Apostila de Direito Administrativo

Direito Administrativo
Prof. Elisa Helena Lesqueves Galante

1 de35
Quem semeia conhecimento colhe trabalho e independncia.

DIREITO ADMINISTRATIVO

1. Conceito

o conjunto harmnico de princpio jurdico que rege os rgos, os agentes e as atividades
pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
1

Por nossa tica:

Direito
administrativo
= conjunto de
princpios
+ rgos
agentes
atividades
+ realizao
direta e
imediatamente
+ interesse
pblico

2. Disciplina autnoma

A autonomia do Direito Administrativo como disciplina meramente didtica, vez que
encontra eco em vrios outros ramos do Direito Pblico. O Direito Administrativo existiu em toda
civilizao que teve o mnimo de organizao para prestao de servios pblicos, mas s surgiu
como disciplina autnoma aps a Revoluo Francesa, ou seja, com o surgimento do Estado de
Direito.
O Estado de Direito surge estruturado nos Princpios da Legalidade e da Separao do
Poderes que objetivavam a garantia da liberdade do indivduo.

REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO

1. Aspectos iniciais

O Direito Administrativo rege as relaes jurdicas que nascem da atividade administrativa,
fixando suas prerrogativas e restries. Assim, podemos afirmar, segundo a lio doutrinria
2
, que o
regime administrativo se resume em duas palavras: RESTRIES (sujeio) ou PRERROGATIVAS
(privilgio).

O Direito Administrativo nasceu sob a gide do Estado liberal, dando lugar a dois
ordenamentos jurdicos:
Ordem Jurdica Individualista
+
(aloja no direito Civil)
e Regime Administrativo
+
(base do Direito Pblico)

Nasce e desenvolve o Direito Administrativo, mas precisava desenvolver mecanismos para garantir a:
(1) proteo dos direitos individuais e (2) necessidade de satisfao dos interesses
coletivos
Surge ento a bipolaridade do Direito Administrativo:

liberdade do indivduo
+
autoridade da administrao
+
Visava assegurar a sujeio do
Administrador Pblico a observncia do
Visava garantir o atendimento do interesse pblico
+
PRINCPIO DA LEGALIDADE
(Hoje, no art. 37 CRFB)
+
+
PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE
PBLICO SOBRE O PARTICULAR
+
Restrio Dever Prerrogativa Poder
Sujeita a administrao ao limite de sua
atividade a determinados fins e princpios.
Coloca a administrao de supremacia sobre o particular,
objetivando sempre o interesse pblico.

1
MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 29.
2
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16 e., So Paulo: Atlas, p. 64.

2 de35

2. Conceito de Regime Jurdico Administrativo

Constitui o conjunto de prerrogativas e restries a que est sujeita a Administrao pblica e
se expressa sob a forma de princpios, que informam, estruturam e compem o Direito Pblico,
especialmente o Direito Administrativo. , portanto, o conjunto de princpios que do especificidade
ao Direito Administrativo.
Prerrogativas, segundo Cretella Jnior
3
, so regalias usufrudas pela Administrao, [...] ou,
em outras palavras, so as faculdades especiais conferidas Administrao, quando se decide agir
contra o particular. Tais como autotutela, o poder de desapropriar, de aplicar sanes, etc. As
restries limitam a atividade administrativa a observncia de determinadas ordens e fins, como
exemplo a observncia da finalidade pblica e aos princpios da legalidade, moralidade, publicidade.

3. Princpios

Os princpios so idias centrais de um sistema que conferem sentido lgico, harmnico e
racional, permitindo a compreenso de um modo de organizar. No h hierarquia entre os princpios,
eles so valorados de acordo como caso concreto.
Os princpios administrativos so postulados fundamentais que inspiram todo modo de agir
da Administrao Pblica. E no direito pblico, diferente do direito privado (vide introduo ao Cdigo
Civil) os princpios prevalecem sobre a norma.
O conjunto de princpios que estruturam o regime administrativo existe para preservar a
individualidade e o poder-agir da Administrao Pblica.
Os princpios gerais do direito existem por fora prpria, independentemente de figurarem em
texto legal. O fato do princpio no constar de uma lei ou constituio no o desnatura como tal, da a
doutrina e a jurisprudncia reconhecerem a existncia de princpios no positivados.

Expressos
So os positivados
+
Reconhecidos
pela Doutrina e Jurisprudncia
+
- art. 37 (LIMPE)
- art. 70, CF
- Supremacia do Interesse Pblico sobre o
Privado
- Auto Tutela - Smula 473 STF (no ES est
positivado art. 46 da CEES)
- Motivao (art. 93, X da CRFB)

3.1. PRINCPIOS EXPRESSOS

a) Princpio da Legalidade

Princpio da Legalidade
art. 37 da CRFB
Princpio da Legalidade
art. 5, II da CRFB
+
Vincula a Administrao Pblica.
+
Vincula o indivduo.
A fazer somente o que a lei permite. A fazer tudo o que no vedado em lei
Onde esta escrito que pode? Onde est escrito que no pode?

b) Princpio da Impessoalidade

O princpio da igualdade tem duas vertentes, uma vincula o administrador frente
Administrao e encontra-se descrito na segunda parte do 1 do art. 37 da CRFB, objetivando uma
Administrao sem rosto, voltada para o povo; noutra estabelece a relao entre a Administrao e
os Administrados, exigindo que a Administrao sirva todos sem preferncias ou averses pessoais
ou partidrias, observando a igualdade entre os administrados.

c) Princpio da Moralidade

3
CRETELLA JUNIOR, Jos. Os cnones do direito administrativo. Revista de Informao Legislativa.
Braslia, ano 25, n. 97/5.

3 de35

aquele que o administrador, usando de sua competncia legal se determina no s pelos
preceitos vigentes, mas tambm em conformidade com normas de conduta tica e moral.
Ao dispor sobre o tema o ilustre jurista Hely Lopes Meirelles bem disse que Por
consideraes de Direito e de Moral, o ato administrativo no ter que obedecer somente lei
jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudo que legal honesto,
conforme j proclamavam os romanos: non omne quod licet honestum est.
4

A moral comum imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa
imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que
serve e a finalidade de sua atuao: o bem comum.
5

Segundo o Ministro Marco Aurlio, o agente pblico no s tem que ser honesto e probo,
mas tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de Csar.
O princpio da probidade administrativa (art. 85, V, CRFB) corolrio da moralidade.

d) Princpio da Publicidade

a publicao oficial do ato administrativo.
Tem dois efeitos: o primeiro dar eficcia, dar validade ao ato administrativo; o segundo
dar conhecimento aos administrados, assim permitindo o controle.
O princpio da publicidade impe a transparncia administrativa e segundo lio de Odete
Medauar
6
, reforada pelos incisos XXXIII (direito de receber informaes dos rgos pblicos) e
LXXII (habeas data) do art. 5 da Constituio.
Todavia, o princpio da publicidade no absoluto, pois existem hipteses em que a lei exige
o sigilo. O art. 5 da Constituio destaca em seus incisos XXXIII e LX, ou seja, a segurana da
sociedade e do Estado, a intimidade e o interesse social como fundamentos para afastar a
publicidade dos atos. Destes, decorrem o art. 155 do CPC, o art. 20 CPP, o art. 3, 3 da Lei
8666/93, dentre outros.

e) Princpio da Eficincia

Determina que a Administrao Pblica deva prestar a atividade administrativa com maior
eficincia, ou seja, na melhor forma possvel, levando a consecuo de um fim previamente
estabelecido e condizente com o que se deseja.
O Princpio da Eficincia est intimamente relacionado aos princpios da economicidade e da
celeridade. Uma maior economia no pode significar m qualidade da prestao e exige-se
celeridade, pois a administrao tem que ser gil.
Ser eficaz fazer, ser eficiente fazer da melhor forma possvel.
Dispositivos vinculados ao princpio da eficincia, tambm inseridos pela EC 19/98: art. 37,
3 e art. 41, 1 da CRFB,

3.2. PRINCPIOS RECONHECIDOS

a) Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular

a prevalncia do interesse pblico sobre o interesse privado, respeitadas as garantias
constitucionais e pagas as indenizaes devidas quando for o caso.
Apesar de no constar do catalogo dos princpios expressos, na Constituio encontramos o
esprito do princpio da supremacia nos incisos XXIV e XXV do art. 5.

b) Princpio da Finalidade Pblica

Determina que a Administrao deva praticar os seus atos observando sempre o interesse
pblico.

c) Princpio da Motivao

4
MEIRELES, Hely Lopes. Op. cit., p. .....
5
TJSP, 7 C. Civil, Ap 193.482-1, j. 9/12/1993, rel. Des. Leite Citra, v.u. (JTJ-Lex 154/11) in DANGELO,
Suzi e DANGELO, Elcio. O princpio da probidade adminsitrativa e a atuao do Ministrio Pblico. Campinas,
SP: LZN, 2003.
6
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1993, p.94.

4 de35

Motivao impe que os atos administrativos sejam expressamente justificados, indicando
os fundamentos de fato e de direito.
O Princpio da Motivao encontra-se positivado no captulo do Poder Judicirio, mais
exatamente no inciso X do art. 93, que dispe que as decises administrativas dos tribunais
sero motivadas.
Entretanto, a doutrina e a jurisprudncia reconhecem que a motivao fundamental para o
controle dos atos administrativos e este deve ser extensivo a todos os atos administrativos, inclusive
aos editados pelo Poder Executivo e Legislativo.
Assim toda deciso administrativa tem que ser motivada, no somente a judicial.
Aspectos descritos no art. 50 da Lei n 9784/99.
7

Na Constituio do Estado ES o princpio encontra-se expresso no art. 45, 2.

d) Princpio da Autotutela

Sumulado pelo enunciado 473 do STF: A administrao pode anular seus prprios atos
quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou
revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos
8
,
e, ressalvada em todos os casos, a apreciao judicial.
A Administrao deve anular seus prprios atos quando possuem vcios que os tornam
ilegais, ou pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitando os direitos
adquiridos.
Na Constituio do Estado do ES o princpio encontra-se expresso no art. 46.

3.2. OUTROS PRINCPIOS

a) Princpio da Segurana Jurdica

Trata-se de um princpio da teoria geral do direito. No direito pblico encontra-se previsto na
Lei n 9784/99 veda a aplicao retroativa de nova interpretao de norma administrativa, que no
pode afetar situaes reconhecidas e j consolidadas na vigncia da orientao anterior.

b) Princpio da Razoabilidade

Tem sua origem na jurisprudncia anglo-saxnica e destaca a qualidade do que razovel,
ou seja, aquilo que se situa dentro dos limites aceitveis, ainda que possa ser decidido de forma
diversa. Deve constar dos padres normais do que aceitvel.
9

O princpio da razoabilidade tem como aspecto a proporcionalidade, ou seja, a adequada
proporo entre os meios empregados na sua conduta e os fins que se deseja alcanar. Tem
que haver relao de pertinncia entre o mrito administrativo (oportunidade-convenincia) de um
lado e a finalidade de outro.

c) Princpio do Controle

Controle um conjunto de mecanismos por meio do qual exercida a fiscalizao sobre os
rgos e as pessoas administrativas.
, portanto o princpio pelo qual sujeita a Administrao Pblica a um permanente sistema
de fiscalizao. A fiscalizao, por sua vez, gera a reviso dos atos. Esta reviso que decorre do
controle, segundo o art. 70 da Constituio da Repblica, pode ocorrer interna e externamente. O
primeiro pela autotutela, o segundo pela fiscalizao por vinculao.
O mbito de incidncia do controle foi ampliado pela Emenda Constitucional n 19/98 diante
da nova redao do pargrafo nico do art. 70.
Vide art. 5 XXXV (princpio da inafastabilidade da reviso pelo poder judicirio), LXXIII
(legitimidade para ao popular)

FUNO ADMINISTRATIVA

7
Lei que regulamenta o processo administrativo no mbito federal.
8
CRFB, Art. 5 [...], XXXVI. A lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa
julgada.
9
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen iuris, p.

5 de35

1. Introduo: Separao dos Poderes

Montesquieu, em sua clssica obra O esprito das leis, apregoou que entre os poderes do
Estado deveria haver necessrio equilbrio, independncia e harmonia, de forma a ser evitado a
supremacia de qualquer deles sobre o outro. Deveriam manter uma estrutura interna destinada a
execuo das funes do Estado, mantendo o Poder uno e indivisvel.

2. Funo estatal

Funo, etimologicamente significa ofcio, atividades ou servio para atingir uma determinada
finalidade.
A funo estatal o ofcio exercido por cada Poder constitudo. Na lio de Celso Antnio
Bandeira de Mello, funo quando algum (ou rgo) est obrigado a buscar no interesse de
outrem (sociedade) uma determinada finalidade (interesse pblico).
Assim os poderes se organizam para exercerem funes tpicas.

PODER
LEGISLATIVO
+
JUDICIRIO
+
EXECUTIVO
+
Funo
tpica
legislar judicante
ou jurisdicional
administrativa
Editar normas genricas
e abstratas = leis
Soluo dos conflitos
segundo o caso concreto
Realiza os atos concretos para
os fins estatais (interesse pub.).

Funes
atpicas
funo administrativa
funo judicante
funo administrativa
funo legislativa
funo judicante
funo legislativa
- Julgar os crimes de
responsabilidade
(art. 52 I e II CF)

- - Edita regimento
Interno;
- Iniciativa de lei;
- Proc. administrativo
disciplinar
- sancionar
- veto
- Medida Provisria
- Lei Delegada
- Iniciativa projeto de lei
- Proc. administrativo Fiscal
Processo Administrativo
disciplinar

2.1. Funes estatais: ponto comum e diferenas

O pronto comum entre as funes estatais que emanam atos de produo jurdica, ou seja,
praticam atos que introduzem modificao em relao a uma situao anterior.
A diferena est na natureza de cada ato. O ato legislativo primrio, o jurisdicional
subsidirio e a administrativo complementar.

FUNO
legislativa judicante Administrativa
+
Ato primrio
+
Ato subsidirio
+
Ato complementar
=s atua mediante
provocao
=concretiza o ato primrio
+
lei
+
sentena
+
ato administrativo

3. Funo Administrativa


6 de35

a gesto de interesses coletivos de forma a prover concreta e imediatamente a satisfao
dos interesses pblicos pr-estabelecidos.

3.1. Caractersticas:

a) Concreta, porque ela cumpre a vontade estatal. A vontade estabelecida no ato primrio.
Atua independentemente de provocao porque a vontade est contida no comando legal e
deve ser cumprida e alcanada os fins estatais.
b) Parcial, a administrao est no mesmo patamar do administrado. Na funo legislativa e
na funo jurisdicional o estado (legislador juiz) permanece no tringulo, acima e margem
das relaes. Na funo administrativa o rgo estatal atua como parte das relaes, ou seja,
de um lado a administrao e de outro o administrador. Ambos com o mesmo interesse
comum. A administrao pblica visa atender o interesse coletivo e o administrador o interesse
da finalidade pblica.
c) Subordinada, porque ela est sujeita a reviso pelo poder Judicirio, em conformidade
com o disposto no inciso XXXV do art. 5 da CRFB.

ATO ADMINISTRATIVO


Os atos administrativos so estudados com fundamento na teoria geral dos atos jurdicos
disciplinados pelo Direito Privado (Cdigo Civil), pois destinam-se aos mesmos efeitos, ou seja, a
produo de efeitos no mundo jurdico.
Nos estudos dos atos administrativos, predominam as regras de Direito Pblico, porm a
Administrao Pblica tambm pode praticar atos regidos predominantemente pelo Direito Privado.
O ato administrativo difere do fato administrativo.
10

ATO ADMINISTRATIVO
Elementos do ato jurdico
11

+

MOTIVO +
COMPETNCIA (v)
FORMA (v)
OBJETO

+ FINALIDADE (v)

2. Conceito

O ato administrativo corresponde a toda manifestao unilateral de vontade da A. P.,
criando, modificando ou extinguindo direitos, com regras de direito pblico que iro fixar a
supremacia do interesse pblico sobre o particular.

Hely Lopes Meirelles conceitua o ato administrativo como toda manifestao unilateral de
vontade da Administrao Pblica,que agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados
ou a si prpria.
12

3. Elementos

O art. 2 da lei 4.717/65 menciona os diversos elementos dos atos administrativos,
praticamente conceituando cada um deles.

3.1. COMPETNCIA

a atribuio legal conferida a um agente pblico para a pratica de um ato administrativo.

10
Fato Administrativo toda realizao material da Administrao em cumprimento de alguma deciso
administrativa, tal como a construo de uma ponte, etc., s interessa ao Direito, em razo das conseqncias
jurdicas que dele possam advir. Ex: deslocamento de uma repartio pblica de um local para outro.
11
So elementos do ato jurdico: o agente capaz, o objeto licito e a forma precrista ou no defesa em lei.
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit, 1988.p.126.

7 de35

A fonte formas da competncia a lei. , portanto, um elemento vinculado. No h
presuno de competncia administrativa.
A delegao de competncia somente mediante previso legal. O ato de delegao no
extrai a competncia originria, permanece a possibilidade de avocar
13
a competncia. Neste sentido,
evitam-se decises concorrentes ou contraditrias.

3.2. FINALIDADE

a razo genrica (objetivo) de interesse pblico que justifica a prtica do ato, como, por
exemplo, a sade pblica, a segurana pblica, a sade, a educao, etc.
sempre vinculado. A validade do ato est condicionada ao atendimento do interesse
pblico, sendo nulo o ato administrativo praticado visando ao atendimento de interesses
exclusivamente privados.
O vcio de finalidade desvio de finalidade ou desvio de poder encontra-se descrito na
alnea e do art. 2 da Lei n 4717/65.

Exempos:
(1) Desapropria bem de desafeto poltico com fim predeterminado de prejudic-lo.
(2) Desapropria para utilidade pblica e usa o bem para o interesse social (ou vice-versa).

Neste ltimo exemplo, estamos diante da tredestinao que o desvio de finalidade na
desapropriao. As finalidades so as previstas no inciso XXIV do art. 5 da CRFB (necessidade ou
utilidade pblica ou interesse social).

3.3. FORMA

o meio de exteriorizao do ato administrativo, onde a validade do ato est condicionada a
observncia da forma prevista em lei. um elemento vinculado.
No direito privado, impera o princpio da liberdade das formas, sendo vlido o ato praticado
de forma livre, desde que a lei no exija determinada solenidade como essencial para a validade do
ato.
No direito pblico, no existe para a Administrao Pblica a mesma liberdade do direito
privado, sendo vlido o ato se observada forma exigida em lei.
O ato administrativo em regra escrito, mas, segundo lio de Celso Antonio Bandeira de
Melo, existem algumas excees rigidez, como as ordens urgentes resultantes do poder de
polcia
14
(ato verbal), os sinais luminosos de trnsito (ato visual), sons do apito da autoridade de
trnsito (ato sonoro).

3.4. MOTIVO

Corresponde razo de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizao do ato
administrativo; pode vir expresso em lei (de direito) como pode ser deixado ao critrio do
administrador (de fato).

MOTIVO
De fato De direito
-
discricionrio
-
critrio do administrador!
-
-
vinculado
-
expresso na lei
-
Ex: desapropriao normal Ex: desapropriao do art. 243 CRFB
15
, aposentadoria
compulsria, licena maternidade/paternidade, etc.

3.5. OBJETO

13
Avocar tomar para si a responsabilidade de um agente pblico hierarquicamente inferior.
14
toda limitao de direitos e garantias individual em prol da coletividade.
15
Digo Figueiredo diz que hiptese de confisco expropriatrio, para outra inteligncia doutrinria
desapropriao confisco. Numa ou noutra situao no extrai a natureza expropriatria autorizada na parte final
do inciso XXIV do art. 5 da CRFB: [...] ressalvados os caos previsto nesta Constituio.

8 de35

a prpria mutao da realidade operada pelo ato.
16
Ou seja, a prpria manifestao da
vontade contida no ato administrativo. Corresponde alterao jurdica provocada pelo ato
administrativo (criando, modificando ou extinguindo direitos).
O objeto pode ser determinado e indeterminado.

OBJETO
Indeterminado Determinado
-
discricionrio
-
critrio do administrador
-

vinculado
-
expresso na lei!
-
Ex: desapropriao normal Ex: desapropriao do art. 243 CRFB

4. Atributos ou caractersticas

Os atributos servem para fixar a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado.

4.1. PRESUNO DE LEGITIMIDADE (ou de legalidade)

Fundamenta-se no Princpio da Legalidade.
Presume-se verdadeiro o contedo de um ato administrativo, ou seja, que esteja de acordo
com a lei e com a realidade. Na dvida, a interpretao dever ser no sentido da legitimidade do ato,
ou seja, de se conhecer a validade do ato administrativo.
A natureza da presuno relativa, ou seja, iuris tantum, que tem como efeito a inverso do
nus da prova.
A Administrao Pblica no precisa provar que seu ato legitimo, compete a quem se sente
prejudicado o nus de tentar desconstituir o ato administrativo considerado abusivo ou ilegal junto a
Administrao (controle administrativo) ou ao Poder Judicirio (controle judicial).

4.2. IMPERATIVIDADE
17

Fundamenta-se no Princpio da Supremacia do Interesse.
Poder de impor obrigao terceiro, exigindo do administrado o cumprimento do ato. A
Administrao Pblica pode impor aos particulares a observncia do contedo de um ato
administrativo.
No facultado ao administrado acatar ou no as determinaes de um ato administrativo. O
ato imperativo e deve ser cumprido.

4.3. AUTO EXECUTORIEDADE

Esse atributo permite que a Administrao Pblica promova a execuo de seus atos
independente do auxlio de outro Poder Constitudo.

Ex: (1) destruio de bens imprprios ao consumo;
(2) demolio de obra que apresenta risco iminente de desabamento.

Excees:

PRIMEIRA: a necessidade de ao de execuo fiscal para cobrana dos crditos da
Fazenda Pblica.
SEGUNDA: a necessidade de propositura da ao de desapropriao para se promover a
retirada de um bem da propriedade privada com a substituio pelo equivalente em dinheiro ou ttulos
pblicos.

5. Formas de extino dos atos administrativos

5.1. Extino natural ocorre quando o ato administrativo cumpriu seu ofcio, j esgotou os
seus efeitos, extinguindo-se naturalmente.

16
FIGUEIREDO, Diogo.
17
Alguns autores denominam de coercibilidade, todavia esta tpica do Poder de Polcia.

9 de35

Ex: (1) desapropriao consumada, licena temporria, etc.

5.2. Extino subjetiva observada quando desaparece o sujeito.

Ex: (1) falecimento de servidor
(2) morte do permissionrio vai acarretar a extino de uso de bem pblico.

5.3. Extino objetiva quando desaparece o objeto.

Ex: (1) desaparecimento do estabelecimento comercial
(2) destruio da coisa tambm vai acarretar a extino da permisso de uso.

5.4. Extino Volitiva decorre da manifestao de vontade do administrador (revogao,
invalidao e cassao).

5.5. Pode-se afirmar, ainda, a existncia de mais duas espcies de extino: a caducidade e
a contraposio, que decorrem de uma extino necessria
18
, pois em ambas os atos se
extinguem em razo de atos externos.

Adentremos, ento, no estudo de cada uma das espcies citadas.

5.4.1. REVOGAO

uma forma de extino do ato administrativo que tem como fundamento o poder
discricionrio atribudo a Administrao Pblica para valorar critrios de convenincia e oportunidade
(mrito administrativa), quando da prtica de um ato administrativo.
19

A revogao incide sobre ato administrativo vlido.
A princpio, somente sero passveis de revogao os atos discricionrios, pois nos atos
vinculados
20
j foi adotada a nica alternativa prevista em lei.

a) Competncia para Revogar

Somente a prpria Administrao Pblica pode revogar, por meio da mesma autoridade que
praticou o ato ou pela autoridade hierrquica superior.
A mesma autoridade que praticou o ato pode revog-lo, no entanto, pode perder a atribuio
para revogar; quando a autoridade superior avoca ou cassa a delegao de competncia.
O Poder Judicirio no pode revogar atos administrativos praticados por outro Poder
Constitudo, mas pode revogar os seus prprios atos.

b) Efeitos

A revogao no retroage, produzindo efeito ex nunc.

c) Represtinao do ato administrativo

A represtinao em que ser expressa.
quando a revogao de um ato administrativo (AA03) que revogava ato administrativo
anterior (AA02) no restaura a eficcia do primeiro ato revogado (AA01), salvo se a administrao
expressamente determinar a restaurao.

AA 01 AA 02 AA 03

18
Expresso nossa ainda no abarcada pela doutrina.
19
...
20
NOTA: Revogao de ato vinculado. Determinada inteligncia doutrinria considera possvel a
revogao da licena para construir, antes da construo (ou quando a obra ainda no foi concluda), quando se
verifica que a construo na forma como foi licenciada, ser inconveniente para o planejamento urbanstico no
municpio. Nessa hiptese, o beneficirio da licena ter direito a indenizao, pois a revogao incide sobre ato
vinculado que gera direito adquirido. Alguns autores denominam essa situao como sendo de revogao
EXPROPRIATRIA, salientando que existe uma verdadeira expropriao do direito adquirido.
Trata-se de exceo regra geral, que no admite a revogao de ato vinculado que gerou direito
adquirido.

10 de35

revogou revogou

d) Revogao de atos que se extinguiram naturalmente

No sero passveis de revogao os atos administrativos que j esgotaram os seus efeitos
(que j se extinguiram naturalmente), pois a Smula 473 do STF expressamente menciona a
necessidade de respeito ao direito adquirido quando da revogao de um ato administrativo.

5.4.2. ANULAO OU INVALIDAO
21

A invalidao uma forma de extino de um ato administrativo praticado com vcio.
Duas teorias vigoram sobre o tema.

1 corrente (mais clssica)
TEORIA MONISTA
x 2 corrente
TEORIA DUALISTA
-
(Gasparini, Srgio Ferraz)

-
(CABM, Carvalinho, Cretella Jr, Srgio
Andrea, Lucia Valle, etc.)

Sustenta que todo ato administrativo
praticado com vcio NULO e que no
existem atos administrativo anulveis.

Para esta orientao, so ANULVEIS os
atos praticados com vcio que podem ser
retificados atravs de sanatria
22
; e sero
conseqentemente NULOS os atos
administrativos praticados com vcio e que
no podem ser aproveitados atravs de
sanatria e nem convalescem pelo decurso
do tempo.

a) Competncia:

A anulao poder ser feita pela prpria Administrao Pblica em decorrncia do Princpio
da Autotutela ou pelo Poder Judicirio diante do controle de legalidade.
A Administrao Pblica pode anular seus atos administrativos atuando de oficio ou mediante
provocao e os instrumentos mais comuns so: o recurso administrativo e o direito de petio, este
previsto no art. 5, XXXIV, alnea a da CRFB.
No mbito da Administrao Pblica a competncia para anular um ato administrativo ser da
mesma autoridade que praticou o ato ou de uma autoridade hierarquicamente superior, mesma regra
estabelecida para a revogao, ou seja, a autoridade que praticou o ato, somente no poder
promover a sua invalidao se a autoridade hierarquicamente superior avocar a responsabilidade
pelo ato praticado ou cassar a delegao.
O Poder Judicirio tem atribuies para anular atos praticados por outro Poder, em razo do
sistema de controle recproco entre os poderes previstos na Constituio, tambm denominado de
sistema de freios e contrapesos.
Os instrumentos mais comuns de provocao do Poder Judicirio so: o mandado de
segurana, a ao popular e a ao ordinria.

b) Efeitos

O enunciado 473, sumulado pelo STF, expressamente menciona que o ato nulo no gera
nenhum tipo de direito. Assim, a anulao vai retroagir data em que o ato foi praticado, produzindo
feitos ex tunc.

NOTA ESPECIAL:

21
Expresso utilizada por CABM, Carvalinho, dentre outros, sob o argumento de que tem um sentido
mais amplo, abraando tanto a nulidade como a anulabilidade.
22
SANATRIA ou CONVALIAO o meio para aproveitar atos administrativos com vcios superveis,
de forma a confirm-los no todo ou em parte. O ato convalidado tem efeitos ex tunc , ou seja, retroage seu efeito
ao momento em que foi praticado o ato originrio.

11 de35

SITUAES QUE A ADMINISTRAO PODE DEIXAR DE ANULAR O ATO
ADMINISTRATIVO

De um modo geral, a Administrao Pblica tem o dever de anular um ato administrativo.
A doutrina reconhece, no entanto, que, em determinadas situaes especiais a Administrao
Pblica pode deixar de anular um ato administrativo. O poder pblico, nessa hiptese, pode preservar
o ato administrativo, promovendo a apurao da responsabilidade civil, administrativo e criminal dos
responsveis pelo ato.

(1) quando o vcio existente no causar prejuzo a ningum.
Ex: a Administrao Pblica pode deixar de anular procedimento licitatrio, em razo da
habilitao ilegal de um licitante que no venceu a licitao.

(2) quando verificar que o prejuzo resultante da anulao superior ao prejuzo
causado pelo ato em si.
Ex:
(A) O municpio pode deixar de anular um ato ilegal que viabilizou a realizao de um
loteamento onde foram construdas casas populares, quando verificar que o prejuzo social resultante
da anulao ser muito grande.
(B) O municpio pode deixar de anular o ato que autorizou de forma ilegal o loteamento, se
verificar que no local, pessoas de boa-f construram suas casas.

5.4.3. CASSAO

a extino de um ato administrativo em razo da ilegalidade na sua execuo.
A cassao do ato administrativo incide sobre o ato administrativo vlido, no momento em
que praticado, porm com uma ilegalidade na sua execuo.
Normalmente, a cassao incide sobre atos negociais como a licena, a autorizao e a
permisso.

Exemplos: 1. cassao da habilitao para dirigir;
2. cassao da licena para explorar determinada atividade comercial.

5.5.1. CONTRAPOSIO

A contraposio a extino do ato administrativo pela prtica de outro ato administrativo
com efeitos opostos ao ato anteriormente praticado.

Exemplo: Exonerao de um servidor pblico vai acarretar a extino dos efeitos do ato de
nomeao.

5.5.2. CADUCIDADE

A caducidade uma forma de extino do ato administrativo que recebe tratamento
diferenciado na doutrina.

1 corrente
x
2 corrente
(Lcia Vale de Figueiredo). (Di Pietro, CABM, Carvalinho)
-
Sustenta que haver caducidade em razo
da passagem de um prazo (tempo) de
validade para determinado ato.

Ex:
-
Sustenta que o ocorrer a extino por forca
da caducidade quando uma lei posterior tem
efeitos incompatveis com o ato
administrativo anteriormente praticado.
Nesta hiptese, s haver caducidade com

12 de35

A) os decretos expropriatrios perdero os
seus efeitos em razo da caducidade se
no for proposta a ao de
desapropriao no prazo de 5 anos nos
casos de necessidade e utilidade pblica
(DL 3365/41) e de 2 anos nos casos de
interesse social (Lei 4132/62);
B) Lei n 6766/79: lei de parcelamento do
solo urbano, exige o registro da licena
no prazo de 180 dias (art. 18).

relao aos atos que no geram direitos
adquiridos.

Ex: extino de uma autorizao para
instalao de um parque de diverses em
terreno pblico quando a lei posterior probe
a atividade naquele local.

6. Classificao

Vrias so as classificaes do ato administrativo adotadas pela doutrina, tais como quanto
aos destinatrios (gerais e individuais), quanto extenso (internos e externos), quanto s
prerrogativas (Imprio, Gesto e Expediente), quanto formao do ato (simples, composto e
complexo) e quanto liberdade de ao (vinculados e discricionrios).
Dentre estas, vamos no focar na mais importante que a que dispe sobre o ato quanto
forma de atuao:

Atos vinculados ou regrados
Atos discricionrios
-
So aqueles para os quais a lei estabelece os
requisitos e condies de sua realizao; sua ao
fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela
lei.
Permitem ao Poder Judicirio rev-los em todos
os seus aspectos, porque em qualquer deles
poder revelar-se a violao dos preceitos legais
ou regulamentares que condicionam a sua prtica.

Ex: licena para dirigir.
-
So os que a Administrao pode praticar
com liberdade de escolha, sob o aspecto de
convenincia e de oportunidade;
A discricionariedade no se manisfesta no
ato em si, mas no poder de a Administrao
pratic-lo pela maneira e nas condies que
repute mais conveniente ou oportuna ao
interesse pblico;
Discricionrios s podem ser os meios e
modos de administrar, nunca os fins a atingir.

Ex: desapropriao comum.

NOTA ao ato discricionrio

A discricionariedade no um cheque em branco. autorizao para que, no mbito de uma
valorao de convenincia e oportunidade, o administrador possa agir.
A discricionariedade administrativa encontra fundamento e justificativa na complexidade e
variedade dos problemas que o Poder Pblico tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei,
por mais casustica que fosse no poderia prever todas as solues, ou, pelo menos, a mais
vantajosa para cada caso ocorrente.
MRITO ADMINISTRATIVO o mbito de convenincia e oportunidade na integrao da
norma. o exerccio do juzo de valor.

+ +
+ + +
+ +

O Poder Judicirio, no exerccio do controle judicial, tem a prerrogativa para analisar o uso correto da
discricionariedade, ou seja, no analisar o mrito administrativo (convenincia e oportunidade), mas
identificar se a Administrao agiu dentro do mbito permitido pelo legislador.
Insindicabilidade do ato administrativo a deciso proferida pelo Poder Judicirio que entenda ter
ocorrido o uso correto da discricionariedade. Uma vez julgado, no pode ser revisto.

7. Espcies

Mrito administrativo

13 de35

Os atos administrativos devem ser observados tanto em seu aspecto formal (revestimento
formal do ato) como no seu aspecto material (contedo do ato). Assim, no h como confundir o
nome do ato sob o aspecto formal com o seu contedo, ou seja, a proposta que o autor do ato
pretende externar.

7.1. Atos administrativos NORMATIVOS

So aqueles em que Administrao Pblica vai disciplinar, de forma genrica e abstrata,
determinadas situaes jurdicas.
So espcies: o regulamento de lei (art. 84, IV da CRFB), o decreto, o regimento, a
resoluo, etc.

7.2. Atos administrativos NEGOCIAIS

O ato negocial aquele em que a Administrao Pblica concorda com o desempenho por
particular de atividades privadas que esto submetidos ao controle do poder pblico.
Os atos negociais tm como aspectos (1) necessitar de provocao e (2) decorrer da
anuncia do Poder Pblico para legitimar o exerccio da atividade a ser executada.
So espcies: a licena, a autorizao e a permisso.
A permisso de servios pblicos encontra-se hoje regulamentada pela Lei n 8987/95 (art.
40) e passou a exigir o contrato, afastando sua natureza anterior de ato administrativo. Todavia, a
permisso de uso de bem pblico continua sendo formalizada por ato administrativo, podendo ser
qualificada como unilateral discricionrio e precrio.

7.3. Atos administrativos ENUNCIATIVOS

Nos atos administrativos enunciativos a Administrao emite declarao ou manifestao
tcnica sobre determinadas matrias.
So modalidades: a certido (art. 5, XXXIV, alnea b da CRFB), o atestado, o parecer
administrativo, dentre outros.

7.4. Atos administrativos PUNITIVOS ou SANCIONATORIOS

Os atos punitivos so aqueles em que a Administrao Pblica aplica uma sano a um
particular em razo da inobservncia da lei ou de outros atos administrativo. Podem ser internos ou
externos, depender se a punio aplicada em razo de vnculo de trabalho (agente pblico) ou por
quem no tem o vnculo (administrado).

7.5. Atos administrativos ORDINATRIOS

Os atos ordinatrios so aqueles que servem para disciplinar o funcionamento interno da
Administrao Pblica e a conduta de seus servidores.
So exemplos: a portaria, o ofcio, o aviso, a instruo ou ordem de servio.

ADMINISTRAO PBLICA


A Administrao Pblica manifesta sua vontade atravs do Executivo que, por sua vez,
manifesta a vontade do Governo.

Governo
-

Poder Executivo
-

Administrao Pblica
-
Atua mediante ato de
SOBERANIA ou pelo menos de
AUTONOMIA POLTICA na
conduo dos negcios
pblicos.
-
exercido via dos Poderes
Exerce tipicamente
funo administrativa.

-
Quando exerce essa
atividade, est exercendo a
vontade do Estado.
o instrumento de que dispe o
estado para por em prtica as aes
de Governo.
-
Pratica atos de execuo!

-

14 de35

Constitudos: Legislativo,
Judicirio e Executivo.
Completa a vontade estabelecida na
lei.

2. Conceito

Em razo da extensa gama de atividades e tarefas que compem o objetivo do Estado e,
tambm, dado ao nmeros de rgos e agentes pblicos, a doutrina unnime que a expresso
administrao pblica exprime mais de um sentido:

Sentido subjetivo
-
Sentido objetivo
-
o conjunto de rgos e agentes
administrativos em todos os nveis da
federao que tenham a incumbncia de
executar a funo administrativa.
-
o conjunto de funes e atividades
administrativas fundamentais.

o Estado-pessoa, Estado-sujeito.
-
-
Deve ser escrito com letra maiscula:
Administrao Pblica
Deve ser grafado com iniciais minsculas:
administrao pblica

3. Atividades fundamentais da Administrao Pblica:

Servio pblico
Poder de Polcia
Fomento pblico
Interveno na ordem econmica
Interveno na ordem social

4. Organizao da Administrao Pblica

DIRETA INDIRETA FUNDACIONAL
-
-
Centralizada
-
-
Descentralizada
-
EC 19/98
Entes da Federao
-
Unio/Estados
Distrito Federal/Municpios
Autarquias
Fundaes Publicas
Empresas pblicas
Sociedade de economia mista
(DL 200/67, art. 4 I a IV)

5. Competncia legislativa para organizar

A competncia legislativa para organizar a administrao pblica de cada ente da
federao, decorre da autonomia poltica de cada um para concretizar sua auto-organizao.
O Brasil o nico pas do mundo em que o Municpio ente da federao e tem autonomia.
O princpio da organizao legal foi atenuado com Emenda Constitucional 32/2001 (alterou os
incisos XI do art. 48 e VI do art. 84 da CRFB).

6. Formao da Administrao Pblica

A Administrao Pblica se organiza de forma DIRETA e INDIRETA, todavia, para essa
organizao existem caractersticas prprias para sua formao.
A Administrao Pblica Direta centralizada caracteriza-se pela desconcentrao, que
significa a prestao da atividade administrativa pelos seus vrios rgos. A Administrao Pblica
Indireta caracteriza-se pela descentralizao que a transferncia da titularidade da atividade a uma
nova pessoa jurdica, especialmente criada para o fim especfico.
Existem outras formas de descentralizao.


15 de35

Administrao Pblica Direta Administrao Pblica INdireta
Centralizada
-
Decorre da descentralizao administrativa
-
DESCONCENTRAO DESCENTRALIZAO
-
Cria rgos pblicos,
Sem personalidade jurdica.
Controle por subordinao
-
Transfere a atividade para outra personalidade jurdica;

Controle por vinculao.
vN

-
Outorga
(delegao por lei)
Delegao
(delegao por ato)
Ex:
Unio = ministrios
Estados/municpios = Secretarias
Transfere a titularidade do
servio;
Por lei.
u^
Transfere a execuo do
servio;
Por contrato ou ato
administrativo.
Territorial
ou Poltica
Funcional ou
administrativa

-
Cria novos
entes autnomos
Cria a
A. P. Indireta

Delegatrios do servio Pub:
Concessionrios e
permissionrios.
CRFB = art. 13/14
da ADCT
CRFB=art.37 XIX
DL 200/67=art. 4

NOTA:

Delegao
-
Terceirizao
-
O servio pblico prestado
coletividade, que quem paga o servio.
O pagamento feito pelo usurio.
o servio pblico prestado
Administrao. Quem paga esse
servio a prpria Administrao.
Ex.: transporte coletivo. Ex.: limpeza urbana.

(2) Territrio = antes do novo Cdigo Civil, tinha natureza de autarquias, era administrao
indireta da Unio. Hoje pessoa jurdica autnoma.

7. Administrao Pblica Direta

A Administrao Pblica Direta um poder centralizado que na figura do chefe, que
caracteriza-se pela desconcentrao do poder delegando especficas atividades a determinados
rgos.
A Administrao Pblica Direta , portanto o conjunto de rgos pblicos que integram as
pessoas federativas e que exercem de forma centralizada as atividades administrativas do
Estado.
Devemos considere-la conforme o nvel federal, estadual, distrital ou municipal.

7.1. rgo Pblico

Segundo inteligncia do mestre Celso Bandeira de Mello, rgo Pblico centro mnimo de
competncia administrativa atravs do qual o estado realiza a administrao pblica.
rgos pblicos so centros de competncias institudos para o desempenho de funes
estatais atravs de seus agentes. Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas
jurdicas como partes desse corpo; estes dotados de vontade e capazes de exercerem direitos e
contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os rgos no
tm personalidade jurdica nem vontade prpria. Como parte das entidades que integram, os rgos
so meros instrumentos de ao dessas pessoas jurdicas, preordenadas ao desempenho das
funes que lhes forem atribudas pelas normas de sua constituio e funcionamento. Para a
eficiente realizao de suas funes, cada rgo investido de determinada competncia,
redistribuda entre seus cargos, com a correspondente parcela de poder necessria ao exerccio
funcional de seus agentes.
Quando estivermos diante do rgo pblico estamos diante do prprio Estado (Teoria do
rgo).

6.1.1. Caractersticas dos rgos:


16 de35

- No tem personalidade jurdica;
- No tem capacidade processual.
23

Segundo o art. 12 do CPC, a capacidade processual de cada ente federado: Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal. A capacidade processual no do rgo pertence ao ente a
que est vinculado. Exceto para os rgos pblicos, classificados como rgos pblicos
independentes, este so revestidos de capacidade judiciria art. 7 do CPV que se constitui na
capacidade de ser parte para no sentido de defender sua competncia e prerrogativa.
Exemplo: carro do Poder Legislativo colide e algum entra com uma ao contra o Poder
Legislativo; ele (poder legislativo) no tem capacidade processual para estar no plo passivo da ao;
o sujeito passivo o Estado; o rgo s pode estar em juzo para defender questes prprias
vinculadas a sua competncia e prerrogativas.
Vide julgado:

EMENTA DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DIREITO PROCESSUAL DO TRABALHO. RECURSO
ORDINRIO. CMARA MUNICIPAL. PERSONALIDADE JURDICA. AUSNCIA. RECLAMAO
TRABALHISTA. PARTE ILEGTIMA A FIGURAR NA LIDE.
1. A ausncia de personalidade jurdica no pode, em determinadas conjunturas, ser impeditiva do
exerccio da personalidade judiciria da Edilidade. Sendo ambas, portanto, independentes entre si. No
se descura a possibilidade do manejo de aes constitucionais (habeas corpus, habeas data, mandado de
segurana etc) sempre que obstada a Cmara Municipal ou a Assemblia Legislativa do pleno exerccio de
suas funes institucionais.
2. A capacidade judiciria da edilidade se restringe defesa, em juzo, de suas prerrogativas institucionais,
no se estendendo s demandas de responsabilidade, pois, a se tratar de ente sem personalidade jurdica
e sem patrimnio prprio, no h como arcar com eventual sentena condenatria, que sempre recai sobre
o errio municipal. Processo extinto sem julgamento do mrito. Inteligncia do artigo 267, VI e 3, CPC.
[...]
4. A Administrao Direta responde por intermdio e conta das entidades em cuja esfera so perpetrados
os atos controvertidos. Desse modo, a Unio (e no o Congresso, Senado ou Cmara Federal), so os
Estados-membros (e no as Assemblias Legislativas) e so os Municpios (e no as Cmaras Municipais)
as partes legalmente legitimadas a responderem judicialmente ante os efeitos pecunirios gerados pelos
respectivos rgos legislativos.
(2 Reg. TRT- RO:01074-2002-291-06-00-9 -1731/03)

6.1.2. Relao rgo / Pessoa

Trs so as teorias que vigoraram at a formao da vigente teoria do rgo.

A) Teoria do Mandato
Primitivamente entendia-se que os agentes eram mandatrios do Estado. No prosperou.
Despido de vontade, o Estado no poderia outorgar mandato.

B) Teoria da Representao
Os agentes representavam o Estado. As crticas a esta teoria estavam centradas no fato de
que o Estado estava sendo considerado incapaz. Nesta ordem, ao Estado no se poderia atribuir
responsabilidades.

C) Teoria do rgo
Construda pelo jurista alemo Otto Gierke, segundo ele, a vontade da pessoa jurdica deve
ser atribuda aos rgos que a compem, sendo eles mesmos, os rgos compostos de agentes
24
.

23
CAPACIDADE PROCESSUAL: os atos processuais so tambm atos jurdicos. Logo, os atos
processuais jurdicos tambm precisam ser praticados por quem tenha capacidade. Capacidade para a prtica
dos atos processuais a capacidade processual. Capacidade de ser parte a capacidade de ser parte em tese.
Capacidade processual a capacidade para praticar os atos processuais sozinho, independentemente de
representante. Este serve para integrar a capacidade processual. Tambm chamada de capacidade para estar
em juzo (requisito de validade do processo). Processo o conjunto de atos e esses atos precisam da
capacidade processual do agente. Tem capacidade processual quem tem capacidade civil. (art. 7. Toda
pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo.) Se incapaz
civilmente incapaz processualmente. A incapacidade civil implica, portanto em incapacidade processual. (art.
8. Os incapazes sero representados ou assistidos por seus pais, tutores ou curadores, na forma da lei
civil). Numa ao de alimentos o filho quem pede alimentos. Ele que o autor da ao. A me, no caso,
apenas representante do filho. O representante no parte. O filho quem detm a capacidade de ser parte,
mas no tem capacidade processual, que integrada pelo representante. (art. 12. Sero representados em
juzo, ativa e passivamente: I - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Territrios, por seus
procuradores; II - o Municpio, por seu Prefeito ou procurador; [...]).
24 Bandeira de Mello, Celso Antnio. Apontamentos sobre agentes e rgos pblicos.

17 de35

A Caracterstica fundamental o princpio da imputao, ou seja, o rgo o prprio
Estado; imputado ao rgo caracterstica de Estado. O rgo PRESENTA o Estado a presena
do Estado.
Denominado por Pontes de Miranda de Teoria da Imputao.

6.1.3. Forma de estruturao dos rgos

Devem ser criados e extintos por lei, mas a estrutura e as atribuies, aps a reforma
introduzida pela Emenda Constitucional n 32/01, que alterou a redao do inciso XI do art. 48 e
inciso VI do art. 84, ser por o ato administrativo.

Criao

Por Lei
Estruturao
Atribuies
EC 32/01
Por ato administrativo (Decreto)

Extino

6.1.4. Classificao dos rgos

a) Quanto ao nvel
federativo
Federal
Estadual
Distrital
Municipal

b) Quanto
hierarquia

ou posio
estatal
Independente atribuies determinadas na CRFB; possuem
capacidade judiciria; No tem qualquer subordinao hierrquica ou
funcional, e s esto sujeitos aos controles constitucionais de um Poder
pelo outro. Por isso, so tambm chamados de rgos primrios do
Estado.
Ex: Poderes constitudos, TC, MP, CNJ, CNMP.
Autnomo tem ampla liberdade administrativa e financeira; so os
localizados na cpula da Administrao, imediatamente abaixo dos
rgos independentes; caracterizam-se por serem rgos diretivos;
Ex: Ministrios e Secretarias de Estado e Municpios.
Superior So os que detm poder de direo, controle de deciso e
comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre
sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais
alta. No gozam de autonomia financeira, mas possuem mnima
liberdade administrativa. Sua liberdade funcional restringe-se ao
planejamento e solues tcnicas, dentro de sua rea de competncia
Ex.: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Coordenadorias.
Subalterno no se divide; no tem liberdade administrativa; o poder
decisrio resume aos servios de rotina, tarefas de formalizao de atos
administrativos; esto hierarquizados a rgos mais elevados;
Ex.: portarias, protocolos e sees de expediente.

c) Quanto
composio ou
estrutura
Simples ou unitria Sos os constitudos por um s centro de
competncia.
Composta So os que renem na sua estrutura outros rgos
menores, com funo principal idntica ou com funes auxiliares
diversificadas. O rgo maior e de mais alta hierarquia envolve os
menores e inferiores, formando com eles um sistema orgnico, onde as
funes so desconcentradas.

d) Quanto forma
de atuao
Singular ou unipessoal Atuam e decidem atravs de um nico
agente, que seu chefe e presentante.
Ex: Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados e Prefeituras
Municipais.

18 de35

Colegiada ou pluripessoal o todos aqueles que atuam e decidem
pela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros.
No prevalece a vontade de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus
integrantes isoladamente: o que se impe e vale juridicamente a
deciso da maioria, expressa na forma legal, regimental ou estatutria.

7. Administrao Pblica Indireta

o conjunto de pessoas jurdicas vinculadas respectiva Administrao Pblica Direta com
objetivo de desempenhar a atividade administrativa de forma especializada e descentralizada.
a administrao pblica realizada por meio das pessoas jurdicas a elas vinculadas.

7.1. Caractersticas da Administrao Pblica Indireta

- Forma pela descentralizao;
- As pessoas descentralizadas esto vinculadas a Administrao Direta que os criou ou
autorizou sua criao.

7.2. Princpios da API

Da Reserva Legal: devem ser criadas ou autorizadas por lei especfica (art. 37, XIX
da CRFB).

Da Especialidade: deve ser expressamente consignado na lei a atividade a ser
exercida descentralizada. Nenhuma pode ser constituda com finalidades genricas.
A lei tem ser precisa, estabelecendo os limites de atuao.

Do Controle: resulta da relao de vinculao.

7.3. Composio

Autarquias;
Fundaes publicas
Empresa pblica
Sociedade de economia mista

7.3.1. AUTARQUIAS

uma modalidade de pessoa administrativa criada pelo Estado para desenvolvimento de
atividade tipicamente estatal. o prolongamento do Poder Pblico, o longa manus do Estado.
O conceito legal de Autarquia encontra-se no DL 200/67, art 5, I:
Autarquia servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
So criadas por lei especfica. A sua personalidade jurdica adquirida com a entrada em
vigor de lei especfica, criadora da autarquia. Por exercerem funes fundamentais do Estado, as
autarquias no visam lucro e necessariamente no so custeadas pelo Poder que a criou.
As Agencias nacionais, tambm chamadas de agncias autrquicas ou agncias
reguladoras, tem como objetivo regular as atividades pblicas exercidas pela pessoa jurdica de
direito privado, no integrantes da Administrao Pblica.

7.3.2. FUNDAO PBLICA

Fundao, em sua forma genrica, uma pessoa jurdica composta por um patrimnio
personalizado, destacado de seu fundador, com uma finalidade especfica.

Caractersticas: figura do instituidor
finalidade social
ausncia de fins lucrativos

7.3.2.1. No Direito Brasileiro as fundaes se dividem em:

19 de35

Fundao privada e Fundao pblica
-
instituidor = pessoa privada
-
instituidor = Estado
Arts. 62 a 69 do CC/02
so controladas pelo MP
Dl 200/67, art. 5, IV e CRFB.
v STF N
Fundao pblica
de direito privado
(*) Fundao pblica
de direito pblico
-
autorizada por lei
-
-
criada por lei
-
Art. 45 CC/02 DL 200/67 art. 5 I

7.3.2.2. Fundaes pblicas: conceito

Conjunto de bens destacado pelo Estado para formao de uma pessoa jurdica para o
exerccio de finalidade descrita em lei.
Conceito Legal encontra-se no art. 5, IV do Decreto-lei n 200/67:

Fundao Pblica - entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia
administrativa, patrimnio prprio, gerido pelos respectivos rgos de direo, e
funcionamento custeados pela Unio e de outras fontes.

Durante muito tempo vigiu discusso doutrinria quanto a natureza jurdica das FUNDAES
PBLICAS no que tange a classificao Fundao pblica de direito privado ou de direito pblico:
Hely Lopes Meireles defendia que eram de direito pblico e Srgio Andrea que era de direito privado,
no entanto, o STF, no julgado RE n. 101.126-RJ, Relator Min. Moreira Alves (RT) 113/114, disps
[...] nem toda fundao instituda pelo Poder Pblico fundao de direito privado. As
fundaes, institudas pelo Poder Pblico, que assumem gesto de servio estatal e se
submetem a regime administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais, so
fundaes de direito pblico e, portanto, pessoas jurdicas de direito pblico. Tais fundaes
so espcie do gnero autarquia, aplicando-se a elas a vedao a que alude o 2 do art. 99 da
Constituio Federal (referencia a Constituio de 1967, com a EC 1/69).
O conceito legal de fundao pblica encontra-se no DL 200/67, entretanto, diante da
possibilidade de serem constitudas por ambas as formas jurdicas, elas podem ser criadas ou
autorizadas a sua constituio pela lei.
As fundaes pblicas de direito pblico so denominadas de fundaes autrquicas ou
autarquias fundacionais.

7.3.3. EMPRESA PBLICA e SOCIEDADE DE ECONMIA MISTA

O conceito legal de empresa pblica e de sociedade de economia mista encontra capitulado
no Decreto-lei n 200/67, precisamente no art. 5, incisos II e III:

EMPRESA PBLICA Pessoa jurdica de direito privado integrante da Administrao pblica
indireta, criadas por autorizao legal sob qualquer forma jurdica adequada a sua natureza,
para que o governo exera atividades gerais e de carter econmico ou em certas situaes
execute a prestao de servios pblicos.

SOCIEDADE ECONMIA MISTA - Pessoa jurdica de direito privado integrante da
Administrao Pblica indireta, criada por autorizao legal, sob a forma de sociedade
econmica cujo controle acionrio pertena ao poder pblico, tendo como objetivo, como
regra, a explorao de atividades gerais de carter econmico e em algumas ocasies a
prestao de servios pblicos.


20 de35

So pessoas jurdicas de direito privado e segundo o 1 do art. 173 da CRFB possuem o
objetivo de exercer atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou prestao de
servios pblicos.
A diferena que empresa pblica deve ter capital 100% pblico e pode se constituir sob
qualquer forma jurdica e a sociedade de economia mista s pode ser constituda na forma de
sociedade annima, no qual o Estado detenha o controle acionrio.

8. Parceiras da Administrao Pblica

So entidades paralelas ao Estado que exercem atividade privada de interesse pblico. No
fazem parte da Adminsitrao. o que chamamos de TERCEIRO SETOR.

PRIMEIRO SETOR: Estado
SEGUNDO SETOR: pessoas privadas (o mercado; as entidades de carter econmico).
TERCEIRO SETOR: pessoas jurdicas sem fins lucrativos

8.1. Conceito

So pessoa jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que cooperam com a
Administrao Pblica, prestando inegvel servio de utilidade pblica e sujeitando-se ao controle do
poder pblico.

8.2. Caracatersticas

- So entidades privadas, institudas por particulares;
- sem fins lucrativos;
- regime jurdico de direito privado, parcialmente derrogado por regras de direito
pblico;
- desempenham servios no exclusivos do Estado, mas em colaborao com este;
- recebem algum tipo de incentivo estatal;
- sujeitam-se ao controle estatal;
- integram o terceiro setor (decorre da natureza e da forma jurdica: privada e sem fins
lucrativos);
- incluem entre as chamadas organizaes no governamentais - ONG.

8.3. Entidades Paraestatais

Servios sociais autnomos;
Entidades de apoio: fundaes, associaes e cooperativas;
Organizaes sociais;
Organizaes da sociedade civil de interesse pblico.

8.3.1. Servios sociais autnomos

Trabalham ao lado do Estado. O Estado participa atravs do FOMENTO PBLICO. So
entidades que no prestam servio pblico delegado pelo Estado, mas atividades privada de
interesse pblico que o Estado incentiva e pode subvenciona-las, como tambm os seus recursos
podem provir de contribuio especial interventiva (art. 240 CRFB) recolhida pelos empregados.
As leis que deram origem a tais entidades autorizaram as Confedraes Nacionais o encargo
de constitu-las na forma da lei civil. Portanto, so entes privados vinculados a categorias
profissionais, destinada ao fomento de assitncia mdica, social e de ensino. Tem como foro a justia
comum (STF, Smula 516).
So exemplos de entidaddes tradicionais: o SESC (Servio Social do Comrcio), SESI
(Servio Social da Indstria), destinados a assitncia social dos empregados; SENAC (Servio
Nacional de Aprendizagem Comercial) e SENAI SENAC (Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial) destinados formao profissional e educao para o trabalho. Temos, ainda, o SEBRAE,
o SENAR, SEST e SENAT.

8.3.2. Entidades de apoio: fundaes, associaes e cooperativas


21 de35

Pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, para prestao, em carter privado,
de servios sociais no exclusivo do Estado, mantendo o vnculo com a Administrao, em regra, por
meio de CONVNIO.
A Lei n 8.958/94 estabelece normas relativas a relao entre instituies federais de ensino
superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica e as fundaes de apoio.
Ex: FUVEST, FIPE

8.3.3. Organizaes sociais

Novo tipo de entidade federal disciplinada pela Lei n 9.637/98.
So pessoas jurdicas de direito privado, sem fisn lucrativos, institudas por iniciativa de
particulares, para servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao do Poder
Pblico, mediante vnculo institudo por meio de CONTRATO DE GESTO.
So caratersticas:
Deve habilitar-se perante Administrao Pblica para obter a qualificao de
organizao social (de interesse social e utilidade pblica);
Tem como objetivo: as reas de educao, pesquisa cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, proteo e perservao de meio ambiente, cultura e sade;
O rgo de deliberao superior deve ter representante do Poder Pblico e de membros
da sociedade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral;
As atribuies e responsabilidades so definidas por meio de contrato de gesto
(programa de trabalho, metas a serem atingidas, prazos de execuo, critrios objetivos
de avaliao de desempenho com indicadores de qualidade e produtividade);
Dispensa de licitao nos contratos firmados (art. 24, XXIV, da Lei 8666/93);
O no cumprimento do contrato gera desqualificao como organizao social.

8.3.4. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico - OSCIP

Foram institudas pela Lei n 9790/99.
So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de
particulares, para servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao do Poder
Pblico, mediante vnculo institudo por meio de TERMO DE PARCERIA.
comparada com a ORGANIZAO SOCIAL, mas impe requisitos mais rgidos para
obteno da qualificao.
Caratersticas:
Habilita-se perante o MINISTRIO DA JUSTIA para obter a qualificao (art. 5);
Objetivo: reas de assistncia social, cultura, defesa e conservao de patrimnio
histrico e artstico; promoo gratuita de educao e sade (art. 3);
Vinculo atravs de TERMO DE PARCERIA;
Pode ser desqualificada.

AGENTE PBLICO

o termo mais amplo encontrado na doutrina para se designar genrica e indistintamente os
sujeitos que servem o Poder Pblico.
Qualquer um que desempenhe funo estatal um agente pblico.

1 Conceito

Para Carvalho Filho, so todas as pessoas que, a qualquer ttulo, exercem uma funo
pblica como preposto do Estado.

O art. 2 da Lei 8.429/92 (lei de improbidade administrativa) apresenta um conceito amplo:

...agente pblico, ... todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer
outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo...


22 de35

2 Caractersticas

a) Investidura em funo pblica;
b) Natureza pblica da funo.

3 - Classificao

No h uniformidade dentre os doutrinadores. Gasparini e Hely trazem uma classificao
extensiva, todavia, Di Pietro e Carvalinho acompanham Celson Antnio Bandeira de Mello que por
sua vez seguiu a lio de seu pai, Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, identificando uma classificao
mais didtica com algumas diferenas entre os autores.

AGENTES PBLICOS
v + + N
Agente
Poltico
Militar

Servidor Pblico Particular em
Colaborao

+ + +
(EC18/98) Civil
(art. 39 a 41 CF)

v + N
Estatutrio Celetista Temporrios
v N
Especial Geral

3.1. MILITAR

Aps a Emenda Constitucional n 18/98, a doutrina passou a classificar o militar como uma
espcie autnoma de agente pblico, extraindo-o da categoria de servidores pblicos. Referido
entendimento foi abarcado pelo STF.
Duas so as espcies de militares, cada um regido por legislao prpria.
Do Estado art. 42 e , CRFB;
Das Foras Armadas art. 14 2, 3, CRFB.

3.2. AGENTE POLTICO

Neste campo encontramos divergncias.

1 orientao
-
2 orientao
-
(Diogo Figueiredo; Hely Lopes) (B. Mello, Di Pietro e Carvalho Filho)

= aquele que tem competncia
determinada pela CRFB .
= Emanam atos de soberania estatal,
com seus atos emanam a vontade do
Estado.

= (idem)

= (idem)

= vinculo transitrio!!

Para as duas orientaes:

art. 51/52 membros do Legislativo (forma de investidura a eleio)
art. 84 Chefes do Executivo (forma de investidura a eleio)
art. 84 Ministros/Secretrios (livre nomeao e exonerao)

Para a 1 orientao tambm:

art. 92 e ss magistrados
(
(*)
Para a 2 orientao:

Os Magistrados, membros do MP e dos

23 de35

art. 127 e ss membros do MP Tribunais de Contas estam na categoria de
Servidores Pblicos Especiais, sendo
servidores pblicos de natureza legal com
vitaliciedade, pois possuem vinculo
profissional
+
Segundo Di Pietro, a prefervel, pois
retrata a idia de agente poltico ligado a de
GOVERNO e a de FUNO POLTICA!!

3.3. PARTICULARES EM COLABORAO

Destacam as seguintes caractersticas:

Exercem funo pblica em carter transitrio;
Colaboram com o Administrao Pblica voluntria ou compulsriamente (dever cvico);
Sem vnculo jurdico [legal (cargo)ou contratual (emprego)].
Remunerados ou no normalmente agentes honorficos (com mnus pblicos
25
);
Para fins penais so considerados servidores pblicos (art. 327 do CP).

Exemplos:

De requisitados para atividade pblica relevante:
Jurados;
Membros de Mesa receptora ou apuradora de votos na eleio;
Recrutados para o servio militar.

De delegatrios para exerccio de atividade em nome prprio:
Empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos;
Servios motoriais e de registro (art. 236 da CF);
Diretores de Faculdades Particulares reconhecidas(CABM);

3.4. SERVIDORES PBLICOS

So pessoas que prestam servios a Administrao Pblica com vnculo de trabalho e
mediante remunerao.

3.4.1. Caractersticas

Profissionalidade: exercem efetiva profisso quando desempenham suas funes.
Formam uma categoria prpria de trabalhadores chamada de servidores pblicos.
Definitividade: regra geral que exercer sua funo em carter permanente. As
funes temporrias devem representar excepcionalidade.
Relao Jurdica de Trabalho: evidencia-se com a presena de dois sujeitos: o Estado
e o Servidor Pblico.

3.4.2. Espcies

+ Servidores Pblicos ESTATUTRIOS

Ocupam cargo pblico.
Na vigncia da Constituio anterior denominava-se funcionrios pblicos.
A relao jurdica ou regime jurdico de trabalho o estatutrio, tambm denominado de
legal.
Cada Ente federado tem autonomia para organizar e disciplinar os direitos e deveres de seus
servidores estatutrios (Princpio da Pluricidade normativa - mltiplos estatutos). no Estatuto que se
regulamenta a forma e limites de remunerao, planos de carreira, investidura em cargos e funes,
comisso confiana, etc. Na organizao dos servidores admite-se subdiviso em Estatuto Geral e

25
encargo /funo / ofcio.

24 de35

Estatuto Especial; o primeiro trata do quadro funcional geral e o segundo regula a relao jurdica de
certas categorias de servidores (policiais, professores, fiscais de tributos, etc)
Na Unio o regime estatutrio regulado pela Lei n 8.112 de 11/12/90.
No Estado do Esprito Santo regido pela Lei Complementar n 46/94.

+ Servidores Pblicos CELETISTAS

Ocupam emprego pblico.
A relao jurdica de trabalho a contratual, constante da Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT), ou seja, igual a do empregado privado, com exceo pertinente a posio especial de uma das
partes: o Poder Pblico. O conjunto integral das normas reguladoras se encontra num nico diploma
legal (Princpio da Unicidade Normativa).
Submetem-se a todas as normas constitucionais referentes investidura, a acumulao de
cargo, vencimentos, dentre outras previstas no captulo VII do ttulo III da CRFB.
No mbito da Unio regido pela LEI N 9962/00 (empregados pblicos federais) e institui
um certo grau de estabilidade ao estabelecer regras mais rgidas para demisso.

+ Servidores pblicos TEMPORRIOS

Exercem funo pblica.
Encontram fundamento no art. 37, IX da CRFB.
No mbito Federal regido pela Lei n 8.745 de 09/12/93, alterada para lei 9.849 de 26/10/99,
que disciplina a contratao de servidores temporrios pela Unio.
H divergncia quanto a natureza do vinculo: para boa parte da doutrina o regime tem que
ser o celetista, pois o legislador constituinte utilizou a expresso contratao, caracterizando a
relao como de natureza contratual; para outra ala doutrinria o regime jurdico o disciplinado em
lei de cada unidade da Federao, entretanto o STF assim vem decidindo:

INFORMATIVO 457 DO STF - Ao Trabalhista: Regime Estatutrio e Competncia. A Turma
julgou procedente reclamao ajuizada pela Agncia Nacional de Telecomunicaes - Anatel para
determinar a remessa dos autos de ao trabalhista, em trmite na 7 Vara do Trabalho de Curitiba -
PR, Justia Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal. Salientou-se que, no caso, conforme a
anlise dos documentos juntados, o contrato firmado entre a ora reclamante e a autora da
reclamao trabalhista possuiria natureza jurdica temporria e submeter-se-ia a
regime jurdico administrativo. Assim, concluiu-se que a existncia de regime
administrativo prprio, especificado para ser aplicado na espcie, afastaria o carter
celetista do vnculo jurdico estabelecido entre as partes. Ademais, nos termos do que decidido na
ADI 3395 MC/DF (j. em 5.4.2006), a justia trabalhista incompetente pra processar e julgar causas
entre as entidades do Poder Pblico e os servidores vinculados por relao jurdico-administrativa,
como ocorre na hiptese. Rcl 4762/PR, rel. Min. Crmen Lcia, 2.3.2007. (Rcl-4762)

So pressupostos Fundamentais e inafastveis:

A) Contratos deve ser por prazo determinado;
B) Temporariedade da funo a necessidade do servio deve ser sempre temporria.
C) Excepcionalmente do Interesse Pblico situaes administrativas excepcionais (art.
2 da Lei 8.745/93) medida provisria tem ampliado a relao originria.

4 Cargo, emprego e funo pblica

Cargo uma clula, um lugar dentro da organizao.
26
Cargo unidade administrativa e
deve ser criado por lei.
Emprego pblico identifica aquele que tem uma relao jurdica trabalhista, ou seja, o que
tem um contrato de trabalho com a Administrao Pblica e tambm deve ser criado por lei.
Funo Pblica sinnimo de atribuies e corresponde ao conjunto de tarefas que
constituem o objeto dos servios prestados pelos agentes pblicos.
Todo cargo ou emprego tem funo, mas nem toda funo est vinculada a um cargo ou
emprego. Ou seja, todo cargo ou emprego tem previamente determinado suas atribuies ou tarefas.

26
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Op. Cit, 13 ed., pg. 473

25 de35

5 Cargos e empregos pblicos: diferenas e semelhanas

Diferenas CARGO

EMPREGO
Regime jurdico de trabalho Legal Contratual

Marco inicial (materializao) termo de posse
(art. 7 Lei n 8112/90)
assinatura da CTPS

Garantia estabilidade ou vitaliciedade

fundo de garantia
Foro Justia Comum Justia do Trabalho

Semelhanas
Fundamento: CRFB
CARGO

EMPREGO

Art. 31 I

Acessveis aos brasileiros e aos estrangeiros na forma
da lei
Art. 37 II c/c
art. 48, X c/c art. 61, 1 II, a
So criados por lei.
Art. 37 II Exigem concurso pblico, exceto para os cargos em
comisso e para alguns cargos vitalcios

Art. 37 VIII Percentual reservado aos portadores de deficincia
Unio Lei n. 8.112/90: art. 5 2 = 20%

Art. 37, XVI e XVII e
art. 38, III
Vedada cumulao ilegal
+ Art. 95, pargrafo nico, I e art. 128, II, d
(Magistratura e MP)

OBS: Outras semelhanas e/ou diferenas podem ser criadas pelo Estatuto, pelo Regimento
Interno, ou ato que regulamente a relao jurdica de trabalho.
Ex: CEF demisso de celetista obrigatrio processo administrativo

NOTA: Aps a Emenda Constitucional n 32, de 11/9/2001 permitido a extino por
decreto de cargos e funes pblicas quando vagos (art. 84, VI, b da CRFB).

6 Cargo pblico

6.1 - Conceito

Cargo a mais simples unidade de poderes e deveres estatais a serem expressos por um
agente
27
.

6.2 - Classificao

Aspectos

COMISSO EFETIVO VITALCIO
A) Natureza:

transitria definitiva definitiva
B) Forma de
acesso:
livre
nomeao
(art. 37 II
CRFB)
Concurso pblico Concurso Pub.

Promotor e
Magistrado
de carreira
inicial

No

Membros TC (art.
73, 2)
Quinto Const.
(art. 94)
Ministros STF
(art. 101, nico)
Ministros STJ (art.

27
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio.

26 de35

104, nico)
+ arts. 107, 111-A,
119 II, 120 III e 123

C) Estgio
probatrio:

no tem 24 meses
(L.8112/90)

sim no
D) Garantia
funcional:
no tem Estabilidade
aps 03 anos +
avaliao
(Art.41 e 4
CRFB)
Vitaliciedade
aps 02 anos
art 128, 5, I,
a art. 95 I
CRFB
Na investidura.
E) Destituio: livre
exonerao

1. Sentena
judicial
transitada em
julgado
2. Processo
administrativo
3. Procedimento
de avaliao
peridica
4. Excesso de
despesa

Somente por sentena judicial
transitada em julgado

NOTAS:
Estabilidade e Vitaliciedade so prerrogativas outorgadas aos exercentes de cargos
efetivos ou vitalcios de permanecerem no servio pblico.
Estabilidade diferente de efetivao, esta est vinculada natureza do cargo e decorre do
concurso pblico; aquela garantia funcional e decorre da avaliao aps estgio probatrio.
A estabilidade foi flexibilizada com a reforma administrativa de 1998 (EC 19/98), permitindo
que o servidor possa tambm ser dispensado por: mau desempenho da funo (art. 41, 1, III da
CRFB) ou excesso de gasto (art. 160 da CRFB).
Estabilidade excepcional - art. 19 ADCT da CRFB - foi concedida aos que estiverem em
exerccio h pelos menos 05 anos na data da promulgao da CF, ou seja, que haviam investido no
emprego pblico, sem concurso pblico, at 05 de outubro de 1983.

6.3 Formas de provimento de cargo pblico

Provimento a forma de ocupao dos cargos pblicos. a vinculao jurdica do servidor
pblico ao cargo. o ato que materializa ou formaliza o provimento.

Originrio Derivado
+
Pressupe a inexistncia de vinculao
entre a situao anterior do nomeado e
o preenchimento do cargo.

+
o preenchimento do cargo por quem j
membro da Administrao Pblica, ou seja, j
integra o quadro efetivo.
S existe uma nica forma de
provimento originrio.

+
sempre uma alterao.

Segundo a Lei n 8.1112/90 so:

Nomeao

o 1 ato para
investidura =
= nomeao + posse + exerccio
Transferncia
revogadas pela Lei n
9.527/97

Ascenso
(ou acesso)

Promoo
Readaptao Art. 24
Reverso Art. 25 a 27
Reintegrao Art. 28
Reconduo Art. 29
Aproveitamento Art. 30

+ Transferncia:

27 de35

o deslocamento do servidor para uma classe de outro rgo.
Foi declarada a inconstitucional pelo STF e posteriormente a Lei n 9.527/97 revogou o art.
23 da Lei n 8.112/90 sob o fundamento de que viola o artigo 37 II da CRFB, ou seja, viola a
investidura mediante concurso pblico.

+ Ascenso:

o deslocamento do servidor de uma classe para outra progressivamente.
Para Di Pietro
28
o mesmo que promoo.
O STF tambm declarou inconstitucional sob o mesmo fundamento e pela mesma Lei n
9.527/97 foi revogado pois o servidor era elevado de cargo situado em classe mais elevada de uma
carreira para cargo de classe inicial da carreira seguinte.

+ Promoo:

o deslocamento progressivo do servidor dentro de uma mesma classe.
Pode ser por:
O antiguidade ou merecimento.
O vertical: quando muda de classe;
O horizontal: quando muda de nvel, dentro da mesma classe.

+ Readaptao:

a investidura do cargo de atribuies e responsabilidades compatveis com a limitao
decorrente da capacidade fsica ou mental que tenha sofrido o agente.
quando uma junta mdica julga o servidor capaz para servio diverso daquele que
ocupava.

+ Reverso:

o retorno do servidor pblico aposentado ao servio pblico.
Aps 2001, no mbito da Unio, em decorrncia da MP n 2.225-45 duas so as formas de
reverso: uma decorre do retorno do servidor aposentado por invalidez quando no mais subsistem
os motivos
29
que determinaram aposentadoria; outra a facultada ao servidor aposentado
voluntariamente de retornar ao servio pblico em razo do interesse da Administrao.
No permitida a reverso para os aposentados compulsoriamente.
Caso o cargo esteja ocupado, o aposentado por invalidez o exercer como excedente (3 do
art. 25).

+ Reintegrao:

o retorno do servidor mediante invalidade do ato (administrativa ou judicial) que resultou
sua demisso. Decorre da garantia da estabilidade.
Art. 41 2 da CRFB.

+ Reconduo:

Todavia, o artigo 29 da Lei 8.112/90, assim dispe:
Inc. I decorre de inabilitao em estgio probatrio relativo a outro cargo;
Inc. II reintegrao do anterior ocupante.

+ Aproveitamento:

o retorno do servidor que se encontrava em disponibilidade.
ato vinculado. O servidor obrigado a aceitar.

NOTA:

28
DI PIETRO, Maria Zanella. Op. Cit., pag.
29
Motivo insubsistente no pode ser confundido com inexistncia de motivo, neste caso fraude que
acarretar a cassao da aposentadoria.

28 de35

Disponibilidade o direito do servidor estvel de permanecer recebendo sua remunerao
(proporcional ao tempo de servio) quando seu cargo for declarado extinto ou desnecessrio.

Remoo o deslocamento do servidor dentro do mesmo rgo, sem alterao de seu
status. No forma de provimento de cargo pblico.
Art. 36 da Lei N. 8.112/90.

6.4 - Formas de vacncia de cargo pblico

So atos administrativos que ensejam a extino do vnculo estatutrio,
ocasionando a vacncia do cargo.

Exonerao Institutos que se confundem em seu emprego tcnico.
Demisso
Aposentadoria
Morte

A Lei n 8.112/90 ESTATUTO DOS SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS, relaciona ainda
mais algumas forma de vacncia:

Promoo
Readaptao
Posse em outro cargo inacumulvel

6.4.1. EXONERAO

o desprovimento do cargo por afastamento do servidor por iniciativa no punitiva.
Pode ser: de ofcio ou a pedido.
Para funo de confiana ou cargo comissionado, dada natureza de confiabilidade e de
livre exonerao, no precisa de motivao.

= EXONERAO APS A POSSE SEM ENTRAR EM EXERCCIO

Quando tendo tomado posse no entrar em exerccio no prazo art. 33, pargrafo nico, II
da Lei n 8.112/90.

= EXONERAO EM ESTGIO PROBATRIO

O servidor efetivo no estgio probatrio pode ser dispensado por falta de aptido para o
servio.
O ato administrativo de exonerao, pois no h carter de punio. A Smula 21 do STF
dispe sobre a necessidade de inqurito: Funcionrio em estgio probatrio no pode ser
exonerado nem demitido sem inqurito ou sem formalidades legais de apurao de sua
capacidade.

O EXONERAO POR EXCESSO DE DESPESA DE PESSOAL

Instituda pela reforma administrativa de 1998, encontra-se disciplinada no art. 169, 4 da
CRFB e permite a exonerao de servidor estvel, em observncia ao interesse pblico de conteno
de despesa.
A Lei 9.801 de 14.06.1999 regulamenta o dispositivo constitucional dispondo sobre as
normas gerais.
Para legitimar a exonerao nesta hiptese, antes devem ser obedecidas algumas regras
legais de conteno de despesa:
reduo de 20% das despesas com cargos em comisso e funo de confiana;
exonerao dos servidores no estveis.

Tambm ser necessrio atender os seguintes requisitos:
Motivao do ato (4 do art. 169)
Indenizao de 01 ms de remunerao por ano; (5 do art. 169)

29 de35

Cargo ser extinto, vedada recriao por 04 anos; (6 do art. 169)
Lei federal disciplinar os parmetros a serem obedecidos (7 do art. 169 c/c Lei
9801/99).

6.4.2. DEMISSO

o afastamento via punio administrativa de servidor estvel, aps processo administrativo
disciplinar, assegurado o contraditrio e a ampla defesa (art. 5, LV da CRFB).
Disposto no art. 41, 1, inciso II da CRFB.
No mbito da Unio, o art. 132 da Lei 8.112/90 disciplina as infraes.
A autoridade administrativa obrigada a apurar, seno comete crime contra a Administrao
Pblica - condescendncia criminosa (art. 143 da lei 8.112/90).

NOTA:
A destituio (art. 135 lei 8.112/90) se assemelha a demisso, pois forma de punio
administrativa para ocupante de cargo em comisso ocupado por servidor no efetivo.
O servidor comissionado pode ser mantido no cargo at o final do processo administrativo,
todavia, se exonerado e posteriormente for considerado culpado sua exonerao ser convertida em
destituio.

PODERES ADMINISTRATIVOS

O Estado um ser fictcio desprovido de vontade, representado pelos rgos e Agentes
pblicos. Estes constituem o elemento fsico volitivo atravs do qual o Estado atua no mundo jurdico.
Para execuo da vontade estatal, o ordenamento jurdico confere prerrogativas que se
constituem em poderes administrativos. E, em contrapartida impe deveres especficos que so os
deveres administrativos.

1. Poder jurdico e Poder Administrativo

Poder Jurdico

Poder Administrativo
+
Quando conferido a algum pode ser
exercitado ou no.

+ Mera faculdade de agir.
+
+REGRA GERAL: Direito Privado

+
So outorgados aos agentes pblicos para
atuao voltada ao interesse Pblico.

- So irrenunciveis!
+
+REGRA GERAL: Direito Pblico

Conceito

Conjunto de prerrogativas de direito pblico que a ordem jurdica confere aos agentes
administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins.
30

Poder-dever de agir

Os Poderes Administrativos so prerrogativas pblicas.
Geram duas conseqncias:
- So irrenunciveis;
31

- Devem obrigatoriamente ser exercido pela autoridade.
32

Assim, como leciona Di Pietro, embora o vocbulo poder d a impresso de que se trata de
faculdade da Administrao, na realidade trata-se de poder-dever, j que reconhecido ao poder

30
Carvalho Filho (2002, p.33)
31
O art. 11 da Lei 9.784/99 diz expressamente que "a competncia irrenuncivel".
32
O art. 143 da Lei 8.112/90, dispe que a autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio
obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar,
assegurada ao acusado a ampla defesa.

30 de35

pblico para que o exera em benefcio da coletividade.
33
Por tal, so irrenunciveis, mas s podem
ser exercidos nos limites da lei.

4. Uso e Abuso de Poder

Uso de Poder
+
X
Abuso de Poder
+
a utilizao normal, pelos agentes das
prerrogativas que lhe so conferidas.
o agir dentro do limite que a lei traou!!
+Guardar conformidade com o que
a lei dispuser.
a conduta ilegtima do administrador, quando atua
fora dos objetos expressa ou implicitamente
traados na lei.
Formas de abuso: excesso ou abuso de poder.

Mecanismos de controle:
art. 5 da CRFB: HC (inc. LXVIII), MS (inc. LXIX),
Direito de Petio (inc. XXXIV)

5. Espcies de abuso de poder: excesso e desvio
34

Abuso de poder pode ser definido, em sentido amplo, como o vcio do ato administrativo que
ocorre quando o agente exorbita de suas funes (excesso de poder), ou pratica o ato com finalidade
diversa da que decorre implcita ou explicitamente da lei (desvio de poder).

Abuso de Poder

Excesso de Poder
X
Desvio de poder
+
O agente atua fora dos limites de sua
competncia.

Invade atribuies de outro agente
ou
pratica atos que a lei no autorizou.

+
Mesmo competente, o agente desvia do
interesse pblico.

Tambm chamado:
DESVIO DE FINALIDADE
(expresso adotada na Lei 4.717/65
35
)

Ex.: aplicar pena de advertncia em
situao para a qual a lei prev aplicao
da pena de suspenso
Ex.: remoo, de ofcio, de servidor para outra
localidade, quando no h necessidade de
pessoal, mas apenas inteno de puni-lo
+
OBS: O desvio de finalidade mais
encontrado nos atos discricionrios, porque
h dificuldade em identificar a real motivao
da Autoridade Pblica, que poder estar
atuando sob um pretenso interesse pblico.

33
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas, 2008, p. 81.
34
O Tribunal aprovou o Enunciado da Smula Vinculante 11 nestes termos: S lcito o uso de algemas em
caso de resistncia e de fundado receio de fuga ou de perigo integridade fsica prpria ou alheia, por parte do preso
ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do
agente ou da autoridade e de nulidade da priso ou do ato processual a que se refere, sem prejuzo da responsabilidade
civil do Estado. A edio do verbete ocorreu aps o julgamento de habeas corpus impetrado em favor de condenado
pela prtica de crime doloso contra a vida que permanecera algemado durante toda a sesso do Jri v. Informativo
514. O Tribunal reconheceu, tambm, que esta e as demais Smulas Vinculantes passam a ser dotadas das
caractersticas das Smulas impeditivas de recursos.
HC 91952/SP, rel. Min. Marco Aurlio, 13.8.2008. (HC-91952)
35
Art. 2, pargrafo nico, alnea e.
Se para o particular o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma
obrigao atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em benefcio da comunidade.
Hely Lopes Meireles


31 de35

4.2. Efeito do abuso de poder

Inicialmente o efeito a reviso da conduta com fundamento no Princpio da Autotutela ou
judicialmente.
Poder ser convalidado
36
pelo agente competente o ato executado com excesso de poder.
Nesse caso, a hiptese de ratificao, sendo vedada apenas quando a competncia for exclusiva.
Para Di Pietro nunca possvel a convalidao na hiptese de desvio de finalidade. Para a
autora em relao finalidade, se ato foi praticado o interesse pblico ou com finalidade diversa da
que decorre da lei, tambm no possvel sua correo; no se pode corrigir um resultado que
estava na inteno do agente que praticou.
37

O abuso de poder atenta contra os princpios da Administrao Pblica configurando
improbidade administrativa segundo o art. 11, inciso I da Lei n 8.429/92: "praticar ato visando fim
proibido em lei ou regulamento [desvio de finalidade] ou diverso daquele previsto na regra de
competncia [excesso de poder]".
Ambas as formas de abuso de poder podem configurar crime de abuso de autoridade,
conforme descrito na Lei n 4.898/65, situao em que alm da responsabilidade administrativa,
responder penalmente. Exemplo o art. 4 da Lei n
4.898/65: ordenar ou executar medida privativa de liberdade sem formalidades legais ou deixar o juiz
determinar o relaxamento de priso ou deteno ilegal.
A representao por abuso de autoridade definidos nos artigo 3 e 4 da Lei n 4.898/65 deve
ser dirigida autoridade superior que tiver competncia para aplicar ao responsvel a respectiva
sano.

5. Espcies de poderes administrativos

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, tais benefcios existem a fim de assegurar
conveniente proteo aos interesses pblicos, instrumentando os rgos que representa para um
bom, fcil, expedido e resguardado desempenho de sua misso.

5.1. PODER DISCRICIONRIO

O desempenho de tal prerrogativa decorre do ato discricionrio.

a) Conceito

Discricionariedade a prerrogativa concedida por lei ao agente pblico para que, nos limites
nela previstos e com certa liberdade, adote, no caso concreto, a soluo mais adequada para
satisfao do interesse pblico.
Assim, permite ao agente pblico, mediante valorao da conduta, eleger a que
traduz maior convenincia e oportunidade.

b) Elementos nucleares do Poder Discricionrio

CONVENINCIA

L
E
I

OPORTUNIDADE

c) Limitaes ao poder discricionrio

o estudo de teorias que limitam a discricionariedade administrativa e ampliam o mbito de
controle sobre os atos administrativos pelo Poder Judicirio.

36
Convalidao ou saneamento o ato administrativo pelo qual suprido o vcio existente em um ato
ilegal, com efeitos retroativos data em que este foi praticado.

37
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op cit, p. 232.
Indica em que condies deve
se conduzir o agente.
Diz respeito ao momento em que a
atividade deve ser produzida.

32 de35

= Teoria dos motivos determinantes

a verificao dos fundamentos da conduta. Se as razes de fato no correspondem a
realidade ou as razes de direito no corresponde a lei, o ato nulo.
38

Exemplo quando o servidor punido pela pratica de uma infrao administrativa e, aps
analise das provas pelo Judicirio, constata-se que o motivo (infrao) no existiu.

= Teoria da Razoabilidade

Tem que haver uma relao de pertinncia entre oportunidade e convenincia de um lado e
finalidade do outro.
Havia equilbrio?

= Teoria dos conceitos jurdicos indeterminados

ordem pblica, bons costumes, interesse pblico.

4.1.2. PODER REGULAMENTAR ou PODER NORMATIVO

a prerrogativa conferida ao chefe do Poder Executivo de editar atos gerais para
complementar as leis e permitir sua efetiva execuo.
prerrogativa complementar. exerccio da funo administrativa tpica que
complementar a lei.

4.1.3. PODER DE POLCIA

Prerrogativa de direito pblico que limita garantias e direitos individuais em prol do interesse
pblico.
Encontra-se entre as cinco atividades fundamentais da Administrao Pblica.
Decorre da necessidade do Estado atingir os fins pblicos, que positivado, qualifica-
se como verdadeiros poderes ou prerrogativas especiais. um mecanismo de frenagem
para conter abuso.
Quando o Poder Pblico interfere na rbita do interesse privado para salvaguardar o
interesse pblico, restringindo direitos, atua no exerccio do PODER DE POLCIA.

a) Conceito

toda limitao individual em prol do interesse pblico.
O art. 78 do CTN Lei n 5.172/66, recepcionada como lei complementar Taz o
conceito de poder de polcia. Segundo a doutrina, longe de perfeita conceituao, traou uma
noo destacando os aspectos da limitao.

c) Fundamento do Pode de Polcia

Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado

d) Finalidade

Proteo dos interesses coletivos em vrios os aspectos: educao, sade, moral, cultural,
material, ecolgico, etc.

38
CARVALHO FILHO,
atividade da a. p. que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou absteno de fato, em razo do interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio das atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade ou ao
respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

33 de35

e) Objeto

Todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade e pr em risco a
segurana.

f) Limites

So demarcados pelo interesse social conciliados com os direitos fundamentais.
Poder de Polcia existe para limitar em prol do interesse pblico e no ferir direito individual.

Ex.: Art. 5 XVI Direito manifestao em local pblico.
-
FATO: passeata ponte Rio x Niteri X selo pedgio
-
CONCLUSO:
No pode impedir a passagem da passeata, mas pode limitar a uma rea que no prejudique
o trnsito. Limita o direito de alguns para garantir o de muitos

g) Competncia

Unio
Estados
Municpios
Distrito Federal

= Dado ao nosso sistema constitucional, decorrendo a descentralizao
poltico-administrativa cada um no seu limite de atuao

sempre condio vinculada dos atos administrativos decorrente de prvia norma legal.
Logo, o Poder de Polcia atua somente atravs de rgos e Agentes devidamente capacitados e
munidos de autoridade emanada do texto legal.

Poder de Polcia pode ser delegado?

Boa parte da doutrina diz que INDELEGVEL, pois normalmente trata-se de servio
essencial. (segurana pblica / arrecadao tributria). Para essa orientao, pode ser delegado
desde que o delegatrio seja integrante da Administrao Pblica, pois se trata de atividade
fundamental da Administrao Pblica que no pode ser exercida por particular.
No entanto, o Poder de Polcia j est muito evoludo e em muitos setores j podem ser
delegados. (Ex.: fiscalizao de espetculos, edificaes, etc). Logo, a delegao no s
necessria, como j uma realidade. Hoje a doutrina j reconhece o Poder de Polcia originrio e o
delegado.

PP ORIGINRIO X PP DELEGADO
- -
nasce com entidade que o exerce provm de transferncia legal;
pleno no seu exerccio limitado aos termos da delegao;
caracteriza para atos de execuo;

h) Caractersticas ou atributos

1. Auto-executoriedade

A Administrao Pblica no necessita do auxilio do outro Poder para tomar as medidas
relativas ao Poder de Polcia. Poder tomar as medidas que modifiquem imediatamente a ordem
jurdica, impondo, desde logo obrigaes aos particulares com vista ao atendimento do interesse
coletivo.
Ex.: Apreenso de bens, destruio de alimentos, interdio de estabelecida, etc.

Exceo:
a) cobrana de multas que so aplicadas em razo do Poder de Polcia.
b) Execuo de priso aps 18:00 horas.


34 de35

2. Coercibilidade

Estampa o grau de imperatividade do Poder de Policia. A administrao pode utilizar-se de
fora para vencer eventuais recalcitrncia. A Policia Administrativa no pode curva-se ao interesse
particular.

3. Discricionariedade

Permite que Administrao escolha o mbito (contedo e dimenso) em que ir impor
restrio.
+ Princpio da Proporcionalidade: Doutrina mais abalizada tem exigido como condio
de validade da atividade de polcia administrativa.
Dever existir uma linha proporcional de atuao entre meios e fins.
39

i) Espcies

POLCIA

ADMINISTRATIVA JUDICIRIA

- -
E uma atividade da
Administrao que se exerce em
si mesma, ou seja, se inicia e se
completa no mbito da funo
administrativa.
Ambas no mbito da
funo administrativa.
-
Representam atividade
de gesto de interesse
pblico.
NO se exaure em si
mesma ou seja, prepara a
atuao da funo
jurisdicional penal.
- - -
executada por rgo
administrativo de carter
fiscalizador.

S produzem
ATO
ADMINISTRATIVO
executada por rgo de
segurana: Polcia Civil ou
Militar.

-
DIFERENAS:
ADMINISTRATIVA JUDICIRIA
-
Qualquer rgo administrativo.
Poder Administrativo

1) atribuio
-
rgo de Segurana pelo
Poder Judicirio

Atividades, bens e pessoas. 2) objeto Pessoas
Qualquer norma pblica.
Cdigo de posturas
Cdigo de obras
3) lei reguladora CPP (art. 4 e ss)
Inqurito Policial
Predominantemente
PREVENTIVA
+ s vezes, repressiva
4) Forma de atuao REPRESSIVA
+ preparatria para
repressiva

Polcia Militar
Polcia Federal
40

Fiscalizao Fazendria
exemplos Polcia Civil
Polcia Federal

39
Vide Carvalinho (pg. 73) deciso do STF
40
No mbito federal a Policia Federal exerce as duas competncias.

preciso que a Administrao tenha cautela na sua atuao, nunca se servindo
de meios mais enrgicos que os necessrios a obteno do resultado pretendido por Lei.
CABM


35 de35

NOTA:
Quanto a forma de atuao, no podemos afirmar que uma polcia, ou outra, tem carter
exclusivo: preventivo ou repressivo, posto que se durante uma ao preventiva, esta no gerar o
resultado pretendido, o rgo ou agente, poder agir repressivamente.
Qualquer e toda fiscalizao preventiva, mas se o fiscal encontra irregularidade dever agir
de forma repressiva, multando, interditando, etc.
Tambm a Polcia Judiciria atua de forma preparatria para represso. Alguns admitem a
atuao preventiva da Polcia Civil, exemplo quando esto de colete (espcie de farda), sero
facilmente identificados e estaro, ento, agindo preventivamente.
Ex.: A Polcia Militar: predominantemente PREVENTIVA REPRESSIVA.
administrao de segurana preventiva art. 144 5 CRFB. Cabe a Polcia ostensiva (fardada).
Caso durante ao preventiva no d resultado ela passar a ao repressiva.

j) Formas de atuao

O CBT (art. 269 1 - Lei 9503/97) traz expressamente as 04 formas:

ORDEM DE POLCIA qualquer norma: da CRFB ao menor provimento.
+
CONSENTIMENTO DE POLCIA atravs de Alvar
41

+
FISCALIZAO DE POLCIA far vistorias
+
SANO DE POLCIA Exemplos mais comuns: multas, interdio de atividade,
embargo de obra, cassao de patentes, inutilizao de
bens, etc.

41
ALVAR a forma como se apresenta a LICENA, que ato vinculado, declaratrio e permanente.
Diferente da autorizao que ato discricionrio, constitutivo e precrio. A licena decorre de um direito
subjetivo do administrado. O direito se constitui quando cumpre os requisitos da lei. O alvar apenas declara o
direito. Assim, em regra, todo ato vinculado declaratrio. Na autorizao, ao conceder a Administrao
constitui o direito do cidado. O direito nasce quando o administrador concede o alvar.

Apostila de Direito Administrativo

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Apostila de Direito Administrativo

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Direito Administrativo

Prof. Elisa Helena Lesqueves Galante

Você também pode gostar