PARECER n.

XXXXX/2025

INTERESSADO: CUMBICA S.A.

ASSUNTOS: VIABILIDADE DE REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DE
CONTRATO DE CONCESSÃO ENTRE O ESTADO DE SÃO PAULO E A
CONCESSIONÁRIA CUMBICA S.A.; POSSIBILIDADE DE INDENIZAÇÃO;
VIABILIDADE JURÍDICA DE DEVOLUÇÃO DA CONCESSÃO E INDENIZAÇÃO POR
INVESTIMENTOS NÃO AMORTIZADOS; ANÁLISE DA LEGALIDADE DE POSSÍVEL
DESAPROPRIAÇÃO; POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO DE EDITAL DA PARCERIA
PÚBLICA-PRIVADA.

EMENTA: Edital de licitação. Concessão: Lei 8987/95. Parceria Público-Privada

(PPP): Lei 11.079/2004. Objeto: Concessão de execução de serviço público,
precedida de obra pública. Trecho adicional ao Trem Intercidades: São Paulo
(Capital) - Campinas. Linha férrea com operação contínua de trens (24 horas).
Fonte de receitas: tarifárias. Compensação de investimentos em (1) obras de
implantação da linha; (2) aquisição de material rodante; (3) sistema de alimentação
elétrica. Possibilidade de exploração de receitas acessórias. Possibilidade de
instalação de centro de convenções e leitos hoteleiros diante do aumento de fluxo
de passageiros. Desapropriação de imóveis lindeiros ao aeroporto VCP. Projeção de
perda de fluxo de passageiros no aeroporto de Guarulhos: 35% (trinta e cinco por
cento). Concessionária responsável pela operação do GRU: CUMBICA S.A..
Movimentos sociais e Organizações do terceiro setor: proteção e promoção dos
direitos sociais relacionados à moradia. Preocupação no que tange a desapropriação
de determinados edifícios e terrenos. Plano Diretor Municipal. Lei Federal n.
13.456/2017. Referente ao contrato de concessão da pessoa jurídica CUMBICA
S.A., analisa-se: (1) Viabilidade de reequilíbrio econômico-financeiro; (2)
possibilidade de requerimento judicial de indenização em face do Estado de São
Paulo; (3) viabilidade de devolução de concessão antes do prazo e indenização
pelos investimentos ainda não amortizados. (4) legalidade da desapropriação de
áreas lindeiras para estabelecimento de centro de convenções e rede hoteleira; (5)
possibilidade de impugnação administrativa do edital de concessão da Parceria
Público-Privada.

I. RELATÓRIO FÁTICO

1. Trata-se de análise de edital de licitação promovido pela Secretaria de

Transportes Metropolitanos do Governo do Estado de São Paulo, tendo por poder concedente
o Estado de São Paulo, pessoa jurídica de direito público interno, integrante da estrutura da
Administração Pública direta, CNPJ XX. XXX. XXX/XXXX-XX, com sede na rua XX, n°
X, bairro X, São Paulo - SP, tendo por Secretário o Sr. XXX.
2. Dando seguimento a descrição fática do presente relatório, há que se destacar
o possível aumento no que tange o quantitativo de passageiros, que seria ocasionado pela
nova ligação férrea. Em razão disso, a modelagem econômica da PPP, possibilita a instalação
de leitos hoteleiros de médio e alto padrão, além da instalação de um centro de convenções a
ser explorado para fins de receitas acessórias. Para isso, o Estado de São Paulo, com o apoio
do respectivo concessionário vencedor do certame licitatório, procederá com as devidas
desapropriações dos imóveis lindeiros da região destinada para a exploração acessória.

3. O óbice aqui encontrado, surge no âmbito das organizações de terceiro setor e

movimentos sociais defensores de direitos relacionados à moradia urbana, uma vez que,
dentre os imóveis lindeiros das regiões que serão desapropriadas, estão terrenos cadastrados
na Secretaria Municipal de Habitação de Campinas para desapropriação e construção de
moradias populares, assim como, terrenos qualificados como zona especial de regularização
de interesse social.

4. Ademais, o presente edital e futura concessão, preocupa os que figuram no

polo de interessados do presente parecer (Cumbica S.A.), em razão de determinada projeção,
elaborada pelo setor técnico da Cumbia S.A., que prevê a perda de fluxo de passageiros numa
estimativa de 35% (trinta e cinco por cento), resultando em desequilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão. É importante destacar que tal estimativa não
considerou os planos relacionados à infraestrutura da STM - SP. Diante do exposto, a
Concessionária Cumbica S.A., solicitou a elaboração do presente parecer, fundamento com os
devidos argumentos jurídicos e administrativos pertinentes à matéria.

Este é o breve relatório.

II. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

II.1 Viabilidade de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão entre
o Estado de São Paulo e a concessionária Cumbica S.A.

5. Inicialmente, o presente parecer examinará a possibilidade de acolhimento de

pleito regulatório econômico-financeiro, em decorrência da celebração de contrato de
concessão de natureza parceria público-privada, entre a Secretaria de Transportes
Metropolitanos do Governo do Estado de São Paulo (STM-SP) e a respectiva concessionária
vencedora do processo licitatório em relação a nova linha férrea que liga a Capital de São
Paulo à cidade de Campinas. Tal necessidade de exame, originou-se de uma projeção
elaborada pelo setor técnico da empresa Cumbica S.A., concessionária responsável pela
operação do aeroporto de Guarulhos, que apresentou relatório estimando perda de fluxo de
passageiros em aproximadamente 35% (trinta e cinco por cento), ocasionando assim, o
desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão em tela. Logo, a partir deste
ponto, este parecer fundamentará sua opinião através de leis, doutrina, princípios e
jurisprudências, a respeito da viabilidade do reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de
concessão da CUMBICA S.A..

6. Por conseguinte, é válido ressaltar inicialmente que, o presente tópico é de

extrema importância para a definição de quais legislações regulam o contrato de concessão da
Cumbica S.A.. Sabe-se que, as concessões de aeroportos é uma temática recente no
ordenamento jurídico brasileiro, não sendo do século anterior ao vigente. Desse modo, para
clarear o entendimento acerca do embasamento legal que consolidou a supracitada concessão
do Aeroporto de Guarulhos, foram analisados os primeiros contratos de concessão de
aeroportos firmados no Brasil, ainda referente ao que se denominam primeira e segunda
rodadas de concessão de aeroportos. Nesse sentido, a primeira rodada de concessão ocorreu
no ano de 2011, com o Aeroporto de São Gonçalo do Amarante, localizado na cidade de
Natal (RN) e segundo o Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDS), a “ação foi
considerada um piloto, cujo objetivo era testar o modelo antes de expandi-lo.”1 Quanto à
segunda rodada de concessões de aeroportos, o presente parecer cita, dentre outros, o
aeroporto localizado em Brasília (DF), concessão ocorrida em 2012.

7. Nesse diapasão, foram analisadas a seção II (Da Legislação Aplicável) dos

respectivos contratos de concessões citados acima, em busca de identificar quais dispositivos
legais regulavam as aludidas relações contratuais à época. Logo, ressalta-se aqui, um recorte
do texto contido na primeira concessão de aeroporto no Brasil, o Aeroporto de São Gonçalo
do Amarante:

Seção II - Da Legislação Aplicável

1
BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO (BNDS). Concessões de aeroportos no brasil:
evolução do modelo e desafios. blog do desenvolvimento. 2019. disponível em:
https://agenciadenoticias.bndes.gov.br/blogdodesenvolvimento/detalhe/Concessoes-de-aeroportos-no
-Brasil-evolucao-do-modelo-e-desafios/.Acesso em: 03 jul. 2023
 1.2 O Contrato será regido e interpretado de acordo com as leis da República
Federativa do Brasil.
1.3 A Concessão será regida pelas Leis Federais nº 7.565 de 19 de dezembro de
1986, nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, nº 9.491 de 09 de setembro de 1997, no
11.182 de 27 de setembro de 2005, pelo Decreto Federal nº 7.205, de 10 de junho de
2010, pela Portaria nº 1.443 –A/MD, de 09 de setembro de 2010, sem prejuízo de
outras leis e regulamentos aplicáveis, notadamente os editados pela ANAC e pelo
DECEA2

8. Não muito diferente, o contrato de concessão referente ao aeroporto de

Brasília (DF), apenas retira, dentre as legislações aplicáveis, a Lei 9.491 de 09 de setembro
de 1997, referente ao Programa Nacional de Desestatização e o Decreto Federal nº 7.205, de
10 de junho de 2010, que dispõem especificamente sobre o aeroporto localizado em Natal,
todavia, em contrapartida, foi incluída a Lei 12.462 de 05 de agosto de 2011, que instituiu o
RDC, Regime Diferenciado de Contratações. As demais legislações permaneceram em ambos
os instrumentos contratuais.

9. Diante do exposto, este parecer conclui que, não poderia ser aplicado o
Regime Diferenciado de Contratações (RDC) no tocante a Concessão do Aeroporto de
Guarulhos a concessionária Cumbica S.A., uma vez que, segundo as informações contidas no
caso prático, o citado contrato de concessão tem um prazo de 25 (vinte e cinco) anos,
prorrogáveis por igual período, tendo por termo final 2035. Diante disso, esse parecer conclui
que, o contrato de concessão da Cumbica S.A. foi firmado no ano de 2010, logo, a Lei 12.462
de 05 de agosto de 2011 (Regime Diferenciado de Contratações) não poderia ser aplicada, já
que tal texto, sequer existia à época. No que tange a Lei 11.079/2004, que trata das
concessões de Parcerias Público-Privada, embora tal lei já existisse no mundo jurídico em
2010, nenhuma das mencionadas concessões a utilizaram como legislação aplicável, mas sim
a Lei que trata das concessões comuns. Portanto, este parece consolida o entendimento de
que, aplica-se ao contrato de concessão da Cumbica S.A. a Lei 8.987/95, que trata das
concessões comuns e a Lei 7.565 de 19 de dezembro de 1986, que dispõe sobre o Código
Brasileiro de Aeronáutica, assim como foram aplicadas nas demais concessões de aeroportos
aqui mencionados.

2
AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL. Contrato de concessão do aeroporto internacional
de São Gonçalo do Almirante. texto compilado até o termo aditivo 007, de 20 de novembro de
2020. Disponível em:
https://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes/aeroportos-concedidos/natal/docum
entos-relacionados/01contrato-de-concessao/contrato-de-concessao-no-001-anac-2011-sbsg-ate-o-ta
-007-2020.pdf/view. Acesso em: 05 jul. 2023
10. Dito isso, torna-se necessário evidenciar e analisar os fundamentos que
sustentam a teoria da imprevisão, acerca dos contratos administrativos. Logo, ao direcionar o
olhar para a origem da referida teoria, Maria Sylvia Zanella Di Pietro3, afirma que a teoria da
imprevisão foi instituída na França, pelo Conselho do Estado, órgão de alto escalão na
organização jurídico-administrativa do país; e conforme Diógenes Gasparini4, sua aparição se
deu em decorrência das dificuldades nos cumprimentos de obrigações contratuais no contexto
pós primeira guerra. O mesmo autor afirma que, de acordo com a mencionada teoria,
determinados fatos que podem ser considerados anormais e imprevisíveis "e que tomam o
cumprimento do contrato ruinoso para uma das partes, criam uma situação que não pode
ser suportada unicamente pelo contratante prejudicado e impõem a imediata revisão ".

11. Nesse sentido, ao adentrar na obra de Celso Antônio Bandeira de Mello, o

mesmo define a teoria da imprevisão, de forma semelhante à Gasparini e a grande parte dos
autores do Direito Público, como sendo a incidência de fatos inesperados, "que tomam o
contrato ruinoso para uma das partes, acarreta situação que não pode ser suportada
unicamente pelo prejudicado."5

12. Observando a aplicação doutrinária ao contrato de concessão da Cumbica A.S

, não seria razoável supor que tal negócio jurídico traria consigo a possibilidade de prever tais
atos administrativos de gestão e infraestrutura pública que impactaram diretamente no
equilíbrio econômico financeiro do contrato. Afinal, a nova linha férrea que ligará São Paulo
a Campinas é uma ação não esperada, oriunda do poder concedente, que pode gerar perda
estimada em 35% do fluxo de passageiros.

13. Desse modo, examinando por um ângulo puramente técnico jurídico, é

possível destacar jurisprudências que demonstram a possibilidade do reequilíbrio
econômico-financeiro em razão do fato do príncipe. Segundo o TJ-SP, em apelação:

ADMINISTRATIVO – CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO – TRANSPORTE

COLETIVO – MUNICÍPIO DE TIETÊ – PESSOAS COM DEFICIÊNCIA –
GRATUIDADE – REEQUILÍBRIO ECONÔMICO -FINANCEIRO – CABIMENTO
– Trata-se de ação ajuizada por concessionária de serviço público municipal de

3
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Editora Atlas S. A.
2004. p. 268 - 269.
4
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 8 ed. São Paulo: Editora Saraiva. 2003. p. 656.
5
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros
Editores, 2010. p. 652
 transporte coletivo de passageiros, requerendo a condenação do ente público ao
pagamento de indenização, com fundamento na necessidade de manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em razão da edição de leis municipais
que concederam o benefício de isenção de tarifa a pessoas com deficiência física,
após o início da execução do contrato – A manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato administrativo de concessão do serviço público
tem previsão legal nos artigos 65, inciso II, alínea d, e § 5º, da Lei nº 8.666/93, e no
art. 9º, § 2º, da Lei nº 8.987/95, com fundamento na teoria da imprevisão, na
necessidade de manutenção das bases objetivas do contrato, nos termos da proposta
aceita pela Administração Pública, e na cláusula "rebus sic stantibus" – No caso, a
edição de lei, norma geral e abstrata, concedendo a isenção de tarifa a parte relevante
dos passageiros transportados, configura o denominado "fato do príncipe", assim
definida a atuação extracontratual do Poder concedente, que atinge diretamente a
relação contratual – (...) – Assim, não era exigível da concessionária que esse fator
fosse levado em conta na formulação da proposta – Os reajustes de tarifa concedidos
administrativamente disseram respeito apenas à correção monetária e ao
reajustamento de preços, decorrente do aumento regular do custo dos insumos, sendo
insuficiente para manter o equilíbrio econômico-financeiro original do contrato –
Assim, não houve recomposição ou revisão de preços, a fim de contemplar situações
excepcionais ou extraordinárias, como ocorreu no caso – Danos materiais fixados de
acordo com prova pericial – Correção monetária e juros moratórios de acordo com o
Tema nº 810 do C. STF e a EC nº 113/2021 – Sentença mantida – Recurso e remessa
necessária desprovidos.6

14. A jurisprudência exposta acima, demonstra um caso semelhante ao narrado

pelo presente parecer, onde é possível observar determinada ação do poder concedente, que
reflete indiretamente sobre um contrato administrativo, denominada fato do príncipe,
desequilibrando a relação contratual, uma vez que há modificação da realidade fática
acordada inicialmente entre as partes.

15. Direcionando a análise para um prisma relacionado ao conjunto de

dispositivos jurídicos pátrios que dão a forma legal a teoria da imprevisão, e em razão desta,
ao possível reequilíbrio econômico-financeiro, não seria admitido prosseguir sem abordar
adequadamente o artigo 65, II, d, da Lei 8666/93, que preceitua:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da
obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos
imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou

6
JUS BRASIL. TJ-SP. Apelação: APL XXXXX20188260629SP. Relator: Carlos von Adamek, Data de
Julgamento: 21/11/2022, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 21/11/2022. Disponível em:
https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/busca?q=recurso+volunt%C3%A1rio+do+munic%C3%ADpio+de+
tiet%C3%AA. Acesso em: 07 Jul. 2023
 impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso
fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e
extracontratual.7

16. Tal dispositivo legal, que possibilita a alteração dos contratos administrativos em
busca de seu anterior equilíbrio inicial, seja em caso de fatos ou eventos supervenientes e
imprevisíveis ou até mesmo previsíveis, mas com reflexos incalculáveis, é derivado do próprio texto
constitucional que regula aspectos pertinentes às contratações efetuadas pela Administração Pública.
Logo, o artigo 37 da Carta Magna pátria, especificamente em seu inciso XXI, assegura o devido
processo licitatório, como regra para as contratações da Administração Pública, “com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da
lei,”.8

17. O que se depreende do exposto é que, se as condições contidas na proposta inicial e

subsequentemente no momento do firmamento do contrato, se alteram devido a ocorrências que não
poderiam ser previstas, a relação contratual não deve permanecer sem a sua devida alteração para que
não haja um desequilíbrio econômico-financeiro. Deste modo, não que um dispositivo legal de 1993
não sirva de base para a presente análise, longe disso, entretanto, refletindo através de um
ordenamento legal mais atual, a nova lei de licitações, 14.133/2021, não se omite sobre este tema,
destacando: (1) a existência da possibilidade administrativa de pactuação e reajustamento dos contra
administrativos, conforme artigo 6°; (2) a exigência de cláusulas contratuais que estabeleçam prazos
relacionados a pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, segundo o artigo 92°; e (3) a previsão de
regra específica admitindo a avaliação do equilíbrio econômico-financeiro mesmo após a extinção do
contrato a ser avaliado.

18. De mais a mais, Celso Antônio Bandeira de Mello9, em uma visão conceitual mais
comparativa, alude que a teoria da imprevisão "reapareceu com roupagem nova", referindo-se a
conhecida cláusula rebus sic stantibus. Desta forma, é possível inferir que, para o referido autor do
Direito Administrativo, ambos institutos teriam o mesmo sentido jurídico, com poucas distinções.

7
3 BRASIL, República Federativa do. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1. Brasília, Distrito
Federal. p. 8269. 22 jun 1993. Disponível em:
httpshttps://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 27 jun 2023
8
BRASIL. República Federativa do. Constituição 1988. Constituição da República Federativa do
Brasil. Brasília: Senado Federal. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 09 jul. 2023
9
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros
Editores, 2010. p. 652
19. Embora este parecer esteja em consonância com o aspecto público do direito
brasileiro, não poderia ser excluído de apreciação por este instrumento jurídico, os artigos 478, 479 e
480, do Código Civil, que apresentam com precisão o real sentido da teoria da imprevisão, aqui
denominada cláusula rebus sic stantibus e a possibilidade de encerramento do contrato eventualmente
desequilibrado ou o estabelecimento do seu reequilíbrio econômico-financeiro. Os aludidos
dispositivos legais preconizam que:

Art. 478. Nos contratos de execução continuada ou diferida, se a prestação de uma

das partes se tornar excessivamente onerosa, com extrema vantagem para a outra,
em virtude de acontecimentos extraordinários e imprevisíveis, poderá o devedor
pedir a resolução do contrato. Os efeitos da sentença que a decretar retroagirão à
data da citação.
Art. 479. A resolução poderá ser evitada, oferecendo-se o réu a modificar
eqüitativamente as condições do contrato.
Art. 480. Se no contrato as obrigações couberem a apenas uma das partes, poderá
ela pleitear que a sua prestação seja reduzida, ou alterado o modo de executá-la, a
fim de evitar a onerosidade excessiva.10

20. Sobre o exposto acima, é importante evidenciar que, o ordenamento jurídico pátrio
confere uma relevante diferença entre os contratos administrativos regidos pelo Direito Público e
contratos privados regidos pelo Direito Privado. Os primeiros, devem considerar, primordialmente, a
supremacia do interesse público e a finalidade pública a que se destina o determinado contrato
administrativo. Sobre ambos os contratos, Helly Lopes Meireles alude:

No Direito Privado a liberdade de contratar é ampla e informal, salvo as restrições da

lei e as exigências especiais de forma para certos ajustes, ao passo que no Direito
Público a Administração está sujeita a limitações de conteúdo e a requisitos formais
rígidos, mas, em contrapartida, dispõe sempre dos privilégios administrativos para a
fixação e alteração das cláusulas de interesse público e até mesmo para pôr fim ao
contrato em meio de sua execução.11

21. Nesse sentido, pode-se afirmar que, embora os artigos mencionados do código civil
tragam uma definição jurídica acerca da teoria da imprevisão até mais clara do que as normas de
direito administrativo, há que se protestar a respeito das resoluções (encerramentos) dos contratos que
sofreram desequilíbrio no âmbito dos serviços públicos. Logo, o encerramento de um contrato pode
ser muito mais oneroso para a Administração Pública do que o reequilíbrio do mesmo, gerando
prejuízos para a administração e para os administrados usuários dos serviços públicos. Sabe-se que,
tais decisões de fato estão no contexto da discricionariedade, entretanto, não há espaço para uma

10
BRASIL, República Federativa do. Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o código civil.
Diário Oficial da União. Brasília. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso em: 12 jul. 2023
11
MEIRELES. Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª Ed. São Paulo: Malheiros Editora.
2016. p. 239
discricionariedade cega dentro da gestão pública, devendo o administrador observar as consequências
práticas das decisões ao encerrar um contrato de concessão de um determinado serviço público.

22. Ainda procedendo na argumentação jurídica referente a teoria da imprevisão e ao

reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, cumpre a este instrumento jurídico,
avançar de forma mais específica no que tange às leis das concessões, tanto a concessão comum,
quanto a das PPPs. No que tange a Lei 8987/1995, em seu artigo 9, parágrafo 2°, que trata a respeito
da política tarifária do serviço público, afirma que “os contratos poderão prever mecanismos de
revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro”12; já no que tange a
principal lei deste parecer, a 11.079/2004, lei que trata das concessões de natureza parceria
público-privada, em seu capítulo referente aos contratos de PPP, afirma que:

Art. 5º As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto

no art. 23 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo
também prever:
(...)
III – a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito,
força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;13

23. Nesse sentido, orientando a atenção para a principal figura deste parecer, sabe-se que
as concessões no Brasil são regidas através de duas leis: 1) a Lei 8987/93; e 2) a Lei 11.079/2011. A
primeira, refere-se às concessões comuns e ‘‘dispõe sobre o regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal e dá outras
providências’’14; enquanto a segunda destina-se a regular as concessões de parceria público-privada e
‘‘institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da
administração pública’’15. De acordo com o entendimento de Floriano de Azevedo Marques Neto, em
sua obra "Concessões", o ordenamento jurídico brasileiro confere a algumas espécies de serviços
públicos, a aplicação de uma legislação específica no que tange às concessões. Para Marques Neto, tal
instituto seria denominado concessão com regime especial, onde determinados tipos de concessão
estariam submetidos a um regime jurídico especial, na medida que são disciplinadas por leis

12
BRASIL, República Federativa do. Lei n° 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o
regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da
Constituição Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1. Brasília, Distrito
Federal. p. 1917. 14 fev 1995. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm. Acesso em: 27 jun 2023
13
BRASIL, República Federativa do. Lei n° 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas
gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração
pública. Diário Oficial da União, Seção 1. Brasília, Distrito Federal. p. 6. 31 dez 2004. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm. Acesso em: 27 jun 2023.
14
BRASIL. op. cit., p.1917
15
BRASIL. op. cit., p.6
específicas que, em alguns aspectos, discrepam do regime geral de concessões". Em seguida, o
referido autor enfatiza:

Dentre as concessões especiais de serviços públicos, aquela que tem um regime

jurídico específico mais antigo é o serviço de transporte aéreo de passageiros. A
legislação ateniente foi editada antes mesmo do advento da constituição de 1988,
uma vez que o Código Brasileiro de Aeronáutica data de 1986. Daí por que o
regramento aplicado a esses serviços não segue a linha coincidência com a Lei
8987/95.16

24. Uma vez citados os principais dispositivos legais que fundamentam tanto a teoria da
imprevisão quanto a possibilidade de pleito visando o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato
administrativo, cabe a este parecer discorrer a respeito das áleas contratuais. Segundo Cretella17, "álea
é o acontecimento futuro que influi na economia do contrato" e conforme Irene Nohara18 estas podem
ser classificada em (1) áleas ordinárias (desfavoráveis e previsíveis) e (2) áleas extraordinárias
(desfavoráveis e imprevisíveis), sendo que apenas a última poderia ensejar no restabelecimento do
equilíbrio contratual.

25. Já na visão conceitual de Maria Sylvia Zanella Di Pietro19, as áleas podem ser
ordinárias ou administrativas. No que tange às modalidades de áleas administrativas, que ensejarão
em possibilidade de reequilíbrio, a autora enuncia a (1) alteração unilateral; (2) fato do príncipe; e (3)
fato da administração.

26. Observando as espécies de áleas administrativas expostas acima, torna-se possível

destacar que a alteração unilateral é uma prerrogativa do poder concedente e compõe o rol das
cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos. Já o fato da administração, para Hely Lopes
Meirelles, seria "toda ação ou omissão do Poder Público que incide direta e especificamente sobre o
contrato", equiparado-se até mesmo com o caso fortuito e a força maior no que tange a exclusão dos
efeitos da responsabilidade do particular. Por fim, ressalta-se o fato do príncipe, que aqui, sustenta
uma das principais teses jurídicas deste instrumento. Logo, para Meirelles20:

Fato do príncipe é toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista e

imprevisível, que onera substancialmente a execução do contrato administrativo.
Essa oneração, constituindo uma álea administrativa extraordinária e extracontratual,

16
MARQUES NETO. Floriano de Azevedo. Concessões. São Paulo: Editora Fórum, 2015. p.210-213
17
CRETELLA JUNIOR, José. Dos Atos Administrativos Especiais. Rio de Janeiro: Editora
Forense, 1998. p.27
18
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 7° Ed. São Paulo: Editora Atlas, 2017. p.
449-450
19
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Editora Atlas S. A.
2004. p. 265
20
MEIRELES. Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª Ed. São Paulo: Malheiros Editora.
2016. p. 270
 desde que intolerável e impeditiva da execução do ajuste, obriga o Poder Público
contratante a compensar integralmente os prejuízos suportados pela outra parte, a fim
de possibilitar o prosseguimento da execução, e, se esta for impossível, rende ensejo
à rescisão do contrato, com as indenizações cabíveis.

27. Com base nas definições a respeito do fato do príncipe, fica claro que o ato
administrativo que incidirá diretamente no equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão
da Cumbica S.A., foi produzido pelo próprio poder público e que tal ato não foi direcionado ao
contrato em tela, mas refletiu indiretamente no mesmo, podendo gerar prejuízos de grande escala para
a empresa Cumbica S.A.

28. Em razão do exposto e considerando os dispositivos constitucionais e

infraconstitucionais explanados até então (artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal; artigo 65,
inciso III, alínea b, da Lei 8666/1995; artigos 6 e 92, da Lei 14.133/2021; artigo 5, da Lei
11.079/2004, artigos 478, 479 e 480, do Código Civil e principalmente o artigo 9, da Lei 8987/1995),
somados aos entendimentos doutrinários de notórios autores do ramo jurídico-administrativo e
acrescido dos entendimentos jurisprudências da justiça brasileira, este parecer opina que:

29. a) É cabível o pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão

da Cumbica S.A. perante o respectivo poder concedente, em virtude de prejuízos que serão gerados
pela futura concessão referente a nova linha férrea que ligará São Paulo a Campinas, resultando assim,
em perda relevante de fluxo de passageiros no aeroporto de Guarulhos. Deste modo, resta evidente
que as condições contratuais estipuladas no momento da concessão se alteraram devido a atos
administrativos oriundos do próprio Poder Público (fato do príncipe), que não poderiam ser previstos
ou calculados pela Cumbica S.A., sequer em matriz de risco.
.
II.2 Possibilidade de pleito indenizatório em razão de investimentos infraestruturais
somente em relação ao Aeroporto Viracopos.

30. Cumpre a este instrumento jurídico opinativo, argumentar a respeito da

possibilidade de pedido indenizatório em face do Estado de São Paulo, em decorrência da
realização de investimentos relacionados a infraestrutura somente no Aeroporto Viracopos,
preterindo assim, investimentos estruturais no aeroporto de Guarulhos, ainda que este último
seja o mais movimentado do Brasil, além de enfrentar graves problemas relacionados à
infraestrutura e constantes engarrafamentos nas rodovias, conturbando o acesso ao aludido
aeroporto.
31. É certo afirmar que, infelizmente, tal pleito indenizatório não poderia
prosperar. A fundamentação de tal afirmação, encontra-se no fato de que o mencionado ato,
que confere investimentos relacionados à infraestrutura apenas ao Aeroporto de Viracopos, é
genuinamente discricionário e, embora o artigo 5°, inciso XXXV, afirme que “a lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”21, tal apreciação não
teria sustento jurídico.

32. Isso ocorre, por que em determinados casos, a lei abre margem,
propositadamente, para que o gestor público possa tomar decisões provenientes da
governança pública, segundo parâmetros de conveniência e oportunidade, denominado ato
discricionário. Nesse sentido, para Antonio Cecílio Moreira Pires, os atos discricionários, no
que tange a Administração Pública, devem ser efetuados com “liberdade de escolha de seu
conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua
realização”22

33. Diante disso, torna-se importante salientar que o ato administrativo

discricionário não refere-se a uma liberdade desenfreada, permitindo assim, que o gestor
público possa dispor do aparelho estatal segundo seus próprios interesses, longe disso, mas
trata-se de um ato que, ainda segundo Moreira Pires, “não se confunde com arbitrariedade.
Discricionariedade é liberdade de opção dentro da finalidade da lei.”23

34. Isto posto, ainda no que tange os conceitos pertinentes ao ato administrativo
discricionário, no entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, tal ato confere:

uma certa esfera de liberdade, perante o quê caber-lhe-á preencher com seu juízo
subjetivo, pessoal, o campo de indeterminação normativa, a fim de satisfazer no
caso concreto a finalidade da lei.24

21
BRASIL. República Federativa do. Constituição 1988. Constituição da República Federativa do
Brasil. Brasília: Senado Federal. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 15 jul. 2023
22
PIRES, Antônio Cecílio Moreira. Direito Administrativo. 2° Edição. São Paulo: Editora Atlas.
2013. p.30-31
23
Ibidem
24
MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros
Editores, 2010. p. 437
35. Deste modo, observando sobre um prisma jurídico, o Tribunal de Justiça do
Estado do Rio Grande do Norte, por meio de acórdão, a respeito do ato administrativo
discricionário, exarou:

A competência discricionária não se exerce acima ou além da lei, senão como toda e
qualquer atividade executória, com sujeição a ela. O que a distingue da competência
vinculada é a maior mobilidade que a lei enseja ao executor no exercício, e não na
liberação da lei. Enquanto ao praticar o ato administrativo vinculado a autoridade
está presa à lei em todos os seus elementos (competência, motivo, objeto, finalidade
e forma), no praticar o ato discricionário é livre (dentro de opções que a própria lei
prevê) quanto à escolha dos motivos (oportunidade e conveniência) e do objeto
(conteúdo). Entre praticar o ato ou dele se abster, entre praticá-lo com este ou
aquele conteúdo (p. ex.: advertir apenas, ou proibir), ela é discricionária. Porém, no
que concerne à competência e à forma, o ato discricionário estarão sujeito aos textos
legais como qualquer outro.25

36. Ademais, o entendimento que se consolida, é o de que não cabe controle

judicial do ato discricionário, em relação ao seu mérito, sendo apenas possível em aspectos
concernentes à legalidade. Nesse diapasão, conforme Ricardo Alexandre e João de Deus, “o
que não há, em regra, é a possibilidade do Poder Judiciário, no exercício de função
jurisdicional, exercer controle de mérito sobre os atos administrativos.”26 Logo, a razão de
pedir do caso concreto, qual seja, a realização de investimentos de infraestrutura apenas no
Aeroporto de Viracopos, não incide em ilegalidade, apenas em discordância quanto ao mérito
do ato administrativo, razão pela qual não caberia o pedido de indenização.

II.3 Viabilidade jurídica de devolução da concessão antes do prazo previsto, inclusive no

tocante à indenização pelos investimentos ainda não amortizados;

37. Adentrando na argumentação jurídica no tocante à viabilidade legal de

devolução da concessão antes do prazo acordado e possível indenização pelos investimentos
que não foram amortizados a tempo, sabe-se que o contrato administrativo de concessão pode
de dar por extinto de diferentes formas. Nesse sentido, de acordo com o artigo 35 da lei
8987/9527, são modalidades de extinção da concessão: advento do termo contratual,

25
PIRES, Antônio Cecílio Moreira. Direito Administrativo. 2° Edição. São Paulo: Editora Atlas.
2013. p.30-31 APUD Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte
26
ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado. 1° Ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2015 p. 1094
27
BRASIL, República Federativa do. Lei n° 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o
regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da
Constituição Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1. Brasília, Distrito
Federal. p. 1917. 14 fev 1995. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm. Acesso em: 27 jun 2023
encampação, caducidade, rescisão, anulação ou ainda por falência ou extinção da empresa
concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual.

38. Seguindo o que se chama de extinção natural do contrato, tal encerramento se

dará devido ao findar do prazo contratual, ou seja, com a expiração do termo estipulado entre
as partes. Vale destacar ainda que enquanto não houver a extinção do contrato, fica
desobrigado o poder concedente ao pagamento de indenizações. Daí, observa-se que não
havendo a extinção do contrato nesta modalidade, fica o poder público desobrigado de
indenizações, no entanto o contrato uma vez extinto, será passível de indenizações, conforme
o entendimento de Maria Silva28 que declara ‘‘em qualquer dos casos de extinção da
concessão (...), é cabível a incorporação, ao poder concedente, dos bens do concessionário
necessários ao serviço público, mediante indenização’’, o qual tem previsão legal no artigo
36 da lei 8987 de 1995.

39. Diante disto, a primeira tarefa designada para análise deste tópico é a respeito
de qual seria o tipo de extinção contratual adequado para a concessão da Cumbica SA. Logo,
com exceção do advento do termo contratual , já explanado acima, é possível discorrer sobre
a (1) encampação, que nada mais é do que a extinção do contrato motivado pelo interesse
público, fundamentado em legislação específica somente após o prévio pagamento da
indenização cabível (não há subsunção ao caso concreto em tela a este tipo de extinção); (2)
caducidade, tipo de extinção que tem como característica o inadimplemento de um dever, a
qual o concessionário descumpre com as metas ou termos existentes no contrato (não há
subsunção ao caso concreto em tela a este tipo de extinção); (3) anulação, modo de extinção
da concessão irá incorrer na existência de eventual irregularidade no contrato, mas
especificamente no que diz respeito à legalidade. (não há subsunção ao caso concreto em tela
a este tipo de extinção); (4) extinção da concessão pela falência ou extinção da empresa
concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual.(não
há subsunção ao caso concreto em tela a este tipo de extinção); e (5) rescisão, ao contrário do
que ocorre na caducidade, há o encerramento do contrato por iniciativa do concessionário,
que constata o descumprimento, das cláusulas pactuadas, pelo poder público, o que
justificaria tal providência (há subsunção do caso concreto a este tipo de extinção do
contrato).

28
Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 32° Ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2019. P.
625
40. É com base nesse entendimento de Maria Silva Zanella Di Pietro, que este
parecer vislumbra a possibilidade de indenização pelos investimentos não amortizados.
Entretanto, tal ato que põe fim à relação contratual entre o poder concedente e o
concessionário, é ato extremo, devendo ser recorrido em último caso, uma vez que os
prejuízos podem ocorrer de diversos os lados, tanto para a concessionária, quanto para o
poder concedente. Sobre isso, José Maria Pinheiro Madeira, afirma:

Não obstante, ainda que o sentido da palavra pareça distorcido, toda vez que ocorrer
a extinção da concessão ou permissão, há que ser feito um balanço quanto aos bens
anteriormente adquiridos e os remanescentes, bem como a respectiva prestação de
contas, a fim de se apurar se há algum valor a ser indenizado ao particular em
relação aos bens discriminados no edital como remanescentes, ao passo que estes
passam para a posse do Poder Concedente.29

41. Diante de todo o exposto, este parecer vislumbra ser possível a rescisão
contratual por parte da Cumbica S.A, por via judicial, pleiteando assim a indenização pelos
investimentos não amortizados, não permitindo assim que a Administração Pública enriqueça
sem causa. Entretanto, o presente parecer adverte que a legislação brasileira põe-se omissa a
respeito da indenização quando se trata de rescisão por parte da concessionária,
diferentemente do que ocorre na extinção do contrato por advento do termo contratual,
caducidade e encampação, afirma José Maria Pinheiro. Ou seja, tal omissão poderia ser
desfavorável ao pleito indenizatório da Cumbica S.A.

II.4 Análise da legalidade da desapropriação de áreas lindeiras pelo Estado de São

Paulo e a PPP para um centro de convenções e rede hoteleira, atrelada à obra de
mobilidade metropolitana;

42. A partir deste ponto, o presente parecer analisará a legalidade no que tange a
desapropriação de determinadas áreas lindeiras no Município de Campinas, visando a
construção e manutenção de um centro de convenções e rede hoteleira como possibilidade de
exploração de receitas acessórias no contrato de concessão, ora discutido.

43. A problemática aqui suscitada, não é direcionada à legalidade das explorações

de receitas acessórias, uma vez que havendo previsão editalícia (como é o caso do edital em
tela), não há óbice para sua exploração. Entretanto, a questão que será aqui discutida, versa a
29
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Extinção da Concessão e suas Consequências na Doutrina
Brasileira. Disponível em: https://www.tce.mg.gov.br. Acesso em: 11 jul. 2023
respeito da legalidade da desapropriação de terrenos já cadastrados na Secretaria Municipal
de Habitação de Campinas para futura desapropriação e construção de moradias populares,
assim como, terrenos qualificados como zona especial de regulamentação de interesse
público (ZEIS).

44. Logo, cumpre a este parecer, antes mesmo de opinar no tocante a legalidade da
desapropriação acima mencionada, esclarecer determinados pontos no que tange a correta
conceituação e entendimento do instituto da desapropriação.

45. Nesse sentido, na visão conceitual de Helly Lopes Meirelles, a desapropriação

seria um “instrumento de que se vale o Estado para remover obstáculos à execução de obras
e serviços públicos”30; enquanto Kiyoshi Hadara31, em sua obra Desapropriação: doutrina e
prática, a autora afirma que tal instituto (a desapropriação), visa a transferência compulsória
de propriedade alheia, fundamentado em necessidade ou utilidade pública e interesse social.

46. Isto posto, a desapropriação trata-se de um procedimento administrativo

excessivamente complexo, que não incomumente, devido aos seus diversos desdobramentos,
se deságua em vias judiciais, uma vez que seus efeitos incidem diretamente sobre o direito
fundamental da propriedade, previsto no artigo 5, caput e inciso XXIII, além de outros
dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que dão substância ao direito de
propriedade, como por exemplo o inciso XXIV do mesmo artigo, que prevê a sua
regulamentação:

“a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade

pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro,
ressalvados os casos previstos nesta Constituição”32.

47. Por conseguinte, resta claro que o caso prático aqui discutido, evidencia um
latente conflito de interesses públicos e sociais, protagonizados pelo Estado de São Paulo e o
Município de Campinas, a respeito da desapropriação aqui analisada.

30
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
p. 608
31
HADARA, Kiyoshi. Desapropriação: Doutrina e Prática.9° Ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 16
32
BRASIL. República Federativa do. Constituição 1988. Constituição da República Federativa do
Brasil. Diário Oficial da União, Brasília. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 08 jul. 2023
48. Isto ocorre em razão de duas expectativas de desapropriação: a primeira, que
tem por interessado o Município de Campinas, pode ser percebida através do banco de dados
da Secretaria Municipal de Habitação de Campinas, uma vez que os terrenos da localidade
em tela, já estão cadastrados para futura desapropriação e construção de moradias populares,
configurando assim, uma possível desapropriação por interesse social, conforme previsto no
artigo 2, da Lei 4132/1392 e artigo 182 da Constituição Federal de 1988; já quanto à segunda
expectativa de desapropriação, vem a ser encabeçada pelo Estado de São Paulo e visa a
desapropriação para exploração de receita acessória, configurando, por sua vez, necessidade
pública, conforme previsto no artigo 3 do Decreto-Lei n° 3.365/1941.

49. Como se não bastasse o aludido conflito, o mesmo terreno lindeiro que está
cadastrado na Secretaria Municipal de Habitação de Campinas, também encontra-se inserido
como zona especial de regulamentação de interesse público (ZEIS), tanto nos moldes do
Plano Diretor Municipal, quanto nos termos da Lei Federal n° 13.456/2017. Destarte, a
fundamentação jurídica referente a ZEIS, além das supracitadas legislações, também pode ser
encontrada no Estatuto da Cidade, especificamente no artigo 4°, inciso V, alínea f, que
pontua: “Art. 4° Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: (...) V –
institutos jurídicos e políticos: (...) f) instituição de zonas especiais de interesse social.33” A
esse respeito, José Matrodi, Suzana Silveira e Renan Rossi, argumentam:

A ZEIS, como um instrumento capaz de integrar as áreas de assentamentos

informais e precários à malha urbana, permite reconhecer pelo uso a legitimidade
das ocupações. A ZEIS, em sua configuração, tem a ver com dar direito de
permanência à população ocupante do assentamento, é uma forma de impedir que
seja forçadamente removida do espaço urbano onde já estabeleceu vínculos sociais.
A política urbana dever se preocupar com a materialização do direito à cidade, e
isso é possível nas situações de imóveis urbanos que não cumpriam sua função
social. Em vez de se proceder ao cumprimento da função social da propriedade e da
cidade por meio de onerosos e demorados procedimentos sucessivos de PEUC,
IPTU progressivo e Desapropriação, o estabelecimento de ZEIS no local em que
haja imóveis não-parcelados, não-edificados ou simplesmente sem uso ou
subutilizados ou super utilizados (em casos de especulação imobiliária), permite a
indução ou regularização do local.34

33
BRASIL, República Federativa do. Lei 10.257/01. Estatuto da Cidade, Brasília. Diário Oficial da
União. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 13
jul. 2023
34
MASTRODI, Josué; SILVEIRA, Susana Maria Loureiro; ROSSI, Renan. A inefetividade da
desapropriação e das ZES na redução do déficit habitacional urbano. Rev. Dir, Cid. Rio de
Janeiro. Vol. 1, 2022. p.2479-2506
50. Diante do exposto, percebe-se que a ZEIS pode ser considerada como um
instrumento que visa permitir a regularização fundiária em imóveis definidos como ociosos,
tentado proteger, desta forma, o direito social à moradia, introduzido na Constituição pátria
em 2000, através da Emenda Constitucional 26. Segundo Ligia Melo, em sua obra A política
urbana e o acesso à moradia por meio da regulamentação fundiária, “todos devem ter acesso,
individualmente ou em grupo, podendo ser encarados sob a forma de prestações positivas
proporcionadas pelo Estado, direta ou indiretamente.”35

51. Ainda no que tange a ZEIS, é válido dar destaque a abertura que tais zonas
destinariam a regulamentação fundiária, haja vista sua importância, já que esta, possui
previsão constitucional, sendo consolidada como um dos objetivos da política urbana em
1988, afinal, os espaços urbanos da cidade devem ter sua regulamentação voltada ao
atendimento à promoção da função social destinada a propriedade.

52. No tocante ao Plano Diretor do Município de Campinas (Lei n°189/2018),

especificamente no seu artigo 64, inciso I, a ZEIS é tratada como um instrumento capaz de
viabilizar o processo de regularização fundiária, o aludido Plano consagra em seus artigos 63
e 64:

Art. 63 A regularização fundiária compreende as seguintes modalidades:

I - Regularização Fundiária de Interesse Social - REURB-S: aplicável aos núcleos
urbanos informais, oriundos de parcelamentos clandestinos, irregulares,
assentamentos precários, ocupados predominantemente por população de baixa
renda;
II - Regularização Fundiária de Interesse Específico - REURB-E: aplicável aos
núcleos urbanos informais, oriundos de parcelamentos clandestinos, irregulares,
ocupados por população não caracterizada por baixa renda, incluindo parcelamentos
ou condomínios industriais ou de serviços.
Art. 64 Para viabilizar o processo de regularização, poderão ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos, nos termos da legislação federal:
I - Zona Especial de Regularização de Interesse Social;
(...)36

53. Prosseguindo com a análise do dispositivo legal acima, especificamente em

seu artigo 65, nota-se que determinadas áreas, que constam nos anexos XVIII e XIX do

35
CASIMIRO, Lígia Maria Silva Melo de. A política urbana e o acesso à moradia adequada por
meio da regularização fundiária. 2010. 288 f. Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2010.
36
CAMPINAS. Lei Complementar n° 189 de 8 de janeiro de 2018. Dispõe sobre o plano diretor
estratégico do município de Campinas. Diário Oficial, 2018. Disponível em:
https://leismunicipais.com.br/plano-diretor-campinas-sp. Acesso em: 10 jul. 2023
aludido Plano Diretor, foram instituídas “como Zonas Especiais de Regularização de
Interesse Social - ZEIS-R.”37, reservando para tal uma segurança jurídica que não pode ser
rompida por um mero ato administrativo.

54. Diante de todo o exposto, o presente parecer opina pela ilegalidade das
desapropriações de áreas lindeiras pelo Estado de São Paulo e a PPP para a construção de um
centro de convenções e rede hoteleira, com previsão editalícia, uma vez que as delimitações
das áreas foram consignadas através de Lei estadual, visando o interesse social e pautada
pelas promoções dos direitos de moradia e propriedade. Há que se pensar no peso do
interesse público na construção do centro de convenções e rede hoteleira, entretanto, tais atos
administrativos mitigariam a segurança jurídica relacionada à moradia popular, consolidada
pelo Plano Diretor do Município de Campinas.

Possibilidade de impugnar administrativamente o edital da PPP, indicando sob quais

fundamentos a impugnação seria viável ou não.

55. Finalizando a presente argumentação opinativa, cumpre a este parecer avaliar

a possível impugnação administrativa no tocante ao edital que visa à concessão, precedida de
obra pública, de trecho adicional ao Trem Intercidades, que liga a Capital de São Paulo à
cidade de Campinas, conectando o aeroporto de Viracopos à rede ferroviária metropolitana.

56. A priori, destaca-se que, a futura concessão aqui analisada, será precedida de
obra pública, conforme previsão no artigo 2°, inciso III, da Lei 8987/1995 e terá como
modalidade licitatória, a menor tarifa; já no tocante à forma de compensação ao
concessionário pelos investimentos, consta no edital, unicamente, a receita tarifária. Logo,
reside aqui duas intrigantes inconsistências editalícias com relevante pertinência:

57. a) Quanto à modalidade licitatória menor tarifa, resta evidente uma

inconsistência no que tange às definições e dispositivos pertencentes à Lei 11.079/2004,
artigo 12, inciso II e à Lei 8.987/199538, artigo 15, inciso I. De forma mais específica, o edital
37
Ibidem
38
BRASIL, República Federativa do. Lei n° 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o
regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da
Constituição Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1. Brasília, Distrito
Federal. p. 1917. 14 fev 1995. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm. Acesso em: 27 jun 2023
em análise contraria às supracitadas leis ao estabelecer menor tarifa como modalidade
licitatória, uma vez que trata-se de um critério de licitação e como se sabe, as modalidades
licitatórias que podem ser utilizadas nas concessões, de acordo o artigo 10, da Lei
11.079/2004 e artigo 2, inciso I, da Lei 8.987/1995, é a concorrência e o diálogo competitivo.

58. b) Quanto à compensação pecuniária instituída pelo presente edital, resta claro
que não há qualquer menção de transferência pecuniária nas formas estabelecidas pela Lei
11.079/200439, art. 6°, da Secretaria de Transportes Metropolitanos do Governo do Estado de
São Paulo à concessionária, então vencedora do certame licitatória, sendo apenas possível a
compensação através das receitas tarifárias. Ou seja, de acordo com a supracitada lei das
PPPs, especificamente em seu artigo 2°, parágrafo 3°, "não constitui parceria público-privada
(...) quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao privado". Diante
do exposto, encontra-se aqui a latente possibilidade do aludido edital não se enquadrar nos
requisitos necessários para construir parceria público-privada, mas sim concessão comum.

59. Nesse sentido, em razão da inexistência de qualquer contraprestação financeira

da Secretaria de Transportes Metropolitanos do Governo do Estado de São Paulo para a então
concessionária vencedora do certame licitatória e conforme as informações fornecidas pelo
caso prático, tal negócio jurídico não viria a cumprir os requisitos necessários para constituir
Parceria Público-Privada, mas sim a de concessão comum.uma vez que segundo o artigo 2,
parágrafo 3, da Lei 11.079/2004, afirma:

§ 3º Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a

concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de
13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do
parceiro público ao parceiro privado.40

60. A futura impugnação viria a ter embasamento tanto no artigo 164, da Lei
14.133, que afirma que "qualquer pessoa é parte legítima para impugnar edital de licitação
por irregularidade na aplicação desta lei"41, quanto no artigo 41 da Lei 8666/93 que consigna

39
BRASIL, República Federativa do. Lei n° 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas
gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração
pública. Diário Oficial da União, Seção 1. Brasília, Distrito Federal. p. 6. 31 dez 2004. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm. Acesso em: 27 jun 2023.
40
Ibidem
41
BRASIL, República Federativa do. Lei n° 14.133, de 01 de abril de 2021. Lei de Licitações e
Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Seção 1. Brasília, Distrito Federal. p. 8269. 01
abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm.
Acesso em: 01 jun 2023.
a mesma possibilidade. Também é possível ter por embasamento jurídico o próprio direito
constitucional de petição, previsto no art 5, XXXIV, da CF/88, que afirma: XXXIV - são a
todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: ‘‘o direito de petição aos
Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder’’42.

61. Diante de todo o exposto, o presente parecer opina pela viabilidade da

impugnação administrativa do edital em análise, sob o fundamento de que os moldes
editalícios e as legislações aplicáveis não estão em consonância com os requisitos da Parceria
Público-Privada.

42
BRASIL. República Federativa do. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa
do Brasil. Brasília. Diário Oficial da União. Disponível em: 09 jun. 2023
Referências Bibliográficas

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