são atividades de apoio para o exercício
de suas funções típicas, sem que tenham reflexos imediatos na coletividade. De
qualquer modo, quando isso ocorrer, aplicaremos todos os preceitos do Direito
Administrativo. Assim, por exemplo, se é o Poder Judiciário que está realizando uma
licitação, iremos aplicar a mesma sistemática legal tal como fosse o próprio Poder
Executivo.

6) GOVERNO ou FUNÇÃO POLÍTICA:

No sistema presidencialista, o Chefe do poder Executivo realiza internamente

duas funções típicas: função política ou de governo e função administrativa. Embora
realizada por um só Agente Político, essas atividades não se confundem.

Pode-se definir governo como a condução política de negócios públicos, estando

constante a expressão de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado.
Envolve-se com a ideia de direção dos interesses públicos. Já a função administrativa
está relacionada com a ideia de implementação e resolução de tarefas comuns, simples
e estão voltadas ao cumprimento do que foi estabelecido por certas diretrizes
governamentais.

Para facilitar a distinção, segue o quadro:

GOVERNO ou FUNÇÃO POLÍTICA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

Relacionada com a idéia de tomada de decisões Relacionada com tarefas
fundamentais à vida da coletividade, com vistas cotidianas e simples;
até ao seu futuro;
É dotado de função primordialmente política e Cumpre o dever de executar tais
fixa as diretrizes da vida associada; diretrizes;
Ex.: Opção por determinada política econômica Ex. Indicação de dirigente para
ou social. ocupar a chefia de determinado
órgão.

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7 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Existem acepções para conceituar Administração Pública. Repare:

1) SENTIDO FORMAL, SUBJETIVO OU ORGÂNICO como o conjunto de agentes, órgãos e

pessoas jurídicas aos quais é atribuído o exercício da função administrativa. Constitui a
própria máquina administrativa. Assim, essa definição leva em consideração os sujeitos
que exercem a atividade administrativa.

2) SENTIDO MATERIAL, OBJETIVO OU FUNCIONAL a Administração Pública engloba,

enquanto atividades finalísticas, o fomento, a polícia administrativa, o serviço público
e a intervenção administrativa, todas disciplinadas pelo regime jurídico de Direito
Público. Compreende a própria função administrativa, ou melhor, a própria atividade
que é exercida por aqueles entes e pessoas.

Na primeira acepção (SUB), basta ligar a ideia aos “sujeitos administrativos” e

segundo a doutrina, nesse caso, é preferível grafar com letras maiúsculas
(Administração Pública). Já na segunda acepção (OB), basta associar a atividade
desempenhada, sendo preferível, por sua vez, grafar com letra minúscula
(administração pública).

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