PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

NÚCLEO DE PARCERIAS E TRANSPORTES

PROCESSO: SPI-PRC-2023/00086
INTERESSADO: Secretaria de Parcerias em Investimentos - SPI
PARECER: NPT n.º 64/2023
EMENTA: LICITAÇÃO. Inexigibilidade. Proposta de celebração de
contratação direta entre o Estado de São Paulo, por meio da
Secretaria de Parcerias em Investimentos, e a International
Finance Corporation (“IFC”), com fundamento no art. 25, II,
da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Prestação de
serviços técnicos especializados de apoio e consultoria para a
estruturação de projeto de concessão tendente à construção e
operação do Trem Intercidades do Eixo Oeste (“TIC Eixo
Oeste”), o qual ligará as Regiões Metropolitanas de São
Paulo e Sorocaba. Viabilidade jurídica condicionada ao
atendimento dos apontamentos e recomendações constantes
do opinativo.

Sr. Procurador do Estado Coordenador;

1. Trata-se de expediente que versa a respeito de proposta
tendente à celebração de contratação direta entre o Estado de São Paulo, por meio da
Secretaria de Parcerias em Investimentos, e a International Finance Corporation (“IFC”),
com fundamento no art. 25, II, da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, tendo por
objeto a prestação de serviços técnicos especializados de apoio e consultoria para a
estruturação de projeto de concessão tendente à construção e operação do Trem
Intercidades do Eixo Oeste (“TIC Eixo Oeste”), o qual ligará as Regiões Metropolitanas de
São Paulo e Sorocaba.
2. A pedido do Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Parcerias em Investimentos (fls. 02/03), a Assessoria Técnica da Pasta, em 06.04.2023,
elaborou nota técnica para a apresentação da justificativa e dos demais requisitos

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pertinentes à celebração da contratação ora pretendida, informando-se os critérios que

levaram à seleção da IFC (fls. 260/290).
2.1. Essa manifestação foi instruída com: (i) proposta da IFC (fls.
05/50); (ii) termo de referência (fls. 51/76); (iii) minuta de contrato e anexos (fls. 77/149);
(iv) cronograma de desembolso (fls. 150/152); (iv) documentos relativos à regularidade
jurídica e fiscal da IFC (fls. 153/240); (v) extrato de pesquisa a cadastros que registram
impedimentos à celebração de contratos com a Administração Pública do Estado de São
Paulo (fls. 241/253); (vi) parecer favorável do Comitê Gestor do Gasto Público (fls.
254/255); (vii) extrato de solicitação de manifestação prévia da Secretaria da Fazenda e
Planejamento e do Secretário-Chefe da Casa Civil (fls. 256/258); e (ix) cópia da Resolução
SPI nº 04, de 20 de março de 2023 (fl. 259).
3. Na mesma data, o Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Parcerias em Investimentos requereu a análise deste Núcleo de Parecerias e Transportes (fl.
291), o qual dispõe de competência para tanto, nos termos da Portaria SubG-Cons nº 03, de
13 de agosto de 2022, com a redação dada pela Portaria SubG-Cons nº 03, de 12 de janeiro
de 20231.

É o relatório. Opino.
4. Preliminarmente, ressalta-se que a contratação ora pretendida
foi submetida ao regramento constante da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993,
adotando-se o regime de inexigibilidade de licitação previsto no referido diploma legal.
Trata-se de medida admitida pelos arts. 1912 e 1933 da Lei federal nº 14.133, de 1º de abril

1
"Artigo único - Fica designado o Núcleo de Parcerias e Transportes para exercer as atividades de
consultoria e assessoramento jurídico à Secretaria de Parcerias em Investimentos, enquanto não for instalada
Consultoria Jurídica específica".
2
“Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar
por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido
inciso, desde que: I - a publicação do edital ou do ato autorizativo da contratação direta ocorra até 29 de
dezembro de 2023; e II -a opção escolhida seja expressamente indicada no edital ou no ato autorizativo da
contratação direta”.
3
“Art. 193. Revogam-se: (...) II - em 30 de dezembro de 2023: a) a Lei nº 8.666, de 1993”.

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de 2021, tendo essa opção sido devidamente registrada pelo Sr. Secretário de Parcerias em
Investimentos, nos termos do Decreto nº 67.570, de 15 de março de 20234 (fl. 04).

I. Aspectos formais da contratação ora pretendida

5. Sob o aspecto formal, observa-se que a Administração

propõe a contratação direta da IFC para a estruturação do projeto de concessão do TIC
Eixo Oeste, integrante do Programa de Linhas de Mobilidade, incluído no Programa de
Parcerias em Investimentos do Estado de São Paulo (“PPI/SP”) pela Resolução SPI nº 04,
de 20 de março de 20235, após deliberação favorável do Conselho Gestor do Programa
Estadual de Parcerias Público-Privadas (“CGPPP”). Pretende-se que a contratação direta
ocorra com fundamento no art. 25, II, da Lei federal nº 8.666/1993 6. A invocação deste
regime de contratação depende do atendimento dos seguintes requisitos: (i) o objeto
contratado deve estar inserido entre os previstos no art. 13 do mesmo diploma legal 7; (ii) o
objeto contratado deve ostentar natureza singular; e (iii) a entidade contratada deve possuir
notória especialização.
5.1. O primeiro requisito está atendido porque o objeto da
contratação ora pretendida envolve a realização de robustos estudos técnicos e econômico-
4
“Art. 1º. Os órgãos e entidades integrantes da Administração Pública estadual direta e autárquica poderão
optar por licitar ou contratar diretamente com fundamento na Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993,
ou na Lei federal nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e respectivos regulamentos, desde que a opção seja
formalmente indicada no processo administrativo e aprovada pela autoridade competente, até o dia 31 de
março de 2023”.
5
“Art. 1º – Ficam qualificados no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos do Estado – PPI – SP,
nos termos da 1ª Reunião do Programa de Parcerias em Investimentos do Estado de São Paulo – PPI – SP,
conforme ata publicada no Diário Oficial em 11 de março de 2023, os seguintes projetos e empreendimentos
públicos: (...) 5. Linhas de Mobilidade – Sistema Trilhos”.
6
“Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: (...) II - para a
contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou
empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação; (...) §
1º Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua
especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização,
aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que
o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.
7
“Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos
relativos a: I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; II - pareceres, perícias e
avaliações em geral; III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; IV -
fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços; V - patrocínio ou defesa de causas judiciais
ou administrativas; VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; VII - restauração de obras de arte e bens
de valor histórico”.

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financeiros, como típico da estruturação de projetos de concessão e parceria público-

privada, caracterizando-se, portanto, como serviço de assessoria e consultoria técnica, nos
termos previstos no inciso III do art. 13 da Lei federal nº 8.666/1993.
5.2. O segundo requisito também está presente. A singularidade
diz respeito à existência de um peculiar interesse público em determinada situação que, por
sua complexidade, demande o atendimento por profissional que imprima traços
excepcionais, não comuns, à sua prestação. O objeto de natureza singular alberga uma
prestação excepcional e complexa, e, justamente em decorrência dessa característica, não
permite competição entre possíveis interessados, já que exige um atendimento capacitado
por profissional excepcionalmente qualificado para tanto. É o que se verifica no âmbito da
estruturação de projetos de concessão e parceria público-privada, cuja complexidade e
singularidade demandam conhecimentos muito específicos, relativos, inclusive, ao setor a
que se refere cada empreendimento, o que restringe a possibilidade de se estabelecer um
processo competitivo entre possíveis interessados.
5.3. O terceiro requisito foi certificado na nota técnica da
Assessoria Técnica da Secretaria de Parcerias em Investimentos (fls. 260/290). O
documento atestou a credibilidade internacional e a notória especialização da IFC. Essa
expertise foi certificada, inclusive, de modo específico ao setor metroferroviário de
mobilidade urbana, destacando-se a participação do IFC na estruturação do projeto de
concessão das Linhas 8 (“Diamante”) e 9 (“Esmeralda”) da CPTM, o “maior projeto de
mobilidade urbana da América Latina, que transporta em torno de 1,1 milhão de
passageiros por dia”. A mesma manifestação também atestou o grau de confiança
depositado pela Administração na IFC, o que deriva da celebração de contratações
similares junto à empresa, inclusive para a execução do Programa de Linhas de
Mobilidade, o qual abrange não apenas o projeto de concessão do TIC Eixo Oeste, mas
também a delegação das Linhas 10 (“Turquesa”), 11 (“Coral”), 12 (“Safira”), 13 (“Jade”) e
14 (“Ônix”) da CPTM e a desestatização do Metrô. Tal elemento de confiança é suficiente

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para realçar a inviabilidade de competição no caso concreto, conforme já reconhecido pelo

Supremo Tribunal Federal (“STF”)8.
5.4. Sendo assim, e considerando a existência de outras
manifestações da Procuradoria Geral do Estado favoráveis à contratação direta da IFC com
fundamento no regime de inexigibilidade de licitação 9, conclui-se pela viabilidade jurídica
da proposta telada neste ponto.
6. Quanto aos requisitos formais previstos no art. 26, parágrafo
único, II e III, da Lei federal nº 8.666/1993 10 e no art. 2º, III, do Decreto nº 36.226, de 15
de dezembro de 199211, a Administração, para além de ter justificado a escolha da IFC com
base na notória especialização e na confiança depositada na empresa, também buscou
demonstrar a razoabilidade do preço da contratação ora pretendida.
6.1. A nota técnica da Assessoria Técnica da Secretaria de
Parcerias em Investimentos indica que o preço total da contratação é de US$ 8.089.000,00
(oito milhões e oitenta e nove mil dólares americanos), dividido igualmente em
“remuneração fixa” e “remuneração de sucesso”. Esse preço deverá remunerar a totalidade
dos serviços contratados, os quais estão compartimentados em 03 (três) módulos
contratuais: Módulo 1 (“Pré-Viabilidade”), Módulo 2 (“Estruturação da Transação”) e
Módulo 3 (“Implantação”). O resultado esperado dos serviços contratados está consolidado
em produtos específicos, cada um com seu respectivo valor unitário a título de
“remuneração fixa” e “remuneração de sucesso”, conforme distribuição constante da

8
Nesse sentido, v.: STF, AP 348/SC, Tribunal Pleno, Relator Ministro Eros Grau, j. 15.12.2006; e STF, HC
86.198/PR, Primeira Turma, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, j. 17.04.2007.
9
Nesse sentido, cita-se, a título exemplificativo, o Parecer NPT nº 58/2023, o Parecer NPT nº 51/2023, o
Parecer CJ/SG nº 198/2022, o Parecer CJ/SG nº 224/2019, o Parecer CJ/STM nº 90/2019 e o Parecer
CJ/ARTESP nº 166/2018.
10
“Art. 26. (...) Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto
neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: (...) II - razão da escolha do
fornecedor ou executante; III - justificativa do preço”.
11
“Art. 2º. Além das normas legais e regulamentares aplicáveis as licitações, deverão ser observadas as
seguintes: (...) III - nos expedientes em que for proposta a não realização da licitação, por se tratar de caso de
dispensa ou de inexigibilidade previsto nos artigos 24 e 25 da Lei n.º 6.544, de 22 de novembro de 1989, o
órgão proponente deverá manifestar-se, expressa e conclusivamente, sobre a razoabilidade do preço indicado
para contratação”.

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proposta da IFC, reproduzida no Anexo 6 (“Tabela de Produtos”) da minuta de contrato

acostada aos autos.
6.2. Nesse particular, recomenda-se, de antemão, que a
Administração:

i) Harmonize as pequenas variações existentes nos documentos carreados aos

autos no tocante ao valor total da contratação ora pretendida, uma vez que
há referência tanto a US$ 8.089.000,00 (oito milhões e oitenta e nove mil
dólares americanos), quanto a US$ 8.089.000,20 (oito milhões, oitenta e
nove mil dólares e vinte centavos americanos);
ii) Uniformize as pequenas variações existentes na documentação juntada ao
expediente no tocante ao valor da “remuneração fixa” e da “remuneração de
sucesso”, bem como verifique a correção do montante atribuído a essas
parcelas contratuais, uma vez que, em alguns documentos, alude-se ao valor
de R$ 4.045.000,50 (quatro milhões, quarenta e cinco mil dólares e
cinquenta centavos americanos), cuja duplicação resulta em montante
superior ao valor total da contratação ora pretendida, seja US$ 8.089.000,00
(oito milhões e oitenta e nove mil dólares americanos) ou US$ 8.089.000,20
(oito milhões, oitenta e nove mil dólares e vinte centavos americanos); e
iii) Verifique a correção das planilhas orçamentárias que distribuem os custos
da contratação ora pretendida entre os diferentes módulos contratuais, uma
vez o preço total do contrato foi divido apenas entre o Módulo 1 (“Pré-
Viabilidade”)12 e o Módulo 2 (“Estruturação da Transação”) 13, sem que
tenha sido atribuído qualquer valor ao conjunto de serviços compreendidos
no Módulo 3 (“Implantação”). Nesse particular, cabe ressaltar que, como
regra, os arts. 62 e 63 da Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964 14, e o
art. 65, II, “c”, da Lei federal nº 8.666/199315 vedam a realização de
pagamentos antecipados no âmbito de contratações administrativas,
ressalvadas apenas situações excepcionais, devidamente justificadas e
cobertas por garantias16. Fora dessas situações, é inviável que o pagamento a
ser feito pelo Estado de São Paulo para remunerar os serviços do Módulo 1
(“Pré-Viabilidade”) e do Módulo 2 (“Estruturação da Transação”),
realizados, de acordo com o cronograma contratual, anteriormente ao
12
US$ 675.000,00 (setecentos e setenta e cinco mil dólares americanos).
13
US$ 7.414.000,00 (sete milhões, quatrocentos e quatorze mil dólares americanos).
14
“Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. Art. 63.
A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito. § 1° Essa verificação tem por fim apurar: I - a origem e o
objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importância, para
extinguir a obrigação. § 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por
base: I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega
de material ou da prestação efetiva do serviço”. (g.n.)
15
“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos: (...) II - por acordo das partes: (...) c) quando necessária a modificação da forma de
pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a
antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente
contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço” (g.n).
16
Nesse sentido, v.: TCU, TC-009.854/2010-0, Acórdão nº 1.383/2011, Plenário, Relator Ministro Augusto
Sherman, j. 25.05.2011.

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Módulo 3 (“Implantação”), contemple a remuneração dos serviços deste

módulo. Nesse sentido, é recomendável a retificação das planilhas
orçamentárias, para que indiquem o valor do conjunto de serviços
compreendidos no Módulo 3 (“Implantação”). Essa indicação deve ser feita
de modo coerente com a realidade da execução contratual, com base nos
custos efetivos desses serviços e em linha com o preço dos respectivos
produtos, conforme indicado na proposta da IFC e no Anexo 6 (“Tabela de
Produtos”) da minuta de contrato, nos termos do art. 7º, §2º, II, da Lei
federal nº 8.666/199317. Assim, para cada módulo contratual, deverá ser
expedida a correspondente ordem de serviço, seguida da realização dos
trabalhos a cargo da IFC, com a apresentação dos respectivos produtos e a
realização da remuneração correspondente pelo Estado de São Paulo.

6.3. Superada essa questão, observa-se que, para atestar a

razoabilidade do orçamento da contratação ora pretendida, a Administração baseou-se em:

i) Avaliação de acordo com o indicador “custo de estruturação/investimentos

estimados”: a Administração apontou que o preço da contratação ora
pretendida representa aproximadamente 1,6% (um vírgula seis por cento) do
valor total dos investimentos contemplados no projeto de concessão do TIC
Eixo Oeste. Trata-se de patamar inferior à média verificada em países em
desenvolvimento, onde o indicador costuma variar entre 5% (cinco por
cento) a 10% (dez por cento) do valor total dos investimentos; e
ii) Comparação com projetos análogos: a Administração comparou o preço da
contratação ora pretendida com o custo reajustado e convertido em dólares
americanos da estruturação de projetos similares, tendo sido citados:
(a) o contrato firmado pela própria IFC para a estruturação do projeto
de concessão das Linhas 8 (“Diamante”) e 9 (“Esmeralda”) da CPTM
– US$ 5.145.099,00 (cinco milhões, cento e quarenta e cinco mil e
noventa e nove dólares americanos). Apesar de possuir valor inferior
ao preço da contratação ora pretendida, alegou-se que aquele projeto
“cobria uma quilometragem quase 20% inferior à deste e envolvia
linhas que já existiam à época (brownfield) [e] já estavam integradas
à rede de transporte metroferroviário de São Paulo. Pelo fato de o
TIC Eixo Oeste ser inteiramente greenfield, a sua estruturação
promete ser mais complexa e, consequentemente, mais custosa” (fl.
285); e
(b) o contrato firmado pela Financiera de Desarollo Nacional
(“FDN”) para a estruturação do projeto do Metrô de Bogotá – US$
10.306.996,00 (dez milhões, trezentos e seis mil, novecentos e
noventa e seis dólares americanos), sendo que “a extensão
compreendida na contratação foi de apenas 24 quilômetros – menos
de um quarto dos 101 quilômetros esperados para o TIC Eixo Oeste”
(fl. 287).

6.4. A partir destes critérios, a nota técnica da Assessoria Técnica

da Secretaria de Parcerias em Investimentos concluiu que:

17
“Art. 7º. (...) § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: (...) II - existir orçamento
detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários”.

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“[O] preço da contratação da IFC pelo GESP – US$ 8.089.000 –, que reflete o
custo de estruturação do TIC Eixo Oeste, se encontra, relativamente ao custo
esperado para a implantação do empreendimento, abaixo da média dos projetos
de infraestrutura realizados em países em desenvolvimento – representa apenas
1,6% do valor dos investimentos previstos. [...] Ademais, a quilometragem
prevista para o Eixo Oeste, à luz das quilometragens envolvidas nos projetos da
Primeira Linha do Metrô de Bogotá e das Linhas 8-Diamante e 9-Esmeralda da
rede de transporte metroferroviário de São Paulo – linhas essas que já existiam
antes do desenvolvimento daquele projeto, diferentemente do Eixo Oeste, que é
greenfield –, indica que o preço proposto atribuído à estruturação pela IFC
parece ser razoável” (fls. 288/289).

6.5. A esse respeito, cabe pontuar que, a rigor, seria desejável que
a atestação da razoabilidade do preço da contratação ora pretendida fosse feita de acordo
com os parâmetros previstos no Decreto nº 63.316, de 26 de março de 201818, que, embora
sejam aplicáveis às contratações diretas19, não foram adotados no caso concreto. No
entanto, o Decreto nº 63.316/2018 admite a utilização justificada de outros critérios de
orçamentação20, o que, a princípio, pode decorrer da própria singularidade do objeto da
contratação ora pretendida e das demais circunstâncias ensejadoras da inexigibilidade de
licitação na hipótese vertente. Essa é uma matéria de conteúdo técnico e discricionário,
cabendo à Administração definir justificadamente se as providências ora adotadas são
suficientes para que se tenha um parâmetro adequado quanto à razoabilidade dos preços da
contratação ora pretendida.
6.6. A Assessoria Técnica da Secretaria de Parcerias em
Investimentos justificou a adequação da metodologia de orçamentação adotada no caso
concreto, o que, ao fim e ao cabo, foi confirmado pelo Comitê Gestor do Gasto Público, já

18
“Art. 2. Os órgãos e entidades da Administração Pública direta, autárquica e fundacional do Estado deverão
realizar pesquisa de preços previamente às aquisições de bens e contratações de serviços mediante a
utilização dos seguintes parâmetros: I - consulta ao Preços SP, disponível no endereço eletrônico
http://www.bec.sp.gov.br; II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídas
nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; III - pesquisa publicada em mídia
especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que observados os seguintes
quesitos: (...) IV - pesquisa com fornecedores, desde que as datas das pesquisas não ultrapassem 180 (cento e
oitenta) dias”.
19
“Art. 5º. As disposições deste decreto também se aplicam, no que couber, às hipóteses de contratação direta
formalizadas por dispensa ou inexigibilidade de licitação”.
20
“Art. 2. (...)§ 3º - Poderão ser utilizados outros critérios ou metodologias, desde que devidamente
justificados pela autoridade competente”.

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que emitido parecer favorável à contratação ora pretendida, nos termos do Decreto nº
64.065, de 02 de janeiro de 201921 (fls. 254/255).
6.7. Apesar disso, é importante pontuar que a nota técnica da
Assessoria Técnica da Secretaria de Parcerias em Investimentos ressaltou, em algumas
passagens, as diferenças entre o projeto de concessão do TIC Eixo Oeste e os
empreendimentos utilizados como referência de preços para a orçamentação dos serviços
de estruturação a serem contratados, tendo sido anotado, inclusive, um possível prejuízo ao
método comparativo ora adotado22.
6.8. Sendo assim, é necessária manifestação conclusiva sobre a
razão da escolha da IFC e a justificativa do preço da contratação ora pretendida, a ser
ratificada pela autoridade competente23, a qual poderá se remeter à nota técnica elaborada
pela Assessoria Técnica da Secretaria de Parcerias em Investimentos.
7. Em acréscimo aos referidos requisitos formais, é necessário o
atendimento ao previsto no “caput” do art. 26 da Lei federal nº 8.666/1993 24, bem como no
art. 26 da Lei nº 6.544, de 22 de novembro de 198925, de modo que:

21
“Art. 2º. Compete ao Comitê Gestor do Gasto Público de que trata este decreto: (...) IX - manifestar-se
previamente à realização de certame licitatório ou contratação direta de: a) serviços técnicos profissionais
especializados, nos termos dos incisos I a IV e VI do artigo 13 da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de
1993”
22
Quanto ao projeto das Linhas 8 e 9 da CPTM, anotou-se que “uma melhor avaliação da razoabilidade do
preço da contratação da IFC, neste contexto de comparação, dependeria de uma compreensão mais detalhada
da verdadeira relação funcional entre a extensão da linha, o fato de ser greenfield ou brownfield e o custo de
estruturação. Dessa forma, seria possível mensurar o verdadeiro impacto monetário dessas diferenças” (fl.
285). Quanto ao projeto do Metrô de Bogotá, afirmou-se que “embora este também seja um projeto de
transporte coletivo sobre trilhos, há algumas diferenças de proposta e modelagem com relação ao TIC Eixo
Oeste que podem reverberar sobre os custos de estruturação, como o fato de os trens da Primeira Linha
correrem em território exclusivamente urbano, em vias elevadas sobre as ruas e avenidas da região
metropolitana de Bogotá, enquanto que, no TIC Eixo Oeste, a maioria do percurso se encontra no meio rural.
Diferenças como essa podem inviabilizar uma comparação mais direta entre os dois projetos” (fl. 287).
23
Considerando as disposições do Decreto nº 66.018/2021, que organiza a Secretaria de Projetos e Ações
Estratégicas, e do Decreto nº 67.435/2023, que altera a denominação de Secretaria de Projetos e Ações
Estratégicas para Secretaria de Parcerias em Investimentos, poderão figurar como autoridade competente o
Titular da Secretaria de Parcerias em Investimentos (artigo 22, VI, “a”, “1”) e o Chefe de Gabinete da Pasta
(artigo 23, VII, “a”, “1”).
24
“Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações
de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do
parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior,
para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia
dos atos”.

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i) A inexigibilidade de licitação deverá ser declarada pelo Sr. Chefe de

Gabinete da Secretaria de Parcerias em Investimentos, nos termos do art. 23,
VII, “a”, “1”, do Decreto nº 66.018, de 15 de setembro de 2021 26, c/c art. 1º
do Decreto nº 31.138, de 09 de janeiro de 199027;
ii) Em seguida, o ato que declarar a inexigibilidade de licitação deverá ser
comunicado ao Sr. Secretário de Parcerias em Investimentos para
ratificação, nos termos do art. 22, VI, “a”, “1”, do Decreto nº 66.018/2021
c/c art. 1º, V, do Decreto nº 67.435/2023 28, devendo a decisão ser publicada
no prazo de 05 (cinco) dias; e
iii) Por fim, cópia da documentação da inexigibilidade de licitação deverá ser
encaminhada ao TCE/SP, no prazo de 10 (dez) dias úteis, após o ato de
ratificação da autoridade superior.

8. Para além disso, também sob o aspecto formal, considerando

o atual estágio da instrução processual, é necessária a complementação do feito com:

i) Manifestação prévia da Secretaria da Fazenda e Planejamento e do

Secretário-Chefe da Casa Civil, nos termos do Decreto nº 41.165, de 20 de
setembro de 199629;
ii) Aprovação do termo de referência (fls. 81/113) pela autoridade competente,
nos termos do art. 7º, §§ 2º, I, da Lei federal nº 8.666/1993;
iii) Nota de reserva de recursos orçamentários que, no presente exercício
financeiro, que suportarão os custos relativos à parte fixa da remuneração
devida ao IFC, incluindo indicação de que os produtos da contratação estão
contemplados nas metas estabelecidas no plano plurianual, nos termos dos
arts. 7º, §2º, III e IV30, e 57, I31, da Lei federal nº 8.666/1993, bem como

25
“Art. 26. As dispensas previstas nos incisos III a X do Artigo 24, a situação de inexigibilidade referida nos
incisos I, II e III do Artigo 25, necessariamente justificadas, e o parcelamento previsto no § 1.º, do Artigo 6.º,
deverão ser comunicados por escrito, dentro de 5 (cinco) dias úteis, à autoridade superior, para ratificação,
em igual prazo, como condição de eficácia dos atos. Parágrafo único - As comunicações a que se referem o
"caput" deste artigo deverão ter cópias encaminhadas ao Tribunal de Contas do Estado, no prazo de 10 (dez)
dias úteis após a ratificação da autoridade superior”.
26
“Art. 23. O Chefe de Gabinete, além de outras que lhe forem conferidas por lei ou decreto, tem as seguintes
competências: (...) VII - em relação à administração de material e patrimônio: a) as previstas: 1. nos artigos
1º e 2º do Decreto nº 31.138, de 9 de janeiro de 1990, e alterações posteriores, quanto a qualquer modalidade
de licitação”.
27
“Art. 1º. São competentes para autorizar a abertura de licitação ou sua dispensa: (...)”.
28
“Art. 1. A denominação das Secretarias de Estado adiante indicadas fica alterada na seguinte
conformidade: (...) V - de Secretaria de Projetos e Ações Estratégicas para Secretaria de Parcerias em
Investimentos”.
29
“Art. 1º. A celebração de contratos relativos à contratação de obras, à aquisição de material permanente e
equipamentos, à contratação de serviços terceirizados e de contratos de gestão, com valor superior a R$
20.000.000,00 (vinte milhões de reais), dependerá de prévia manifestação do Secretário da Fazenda e
Planejamento, quanto aos aspectos orçamentários e financeiros, e do Secretário-Chefe da Casa Civil, quanto
à compatibilidade da proposta com as diretrizes governamentais”.
30
“Art. 7º (...) § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: (...) IV - o produto dela
esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da
Constituição Federal, quando for o caso”.
31
“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos
orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas

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verificação quanto ao atendimento do disposto nos arts. 15 e 16 da Lei

Complementar federal nº 101/2000 (“Lei de Responsabilidade Fiscal”); e
iv) Manifestação indicativa da compatibilidade das políticas da IFC com os com
objetivos de interesse público subjacentes ao disposto no art. 7º, XXXIII, da
Constituição de 198832 e no art. 117, parágrafo único, da Constituição do
Estado de São Paulo33.

9. Finalmente, destaca-se a necessidade de, previamente à

formalização do contrato, ser realizado o correspondente empenhamento, nos termos do
Decreto nº 63.894, de 05 de dezembro de 2018, sendo que, após a assinatura do
instrumento, deverá ser providenciada a publicação do seu extrato no Diário Oficial do
Estado de São Paulo, na forma do Decreto nº 61.476, de 03 de setembro de 2015.

II. Aspectos materiais da contratação ora pretendida

10. Sob o aspecto material, a contratação ora pretendida, nos

moldes da proposta (fls. 05/50), do termo de referência (fls. 51/76) e da minuta de contrato
(fls. 77/149), assume formato similar aos acordos previamente firmados pelo Estado de
São Paulo junto à IFC para a estruturação de projetos de concessão e parceria público-
privada, em linha com a confiança depositada pelo ente estadual junto à empresa para a
execução das atividades necessárias à licitação e à contratação desses empreendimentos.
10.1. Tais ajustes são similares a “contratos de adesão”, cujos
termos podem ser aceitos pela Administração Pública quando impostos como condição
para a assinatura do contrato, conforme o entendimento exarado pela Procuradoria
Administrativa no Parecer PA-3 nº 114/2001 e no Parecer PA-3 nº 202/2001. Por isso, é
justificável a não utilização das minutas-padrão elaboradas pela Procuradoria Geral do
Estado e disponibilizadas no sítio eletrônico da Bolsa Eletrônica de Compras do Estado de
São Paulo (“BEC/SP”), nos termos do Decreto nº 64.378, de 9 de agosto de 2019, sendo
estreita a margem de revisão comportada por esses instrumentos.
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e
desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório”.
32
“Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua
condição social: (...) XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e
de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos”.
33
“Art. 117. (...) Parágrafo único - É vedada à administração pública direta e indireta, inclusive fundações
instituídas ou mantidas pelo Poder Público, a contratação de serviços e obras de empresas que não atendam
às normas relativas à saúde e segurança no trabalho”.

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10.2. Além disso, consideradas as adaptações cabíveis, a minuta de

contrato, basicamente, reproduz o termo firmado junto à IFC para a estruturação do projeto
de concessão das Linhas 10 (“Turquesa”), 11 (“Coral”), 12 (“Safira”), 13 (“Jade”) e 14
(“Ônix”) da Rede de Trens Metropolitanos da CPTM, com a incorporação de algumas das
sugestões feitas por este Núcleo de Parcerias e Transportes no Parecer NPT nº 58/2023, o
qual analisou a proposta em questão, sendo, portanto, desnecessárias repetições.
11. De todo modo, especificamente quanto à proposta da IFC,
cabe reiterar apontamento já realizado no Parecer NPT nº 58/2023, uma vez que o
documento torna a prever que “[c]aso o GESP decida dividir o escopo do projeto em duas
ou mais licitações, o IFC terá direito ao ressarcimento de sua remuneração variável
(success) na primeira concessão lançada à mercado” (fl. 41). Essa informação foi
reproduzida na nota técnica da Assessoria Técnica da Secretaria de Parcerias em
Investimentos. O documento também indica que “o GESP ficará isento de reembolsar
quaisquer valores a título de Honorários de Sucesso à IFC [pois,] [a]ncorada no art. 21 da
Lei Federal n° 8.987/1995, a Secretaria de Parcerias em Investimentos incluirá nos
documentos de licitação do Projeto dispositivos necessários para assegurar que o valor
correspondente aos Honorários de Sucesso seja coberto pelo próprio vencedor da licitação,
como condição para assinatura do contrato de concessão” (fl. 281).
11.1. Essa premissa não tem previsão correspondente na minuta de
contrato juntada aos autos, indo, inclusive, de encontro ao efetivamente previsto no
instrumento contratual34. Além disso, como já exposto no Parecer NPT nº 58/2023, ela é
incompatível com entendimento já manifestado pela Procuradoria Geral do Estado, no
Parecer CJ/STM nº 90/2019, a respeito do disposto no art. 21 da Lei federal nº 8.987/1995.
Com efeito, neste opinativo, anotou-se que “[não existe] fundamento legal para, futura e
eventualmente, impor ao vencedor de uma licitação a obrigação de ressarcir gastos
relacionados à licitação de outro projeto (ainda que os estudos das duas licitações tenham
sido elaborados conjuntamente, como no caso em questão)”, sendo “dever da

34
A Cláusula 4 (“Remuneração”), parágrafo “D”, prevê que o pagamento da remuneração de sucesso
ocorrerá como condição precedente à assinatura do respectivo contrato de concessão” (g.n.).

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Administração [...] limitar o valor de futuro ressarcimento apenas aos gastos referentes ao
projeto efetivamente licitado”.
11.2. Sendo assim, recomenda-se que a Administração
expressamente certifique junto à IFC a orientação que será adotada quanto ao pagamento
da remuneração de sucesso, em conformidade com o supracitado entendimento jurídico.
12. Ainda a respeito da proposta da IFC, cabe observar que o
documento prevê que o ajuste será composto por 02 (duas) “transações”, quais sejam, “pré-
viabilidades – TIC Sorocaba” e “TIC Sorocaba” (fl. 40). Essa indicação encontra
correspondência em algumas previsões da minuta de contrato, mas é contrária a outras
disposições contratuais, que aludem à existência de uma única transação, a exemplo da
Introdução, que indica o ajuste envolve apenas a “implementação de uma 1 (uma) operação
da PPP, doravante individualmente ‘Transação da PPP’” (fl. 79).
12.1. Além da necessidade de uniformização das disposições
contratuais relativas ao tema, é importante pontuar que, a rigor, a contratação ora
pretendida, de fato, somente contempla um único objeto, qual seja, a estruturação do
projeto de concessão do TIC Eixo Oeste.
12.2. A execução desse objeto, por evidente, pressupõe a execução
de uma gama variada de serviços técnicos especializados, os quais, como já exposto, foram
compartimentados em 03 (três) módulos contratuais (Módulo 1 (“Pré-Viabilidade”),
Módulo 2 (“Estruturação da Transação”) e Módulo 3 (“Implantação”)). Isso, entretanto,
não afasta a unidade do objeto da contratação, tampouco importa necessariamente na
existência de mais de uma transação, sendo suficiente a própria organização dos serviços
contratados em diferentes módulos contratuais, sujeitos à emissão de ordens de serviço
específicas e sucessivas pelo Estado de São Paulo, condicionada à conclusão e aprovação
dos trabalhos realizados pela IFC no módulo anteriormente executado.
12.3. Por esse motivo, recomenda-se a complementação da
instrução processual com justificativa relativa à previsão de mais de uma transação no
âmbito da contratação ora pretendida, com harmonização ou retificação das disposições
contratuais relativas ao tema, se o caso.

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13. Para além disso, faz-se as seguintes recomendações com

relação aos demais termos da minuta de contrato e anexos:

i) Quanto à Introdução, considerando que a contratação ora pretendida

contempla somente a estruturação do projeto de concessão do TIC Eixo
Oeste, recomenda-se que o parágrafo “B” aluda apenas à expressão
“Projeto”, no singular, retificando-se as demais disposições contratuais que
se referem a “Projetos”, no plural;
ii) Quanto à Cláusula 4 (“Remuneração”), recomenda-se que: (i) no primeiro
parágrafo, seja retificada a indicação por extenso do valor total do contrato;
e (ii) o parágrafo seguinte ao parágrafo “D” seja ordenado como sendo o
parágrafo “E”;
iii) Quanto à Cláusula 7 (“Pagamentos”), recomenda-se a justificativa da
vantajosidade para o erário do regramento constante no parágrafo “D”, que
trata dos encargos resultantes de eventual mora no pagamento por parte do
Estado, uma vez que destoa do usualmente estabelecido nas contratações
estaduais, isto é, juros de 0,5% ao mês e correção monetária pela UFESP35;
iv) Quanto à Cláusula 8 (“Rescisão”), parágrafo “B”, item (ii), recomenda-se
que a previsão de rescisão unilateral do contrato na hipótese de não emissão
da ordem de serviço referente ao Módulo 1 (“Pré-Viabilidade”) em até 210
(duzentos e dez) dias contados da assinatura do ajuste seja compatibilizada
com o previsto no Anexo 4 (“Cronograma Indicativo”), segundo o qual “a
pré-viabilidade terá início, no mínimo, a partir de 6 (seis) meses do início da
estruturação do Pacote CPTM, contrato n. [*]”;
v) Quanto ao Anexo 2 (“Os serviços”), Módulo 1 (“Pré-Viabilidade”),
recomenda-se: (a) a retificação da menção ao Módulo 2 (“Estruturação da
Transação”) em trecho no qual descrito o objetivo do Módulo 1 (fl. 126); (b)
a adequação da disposição que prevê o prazo de 180 (cento e oitenta) dias,
contados da conclusão do Módulo 1 (“Pré-Viabilidade”), para que o Estado
de São Paulo emita a ordem de serviço correspondente ao Módulo 2
(“Estruturação da Transação”) (fl. 127) à previsão constante da Cláusula
Oitava (“Rescisão”), parágrafo “B”, item (ii), que estipula, como hipótese de
rescisão contratual, a não emissão da mesma ordem de serviço no prazo de
210 (duzentos e dez) dias contados da entrega do Módulo 1; e (c) a revisão
do último parágrafo desta divisão do Anexo (fl. 130), uma vez que: (c.1) o
texto faz alusão à “definição dos lotes a serem concessionados”, sendo que o
projeto de concessão não prevê qualquer divisão em lotes; e (c.2) a tabela ali
presente somente faz alusão à emissão de ordens de serviço referentes ao
Módulo 1 (“Pré-Viabilidade”) e ao Módulo 2 (“Estruturação da Transação”),
sem aludir à emissão de ordem de serviço referente ao Módulo 3
(“Implementação”), em contrariedade ao previsto na Cláusula 1
(“Serviços”), parágrafo “F”, que prevê que “os Serviços relativos ao Módulo
3 – Implementação (“Módulo 3”) serão iniciados após a validação, pelo
Cliente, das conclusões obtidas durante o Módulo 2, mediante Ordem de
Serviço expedida pelo Cliente”;
vi) Quanto ao Anexo 2 (“Os serviços”), Módulo 2 (“Estruturação da
Transação”), recomenda-se que a Administração avalie a pertinência de
substituir as menções à “Transação 1” simplesmente por referência ao
próprio Módulo 2; e

35
No mesmo sentido, v.: Parecer CJ/SG nº 198/2022, Parecer NPT nº 51/2023 e Parecer NPT nº 58/2023.

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vii) Quanto às demais disposições da minuta de contrato e anexos em geral,

recomenda-se a colmatação das lacunas existentes e a certificação da
adequação dos prazos estabelecidos no documento, em especial os previstos
na Cláusula 8 (“Rescisão”), parágrafo “B”, item (ii).

14. Com essas considerações, é possível compreender que a

minuta de contrato e anexos é adequada aos fins a que se destina, sendo certo que a
menção, no preâmbulo do instrumento, à Lei federal nº 8.666/1993 e à Lei nº 6.544/1989
atende ao disposto no art. 191 da Lei federal nº 14.133/2021.

III.Conclusão

15. Por todo o exposto, nos limites da competência estritamente

jurídica deste órgão consultivo, excluídos os aspectos técnicos e discricionários pertinentes
ao presente expediente, conclui-se pela viabilidade jurídica do retorno dos autos à origem
para prosseguimento dos trâmites pertinentes à celebração da contratação ora pretendida,
desde que atendidos todos os apontamentos e recomendações constantes do opinativo.

É o parecer, à autoridade superior.

São Paulo, 12 de abril de 2023.

assinatura
CAIO CÉSAR ALVES FERREIRA RAMOS
Procurador do Estado

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PROCESSO: SPI-PRC-2023/00086
INTERESSADO: Secretaria de Parcerias em Investimentos - SPI
ASSUNTO: Contratação de consultoria e apoio para a estruturação técnica
e financeira da concessão à iniciativa privada da construção e
operação de serviço de trem intercidades ligando as regiões
metropolitanas de São Paulo e Sorocaba – TIC EIXO
OESTE.
PARECER: NPT n.º 64/2023

1. Aprovo o Parecer NPT nº 64/2023, por seus

próprios fundamentos.

2. Encaminhe-se os autos à Chefia de Gabinete da

Secretaria de Parcerias em Investimentos.

São Paulo, 12 de abril de 2023.

assinatura
THIAGO MESQUITA NUNES
Procurador do Estado Assessor
Coordenador do Núcleo de Parcerias e Transportes

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