DIREITO ADMINISTRATIVO

APOSTILA O1- PARTE GERAL

CONCURSO PÚBLICO – CARREIRA ANALISTA INSTRUMENTAL (FISCAL DE TRIBUTOS)

Divisão do conteúdo do Edital:

APOSTILA 01 – PARTE GERAL

✓ Conceito de Direito Administrativo
✓ Fontes do Direito Administrativo
✓ Princípios da Administração Pública
✓ Poderes da Administração Pública
✓ Desvio e Abuso de Poder
✓ Ato Administrativo
✓ Estrutura da Administração Pública
✓ Bens Públicos
✓ Serviço Púbico

APOSTILA 02 – LEIS FEDERAIS ESPECÍFICAS

✓ Licitações e Contrato – Lei n° 14.133/2021
✓ Acesso à informação – Lei n° 12.527/2011
✓ Processo Administrativo – Lei n° 9.784/99
✓ Lei anticorrupção – Lei n° 12.846/2013
✓ Improbidade Administrativa – Lei nº 8.429/1992

Bons estudos à todos!!!!

Prof.ª Antonieta Araújo

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DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO- Conjunto de regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao

funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da Administração Pública, às relações entre esta e
seus agentes, ao exercício da função administrativa, especialmente às relações com os administrados,
e a à gestão dos bens públicos, tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse público
(Marcelo Alexandrino e V. Paulo).

OBJETO: O objeto de estudo do Direito Administrativo compreende:

1 Todas as relações entre a Administração e os administrados;
2 Abrange todas as relações internas da Administração Pública.

1
3- Atividade de administração púbica em sentido material exercidas por particulares sob o regime de
direito público.
FONTE: FONTE: O Direito administrativo não se encontra codificado. Portanto, são diversas as fontes
de onde se extrai as normas do Direito Administrativo. São elas:
a) lei: abrange todos os atos normativos (leis, decretos, resoluções, regimentos internos, etc);
b) jurisprudências:
*jurisprudência
*súmula
*súmula vinculante
c)doutrina
d) costume
f) principio gerais de direito

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os princípios gerais do direito administrativo se encontram, de modo especial, de forma expressa no

art. 37 da Constituição, porém, existem outros princípios constitucionais implícitos que também
possuem ampla aplicação no Direito Administrativo e ainda se revelam como verdadeiros princípios
regentes norteadores de toda atuação da Administração Pública, dentre eles temos: princípio da
supremacia do interesse público e princípio da indisponibilidade do interesse público, os quais se
revelam no PODER-DEVER do Estado em atuar visando o interesse da coletividade.

PRINCÍPIOS REGENTES - SUPRAPRINCÍPIOS

SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

Trata-se de um princípio constitucional implícito da Administração Pública que

a autoriza a impor coercitivamente ao administrado obrigações de forma
unilateral, restrições ou condições para o exercício de direitos ou atividades
privadas (são os chamados atos de Império).
Justifica a atuação do Estado na busca do INTERESSE PÚBLICO: vontade geral, portanto, confere
Prerrogativas para a Administração Pública (Poderes Administrativos) estabelecendo uma
verticalidade das relações jurídicas em relação ao particular, estabelecendo uma desigualdade
legitimada pelo ordenamento pátrio.
Isso significa que, diante de um conflito entre o Interesse público x interesse particular = será dada a
prioridade para o INTERESSE PÚBLICO (com ressalvas).
Exemplos de prerrogativas conferidas à Administração Pública:
• intervenção na propriedade privada;
• cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos;

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 • exercício do poder de polícia.

INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO

Trata-se de uma verdadeira medida para o exercício do interesse público, pois estabelece que
embora existam prerrogativas nos atos praticados pelo administrador decorrentes da atuação no
interesse público, os poderes não estão à disposição deste para fazer uso como bem entender. Ao
contrário, o exercício das prerrogativas conferidas é um verdadeiro dever do agente público e
sempre na busca e proteção do interesse público.
Em síntese, o referido princípio regente impõe restrições (DEVERES) para atuação da Administração
Pública eis que, ela não é dona da coisa pública e sim mera gestora de bens e interesses alheios (povo).

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Melo, há dois tipos de interesses públicos:
• Interesses públicos primários: são da coletividade, por exemplo a saúde, são absolutamente
indisponíveis, e implicam em responsabilização do agente ou governante que deixar de
atendê-los.
• Interesses públicos secundários: são da administração, por exemplo os aluguéis de imóveis,
contratação de água ou energia, compra de material, são relativamente indisponíveis e podem
ser renunciados ou negociados, desde que para melhor atendimento dos interesses públicos.

Da indisponibilidade do Interesse Público decorrem diversos princípios, como por exemplo, o princípio
da legalidade, pessoalidade, moralidade e eficiência.

PRINCÍPIOS EXPRESSOS – CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

CF/88- Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Para memorizar esses princípios tidos como essenciais para seu estudo: L I M P E

LEGALIDADE

A lei é a principal fonte formal do Direito Brasileiro.

O princípio do caput do art. 37 informa que a Administração somente tem possibilidade de atuar
quando exista lei que:

a) determine (atuação vinculada): obediência ao estritamente estipulado em lei;

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 b) autorize (atuação discricionária): observância dos termos, condições e limites autorizados na
lei.

Isso significa que, não é suficiente a ausência de proibição em lei para que a Administração Pública
possa agir; é necessária a existência de uma lei que imponha ou autorize determinada atuação
administrativa.

Observe que, a doutrina mais moderna informa que o princípio da legalidade deve ser interpretado de
forma ampla, ou seja, a atuação do Estado deve observar não somente a lei em sentido estrito
(princípio da reserva legal), mas toda e qualquer legislação e normas sejam elas produzidas por leis ou
decretos, resoluções, súmulas dentre outras fontes do direito.

O princípio da legalidade representa uma verdadeira garantia constitucional, exatamente porque

assegura ao administrado que a atuação da Administração Pública estará limitada ao que dispuser em
lei.

À Administração só é lícito fazer tudo aquilo que a lei permite ou autoriza. (art. 37, caput, CF/88)

ATENÇÃO!!! Observe que existe a formulação genérica do princípio da legalidade prevista no II do art.
5º CF (ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;) que
oferece proteção dos particulares contra o Estado e que não se confunde com o princípio da legalidade
aplicado a atuação da Administração Pública.

Aos particulares é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíba. (Art.5º, II, CF/88)

Art. 5º, II, CF. Art. 37, caput, CF.

- Direitos e garantias do indivíduo. - Administração do Estado.

- Não depende de lei prévia para agir. - Depende de lei prévia para agir.
- Pode-se fazer tudo o que não for proibido. - Pode-se fazer apenas o que a lei permitir.
- É uma legalidade negativa ou proibitiva. - É uma legalidade positiva ou permissiva.

IMPESSOALIDADE

De forma bem direta, podemos afirmar que este princípio impõe ao administrador que ele não pode
tratar a coisa pública como se fosse sua. Pois, o agente público na sua atuação deve buscar a
concretização do interesse público, independente de quem seja a pessoa que eventualmente o ato
administrativo irá alcançar. Ou seja, o administrador não pode atuar para fins de beneficiar interesse
próprio (autopromoção) ou de terceiros.

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Anote:!!!! Os administrativistas comumente informam que do princípio da impessoalidade decorrem
dois subprincípios: FINALIDADE e IGUALDADE/ISONOMIA. Situação que se revela em duas
concepções de aplicação:

1-Determinante da finalidade de toda atuação administrativa.

- Princípio da finalidade: princípio constitucional implícito, inserido no princípio expresso da
impessoalidade.
- Significa que toda atuação da Administração deve visar ao interesse público: a finalidade será
sempre a satisfação do interesse público.
- Qualquer ato praticado que desvie do interesse público será nulo por desvio de finalidade. Ex.:
prática de nepotismo (Súmula Vinculante nº 13 ).

Anote!!!! A finalidade (o interesse público) pode ser:

a) geral: satisfação do interesse público (atuação discricionária do gestor).
b) específica: o fim direto ou imediato que a lei pretende atingir (atuação vinculada do
gestor).

2- Vedação a que o agente público se promova às custas das realizações da administração Pública.

- visa proibir a vinculação de atividades da administração à pessoa dos administrados, evitando

que estes utilizem a propaganda oficial para sua promoção pessoal.

- exige que o administrador persiga o objetivo legal, certo e inafastável de qualquer ato
administrativo: o interesse público, o bem comum e além das finalidades específicas apontadas
na lei, sob pena de ilegalidade do ato, caracterizando abuso de poder, na modalidade desvio de
finalidade. Sujeitando-se ao controle pelo Poder Judiciário ( Lei. 4.717/65 - ação popular- art. 2º,
alínea e)

MORALIDADE

Esse princípio torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da Administração Pública = moral
administrativa. Liga-se à ideia de probidade e boa-fé.

A atenção do gestor não está somente na observância da letra da lei, mas também ao espírito da lei,
que ao legal junte-se o ético.

O princípio da Moralidade é um complemento do princípio da legalidade, pois lhe dá os contornos da

sua efetividade.

PUBLICIDADE

O princípio da publicidade possui duas facetas:

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1- PUBLICAÇÃO: exigência de publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos atos
administrativos que devam produzir efeitos externos e dos atos que impliquem ônus para o patrimônio
público.

2-TRÂNSPARÊNCIA: exigência de transparência na atuação administrativa, de tal forma que seja

possibilitado o controle amplo da Administração pelos administrados. Pois, somente é possível
controlar e fiscalizar aquilo que se conhece.

EFICIÊNCIA:

O princípio da Eficiência foi inserido com EC 19/1998. Esse princípio traduz a ideia de que a atividade
administrativa deve ser desempenhada de modo eficaz com o mínimo de desperdício e produtividade.
É a noção do conceito de uma Administração Gerencial (flexibilidade organizacional e controle de
resultados) em substituição à Administração Pública burocrática (procedimentos rígidos e inflexíveis).

O ordenamento jurídico está moldando uma Administração Pública nos moldes das administrações
das empresas do setor privado.

- Privilegia aferição de resultados.

Pode ser concebida sob duas óticas:

a) relativamente à forma de atuação do agente público, melhor desempenho possível de suas

atribuições, a fim de obter os melhores resultados.

b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administração pública, exige-se que

este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores resultados na prestação dos
serviços.

Exemplos:
- contratos de gestão, no §8º d art. 37 CF.
- escolas de governo- formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos.
- aproxima-se do princípio da economicidade – art. 70, caput, CF.

OUTROS PRINCÍPIOS APLICADOS NO DIREITO ADMINISTRATIVO

Previsão expressa em normas infraconstitucionais: Ex.: Lei 9.784/1999 (Lei do Processo

Administrativo da Administração Pública Federal): “Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre
outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”.

RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE

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De uma forma geral, a legislação promoverá toda a regulamentação da atuação da administração
pública, impondo ao administrador atuação vinculada a lei.

No entanto, a lei não é capaz de definir todos os elementos necessários para a prática de um ato
administrativo, deixando ao legislador uma margem de atuação ao administrador, permitindo que este
pratique alguns atos com maior liberdade, de acordo com a conveniência e oportunidade (atuação
discricionária).

Destacamos que, ainda que a lei confira uma margem de liberdade ao gestor público, existem limites
para essa atuação. Esses limites são estabelecidos pelos princípios da RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE.

Esses princípios não estão previstos de forma expressa na Constituição da República, mas são
referendados em diversas normas infraconstitucionais, dentre elas a Lei Federal 9.784/1999 (regras
gerais do Processo Administrativo).

Tais princípios são tratados, por vezes, como sinônimos pois ambos têm por função limitar o exercício
do poder discricionário, por outro lado a tentativa em estabelecer uma diferença entre ambos não é
uma tarefa fácil.

RAZOABILIDADE: Imprime a ideia de atuação com “bom senso”, considerando os valores comuns de
toda coletividade, balizando as situações postas e as decisões administrativas tomadas com vistas às
necessidades da coletividade. Proibição de excessos.

PROPORCIONALIDADE: É uma faceta da razoabilidade. Uma permanente adequação entre meios e

fins, evitando atuações abusivas ou totalmente desnecessárias, vedada a imposição de obrigações,
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do
interesse público.

MOTIVAÇÃO

É a declaração escrita da prática do ato administrativo. (Art. 50 da lei nº 9784/99).

Trata-se de uma formalidade para explicação dos motivos. Eis que, todo ato jurídico tem motivo,
porém nem todo ato administrativo precisa de motivação (ter os motivos declarados). A regra é a de
que todos os atos e decisões da administração devem ser motivados, devendo assim, haver uma
exposição dos fundamentos e objetivos que levam a determinado ato ou decisão.

MOTIVO: situação de fato e de direito que leva o agente a agir.

Exemplos:
* no caso de punição de servidor: motivo= infração cometida.

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* tombamento: motivo = valor cultural.
*remoção de servidor: motivo= falta de serviço suficiente no local.
AD NUTUM: Excepcionalmente, a lei poderá de forma expressa definir atos e decisões que podem ser
praticados independentemente de motivação. Única exceção: exoneração de ocupante de cargo em
comissão (exoneração ad nutum) por expresso tratamento constitucional.

Anote!!! ! Teoria dos Motivos Determinantes: A atuação da Administração está vinculada

ao motivo exposto. Todo ato motivado dependerá da veracidade e existência dos motivos
apontados como determinantes para a prática do ato, ou seja, uma vez declarado o
motivo do ato, este deve ser respeitado. Ex.: exonerar servidor público por falta de verba.

AUTOTUTELA

Súmula nº 473/STF: A Administração pode anular
seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial.
Art. 53 da Lei 9.784/99: A Administração deve
anular seus próprios atos, quando eivados de
vício de legalidade, e pode revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos

Analisando o quadro acima, verifica-se que a autotutela envolve dois aspectos:

a) legalidade: quando a Administração Pública deve promover a anulação de atos ilegais,

mediante provocação ou de ofício.

b) mérito: quando a Administração Pública pode promover a revogação de um ato

administrativo mediante reexame da conveniência e oportunidade de sua manutenção ou
desfazimento.

ATENÇÃO !!! A lei não afastará do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (CF, art. 5º, XXXV):
Assim, o Poder Judiciário poderá promover a anulação dos atos administrativos mediante provocação,
porém jamais poderá promover a revogação dos atos de outros Poderes.

DECADÊNCIA O art. 54 da Lei 9.784/1999, o direito da

Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em 05 anos, contados
da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

SEGURANÇA JURÍDICA

Princípio limitador da autotutela da Administração Pública, pois o gestor público não deve, sem justa
causa, desfazer situações jurídicas consolidadas, mediante invalidação de atos administrativos que

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contenham irregularidades. Posto que, ainda que contenham vícios, tais atos têm cumprido com a
finalidade pública, ou seja, o desfazimento desses atos geraria mais dano que a sua manutenção.

Nos atos e decisões vinculados, cabe à lei garantir essa segurança jurídica. Já nos atos e decisões
discricionárias, cabe ao administrador garanti-la através de convalidação ou saneamento (correção).

• FATO CONSUMADO: Em função do princípio da Segurança Jurídica, os atos e as decisões da

administração que sejam relevantes para a sua manutenção, mas que contenham vicio ou ilegalidade,
deverão ser convalidados pela administração. Caso não seja possível convalidar, então o ato ou decisão
será anulado, mas os seus efeitos serão preservados.

PODERES ADMINISTRATIVOS

CONCEITO: São prerrogativas que são conferidas à Administração Pública para a sua atuação na defesa
do interesse coletivo (SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO – PODER), as quais não podem ser renunciadas
(INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO – DEVER).

CARACTERÍSTICAS

a) caráter instrumental: são instrumentos pelos quais a Administração busca atingir o seu fim, qual
seja, a promoção e proteção do interesse público.

b) trata-se de poder-dever: não é uma faculdade, e sim de um dever em utilizá-los, não podendo dispor
de seu exercício.

c) limites definidos em lei: o exercício dos poderes está condicionado à lei (princípio da legalidade)

PODER VINCULADO e PODER DISCRICIONÁRIO

Por questões didáticas, trataremos esses poderes em um único tópico estabelecendo as diferenças
entre si. Muitos administrativistas defendem que na verdade os poderes vinculado e discricionário não
são poderes, mas se constituem em uma forma de se exercer os outros poderes, eis que haverá
situações em que a atuação do gestor público se dará de forma vinculada e em determinados
momentos a atuação será discricionária.

PODER VINCULADO PODER DISCRICIONÁRIO

A Administração age nos termos
da lei, sem margem de liberdade
O agente público deve agir
exatamente da forma prevista em
lei.
É concedida uma margem de liberdade, ditada pela lei.
Prerrogativa concedida para eleger, entre as várias condutas
possíveis, a que traduz melhor o interesse público
a liberdade é dentro dos limites legais da razoabilidade e da
proporcionalidade.

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 Dica: a lei normalmente faz referência ao poder discricionário
com:
- a expressão “poderá”, a “critério da autoridade competente”
- utilização de conceitos jurídicos indeterminados

PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO

‘’É a prerrogativa conferida à Administração Pública para editar atos gerais para complementar as leis
e permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não
pode, pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando’’. (José dos Santos Carvalho
filho)

As principais características gerais deste poder administrativo são:

• Editar atos gerais;

• Regulamentar as leis;

• Permitir a fiel execução da lei;

• Normas derivadas ou secundárias: pois derivam das leis (normas originárias)

• Não podem inovar no ordenamento jurídico: somente as leis podem inovar no ordenamento

jurídico, salvo a expedição de decretos autônomos.

Em síntese, o Poder Regulamenta ou Normativo pode ser entendido em dois sentidos:

a) sentido amplo: expedição de atos normativos gerais e abstratos = poder normativo. (ex.:
CF,art. 87, parágrafo único, II)
b) sentido estrito: Chefe do Executivo para expedição de decretos = poder regulamentar

DECRETO REGULAMENTAR (De execução) DECRETO AUTÔNOMO

Para possibilitar a fiel execução da lei, pois de Na omissão da lei, o regulamento supre a lacuna,
algum modo a execução dessa lei envolve a
atuação da Administração Pública (CF, art.84,
IV).
* Não é passível de delegação (CF, art. 84,
parágrafo único).
* Leis não autoexecutáveis: legislador prevê a
necessidade de ser regulamentada.
até que se edite lei sobre a temática.
Os casos permissivos são:
a) organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos;
* cabe delegação (art. 84, parágrafo único)
* CF, art. 84,VI-EC 32/2001.

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PODER HIERÁRQUICO

É o poder que tem por objetivo ordenar, coordenar, fiscalizar, controlar e corrigir as atividades
administrativas, no âmbito interno da Administração Pública.

Dessa estrutura hierárquica, tem-se duas subdivisões de relações funcionais:

a) Relação de Hierarquia
b) Relação de subordinação

RELAÇÃO DE HIERARQUIA: Da relação de hierarquia, extrai-se o entendimento de que a chefia

superior é dotada de prerrogativas funcionais para controlar, fiscalizar e revisar os atos e decisões de
seus subordinados, instituir normas internas e de dar ordens.
Não é possível avocar
ATENÇÃO !!!! Na relação de hierarquia é possível: competência exclusiva de
DELEGAÇÃO de competências: transfere o exercício subordinado.
de competência do órgão superior para o inferior
AVOCAÇÃO de competências: transfere o exercício da
competência do órgão inferior para o órgão superior na cadeia
hierárquica.

Não cabe delegação (art.13, L9.784/99) DE NOR EX

I- a edição de atos de caráter normativo
Competência Decisória.
II- a decisão de recursos administrativos
Competência Normativa.
III- as matérias de competência exclusiva do órgão ou da autoridade Competências Exclusivas.

RELAÇÃO DE SUBORDINAÇÃO: Ainda dentro do Poder Hierárquico, a relação de subordinação indica

que o subordinado tem a sujeição do “Dever Hierárquico de Obediência”. Portanto, o subordinado não
pode recusar, questionar ou deixar de cumprir uma ordem.

A ocorrência de qualquer uma das causas acima é apenada como insubordinação hierárquica, podendo
implicar na demissão funcional prevista no art. 132, L.8112/90.

ORDEM MANIFESTAMENTE ILEGAL: Vale lembrar que se a ordem do superior for “manifestamente
ilegal”, o subordinado fica isentado do dever de obediência.
• Caso o subordinado cumpra dolosamente a ordem “manifestamente ilegal”, ele responderá
pelo ato solidariamente com o superior, nas três esferas: civil, penal e administrativa.

Subordinação ≠ vinculação:
* subordinação: interna, decorre do poder hierárquico.

*vinculação: externa e se relaciona com o princípio da tutela, sendo resultado

do controle finalístico que a Administração direta exerce sobre a indireta. 11
PODER DISCIPLINAR

É a prerrogativa administrativa de todo superior hierárquico de apurar e punir os ilícitos cometidos por
seus subordinados e pessoas sujeitas à disciplina de órgãos públicos, tendo em vista um vínculo jurídico
estabelecido (por ex. um contrato de prestação de serviços celebrado entre o particular e a
Administração Pública)

Na aplicação do Poder Disciplinar deverá ser observado o CONTRADITÓRIO e AMPLA DEFESA com
instauração de Processo Administrativo Disciplinar/PAD ou SINDICÂNCIA.

Poder disciplinar
Vínculo específico - algum vínculo jurídico com a administração pública.
≠
Poder de Polícia
Vínculo geral - qualquer pessoa que exerça atividade que possa acarretar em risco ou transtorno à
coletividade

PODER DE POLÍCIA

CONCEITO: É a atividade do Estado consistente em limitar, restringir, frenar o exercício dos direitos
individuais em benefício do interesse coletivo

OBJETO: O poder de polícia recai sobre direitos, atividade e bens.

DIFERENÇA: Não se pode confundir o poder de polícia administrativa com o poder de polícia judiciária.

Diferença POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA

Regime Normas e princípios administrativos. Lei processual penal
Jurídico
Ilícito Administrativo Ilícito penal

Finalidade Combater atividades antissociais Responsabilizar os infratores da lei

Auxilia na atuação do Poder Executivo penal
Auxilia a atuação do Poder Judiciário
Competência Exercida por órgão administrativos de Exercida pela polícia
caráter fiscalizado civil/militar/federal preparar a
atuação da função jurisdicional

Destinatário/ Incide sobre bens, pessoas e direitos Atua sobre as pessoas individual ou
Objeto indiscriminadamente
Momento de Regra: preventivo (evitar danos à Regra: repressivo- apuração de crimes.
Atuação sociedade) Mas pode ser preventivo
Pode ser repressivo: aplicação de
multas, interdição de stabelecimentos,
demolição de obras.

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FORMAS DE MANIFESTAÇÃO:

A manifestação do poder de polícia pode se dar a partir de atos:

a) preventivos: autorizações e licenças a serem concedidas
b) fiscalizadores: inspeções, vistorias e exames realizados pela administração.
c) repressivos: multa, embargo, intervenção de atividade e apreensões.

MEIOS DE ATUAÇÃO:

a) atos concretos: tem um destinatário específico: ex. interdição de restaurante.

b) atos gerais: não tem um destinatário específico: ex.: proibição de soltar balões em festas
juninas, horário para venda de bebidas alcoólicas

LIMITES DE ATUAÇÃO: limite quanto aos elementos competência - forma – finalidade dos atos
administrativo.

REGRAS A SEREM OBSERVADAS:

a) necessidade: utilizar a medida de polícia para evitar ameaças reais ou prováveis que violem
o interesse da coletividade.

b) proporcionalidade: ponderar entre a proteção ao interesse público a limitação do direito de

liberdade e propriedade individuais.

c) eficácia: a medida mais adequada, quantitativa e qualitativamente.

COMPETÊNCIA: Exercido por todas as esferas da Federação, tanto na Administração Direta quanto na
Indireta.

SANÇÕES: A aplicação de sanções decorrente do exercício do poder de polícia deverá observar o

devido processo legal (multa, interdição de atividade, fechamento de estabelecimento, demolição de
construção irregular embargo administrativo de obra, inutilização de gêneros, apreensão e destruição
de objetos).

ATRIBUTOS:

A) Coercibilidade: O poder de polícia é compulsório /imperativo:

✓ Exercido mesmo contra a vontade do administrado;
✓ imposição coativa das medidas adotadas;
✓ Admite o uso da força pública para o seu cumprimento, quando
resistido.
Ex.: barraca de vendas de um feirante na calçada de forma irregular/sem autorização : um fiscal tem o poder de
mandar retirar. Caso, o particular não retire o fiscal pode convocar força policial para cumprimento da ordem.

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 B) Discricionariedade: é o agir de acordo de acordo com a conveniência e oportunidade (regra), mas
também pode se manifestar de modo vinculado, como no caso da concessão de licenças para a
realização de atividades (ex.: licença para construir ou dirigir veículos).
/
C) Autoexecutoriedade: é a capacidade que a Administração Pública tem de fazer executar sua
decisão por vias administrativas, sem necessitar de recorrer previamente ao Poder Judiciário.
Alguns doutrinadores fazem uma subdivisão desse atributo em:
- Exigibilidade: tomar decisões que dispensam de se dirigir preliminarmente ao juiz para
impor obrigação ao administrado (é o poder de exigir do cidadão o cumprimento de
obrigações);
- Executoriedade: faculdade de realizar direta e concretamente a execução forçada
quando a lei expressamente autoriza ou quando a adoção da medida for urgente para a
defesa do interesse público e não comportar espera para manifestação do Poder
Judiciário.

/
ATENÇÃO !!!! COBRANÇA DE MULTAS: medida de polícia não dotada de
autoexecutoriedade; depende de ordem judicial prévia para forçar o
pagamento.
- Multa decorrente de contrato: caso em que a execução da multa é
feita diretamente pela própria Administração. Porém, a multa aplicada
nessa hipótese decorre do poder disciplinar, e não do
/
ANOTE !!! DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA:

Não é possível delegar o poder de polícia aos particulares. ( art. 4º, III, da Lei 11.079/05 ) – (embora
muito discutido na doutrina e jurisprudência). Inclusive, o art. 4º, III, da Lei das Parcerias Público-
Privadas (Lei n. 11.079/2005) estabelece que não pode ser objeto de contrato de PPP o exercício do
poder de polícia, por consistir em transferir para particulares essa atividade estatal

SÚMULAS IMPORTANTES:

➢ Súmula n. 419 do STF: Os municípios têm competência para regular o horário do comércio local, desde
que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas.

➢ Súmula n. 645 do STF: É competente o município para fixar o horário de funcionamento de

estabelecimento comercial.

➢ Súmula n. 646 do STF : Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação
de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área.

➢ Súmula n. 19 do STJ: A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, e da competência da

união.

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 ➢ Súmula n. 312 do STJ: No processo administrativo para imposição de multa de trânsito, são necessárias
as notificações da autuação e da aplicação da pena decorrente da infração.

➢ Súmula n. 434 do STJ: O pagamento da multa por infração de trânsito não inibe a discussão judicial do
débito.

ABUSO DO PODER: ocorre no exercício de qualquer dos poderes.

Quando a autoridade, embora competente para praticar o ato,

ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia de suas
finalidades administrativas.
FORMAS: POR AÇÃO ou OMISSÃO.
Se esses poderes forem utilizados com desrespeito à lei, à moral ou com finalidade diversa da prevista
em sua criação, estaremos diante da figura do abuso de poder (abuso de autoridade).

CONSEQUÊNCIA: atos são nulos, devendo ser assim declarados pela Administração (autotutela) ou
pelo Judiciário.
ABUSO DE PODER
DESVIO DE PODER EXCESSO DE PODER
O agente atua no limite de sua competência, Atua fora dos limites de sua competência
mas com finalidade diversa da determinada em administrativa, invadindo competências de
lei. Ex.: remoção de ofício de servidor para puni- outros agentes ou atuando fora da competência
lo. que lhe foi delimitada legalmente. Ex.: instituir
imposto através de decreto
Viola o requisito da finalidade. Viola o requisito de competência do ato
administrativo.

ATO ADMINISTRATIVO

CONCEITO: Segundo a doutrina administrativista, é a Manifestação unilateral de vontade do Estado ou

de quem lhe faça as vezes, no exercício e prerrogativas públicas, destinada a cumprir concretamente
a lei, e sujeita a controle de legitimidade pelo judiciário.
DIFERENÇAS:
1-FATO X ATO ADMINISTRATIVO
a) Fato: é qualquer acontecimento no plano prático proveniente da ação humana ou de forma
natural (ex.: queda de um muro em decorrência de uma forte chuva)
b) Fatos Administrativos: são os fatos que importam para o mundo administrativo (ex.: queda
de uma ponte que liga um ponto da cidade ao outro). Também pode ocorrer de uma ação
estatal ou de forma natural.

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 c) Ato administrativo: é toda manifestação de vontade unilateral imputada ao Estado.

Anote!!!! SILÊNCIO ADMINISTRATIVO: se dá quando a Administração não se manifesta

diante da provocação do administrado. Comumente ouvimos a expressão de que “aquele
que se cala consente”, ocorre que essa expressão não se aplica para Administração Pública,
ou seja, quando a Administração não se manifesta mediante petição do administrado, não
se pode afirmar que a ausência de manifestação da Administração significa um
consentimento tácito ou uma manifestação de vontade afirmativa perante o pleito de
terceiros. Isto é, não será considerado Ato Administrativo.
O SILÊNCIO É FATO ADMINISTRATIVO: O silêncio não decorre da manifestação de vontade do
Estado, não pode ser considerado ato administrativo.
A omissão da Administração pode representar aprovação ou rejeição da pretensão do
administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma competente (Hely Lopes Meirelles)

2- ATOS DA ADMINISTRAÇÃO X ATO ADMINISTRATIVO

O conceito de ato da Administração é gênero, do qual o ato administrativo é espécie.
Atos da Administração: todo e qualquer ato praticado pela Administração no exercício da função
administrativa e, podem ser subdividido em:
a) Atos políticos: atos de governo, praticados no exercício da função política (ex.: veto
presidencial);
b) Atos de direito privado: não possuem atributos inerentes ao ato administrativo, são praticados pela
Administração, porém regidos pelo direito privado. Ex: contratos de locação celebrado por uma
empresa estatal;
c) Ato administrativo: Atos praticados pela Administração pública quando do exercício da função
administrativa, regidos pelo o regime de direito público. É a manifestação de vontade do Estado. Ex.:
multas aplicadas pelos órgãos fiscalizadores do Poder Executivo.

REQUISITOS/ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Co. Fi. Fo. Mo. Ob.
1- COmpetência – quem? Elemento/ Os vícios podem ser
Requisito convalidados?
2-FInalidade – para quê?
Competência Sim
3-FOrma – como? Finalidade NÃO
Forma Sim
4-Motivo- porquê? Motivo NÃO
5-Objeto- o quê?
Objeto NÃO
1) COMPETÊNCIA/SUJEITO: é a medida do poder atribuído ao agente público que deve ser capaz e não
impedido. Representa as atribuições do cargo. E, segundo a doutrina administrativista possui as
seguintes características:

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 a) irrenunciabilidade: é uma obrigação o exercício da competência (poder-dever). (art.11 ,
L.9.784/99)

b) Imprescritibilidade: o não exercício de uma competência não a extingue. Apenas outra lei
poderá extinguir uma competência.

c) inderrogabilidade: não cabe alteração por vontade entre os agentes públicos (caráter
absoluto).

d) improrrogabilidade: se o agente público não utiliza sua competência, isso não significa que
esta possa ser transferida a outro agente. Salvo a avocação e a delegação. (caráter relativo).

VÍCIOS DE COMPETENCIA:

* Abuso de Poder: Excesso de Poder- quando o agente atua fora ou além de sua
esfera de competência .

➢ Admite convalidação (saneamento do vício), salvo se tratar de competência

em razão da matéria ou de competência exclusiva.

Pressupostos da convalidação (art. 55 da Lei n. 9.784/99):

• Vício sanável (o vício sanável ou é vício de forma ou é vício de competência);

• Ausência de lesão ao interesse público;

• Inexistência de prejuízo a terceiros.

2) FINALIDADE: é o bem tutelado. O objetivo a ser alcançado pelo Poder Púbico.

É o resultado que se quer alcançar, que pode se dar em dois sentidos:

a) finalidade em sentido amplo/geral/mediata = interesse público.

b) finalidade especial/imediata = própria do ato – previsão na lei.

VÍCIO DE FINALIDADE

ABUSO DE PODER - Desvio de finalidade (desvio de poder): O ato é praticado

contrariamente ao interesse público ou de acordo com o interesse público, mas
com uma finalidade diversa da prevista em lei.

➢ O desvio de finalidade não pode ser convalidado.

3) FORMA: modelo determinado pela lei para a prática do ato administrativo.

- Regra: escrito. - Exceção: ordens verbais de um superior hierárquico, os gestos e apitos de um

guarda rodoviário e até mesmo os sinais de uma placa de trânsito.
➢ Cabe convalidação desde que não seja essencial para a prática do ato
4) MOTIVO: é a situação de fato e de direito que leva o agente a agir.
- exemplos: * no caso de punição de servidor: motivo= infração cometida.
* tombamento: motivo = valor cultural.

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 * remoção de servidor: motivo= falta de serviço suficiente no local.
VÍCIOS DE MOTIVO
Motivo inexistente: O motivo que fundamentou o ato não existe, por isso o ato é
inválido. Ex.: licença para tratar de pessoa da família.
Motivo ilegítimo/inadequado: O motivo que fundamentou o ato existe, mas era
inadequado.
5) OBJETO: é o resultado prático do ato administrativo, o conteúdo do ato.
*Enumera, declara, enuncia, certifica, extingue, autoriza, modifica, etc
➢ Não pode ser convalidado.
Mérito: margem de liberdade existente nos atos discricionários. Poder conferido ao agente para que
decida sobre a oportunidade e conveniência para praticar determinado ato discricionário. Encontra-se
no MOTIVO e OBJETO
ATRIBUTOS/ CARACTERÍSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os atributos são as características dos atos administrativos. São as prerrogativas de poder público
decorrentes do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Atributo Todos os atos adm. tem?

São eles:
Presunção de Legitimidade Sim
Presunção de legitimidade
Autoexecutoriedade NÃO
Autoexecutoriedade
Tipicidade Sim
Tipicidade
Imperatividade NÃO
Imperatividade

1)Presunção de legitimidade (presunção de veracidade): presunção de que ato administrativo foi

realizado em conformidade com a lei;

* Trata-se presunção relativa (juris tantum): pois admite prova em contrário por terceiros prejudicados
pelo ato. Há a inversão do ônus da prova: quem impugnar/questionar o ato editado, deverá também
provar que é inverídico.

* Esse requisito autoriza a imediata execução do ato administrativo, pois o fato e o conteúdo são
presumidos verdadeiros.

➢ Presente em todos os atos -

2) Autoexecutriedade: Decretação e Execução do ato administrativo sem a necessidade de a

Administração recorrer ao Judiciário.
➢ NÃO ocorre em todos os atos -
Divisão: 2.1 Exigibilidade: decidir sem necessidade de anuência do Judiciário. Utilização dos
meios indiretos de coerção. Poder de exigir sob pena de multa ou outras penalidades administrativas.
2.2Executoriedade: fazer cumprir suas decisões, utilizando de meios diretos de
execução.
3) Tipicidade: Correspondência do ato com a figuras previstas em lei.
➢ Presente em todos os atos -

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4) Imperatividade: os atos administrativos serão impostos independente da concordância do terceiro;
• Conhecido também como Poder Extroverso do Estado: pois impõe obrigação unilateral ao
particular.
➢ NÃO ocorre em todos os atos
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS - São formas de extinção dos atos administrativos:
a) Extinção natural: O ato administrativo se desfaz em decorrência do seu mero cumprimento.
b) Extinção objetiva: O objeto do ato desaparece.
c) Extinção subjetiva: O próprio sujeito beneficiário do ato desaparece.
d) Renúncia: O beneficiário abre mão dos efeitos do ato.
e) Anulação: - extinção de ato por outro ato ou por decisão judicial, por motivo de ilegalidade com
efeitos ex tunc.
- Modulação dos efeitos: garantia dos efeitos em relação ao terceiro de boa-fé.
- Vício insanável = anulação obrigatória
- Vício sanável = ato pode ser convalidado
- Atos discricionários e atos vinculados = podem ser anulados.
- Tanto a própria administração como o Poder Judiciário podem anular um ato administrativo.
f) Revogação: ato administrativo válido (produzido legalmente) que se tornou inconveniente ou
inoportuno (controle de mérito).
- efeito ex nunc (opera para frente).
- revogação total ou parcial.
- Só cabe à Administração que produziu o ato.
- Só cabe nos atos discricionários.
g) caducidade/decaimento: Extinção do ato em consequência do surgimento de norma legal proibido
situação que o ato autorizava.
h) Contraposição/derrubada: Edição de novo ato administrativo para contrapor.
i) Cassação: forma de extinção do ato em razão da prática de o particular não ter cumprido com seus
deveres.

ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

a) Atos normativos: atos gerais e abstratos editados para fiel execução de lei.
Exemplo: decretos, deliberações, regulamentos, regimentos, resoluções, etc

b) Atos ordinatórios: função de organização interna da Administração Pública. Visam disciplinar o

funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder
hierárquico da Administração. Ex.: portarias, instruções, ofícios, ordem de serviço, avisos,
comunicados, circulares, provimento, despachos,.

c) Atos negociais ou de consentimentos: a Administração Pública dá algum tipo de concordância para

o particular. Ex.: licença para dirigir, autorização, permissão de uso de bem público, admissão em
escola pública etc.

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 c.1 Licença: Libera a todos que preencham os requisitos legais, o desempenho de atividades em
princípio vedadas pela lei.
*É uma manifestação do poder de polícia. Desbloqueia certas atividades.
*É um ato administrativo vinculado e definitivo.
Ex.: licença para construir; para dirigir
NO INTERESSE PREDOMINANTE DO PARTICULAR.
c.2 Autorização: Expedido para a realização de serviços ou a utilização de bens públicos a
faculdade de exercer uma atividade, serviço
NO INTERESSE PREDOMINANTE DO PARTICULAR.
* É um ato discricionário e precário.
Ex.: autorização para porte de arma, mesa de bar na calçada, bancas.
c.3 Permissão: Expedido para a realização de serviços ou a utilização de bens públicos
NO INTERESSE DA COLETIVIDADE.
* Ato discricionário e precário.
* Ex.: permissão para taxista.
c.4 Admissão: ato administrativo vinculado que faculta, a todos que preencherem os requisitos
legais, o ingresso em repartições governamentais ou defere certas condições subjetivas.
*Exemplo: admissão de aluno em biblioteca pública.
Anote!!!: A coercibilidade e a imperatividade não permeiam os atos negociais.

d) Atos enunciativos: a Administração Pública expressa uma opinião, atesta um fato. Exemplo:
parecer, certidão, declarações, apostilamento.

*Parecer caráter opinativo: não vincula a decisão do gestor.

* Parecer de caráter vinculativo: vincula a decisão do festor, para tanto, esse tipo de parecer precisa
de regulamentação em lei..

e) Atos de controle ou de verificação: a Administração controla a legalidade ou analisa o mérito de

certos atos. Exemplo: homologação, visto, aprovação.

e.1 Homologação: ato vinculado pelo qual a Administração reconhece a legalidade de outro ato
anterior da própria Administração ou de entidade diversa.

*Ocorre sempre a posteriori e examina apenas o aspecto de legalidade.

f) Atos punitivos ou sancionatórios: aplicar sanção.

*A Administração visa punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos

administrados ou de seus servidores. Ex.: multa, interdição de estabelecimento, apreensão de
mercadorias, demissão, suspensão do servidor.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A) QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE:

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a.1 Vinculados: todos os elementos estão previstos em lei. Não há nenhuma margem de liberdade
para o agente público, ele simplesmente faz o que está previsto em lei. Ex.: licença (cumpriu os
requisitos, deve ser concedido).
a.2 Discricionários: há uma margem de liberdade para o agente público. Análise da conveniência e
oportunidade (mérito= motivo+objeto). Competência, finalidade e forma não há discricionariedade.
Ex.: agente público abaixou as calças na repartição. Suspensão ou advertência?
A) QUANTO AOS DESTINATÁRIOS:
b.1 Gerais: são aqueles que não possuem destinatário específico. São editados para a coletividade.
Ex.: decretos do executivo.
b.2 Individuais: possuem destinatários específicos. Não é só uma pessoa, pode ser mais de uma, desde
especificado.
Ex.: PC homologou concurso e nomeia cinco delegados.
C) QUANTO AO ALCANCE:
c.1 internos: geram efeitos dentro da própria Administração Pública.
Ex.: comunicações internas, portarias, ordem de serviço.
c.2 Externos: geram efeitos para fora da Administração Pública.
Ex.: multa de trânsito, licenças, autorizações etc.
D) QUANTO À FORMAÇÃO DO ATO:
d.1 Simples: UMA única manifestação de vontade de UM ÓRGÃO PÚBLICO (independe da quantidade
de agentes, por ex.: conselhos ou órgãos colegiados)
* Ex.: Comissão da PJC/MT que emite ato para mudar a identificação visual da Polícia Civil.
d.2 Complexo: DUAS ou MAIS manifestações de vontade, de DOIS ou MAIS órgãos públicos. Serão
duas ou mais vontades principais.
Ex.: aposentadoria do servidor = Órgão interno + Tribunal de Contas.
d.3 Composto: UMA manifestação de vontade principal e UMA manifestação de vontade acessória.
*Ex.: inexigibilidade de licitação. Agente edita ato principal que depende de confirmação por ato
acessório. Aqui o ato principal já foi formado, o acessório só confirma o principal.

ATO COMPLEXO ATO COMPOSTO

*um só ato, um ato único, resultante da
conjugação de duas ou mais vontades,
emanadas por órgãos distintos (singulares ou
colegiados), que se fundem, se conjugam, se
juntam, se reúnem.
*dois atos, um principal e o outro acessório. O
acessório funciona como condição de eficácia,
operatividade ou exequibilidade do ato
principal.

*as vontades que se fundem estão situadas *uma vontade é principal, a outra, acessória.
no mesmo patamar de importância, são
A vontade acessória é instrumental.
homogêneas, vontades emanadas de órgãos
independentes. Atos sujeitos a registro.

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 *(a) Decreto assinado pelo Presidente da *a) atos que dependem de autorização,
República e referendado pelo Ministro de aprovação, proposta, parecer, laudo técnico,
Estado; homologação, visto;

(b) aposentadoria; (b) nomeação do Procurador Geral da

República, que depende da aprovação prévia do
Senado

E) QUANTO AO OBJETO:
e.1 Atos administrativos de império: a Administração Pública atuando acima do particular. Exercício
de prerrogativas: procedimentos de desapropriação, interdição de atividades.
e.2 Atos administrativos de gestão: aqueles em que a Administração se coloca no mesmo nível do
particular. Ex.: aluguel de imóvel para uma autarquia utilizar.
e.3Atos administrativos de expediente: atos necessários apenas para dar andamento aos
procedimentos administrativos. Visam dar andamento aos serviços.
Não criam direitos ou obrigações.
Ex.: encaminhamento de documentos à autoridade que possua atribuição de decidir sobre o mérito.
F) VÁLIDO X NULO X ANULÁVEL X INEXISTENTE
*considera-se os defeitos do ato administrativo os quais pode ser tratados conforme as teorias:
*Monista: os atos são nulos ou válidos ou Dualista: os atos poderiam ser válidos, nulos ou anuláveis.
f.1 Ato administrativo válido: está totalmente de acordo com o ordenamento jurídico.
f.2 Ato administrativo nulo: aquele que tem um defeito insanável, não admite convalidação.
f.3 Ato administrativo anulável: aquele que possui um defeito, mas este é sanável, admite a
convalidação.
f.4 Ato administrativo inexistente: não é ato administrativo, pois foi praticado por um usurpador da
função pública. Usurpador é aquele que exerce a função de má-fé.

ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITOS BÁSICOS
Administração Pública:
a) sentido formal, subjetivo ou orgânico: conjunto de órgãos ou entidades incumbido de
realizar a atividade administrativa, com vistas a atingir os fins do Estado.
- Administração Direta e Indireta.
- Administração Pública (QUEM FAZ)
b) sentido material, objetivo ou funcional: representa o exercício da atividade administrativa.
- administração pública (O QUE FAZ)

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 ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
1. União 1. Autarquias
2. Estado 2. Fundações públicas
3. Distrito Federal 3. Empresas públicas
4. Municípios 4. Sociedade de economia mista
* seus ministérios e secretarias * agencia reguladoras e agencias executivas (acrescentada por
*CENTRALIZAÇÃO alguns doutrinadores, mas a maioria classifica como Autarquia)
* conjunto de pessoas administrativas
* com personalidade jurídica
* vinculadas à Administração Direta
* DESCENTRALIZAÇÃO das atividades

Administração Indireta- CARACTERÍSTICAS:

1. patrimônio próprio:- a entidade responsável transfere parte de seu patrimônio quando da criação
da pessoa administrativa.
2. capacidade de autoadministração: - tem autonomia administrativa (mas não política) e não
possuem o poder de auto-organização: criar suas próprias leis( não competência legislativa)
3. necessidade de lei para sua existência e extinção.
a) autarquias: criação por lei específica- passam a existir apenas com a edição da lei.
b) fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista: criação autorizada por lei
específica + registro dos atos constitutivos no órgão competente:
* Cartório De Registro Das Pessoas Jurídicas: se a natureza for civil
* Junta Comercial: se a natureza for comercial
4. não possuem fins lucrativos: * podem gerar lucro, mas não constitui a finalidade primeira.
5. controle externo: pela Administração Direta que as criou (não cabe controle hierárquico ou
invalidação de contratos , por exemplos), bem como pelo Tribunal de Contas e sociedade
6. controle interno: pela própria entidade, através de revogação e anulação de seus atos.
QUANTO AO ASPECTO ORGANIZACIONAL: duas formas básicas de organização ou atuação
administrativa
CENTRALIZAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
O próprio Estado executa suas atividades através Distribuição externa de atividades
os órgãos e agentes integrantes da Administração administrativas, que passam a ser exercidas
Direta. por pessoas distintas do Estado.
*existência de duas pessoas jurídicas distintas:
Estado e a PJ

Formas de Descentralização: não cabe hierarquia só vinculação (controle finalístico ou tutela

administrativa) = para o exercício do controle finalístico é exigida expressa previsão legal, que
determinará os limites e instrumentos de controle (atos de tutela). Art.37, XIX, CF/88.

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a) Por serviço ou outorga (delegação legal, Técnica/serviços/funcional/): a lei atribui ou autoriza que
outra pessoa detenha a titularidade e a execução do serviço.
* normalmente por prazo indeterminado
* Administração Indireta
* ocorre a transferência da titularidade do serviço público
*revogação somente por lei. Se for total, implica a extinção da pessoa jurídica.
b) por colaboração ou delegação (delegação negocial): contrato ou ato unilateral atribui a outa
pessoa a execução dos serviços.
* não há prazo determinado: autorização - tanto para pessoa física quanto jurídica
* concessão: só pessoa jurídica
* transferência apenas da execução do serviço

QUADRO GERAL COMPARATIVO DA ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

CONCENTRAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO
Prestação concentrada de um a) Distribuição interna de atividades administrativas, de
serviço em uma pessoa jurídica competências.
que não apresentasse divisões em b) Relaciona-se com o conceito de hierarquia
sua estrutura interna c) Uma pessoa jurídica com distribuição de suas
* sem divisão por órgãos competências
d) Ocorre na Administração indireta e Direta.
e) exemplos:
matéria: Ministério da Educação, Saúde
hierarquia: ministérios, secretarias, coordenadorias.
Território: Delegacia da Receita Federal de São Paulo, Rio de
Janeiro

DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO
Pessoas jurídicas diversas Apenas uma pessoa jurídica
Presença de controle finalístico Presença da hierarquia

PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO PESSOA JURIDICA DE DIREITO PRIVADO

Entes políticos: União- Estado- Distrito Federal Empresas públicas
e Município Sociedade de economia mista
Autarquias
* prestar serviços públicos
Fundações públicas
* atividade econômica
* Exercício de atividade típica administrativa,
* mesmos direitos e restrições das PJ privadas
possuindo prerrogativas e restrições de direito
* busca-se maior agilidade e liberdade de ação
público.
* nunca serão regidas totalmente pelo direito
privado.

ENTIDADE POLÍTICA ENTIDADE ADMINISTRATIVA

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 * auto-organização: elaboração de leis
*competencia direta da CF
*pessoas jurídicas que integram a
administração pública
* sem autonomia política: não pode legislar
Competências de execução das leis
* autonomia administrativa: não são
subordinadas à pessoa política
* são vinculadas: tutela ou supervisão

ORGÃOS PÚBLICOS: Resultam da desconcentração = são partes do corpo da pessoa jurídica.

Definição: Lei 9784/99 art. 1º §2 I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
Teoria do órgão: Teoria segundo a qual toda atuação do agente público deve ser imputada ao órgão
que ele representa, ou seja, à pessoa jurídica para a qual trabalha, e não à sua pessoa. Na
jurisprudência brasileira, essa teoria se manifesta nas decisões que não aceitam o ajuizamento de ação
de indenização pelo particular diretamente contra o agente público causador do dano.

Os órgãos, integrantes de uma estrutura interna, não possuem:

• personalidade jurídica: os órgãos não possuem personalidade jurídica, quem detém é a pessoa
jurídica que promoveu a desconcentração de suas atividades em órgãos;

• patrimônio próprio: todo o patrimônio utilizado pelos órgãos é da pessoa jurídica a qual pertencem

• capacidade processual: não podem estar em qualquer dos polos de uma relação processual.

Exceção: 1-Os órgãos independentes e os autônomos têm capacidade processual para

defesa de suas prerrogativas institucionais.

2- Defensorias públicas para propor ação civil pública.

3- Ministério Público: exercer suas atribuições previstas no art. 127 da CF/1988.

4-Mandado de segurança por órgão do Poder Legislativo e Poder Judiciário

quando não há o repasse das verbas orçamentárias (personalidade judiciária)

Súmula 525/STJ: “a Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade
judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”

Personalidade jurídica x personalidade judiciária: personalidade jurídica é diferente de personalidade

judiciária. Esta última, alguns órgãos podem, excepcionalmente, possuir; mas, personalidade jurídica,
nenhum órgão possui.

CLASSIFICAÇÃO: Existem outras formas de classificação, apresentadas pelos doutrinadores.

Quanto à posição estatal
INDEPENDENTES Originários da CF.
Representam os Poderes do Estado
Atribuições exercidas por agentes políticos
Corporações legislativas, chefias do executivo, tribunais judiciários e
juízos singulares
AUTÔNOMOS Estão na cúpula da administração
Logo abaixo dos órgãos independentes

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 Autonomia administrativa, financeira e técnica, segundo as
diretrizes dos órgãos superiores
Órgaos diretivos: supervisão, coordenação e controle das atividades
Ministérios, secretarias, procuradoria geral da justiça , AGU
SUPERIORES Poder de direção, mas sem autonomia administrativa e financeira
Subordinados aos controles hierárquicos de uma chefia mais alta
Ex.: gabinetes, procuradorias judiciais, departamentos, divisões
SUBALTERNOS São os se acham na base hierárquica entre órgãos: reduzido poder
decisório: seções de expediente, de pessoal.

DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.
PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE: Em conformidade com o princípio da legalidade e da indisponibilidade
do interesse público, bem como tendo em vista a descentralização dos serviços públicos com a
finalidade de promover maior eficiência na prestação do serviço público, o referido princípio
determina que a lei que cria ou autoriza uma entidade da Administração Indireta deverá estabelecer
com precisão as finalidades de sua criação.
- a lei criadora ou autorizativa deverá ter a precisão do objeto de atuação do ente administrativo, não
podendo estabelecer por exemplo “prestação de serviços público em geral”. Ex.: a criação de uma
universidade com a finalidade educacional, não poderá ter em seu objeto inclusão de serviços públicos
que não sejam correlatos, tal como, transporte urbano coletivo.
1- DA AUTARQUIA
CONCEITO: Pessoa Jurídica de Direito Público Interno, criada por lei específica, para titularizar
atividade típica da Administração Pública (sem caráter econômico).
Dec. 200/67, art.5º, I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada
* Podem ser federais, estaduais, distritais e municipais
* A CF/88 estabelece regras gerais para todas elas, independentemente da esfera federativa.
* Não se admite autarquias interestaduais ou intermunicipais: celebrar convênios ou consórcios
administrativos: gestão associativa prevista no art. 241 CF
Referência normativas: A Constituição Federal faz menção à administração indireta, porém não
conceitua e nem faz correlação categórica que a autarquia faz parte dela. Essa inclusão decorre de
uma interpretação sistemática do texto da norma maior.
A legislação infraconstitucional faz referência à autarquia:
✓ Estatuto da Reforma Administrativa Federal - Dec. 200/1967: fez referência direta (art. 4º e
5º): informa ser somente em pessoa jurídica.
✓ Decreto-lei 6.016 de 1943:art. 2º: informa tratar-se de pessoa jurídica de direito público
✓ Código Civil art. 41,IV: confirmação de ser uma pessoa jurídica de direito público
Exemplos: INSS, INCRA, IBAMA, DNOCS, INSTITUTO DE PESQUISA DO JARDIM BOTANICO

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CARACTERÍSTICAS
a) personalidade jurídica: por ser pessoa jurídica de direito público - princípio da legalidade: sendo
criadas por lei, têm início de sua existência no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei
criadora.
b) criação e extinção: criada e extinta por lei de iniciativa privativa do Chefe d Executiva,
c) objeto: exercem atividades típicas da administração pública, serviços públicos de natureza social
e de atividades administrativas (exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil)
d) responsabilidade objetiva: ART. 37 ,§ 6 CF: responsabilidade direta: a criador só responde na falta
de patrimônio desta; subsidiariamente.
e) relação com terceiros: praticam atos administrativos, celebram contratos, ato de autoridade:
impugnado por mandado de segurança
f) licitação: devem realizar procedimento licitatório
g) agentes da autarquia: concurso público. Vedação de acumulação de cargo público 37, XVII CF
h) bens: público - inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis
i) imunidade tributária: para impostos sobre o patrimônio, renda e serviços (art. 150 § 2 CF), desde
que em atividades vinculadas às suas finalidade essenciais ou às delas decorrentes.
j) prerrogativas processuais: prazo em quadruplo para contestar e em dobro para recorrer,
prescrição quinquenal de suas dívidas passivas, reexame necessário (duplo grau de jurisdição
obrigatório) em determinados casos; dispensa depósito prévio para interposição de recurso, não
necessita adiantar despesas processuais (salvo quando do depósito para honorários do perito)
CLASSIFICAÇÃO
a) autarquias assistenciais: minorar as desigualdades regionais e sociais: SUDENE (superintendência
do desenvolvimento do Nordeste, SUDAM- superintendência do desenvolvimento da Amazônia,
INCRA- instituto nacional de colonização e reforma agrária).
ADI n. 1.717/DF - OAB não é uma
b) autarquias previdenciárias: voltadas para atividade entidade da Administração
previdência social oficial. INSS indireta da União. A Ordem é um
serviço público independente,
c) autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino: UFRJ categoria ímpar no elenco das
d) autarquias profissionais ou corporativas: inscrição de certos personalidades jurídicas
profissionais e fiscalizar suas atividades. CRM, CREA. existentes no direito brasileiro.

e) autarquias administrativas: categoria residual. Se destinam às várias atividades administrativas,

inclusive fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa federativa a que estejam vinculada. Ex.:
INMETRO, BACEN, IBAMA
f)autarquias de controle/especiais: agências reguladoras, agencias autárquicas, autarquias especiais
* função de exercer controle sobre entidades que prestam serviços públicos ou atuam na área
econômica por força de concessões e permissões de serviços públicos (descentralização por delegação
negocial) ANATEL, ANVISA
g) autarquias associativas: associações públicas= criadas para mútua cooperação entre entidades
públicas, formalizada pela instituição de consórcios públicos (lei. 11.107/2005) – CONSÓRCIOS
PÚBLICOS

27
h) autarquia territorial: desmembramento geográfico = territórios art. 33 CF. Não chegam a ser
verdadeiras autonomia, mas têm a seu cargo algumas funções privativas conferidas pelo Estado.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS:
Fundamento: Lei federal de nº 11.107/2005 e Decreto nº 6.017/2007.
DENIFIÇÃO: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, para estabelecer
relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum.
PERSONALIDADE JURÍDICA: O consórcio público adquirirá
a) personalidade jurídica de direito público: será uma associação pública, mediante a vigência
das leis de ratificação do protocolo de intenções;
- integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados
b) personalidade jurídica de direito privado: mediante o atendimento dos requisitos da
legislação civil.
* Em qualquer caso: observará as normas de direito público (licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal- regidos pela CLT)
PROCEDIMENTO:
1. protocolo de intenções dos entes;
2. ratificação mediante aprovação de lei em cada ente (participação do legislativo):
- ratificação só é dispensada, se o Ente da Federação, antes de subscrever o protocolo de
intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio
- reserva: ato pelo qual ente da Federação não ratifica, ou condiciona a ratificação, de
determinado dispositivo de protocolo de intenções;
3. celebração de contrato: entre os entes federativos.
4. contrato de rateio: forma pela qual os entes entregam os recursos financeiros, em cada
exercício financeiro.

ANOTAÇÕES:
I- União: a) Celebração de convênio com consórcios constituídos mediante associação pública;
b) Não pode constituir consórcios unicamente com municípios;
c) Somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
II- Não pode haver consórcio público celebrado entre um estado e um município de outro estado.
III- Pode ser celebrado consórcio entre o Distrito Federal e municípios.
IV- Pode ser celebrado consórcio entre o Distrito Federal e municípios.
V- ASSEMBLEIA GERAL:
a) Instância máxima dos consórcios públicos, os quais são organizados em forma de estatuto.

28
 b) Alteração contratual: ratificada por todos os entes consorciados, mediante lei.
c) Retirada do ente da Federação do consórcio: mediante ato formal de seu representante na
assembleia geral, na forma previamente disciplinada por lei.
d) Alteração/ extinção de contrato de consórcio público: dependerá de instrumento aprovado
pela assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados.
e) Representante legal do consórcio: eleito dentre os Chefes do Executivo dos entes
consorciados.

2- FUNDAÇÃO PÚBLICA
Também denominada de FUNDAÇÃO GOVERNAMENTAL, pois são criadas pelo Estado, não se
confundindo com aquelas criadas pelos particulares.
ORIGEM NO DIREITO PRIVADO: Instituto pelo qual se atribui personalidade jurídica a um patrimônio,
a um conjunto de coisas, que é destinado à realização de certos fins que ultrapassam o âmbito da
própria entidade, indo beneficiar terceiros estranhos a ela.
* não havendo sócios a se beneficiarem com a fundação.
Fundamentação:
└ CF/88 Art. 5º XIX: somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
└ Dec. lei 200/67 -Art. 5º IV: Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito
público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
REGIME JURÍDICO: acerca do regime jurídico das fundações públicas (de direito privado ou de direito
público) existem duas 02 correntes divergentes na doutrina de Direito Administrativo:
a) existência de dois tipos de fundações públicas (posicionamento do STF) :
* fundações públicas de direito público: verdadeiras autarquias, fundações autárquicas,
autarquias fundacionais.
* fundações públicas de direito privado
b) as fundações terão sempre personalidade jurídica de direito privado, à exemplo da Sociedade de
Economia Mista e Empresa Pública.

CARACTERÍSTICAS:
a) Autonomia:
└ administrativa: Tem liberdade para tomar suas decisões nesse setor, sem necessitar de
concordância da Administração Direta. Ex: Pode contratar pessoas através de concurso, adquirir bens
através de licitação; Gerir as suas atividades.
└ financeira: Tem verbas próprias para gerir suas atividades. A principal fonte de verbas vem
do orçamento, mas não impede que possam cobrar pelos serviços que prestam.

29
* Patrimônio próprio personalizado.
b) Criação:
• Se for pessoa jurídica de direito público: A lei específica cria.
• Se for pessoa jurídica de direito privado: A lei específica autoriza a sua criação. Assim, só
adquiriram personalidade jurídica após aprovação e registro dos Estatutos.
A lei deve ser específica, ou seja, para cada Fundação deve existir uma lei. “Somente por lei específica
poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo a lei complementar, neste último caso, definir as áreas de atuação” (art.
37, XIX da CF).
c) Privilégios:
• Se for pessoa jurídica de direito público: Tem os mesmos privilégios da Administração Direta,
isto é, prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer.
• Se for pessoa jurídica de direito privado: Não tem privilégios.
Privilégios tributários (art. 150, §2º da CF): As Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público
são imunes a impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, vinculados a suas finalidades essenciais
ou delas decorrentes. – Não são imunes às taxas e contribuições de melhoria.
d) Responsabilidade: OBJETIVA
As próprias Fundações respondem por obrigações, compromissos e prejuízos que causarem a
terceiros, por consequência lógica da sua autonomia e patrimônio.
A Administração direta pode ser chamada a responder pelas obrigações contraídas pelas Fundações
apenas em caráter subsidiário (depois de esgotadas as forças das autarquias) e não solidário.
e) Pessoal: Concurso público (art. 37, II da CF/88)
• Se for pessoa jurídica de direito público: regra das autarquias, pode ser de emprego público
ou cargo público.
• Se for pessoa jurídica de direito privado: regra do emprego público (celetistas), no entanto,
estão vedados a acumulação de cargos públicos (art. 37, XVII, CF/88)

30
EMPRESAS ESTATAIS
Segundo a doutrina, as empresas estatais são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação se dá
pelo Estado, autorizada por lei, com a finalidade de prestar serviço público ou explorar atividade
econômica, em caráter suplementar, desde que necessário aos imperativos da segurança nacional ou
a relevante interesse público.
Espécies: * EMPRESA PÚBLICA
• SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
CARACTERÍSTICAS:
a) Lei: Autoriza a criação da empresa estatal. A extinção também deverá mediante lei.
O nascimento destas pessoas jurídicas ocorre com o registro em cartório de seus respectivos
atos constitutivos (estatuto ou contrato social).
b) Regime de direito privado: as estatais têm regime próprio das empresas privadas
• Igualdade em contratos (Direito Civil e Comercial)
• Regime de contratação será celetista (CLT): Justiça do Trabalho
• Não há imunidade tributária (Exceção: Correios)
• Não possui prerrogativas processuais.
• regime jurídico é híbrido (ou misto): porque, constantemente, o direito privado é parcialmente
afastado, para fins de aplicação de normas de direito público
c) Licitação:
• art. 173,§1º, III: lei específica disporá sobre licitação, devendo ser mais célere e simples que a
lei nº 8.666/93.
• Lei 13.303/2016
Posições:
a) Estatais prestadoras de serviços públicos: realizam licitação em todas as situações;
b) Estatais exploradoras de atividade econômica: licitação somente para os casos de atividade
meio.
d) Responsabilidade civil:
a) Prestadoras de serviço público: OBJETIVA (37,§6º CF/88)
b) Exploradoras de atividade econômica: SUBJETIVA
e) Bens:
a) Prestadoras de serviço público: não poderão ser penhorados
b) Exploradoras de atividade econômica: segue o regime próprio das empresas privadas: cabe
penhora, salvo se essências para o desenvolvimento da atividade
* Tem divergência doutrinária: entendimento de que o regime será sempre de direito privado.
f) Agentes estatais:
• Realização de concurso público

31
 • Dispensa de concurso: contratação de pessoal de maior qualificação
• Impossibilidade de acumulação de cargos, função (art. 37, XVI e XVII, CF/88)
g) Atividade econômica suplementar:
• A ordem econômica é fundada na livre iniciativa e na livre concorrência (art. 170, CF/88)
• intervenção direta na atividade comercial: realiza concorrência com as demais empresas do
setor
• Excepcionalidade da empresa estatal (art. 173 CF/88): atuação na atividade econômica em
duas situações
d) De relevante interesse público.
e) De imperativo de segurança nacional

PARAESTATAIS – TERCEIRO SETOR

• Primeiro setor: Estado

• Segundo Setor: esfera privada - mercado
• Terceiro Setor: esfera privada que contribui com o Estado mediante atividades de interesse
público do Estado.

DEFINIÇÃO: As paraestatais são pessoas de direito privado que colaboram com o Estado em atividades
de interesse público.
Estão ao lado (paralelas) do Estado, na prestação de atividades de interesse social.
Dedicação exclusiva ao fomento (incentivo).
Parafiscalidade: não pode estabelecer tributos, somente cobrar tributos.
CLASSIFICAÇÃO: Desenvolvem atividades de interesse social, são elas:
1- SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS (SISTEMA S)
2- ENTIDADES DE APOIO

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 3-ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS)
4-ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIPS)
*CARACTERÍSTICAS:
a) Recebem incentivo do Estado: recurso do orçamento ou permissão para uso de bens públicos.
b) Não integram a Administração Pública.
c) Sujeitas a fiscalização dos Tribunais de Contas.
d) Sujeitas ao controle direto ou indireto da Administração Pública.

SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS (SISTEMA S)

DEFINIÇÃO: são entidades (associação ou fundação) criadas por autorização legal que se efetiva com
o registro civil das pessoas jurídicas. Não são registradas pelo Estado e sim por empresas privadas
ou particulares
CARACTERISTICAS:
a) Pessoa jurídica de direito privado;
b) Instituídas mediante lei;
c) Prestação de uma atividade filantrópica;
d) Possuem dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais: contribuições instituídas pela
União no interesse de categorias profissionais (de natureza tributária);
e) Assistência ou ensino para determinadas categorias de profissionais;
f) Não gozam de privilégios administrativos, fiscais ou processuais
g) Não se subordinam as leis de licitações, mas possuem regulamentos licitatórios próprios.
h) Regime CLT
i) Atos praticados pelos dirigentes: sujeitos ao mandado de segurança, ação popular,
responsabilidade pessoal por danos, improbidade administrativa e responsabilização criminal.
Ex.: SESI, SESC, SENAI, SENAC, SEST, SENAT, ABDI (Agencia Brasileira de Desenvolvimento Industrial)
ENTIDADES DE APOIO
a) Fundamento: lei 8958/1994 e Decreto 5.205/2004
b) Personalidade jurídica de direito privado;
c) Podem assumir a forma de fundação, associação ou cooperativa;
d) Instituídas por servidores públicos;
e) Prestação de atividades não exclusivas do Estado, de caráter privado;
f) Apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e
tecnológico
g) Sem fins lucrativos;
h) Podem celebrar Convênios.

Ex.: FUNDEPES, FINATEC

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS – OS
Fundamento: Lei 9.637/1998

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CONCEITO: Organizações sociais (OS): uma associação ou fundação privada e recebe a qualificação
jurídica para ser entidade paraestatal, mediante celebração de contrato de gestão com o Estado (esse
destina recursos públicos, pessoal ou bens).
- Pessoa jurídica de direito privado;
- Constituída sob forma de fundação, associação ou cooperativa;
- Qualificação discricionária pelo Ministro ou titular do órgão supervisor do seu ramo de atividade e
pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão;
- Finalidade: ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação
do meio ambiente, à cultura e à saúde.
- Prestação de atividades não exclusivas do Estado.
- Sem fins lucrativos.
- Celebração de contrato de gestão: normalmente área da saúde par cumprimento de objetivos fixados
com investimento da Administração Pública.
- Cabe fiscalização da administração pública e pelos tribunais de contas;
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP):
- Fundamento: Lei 9.790/1999 e Decreto nº 3.1000/1999
-Surgem de qualificação jurídica dada a pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos.
- Finalidade: desempenho de atividades sociais não exclusivas: assistência social, cultural, proteção
ao patrimônio histórico e artístico, meio ambiente, desenvolvimento econômico re social e a
pobreza;
- Celebração de termo de parceria com o Estado
- Requerimento: ato vinculado do Ministério da Justiça
-Não podem celebrar parceria com o Estado, na forma de OSCIP:
✓ sociedades comerciais;
✓ sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
✓ as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões
devocionais e confessionais;
✓ organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
✓ organizações sociais;
✓ cooperativas;
✓ fundações públicas;
✓ fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por
fundações públicas;

34
 BENS PÚBLICOS
1-ASPECTOS GERAIS Art. 98. CC: São públicos os bens
do domínio nacional
• bens jurídicos: móveis e imóveis (art. 98, CC/02) pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público
• titularidade do Estado- regime jurídico: direito público.
interno; todos os outros são
• finalidade: destinados para uso direto do particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem
Poder Público, assim como aqueles destinados à
utilização direta ou indireta da Coletividade.
a) função pública
Então quem são as pessoas de direito
b) proteção especial público interno?

São os entes políticos (União, estados,

* Teoria do domínio iminente: todos os bens
DF e municípios) e as autarquias.
podem ser apropriados pelo Estado.
Anote:
• Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista – possuem bens
públicos de natureza privada, salvo se essenciais para a prestação de
serviços públicos.
• Pessoas jurídicas de direito privado que integram a administração
pública – possuem bens privados. No entanto, os bens particulares, caso sirvam para
a execução de um serviço público, apesar de continuarem particulares, terão as
mesmas características dos bens públicos
• Órgão públicos: não são proprietários de bens públicos.

2- CLASSIFICAÇÃO

2.1 quanto à titularidade: podem ser Federais, Estaduais e Municipais.

Os bens especiais da União estão elencados no art. 20 da CF/88:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental,
definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem
mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro
ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as
ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios,
exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas
no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

35
 VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para
fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território,
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira
por essa exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres,
designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional,
e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

A Constituição Federal, art. 26, informa quais são bens do Estado :

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas,
neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Trata-se de rol não taxativo.

A lei Federal de nº 6.766/1979 informa que são bens do município as praças, logradouros,
jardins públicos. Ou seja, trata-se de um critério de exclusão: são bens municipais aqueles que
se encontram no limite do território do ente federativo e não estejam elencados como bens
da União ou Estado, em conformidade com a norma constitucional.
2.1 quanto à Destinação:
A) USO COMUM = uso coletivo

* utilização geral – aqueles que estão à disposição da população,

de uso geral e indistinto (99, I CC)
*sem necessidade de autorização do Poder Público para fazer a
coletividade fazer o uso regular.
*regulamentação do uso: direito de reunião (5º XVI/CF)

DOMÍNIO PÚBLICO - AFETAÇÃO: destinação

Sem possibilidade de alienação – art. 100 CC
Ex.: rios, mares, estradas, ruas, praças.

36
podem ser onerosos, conforme a lei dispuser (103CC) - ex.: cobrança de estacionamento em
vias públicas, zoológico.

.....................................................................................................................................................
B) USO ESPECIAL (patrimônio reservado) = consecução dos fins (art. 99,
II CC)
* utilizados para um fim específico: prestação de serviços, ou seja, estão
afetados a uma finalidade pública.
ex.: bibliotecas, teatros, escolas, quartel, fóruns,
museus, etc.

- terras ocupadas pelos índios: em caráter permanente (art. 231, §1º CF). Pertencem à União
(art. 20, XI/CF)
.....................................................................................................................................................
C) DOMINICAIS (bens do patrimônio público disponível ou bens do patrimônio fiscal) = sem
destinação pública específica (arts. 101, 99, III CC e 17, 8666/93)

*função patrimonial: podem ser alienados

*sem destinação: DESAFETADAS -DOMÍNIO PRIVADO
ex.: terras devolutas: são todas as terras que pertencem ao domínio público de qualquer uma
das entidades estatais e não destinadas a qualquer fim público específico.

DIFERENCIE
AFETAÇÃO DESAFETAÇÃO
Bens públicos com destinação – fim Bens públicos sem destinação específica -
específico desconsagração
Sem possibilidade de alienação (art. 100 Possibilidade de alienação (art. 101 CC/02)
CC/02)
Domínio Público: Domínio privado:
Bem de uso comum Bem dominical
Bem de uso especial
Desafetação/afetação = pode ser tanto um fato administrativo (sem necessidade de
formalização) quanto mediante ato administrativo (procedimento formal)

37
3- CARACTERÍSTICAS

• restrição alienabilidade: podem ser alienados mediante preenchimento de

determinados requisitos.
- art. 100,CC: uso comum d povo e de uso especial: são inalienáveis.
- necessidade de desafetação
• impenhorabilidade: não pode ser utilizado para pagar dívidas de credores
• impossibilidade de oneração : não pode servir de garantia a um credor (hipoteca,
penhor e anticrese)
Os bens de empresas públicas que
• imprescritibilidade: não perde
desenvolvem atividades econômicas que
o direito ainda que não seja não estejam afetados a prestação de
usado (102, CC, art. 191, §1º e serviços públicos são passíveis de
183,§3º da CF/88, sumula 340 usucapião.
STF)

Súmula 340/STF: Desde a vigência do

Código Civil, os bens dominicais, como
os demais bens públicos, não podem ser
adquiridos por usucapião.

4- ALIENAÇÃO- 8.666/93 (art. 17 a 19)

• Competência para legislar sobre regras

gerais: art. 22, XXVII – União

4.1 REQUISITOS DA ALIENAÇÃO DE BENS

PÚBLICOS
• demonstração do interesse público;
• prévia avaliação;
• desafetação do bem comum e especial. Bens dominicais não há
necessidade (art. 101 CC);
• bens imóveis: autorização legislativa; autorização é tida por
necessária apenas no caso de imóveis maiores do que 2.500 hectares, nos termos do
art. 49, XVII, da CF/88.
• licitação: leilão (móveis) e concorrência (móveis)
∟ exceções:

a) dação em pagamento
b) doação: interesse público – com cláusula de reversão
c) permuta
d) venda para outro ente da Administração

38
 e) investidura: 17, §3º e 22,II, a
f) retrocessão: desapropriação
➢ Da investidura: 17, §3º
I- é a alienação aos proprietários lindeiros de área pública remanescente ou resultante de obra
pública, que não mais interessa à Administração (inaproveitável isoladamente)
II- a alienação aos legítimos possuidores diretos ou na falta deles, ao Poder Público, de imóveis
para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que
considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria
de bens reversíveis ao final da concessão
➢ Da retrocessão: desapropriação
*reversão ou reaquisição: é o direito que tem o expropriado de exigir de volta o seu imóvel
caso o mesmo não tenha o destino para que se desapropriou.
A jurisprudência e a doutrina majoritárias afirmam que somente é possível o exercício do
direito de retrocessão quando é dado ao bem outra destinação que não seja de interesse
público ( tredestinação ) ou que não lhe tenha dado destinação alguma.

5-USO DO BEM PÚBLICO

* normal / comum: comunicação – ex.: passeata
*anormal/ privativo – ex.: fechamento de uma rua
para realização de feira livre – regra remunerado

Uso do bem público por particulares:

5.1 AUTORIZAÇÃO DE USO
*interesse privativo do particular
*ato administrativo unilateral
* discricionário
* título precário Não se confunde com a autorização urbanística:
aquele que possuída imóvel público em 22/12/16 de
*oneroso/ gratuito até 250m², para uso comercial, ´poderá ser dada
* temporário: curta duração autorização de uso. (não cabe revogação)
(MP.2.220/01-art.9º)
* normalmente não de pende de licitação prévia;
*atividade material sobre o bem público
ex.: empreiteira pede um espaço para o canteiro de obra; fechamento de ruas num final de
semana, fechamento de rua para transporte de carga, circo, feira do livro e artesanato)
.....................................................................................................................................................
.........

39
 5.2 PERMISSÃO DE USO
*interesse público e privado (tem uma finalidade pública
também)
* ato unilateral
*ato intuito personae (não é possível
transferência)
* discricionário
* título precário
*oneroso/ gratuito – com ou sem
condições
*não gera indenização: regra
* pode ocorrer licitação
* temporário: longa duração
ex.: banca de jornal, barracas em feiras livres, Box em mercados públicos, mesas e cadeiras
em calçadas, banheiros em praias.
.....................................................................................................................................................
..........
5.3 CONCESSÃO DE USO
*Concessão comum de uso ou Concessão administrativa de uso: É o contrato por meio do
qual delega-se o uso de um bem público ao concessionário por prazo determinado para que
explore segundo sua destinação específica. Por ser direito pessoal não pode ser transferido,
“inter vivos” ou “causa mortis”, a terceiros.
-remunerada ou gratuita, tempo certo ou indeterminado, autorização legal, normalmente
modalidade concorrência
Ex: Área para parque de diversão; Área para restaurantes em Aeroportos; Instalação de
lanchonetes em zoológico; concessão remunerada de um hotel municipal, áreas de mercado,
locais para bares e restaurantes em edifícios e logradouros públicos.
* concessão de direito real de uso: direito real resolúvel. Possibilidade de sucessão, intervivos
ou mortis causa. Necessária a Licitação.
* concessão de uso especial para fins de moradia: MP 2.220/01
- posse por 05 anos até 22/12/16
- imóvel de até 250m²
- uso para fins de moradia
- o possuidor não ser proprietário de imóvel urbano ou rural.
- ato administrativo vinculado

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6. TERRAS DEVOLUTAS:

Critério de definição: Parâmetro da residualidade;

Terras devolutas: são aqueles bens públicos que, dada a origem pública da
propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Poder Público, sem aplicação para uso público,
eis que não chegaram a ser transferidos deste para os particulares ou, no caso de
transferência, caíram em comisso (sesmeiro não cumpriu as obrigações o que determinou o
retorno do imóvel ao patrimônio da Coroa portuguesa). Da mesma forma, também não
chegaram a se integrarem no domínio privado por algum título reconhecido como legítimo.
Propriedade: As terras devolutas, nos termos da Constituição Federal (arts. 20, II e 26,
IV) pertencem a União e aos Estados-membros, respectivamente.
As terras devolutas, em regra, pertencem aos estados federados, nos termos
do art. 26, IV, da CF/88. Pelo inciso II, do art. 20, pertencem à União apenas as
terras devolutas "indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei".
Art. 20. São bens da União:
..........................
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação
e à preservação ambiental, definidas em lei;
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
...........................
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

SERVIÇO PÚBLICO
FUNDAMENTO:

Art. 175 da CF/88

Lei Federal de nº 8.987/1995- regime de concessão e
permissão
Lei Federal de nº 9.074/1995- outorga das concessões e
permissões.
Lei Federal de nº 11.079/2004 – normas gerais para licitação e
contratação de parceria público-privada

1- CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Preceito geral: CF/1988 – Título VII – Da ordem Econômica e Financeira:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime
de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos.

41
 Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos,
o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições
de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.

Titularidade: Poder Público. Isto significa que não são livres à iniciativa privada. Caso o
particular pretenda exercer alguma atividade regida pelo art. 175 da CF/88, obrigatoriamente
deverá receber delegação do poder público, cujo instrumento será um contrato de concessão
ou de permissão de serviço público, sempre precedido de licitação, ou ainda, nas restritas
hipóteses em que admitido, um ato administrativo de autorização de serviço público.
✓ Poder Público: é quem realiza a prestação de serviços públicos
diretamente ou indiretamente (concessão ou permissão).
✓ A delegação do serviço público nunca transfere a titularidade, por esse
motivo que afirma-se que há prestação indireta do serviço público pelo Estado
quando sua prestação é delegada a um particular.
✓ O art. 175 trata de serviços públicos que tem possibilidade de ser
explorados com intuito de lucro, sem perder a natureza de serviço público
(art. 21, XI e XII, art. 25, §2º e art. 30, V)

A fim de regular e garantir as mínimas condições de qualidade e acesso na prestação dos

serviços públicos, temos o parágrafo único do art. 175 da CF/88 que afirma que a lei
infraconstitucional será responsável por disciplinar:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos,
o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições
de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.

Nesse sentido foi editada a lei de nº 8.987/1995 que dispõe sobre o regime geral de concessão
e permissão da prestação de serviços públicos.

2- CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO

A legislação não conceitua serviços públicos e a doutrina não tem um consenso quanto à
definição.

ESCOLA SUBJETIVA: 1ª Serviço público em sentido subjetivo (orgânico): será serviço público
todo aquele prestado pelo Poder Público. Não é adotada no Brasil, pois pessoas que não
integram a Administração (ex.: delegatários) também podem prestar serviços públicos.

42
ESCOLA ESSENCIALISTA: 2ª Serviço público em sentido objetivo (material): reporta a uma
determinada atividade ou ao conjunto delas. Não é adotada pelo Brasil, pois existem alguns
serviços que, mesmo essenciais, não podem ser considerados públicos.
ESCOLA FORMALISTA - 3º Serviço público em sentido formal (legalista): Para que um serviço
seja considerado público, é necessário definição no texto legal ou constitucional.

NOTA: Somente pode ser serviço público uma prestação, “um fazer algo”, de sorte que essa
prestação configure, em si mesma, uma utilidade comodidade material para a população
em geral.
Assim, ficam excluídas:
a) Atividade jurisdicional, a atividade legislativa e a atividade de governo
(atividade política).
b) O fomento em geral (qualquer prestação cujo objeto seja “dar algo”, em vez
de “fazer”).
c) Todas as atividades que impliquem imposição de sanções,
condicionamentos, proibições ou quaisquer outras restrições (ex.: polícia
administrativa e intervenção do estado na propriedade privada).
d) As obras públicas (pois, é o resultado desse “fazer algo”).

Conceito – critério formal: A atividade será serviço público sempre que o

ordenamento jurídico determine que ela seja prestada sob regime jurídico de
direito público, sendo irrelevante verificar se ela é, ou não, imprescindível à
satisfação de necessidades existenciais do grupo social.

Para encerrar, apresentamos neste material o conceito de Marcelo Alexandrino e Vicente

Paulo, que consideramos adequado para este estudo:
✓ Conceito serviço público é atividade administrativa concreta traduzida em prestações
que diretamente representem, em si mesmas, utilidades ou comodidades materiais
para a população em geral, executada sob regime de direito público pela
Administração Pública ou, se for o caso, por particulares delegatários (concessionários
e permissionários, ou ainda, em restritas hipóteses, detentores de autorização de
serviço público).

ESTRUTURA DO CONCEITO:

1- Conceito limitado a atividade administrativa

2- Exclui o poder de polícia, atividades de fomento, intervenções estatais
restritivas, as obraas públicas, atividades internas e atividades-meio da
administração, ou quaisquer outras atividades que apenas indiretamente
atendam a interesse da população.
3- Não se faz alusão a importância da atividade para o grupo social, basta a
execução pelo sistema do regime jurídico de direito público.
4- Não faz alusão a titularidade exclusiva do Estado.

43
3- CLASSIFICAÇÕES:

São várias as classificações apresentadas pela doutrina para serviços públicos.

Serviços gerais - uti universi e serviços individuais – uti singuli

Classificação reiteradamente utilizada pelo STF, para identificar os serviços públicos que
podem ser remunerados mediante a espécie tributária taxa (CF, art. 145, II – taxas para
remunerar serviços públicos específicos e divisíveis).
a) serviço público específico (uti singuli) = serviço público divisível: beneficiários
determinados. Podem ser remunerados mediante taxa (regime legal) ou tarifa (contratual)
Ex.: coleta domiciliar de lixo, fornecimento domiciliar de água encanada,
gás canalizado, energia elétrica, serviço postal, telefônico, etc.
b) Serviço público geral (uti universi) = serviço público indivisível: são aqueles
prestados a toda coletividade, indistintamente, ou seja, seus usuários são indeterminados e
indetermináveis. Não há como identificar de forma individualizada, as pessoas beneficiadas
por serviço uti universi. Não há como mensurar a utilização por parte de cada usuário.
Exemplos: iluminação pública, serviço de limpeza de ruas e praças,
conservação de logradouros públicos, entre outros.
3.2 Serviços públicos delegáveis e serviços indelegáveis

a) serviços delegáveis: podem ser prestados pelo Estado ou delegada a prestação à

particulares, mediante contrato de concessão ou permissão de serviço público (ou, se cabível
mediante ato administrativo de autorização de serviço público). Ex.: telefonia, fornecimento
de energia elétrica, transporte coletivo rodoviário de passageiros etc.
b) serviços indelegáveis: somente podem ser prestados pelo Estado direta ou
indiretamente. Serviços que exijam o poder de império; Garantia da defesa nacional, da
segurança interna, fiscalização de atividades etc.
3.3 Serviços administrativos, serviços sociais e serviços econômicos
a) serviços administrativos: atividades internas da administração, as suas atividades-
meio. São aquelas necessárias ao adequado funcionamento do órgão e entidades. Atividades
preparatórias para assegurar a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos diretamente
fruíveis pela população. (ex. imprensa oficial)
b) serviços sociais: todas as atividades pertinentes do art. 6º e ao Título VII CF.
Prestação obrigatória pelo Estado, sob regime de direito público. Mas não são de titularidade
exclusiva do Estado. (ex.:educação, saúde)
c) serviços econômicos/ou comerciais ou industriais: art. 175 da CF. Serviços públicos
que se enquadram como atividade econômica em sentido amplo, que têm possibilidade
teórica de ser explorados com intuito de lucro. Por opção do legislador essas atividades são
de titularidade exclusiva do Estado, que as exerce diretamente ou mediante delegação à
particulares. (telefonia, fornecimento de energia elétrica, fornecimento domiciliar de gás
canalizado). Não se enquadra aqui as atividades econômicas regidas pelo art. 173 da CF.

44
3.4 Serviços públicos próprios e impróprios.

a) serviço próprio: prestações que representem comodidade material para a

população, desempenhada pelo regime de direito público, diretamente pela administração
pública ou indiretamente mediante delegação a particulares.
b) serviço impróprio: atividades de natureza social executadas por particulares sem
delegação (serviços privados – regime de direito privado), sujeitos somente a fiscalização e
controle estatais inerentes ao poder de polícia. Exemplo: serviços de seguro e previdência
privada (inciso I e II, do art. 192 da CF)

Nota:
1-Hely Lopes Meirelles adota classificação diferenciada: a) próprios: aqueles que
se relacionam especificamente com as atribuições do Estado e só podem ser
prestados por órgãos ou entidades públicas sem delegação à particulares (ex.:
segurança pública); b) impróprios: não afetam substancialmente as necessidades
da comunidade, portanto, podem ser prestados pela Administração Direta ou
Indireta, e ainda delegados mediante prestação por concessionárias ou
permissionárias.

2- Atenção para essa classificação, pois possui apontamentos diferentes na

doutrina acerca do seu conteúdo.

4- COMPETENCIA CONSTITUCIONAL PARA A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS.

A Constituição adotou o critério: princípio da predominância dos interesses: interesse geral,
regional e local respectivamente quanto à matéria (ex. transporte público de passageiros):
a) Competência expressa taxativa da União: arts. 21 (exclusiva): serviços de
telecomunicações, transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros,
serviço postal, exploração de portos marítimos, fluviais e lacustres, etc.
b) Competência dos municípios: art. 30, principalmente e critério de determinação das
demais competências = interesse local (art. 30, I e V): transporte coletivo urbano (V),
ensino fundamental (VI), promoção da proteção ao patrimônio histórico cultural local (IX),
entre outros.
c) Distrito Federal/DF: O DF em razão da vedação à sua divisão em municípios acumula as
competências estaduais e municipais (art. 32, §1º)
d) Não enumerou as competências expressamente dos estados-membros: competência
remanescente, não enumerada ou residual No texto constitucional, somente há uma
competência outorgada expressamente ao estado para a prestação do serviço público
propriamente dito, a de “explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais
de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua
regulamentação” (art. 25, §1º). Ademais, o STF (ADI 2.349/ES, Rel. Eros Grau) atribuiu a

45
 competência do estado para a regulamentação do serviço público intermunicipal de
passageiros
e) Competência administrativa comum: todos os entes poderão atuar paralelamente em
situação de igualdade (art. 23).
f) Competência legislativa concorrente: concorrência vertical legislativa entre os entes (art.
24)

5-REQUISITOS OU PRINCÍPIOS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

O artigo 6º da Lei 8.987/95 preceitua que “toda concessão ou permissão pressupõe a
prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido
nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato”. O §1º do respectivo artigo
apresenta o que a lei entende por serviço adequado ( princípios ou os requisitos norteadores):
5.1. Continuidade: os serviços públicos devem ser prestados de forma contínua, evitando-se
paralisações que possam prejudicar o cotidiano dos seus destinatários ou até mesmo causar-
lhes graves prejuízos. Ressalvadas as disposições do §3º do art. 6º que informa que “não se
caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência
ou após prévio aviso, quando”:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

Nota: Sobre esse ponto, temos a questão direito de greve do servidor público: Art.37, VII, CF - o direito
de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; Se o serviço deve ser
ininterrupto, o servidor tem direito de greve? O servidor público tem direito de greve (art.37, VII, CF).
Ocorre que este dispositivo diz que o direito de greve do servidor público será exercido conforme a lei
específica (ordinária). Na ausência de lei específica, o STF já decidiu pela admissão, enquanto não for
aprovada a lei de greve do servidor público, aplicando-se a lei do trabalhador privado no que couber (Lei
7.783/89).

5.2. Generalidade: o presente princípio significa, de um lado, que os serviços públicos devem
ser prestados de tal forma a beneficiar o maior número possível de indivíduos, bem como,
serem eles prestados sem discriminação entre os beneficiários.
5.3. Eficiência: impõe a obrigatoriedade de se atualizar e valer-se das inovações tecnológicas
para garantir um serviço público de qualidade, sem desperdícios, e de baixo custo. (inciso IV,
parágrafo único, do art. 175 da CF, faz menção a expressão serviço adequado).
5.4. Modicidade: os serviços públicos não devem ser prestados com lucros ou prejuízos, mas
sim mediante taxas ou tarifas justas, que proporcionem a remuneração pelos serviços e
garantam o seu aperfeiçoamento e expansão.
5.5. Atualidade: exige uma constante atualização tecnológica dos instrumentos e técnicas
utilizados na execução de suas atividades, cuidando-se das instalações e de sua conservação,
buscando sempre a melhoria e a expansão dos serviços públicos.

46
5.6. Cortesia: se revela no bom atendimento e digno tratamento para com o público na
fruição dos serviços públicos..
5.7. Segurança: é a prestação dos serviços ao usuário com segurança, tendo em vista a
natureza do serviço. Não deve haver qualquer descuido ou omissão na execução dos serviços,
de manutenção dos equipamentos utilizados na prestação dos serviços públicos.
5.8. Mutabilidade: também conhecido com princípio da flexibilidade dos meios aos fins,
permite alterações na execução dos serviços públicos, sendo assegurada a revisão ou
rescisão unilateral dos contratos administrativos com o objetivo de adequá-lo ao interesse da
coletividade.
Com exceção do último item tratado (5.8), essa é a lista prevista na lei. Mas, é comum de
deparar com classificações doutrinárias divergentes

6 FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

O caput do art. 175 da Constituição Federal determina que a prestação de serviços públicos
incumbe ao poder público diretamente ou sob regime de concessão ou permissão. Sendo
assim, a doutrina apresenta as formas de prestação de serviços públicos:
Prestação Direta: é realizada pela Administração Pública de forma centralizada ou
descentralizada.
a) Prestação centralizada: realizada pela Administração Direta. O próprio ente federativo
assume a responsabilidade pela execução dos serviços, que poderá ficar sob
responsabilidade de seus órgãos público (prestação desconcentrada centralizada)

b) Prestação descentralizada: pessoa diferente do ente federado a que a Constituição

atribui à prestação do serviço público mediante outorga (Administração Indireta) ou
delegação (concessão ou permissão):

b.1 descentralização por serviços: prestação pela Administração indireta =outorga -

a lei transfere a titularidade e a prestação dos serviços. Pode ser prestado o serviço
público pelos órgãos da Administração Indireta (prestação desconcentrada
descentralizada)
b.2 descentralização por colaboração: prestação pelo particular = delegação – mera
execução do serviço realizada pelos particulares, nas modalidades de concessão ou
de permissão de serviços públicos, ambas precedidas obrigatoriamente de licitação
(em algumas hipóteses, pode ocorrer a delegação por meio de ato administrativo de
autorização de serviço público). A titularidade permanece sendo do poder público,
com poder-dever de fiscalização, a fim de assegurar sua correta adequada prestação
(prestação indireta).

47
 7- CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
✓ Poder concedente: exclusivamente os entes federados. Há uma
discussão acerca da possibilidade da Administração Indireta figurar
como poder concedente, é o que ocorre com as agencias reguladoras.

✓ Delegação: é a prestação de um serviço público atribuída a um

particular. É a transferência ao particular, temporariamente, a
incumbência de prestar mediante remuneração, determinado serviço
público. A titularidade permanece sendo do poder público, com
poder-dever de fiscalização, a fim de assegurar sua correta adequada
prestação.

7.1 Modalidades de delegação

a) CONCESSÃO de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente,
mediante licitação, na modalidade concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado (art. 2º da Lei 8.987/93);
b) PERMISSÃO de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da
prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
7.2 Anotações interessantes:
Nota 1 – lei autorizativa
Lei 9.074/1995 (art. 2º): tornou obrigatória a edição de lei autorizativa para execução indireta
de obras e serviços públicos mediante concessão ou permissão.
No entanto, ficaram dispensados da exigência da lei autorizativa:
a) serviços de saneamento básico e limpeza urbana;
b) serviços públicos que a Constituição Federal, Constituição Estadual e Lei
Orgânica, desde logo, indiquem como passíveis de ser prestados mediante
delegação (Lei 9.074/1995, art. 2º caput);
A lei 9.074/ 1995, em seu art. 1º autorizou a União a prestar ou a realizar de forma indireta,
mediante concessão, se cabível, permissão, os seguintes serviços e obras públicas:

a) vias federais, precedidas ou não de execução de obra pública;

b) exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções, eclusas,
diques e irrigações, precedidas ou não da execução de obras públicas;
c) estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, não
instalados em área de porto ou aeroporto, precedidos ou não de obras públicas e;

d) os serviços postais.

48
Nota 2 - licitação prévia à celebração dos contratos
Regra: as concessões e permissões devem ser sempre precedidas de licitação (art. 175 caput)
✓ Concessões: modalidade concorrência (art. 2º, II da lei 8987/1995), o mesmo se
aplica a outorga de subconcessões (art. 26, §1º).
✓ Permissões: outras modalidades poderão ser adotadas (art. 14).
art. 16 da lei 8.987/95: ausência de exclusividade na outorga de concessão ou permissão .
Somente se for técnica e economicamente inviável a coexistência de duas ou mais concessões
ou permissões para o mesmo serviço público é que a delegação poderá ter caráter exclusivo,
desde que devidamente demonstrada fundamentadamente no ato que precederá o edital de
licitação, previsto no art. 5º da lei.
Nota 3- Dos prazos:
A lei 8.987/95 – não estabeleceu prazos: cabendo às leis reguladoras próprias dos diversos
serviços públicos, editadas pelos entes federados constitucionalmente competentes,
estabelecer prazos de duração das correspondentes concessões ou permissões.
Na ausência de lei que estabeleça a duração de uma determinada concessão ou permissão,
cabe ao poder concedente fixar o prazo em cada caso, já na minuta de contrato anexada ao
edital na prévia licitação.

Assim, apresenta-se o quadro comparativo entre as duas modalidades:

CONCESSÃO PERMISSÃO

Delegação da prestação de serviço público, Delegação da prestação de serviço público,

permanecendo a titularidade com o poder permanecendo a titularidade com o poder
público (descentralização por colaboração) público (descentralização por colaboração)
Prestação do serviço por conta e risco da Prestação do serviço por conta e risco da
concessionária, sob fiscalização do poder permissionária, sob fiscalização do poder
concedente. concedente.
Obrigação de prestar serviço adequado, sob Obrigação de prestar serviço adequado, sob
pena de intervenção, aplicação de pena de intervenção, aplicação de
penalidades administrativas ou extinção por penalidades administrativas ou extinção por
caducidade caducidade
Sempre precedida de licitação, na Sempre precedida de licitação. Não há
modalidade determinação legal de modalidade
específica.

Natureza contratual Natureza contratual; a lei explicita tratar-e

de contrato de adesão
Prazo determinado, podendo o contrato Prazo determinado, podendo o contrato
prever sua prorrogação, nas condições nele prever sua prorrogação nas condições nele
estipuladas. estipuladas.

49
 Celebração com pessoa jurídica ou
consórcio de empresa, mas não com pessoa
física.
Não há precariedade
Não é cabível regovação do contrato
Celebração com pessoa física ou jurídica;
não prevista permissão a consórcio de
empresas.
Delegação a título precário
Revogabilidade unilateral do contrato pelo
poder concedente

8- DA SUBCONCESSÃO - ART. 26 da lei 8.987/95:

Transferência parcial da execução do próprio serviço público concedido (e não de meras
atividades acessórias ou complementares) a uma pessoa que não seja a concessionária, isto
é, a um particular terceiro, que passará a assumir a condição de subconcessionária.
Admite a sunconcessão do serviço concedido, nos termos previstos no contrato de concessão,
desde que expressamente previstos no referido termo, desde que expressamente autorizada
pelo poder concedente. A subconcessão será sempre precedida de concorrência.

Não há relações jurídicas entre concessionária e a subconcessionária.

Principais regras da subconcessão:
a) Objeto: parcela do objeto próprio da concessão (prestação de serviços públicos)
b) Somente é possível subconcessão parcial;
c) Necessidade de previsão no contrato de concessão e expressamente autorizada
pelo poder concedente
d) Contrato sempre precedido de concorrência: quem outorga a subconcessão é o
poder concedente
e) A subconcessionaria assume todos os direitos e obrigações que eram da
concessionária, relativamente a parte que foi concedida
f) Contrato administrativo regido pelo direito público.

Nota: as mesmas regras aplicam-se as permissões de serviços públicos, somente a exigência

da obrigatoriedade da concorrência é que deve ser adaptada.
Existe anda a previsão na lei 8.987/95 da:
1- Contratação com terceiros (art. 25, §1º da lei 8.987/95): Contratos privados,
firmados entre a concessionária (ou a permissionária) e uma pessoa privada,
sem necessidade de consentimento do poder público e sem qualquer
participação deste na celebração do contrato. Para desenvolvimento de
atividades inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem
como implementação de projetos associados.

2- Transferência da concessão - art. 27 da lei 8.987/95: Realizada pela própria concessionária.

Quando realizada sem a previa anuência do poder concedente implicará na caducidade da
concessão. A lei não exige realização de licitação. Porém, a doutrina tem o consenso de que é

50
inconstitucional somente a autorização sem prévia licitação. Vedação do art. 175 da CF. Não
há manifestação no STF sobre essa temática

3- Transferência do controle societário da concessionária: Não há modificação das partes

integrantes do contrato de concessão. Necessidade de previa autorização da poder
concedente e a satisfação das condições do §1º do art. 27 da lei 8.987/95. O art. 27-A da lei
8.987/95 trata ainda da hipótese de a concessionária passar por dificuldades e necessitar que
o seu controle seja assumido pelos seus financiadores, para promover a reestruturação
financeira
9- POLÍTICA TARIFÁRIA
✓ Preço público: genericamente empregada para designar os pagamentos de natureza
não tributária destinados a remunerar ou a ressarcir o poder público ou seus
delegatários pelo uso de bens públicos por particulares, pela exploração econômica
privada de bens e recursos pertencentes ao Estado, ou pela prestação de
determinados serviços públicos.
✓ Tarifa: espécie do gênero preço público, contraprestação pecuniária de um serviço
público pago diretamente pelo usuário ou respectivo prestador.
Características:
• Não se confunde com taxa: tributos estão sujeitos ao regime jurídico tributário.
• Preço público ou tarifa: não são tributos, estão sujeitos ao regime jurídico
administrativo, configuram obrigação de natureza contratual, teoricamente facultativa.
• Regra geral: a remuneração do particular prestador de serviço público advém da tarifa,
mas é possível que outras formas de remuneração decorrentes da exploração do serviço
delegado substitua a tarifa (concessão de radio e televisão)
• Também possível que ao lado da tarifa, o particular delegatário obtenha outras
receitas complementares ou acessórias oriundas da exploração do serviço público
delegado (propaganda em ônibus de transporte coletivo)
• Descaracteriza o contrato de concessão a hipótese de o particular prestador do serviço
público ser remunerado exclusivamente por fontes estranhas è exploração do serviço.
10 - DIREITOS E OBRIGAÇÕES DO USUÁRIO
Nos termos do art. 7º da lei 8.987/95, constituem direitos dos usuários dos serviços públicos,
além daqueles previstos no Código de Defesa o consumidor ( Lei 8.078/90) :
I - receber serviço adequado;
II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de
interesses individuais ou coletivos;
III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de
serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente.
IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de
que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado;
V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária
na prestação do serviço;

51
 VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos
quais lhes são prestados os serviços.

Observação:
1- As obrigações da concessionária (permissionária) estão elencadas no art. 31 da lei 8.987/95.
2- O art. 7-A da lei 8.987/95 determina que "as concessionárias de serviços públicos, de direito
público e privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao consumidor
e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para escolherem
os dias de vencimento de seus débitos'.
3- O art. 31, Parágrafo único da lei 8.987/95 informa que "as contratações, inclusive de mão-
de-obra, feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de direito privado e pela
legislação trabalhista, não se estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados
pela concessionária e o poder concedente".
11- PRERROGATIVAS DO PODER CONCEDENTE - art. 29 da Lei 8.987/95
As prerrogativas do Poder Público também estão esculpidas na Lei de Licitações e Contratos
de nº 8.666/93, denominadas de cláusulas exorbitantes e possuem as seguintes
características:
a) alteração unilateral dos contratos
b) extinção unilateral do contrato
c) fiscalização da execução do contrato
d) aplicação direta das sanções
e) decretação da denominada ocupação temporária (ou ocupação provisória)

a) poder de alteração unilateral das cláusulas de execução

A lei 8.987/95, art. 9º § 4o determina que em havendo alteração unilateral do contrato que
afete o seu inicial equilíbrio econômico-financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-
lo, concomitantemente à alteração.
b) poder de extinguir unilateralmente a concessão (ou permissão) antes do término do
prazo inicialmente estipulado
Trata-se dos arts 35 ao 39 da lei 8.987/95
Extinção unilateral: encampação, decretação de caducidade e a anulação
Rescisão: única hipótese de extinção por iniciativa da concessionária (ou permissionária) -
extinção judicial.
c) poder de inspeção e fiscalização
A lei 8.987/95 trata em vários pontos essa prerrogativa, vejamos:
Art. 3o As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder
concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários.
Art. 30 caput: No exercício da fiscalização, o poder concedente terá acesso aos
dados relativos à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e
financeiros da concessionária.

52
 Art. 30, Parágrafo único. A fiscalização do serviço será feita por intermédio de
órgão técnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e,
periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comissão
composta de representantes do poder concedente, da concessionária e dos
usuários.
d) poder de aplicar diretamente penalidades contratuais e administrativas
A lei 8.987/95 não faz qualquer referencia acerca das espécies de sanções administrativas,
portanto, aplicam-se aquelas dos arts 86 e 87 da lei 8.666/93. Faz-se uma ressalva a menção
da lei 8.987/95 da possibilidade das penalidades administrativas e contratuais (art. 23, VIII).
Ademais, salientamos que a lei 8.987/95 informa que as penalidades devem constar
expressamente como clausula essencial do contrato de concessão (ou permissão), e ainda
devem, previamente, ser explicitadas na minuta deste, o qual constitui parte integrante
obrigatória do edital da licitação (art. 18, XIV).
e) poder de intervenção na concessão (ou permissão)
A lei 8.987/95, trata do assunto em seus arts. 32 ao 34. De forma sintética apresentamos suas
características:
a) ocasionada pela prestação do serviço inadequado;
b) procedimento acautelatório (não é uma sanção), no qual o poder concedente assume a
gestão direta do serviço público;
c) determinada por decreto: ato privativo do chefe do executivo, contendo: designação do
interventor; prazo, objetivos e limites da intervenção - sem contraditório e defesa prévios.
d) embora a lei não estabeleça prazo mínimo ou máximo, não existe intervenção por prazo
indeterminado;
e) decretada a intervenção: o poder concedente deverá instaurar procedimento
administrativo no prazo de 30 dias para comprovar as causas determinantes da medida e
apurar responsabilidade, assegurado o direito a ampla defesa.
f) procedimento administrativo: concluído no prazo de até 180 dias.
g) intervenção não resulta obrigatoriamente na extinção da concessão (ou permissão); se
não for o caso de extinção, cessada a intervenção administração do serviço será devolvida à
concessionária (ou permissionária)

12 EXTINÇÃO DA CONCESSÃO (OU PERMISSÃO)

A extinção da concessão é sempre ajustada por prazo certo, inexistindo concessão (ou
permissão) por prazo indeterminado. Porém, durante a execução do contrato podem ocorrer
situações ensejadoras de sua extinção. Assim sendo, retornam ao poder concedente todos os
bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, bem como ocorrerá a
imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos levantamentos,
avaliações e liquidações.
O art. 35 da lei 8.987/95 apresenta um rol de 06 causas que extinguem à concessão (ou
permissão). As quais por constituírem em cláusulas essenciais devem ser previstas no contrato
de concessão.

53
Extinto o contrato, independente do motivo, será garantido aos concessionários o pagamento
de uma indenização pela parcela não depreciada ou amortizada dos bens reversíveis.

a) advento do termo contratual (35,I)

- chamada também de reversão da concessão;
- bens reversíveis, especificados no contrato (art. 23, X), passam a propriedade do poder
concedente
- indenização da concessionária: os investimentos que houver realizado nos bens reversíveis
e ainda não tenham sido inteiramente depreciados ou amortizados serão a ela indenizados
pelas parcelas restantes.

b) encampação (art. 37)

- retomada do serviço antes o término do prazo da concessão, baseada em razões de interesse
público, sem que haja qualquer vício na concessão ou qualquer irregularidade na prestação
do serviço pela concessionária
- condições:
▪ interesse público;
▪ lei autorizativa específica autorizando a medida;
▪ pagamento prévio da indenização devida;

Nota: indenização - não cabe por lucros cessantes, mas as parcelas não depreciadas ou não
amortizadas dos investimentos efetuados nos bens reversíveis com o objetivo de garantir a
continuidade e a atualidade do serviço concedido.
c) caducidade (art. 38 e 37)
- em razão da inexecução total ou parcial do contrato por parte da concessionária
- comunicação à concessionária antes da instauração do processo administrativo, dos
descumprimentos contratuais que lhe são imputados, coma fixação de prazo para que ela
corrija as falhas e transgressões apontadas.
- se não ocorrer a correção: instauração do procedimento administrativo por decreto do
poder concedente
- decretação: ato discricionário (§1º do art. 38): A caducidade da concessão poderá ser
declarada pelo poder concedente quando:
I- o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por
base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do
serviço;
II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou
regulamentares concernentes à concessão;
III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as
hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior;
IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para
manter a adequada prestação do serviço concedido;
V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos
prazos;

54
 VI - a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de
regularizar a prestação do serviço; e
VII - a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, em 180
(cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a regularidade fiscal, no
curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
- decretação: ato vinculado (caput do art. 27: A transferência de concessão ou do controle
societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a
caducidade da concessão)
- a indenização não é prévia: calculada durante o processo. Ademais, descontam-se do
montante de indenização calculado as multas contratuais e o valor dos danos, eventualmente,
causados pela concessionária.
- extinta a concessão por caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer espécie
de responsabilidade em relação aos encargo, ônus, obrigações ou compromisso com terceiros
ou com empregados da concessionária.
d) rescisão (art. 39)
- é sempre judicial.
- descumprimento de normas contratuais pelo poder concedente.
- o serviços não poderão ser interrompidos ou paralisados, até a decisão transitada em julgado
que reconheça o inadimplemento do poder concedente e autorize a concessionária a
considerar extinto o contrato pela rescisão (parágrafo único, art. 39).
e) anulação (art. 35, V)
-- é a extinção decorrente de vício: motivo de ilegalidade ou ilegitimidade.
- declarada unilateralmente pelo poder concedente ou pelo Poder Judiciário, mediante
provocação.
- acarreta na responsabilização de quem tiver causado a ilegalidade.
- aplicam-se as regras do art. 59 da lei 8666/93.
f) falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular,
no caso de empresa individual (art. 35, VI)
- fundamento: natureza pessoal (intuito personae) dos contratos
- a lei 8.987/95 não estabeleceu qualquer forma a ser observada
- extinção ocorre de pleno direito, isto é, automaticamente, independentemente de qualquer
ato decisório por parte da Administração Pública, ou qualquer procedimento especial que
precise ser expressamente estabelecido em lei - geral ou específica

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