PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

NÚCLEO DE PARCERIAS E TRANSPORTES

PROCESSO: SPI-PRC-2023/00090
INTERESSADO: Secretaria de Parcerias em Investimentos
PARECER: NPT n.º 71/2023
EMENTA: LICITAÇÃO. Inexigibilidade. Proposta de celebração de
contratação direta entre a Secretaria de Parcerias em
Investimentos e a Companhia Paulista de Parcerias (“CPP”)
visando à prestação de serviços técnicos especializados de
consultoria e apoio para a estruturação de projetos integrantes
do Programa de Parcerias de Investimentos do Estado de São
Paulo (“PPI/SP”), nos termos do art. 25, II, da Lei federal nº
8.666, de 21 de junho de 1993. Viabilidade jurídica
condicionada ao atendimento dos apontamentos e
recomendações constantes do opinativo.

Sr. Procurador do Estado Coordenador;

1. Trata-se de proposta de celebração de contratação direta entre
a Secretaria de Parcerias em Investimentos e a Companhia Paulista de Parcerias (“CPP”)
visando à prestação de serviços técnicos especializados de consultoria e apoio para a
estruturação de projetos integrantes do Programa de Parcerias de Investimentos do Estado
de São Paulo (“PPI/SP”), com fundamento no regime de inexigibilidade de licitação, nos
termos do art. 25, II, da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

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2. Em 10.03.2023, o Sr. Secretário de Parcerias em

Investimentos solicitou ao Sr. Diretor Presidente da CPP a adoção das providências
administrativas e institucionais pertinentes ao recebimento de demandas voltadas à
estruturação de projetos que passaram a integrar o PPI/SP (fls. 02/03).
3. Em 30.03.2023, o Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Parcerias em Investimentos encaminhou o feito à Assessoria Técnica da Pasta para
prosseguimento das providências necessárias à contratação da CPP com essa finalidade,
ressaltando que a empresa “foi criada como importante instrumento de suporte à
viabilização de projetos de interesse do Estado de São Paulo, especialmente no âmbito do
Programa de Parcerias Público-Privadas, tendo como missão apoiar o Governo do Estado
de São Paulo na prospecção, concepção, estruturação, modelagem, implementação e
monitoramento de arranjos negociais, com ênfase na gestão de ativos e nas parcerias com o
setor privado, sobretudo quando envolvam a prestação de garantias ou algum suporte
financeiro inicial e transitório” (fls. 05/06).
4. Em 31.03.2023, a Assessoria Técnica da Secretaria de
Parcerias em Investimentos elaborou justificativa preliminar para a realização da
contratação em questão, destacando-se o seguinte (fls. 07/10):

“A CPP consiste em empresa estatal vinculada à SPI criada a partir de

autorização constante da Lei nº 11.688, de 19 de maio de 2004. O artigo 15,
inciso I, alínea “a”, c/c artigo 4º, II, da Lei nº 11.688/2004 inclui no campo
funcional da CPP a celebração de contratos, de forma isolada ou em conjunto
com a Administração Pública direta e indireta do Estado de São Paulo,
destinados à elaboração de estudos técnicos de viabilidade relativos a projetos de
parceria. O artigo 12, inciso II, da mesma lei também estabelece que é finalidade
específica da CPP a disponibilização de serviços de utilidade para a
Administração estadual, mediante de pagamento de adequada contrapartida
financeira. Ambas as competências estão refletidas no Estatuto Social da CPP.
[...]
A partir das supracitadas competências institucionais, que já integram o campo
funcional da CPP, constitui diretriz estratégica desta gestão elevar a empresa à
condição de entidade estatal responsável pela estruturação de projetos integrantes
do Programa de Concessões e Parcerias Público-Privadas do Estado de São
Paulo.
Trata-se de iniciativa similar à existente em outros entes federados. É o que se
verifica, por exemplo, na União, em que tal papel é exercido pela Empresa de
Planejamento e Logística S.A. – EPL (hoje denominada Infra S.A.), com grande
sucesso, como comprovam as dezenas de leilões bem-sucedidos de rodovias,
ferrovias, portos e aeroportos.

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Da mesma forma, também há modelo análogo no âmbito do Município de São

Paulo, em que a função é desempenhada pela SP Parcerias S.A.
Os fundamentos que informam essa diretriz estratégica do Governo do Estado de
São Paulo são, basicamente, os seguintes:
1. É tecnicamente recomendável a constituição de uma burocracia estatal
especializada para a estruturação dos projetos integrantes do Programa de
Concessões e Parcerias Público- Privadas do Estado de São Paulo, uma vez que a
medida possibilita: (a) a avaliação crítica e a revisão dessas iniciativas por
entidade administrativa desprovida de interesses econômico-comerciais
subjacentes aos projetos; (b) o desenvolvimento de uma curva institucional de
aprendizagem na matéria, permitindo o aprimoramento constante de cada projeto
a partir da experiência angariada na iniciativa anterior; e (c) a preservação do
histórico e da memória regulatória específica de cada projeto no âmbito de
entidade integrante da Administração Pública do Estado de São Paulo.
2. A estruturação de projetos de parceria exige conhecimentos técnicos
específicos em diversas áreas de conhecimento – fundamentalmente relacionados
à engenharia (projetos de engenharia, orçamentação etc.), ao direito (modelagem
jurídico-regulatória) e à economia (estudos de demanda, modelagem econômico-
financeira, projeções macroeconômicas etc.) – e recursos humanos e materiais
não comumente encontrados na Administração Pública direta. A CPP possui a tal
especialização técnica, a qual constitui o seu campo funcional, e, por se tratar de
pessoa jurídica de direito privado integrante da Administração Pública indireta,
dispõe de ferramentas mais flexíveis e eficientes para a contratação dos recursos
humanos e materiais necessários à estruturação de projetos de parceria; e
3. A alocação das atividades eminentemente técnicas inerentes à estruturação de
projetos de parceria junto a entidade da Administração Pública indireta permitirá
que esta Secretaria dedique-se à coordenação geral dessas iniciativas,
promovendo o alinhamento de cada projeto com os objetivos e diretrizes do
Programa de PPPs e do Programa de Parcerias de Investimento do Estado de São
Paulo, conforme o estabelecido na Lei nº 11.688/2004 e no Decreto nº 67.443, de
11 de janeiro de 2023.
Por essas razões, a atuação e consolidação da CPP como empresa estatal
responsável pela estruturação de projetos de parcerias do Governo do Estado de
São Paulo vai ao encontro dos objetivos estratégicos desta Secretaria e está em
plena consonância com os objetivos e competências determinadas pela Lei
Estadual nº 11.688/2004 e pelo Decreto Estadual n° 67.443 /2023.
Até então, a participação da CPP nos projetos de parcerias, embora de
significativo valor, era feita de forma não onerosa., Tal participação se dava
através dos insumos técnicos levados pela CPP nas instâncias do Programa de
Parcerias Público-Privadas e Concessões dos qual a empresa participava, sejam
eles: comitê de análise preliminar, grupo de trabalho, Conselho Gestor do
Programa de Parcerias Público-Privadas (Lei Estadual nº 11.688/2004) e
Conselho Diretor do Programa Estadual de Desestatização, (Lei Estadual nº
9.361/1996). Além da participação nestas instâncias, onde eram definidas as
principais diretrizes dos projetos do Estado e redigidos todos os documentos
pertinentes, a CPP também era protagonista no desenho das estruturas de
garantias financeiras dos contratos de parcerias do Estado. Agora, com a
celebração de contrato entre SPI e CPP como pretendida neste expediente, essa
relação tornar-se-á formal, onerosa e transparente, com uma atuação mais
destacada da Companhia como responsável pela estruturação de projetos de
parcerias”.

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5. Na mesma data, a justificativa preliminar foi acolhida pelo Sr.

Chefe de Gabinete (fl. 11) e pelo Sr. Secretário de Parcerias em Investimentos (fl. 12),
tendo sido manifestada a opção pela realização da contratação com fundamento na Lei
federal nº 8.666/1993.
6. Em 20.04.2023, o Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Parcerias em Investimentos, com lastro em manifestação da Assessoria Técnica da Pasta
(fl. 28), encaminhou o termo de referência da contratação (fls. 13/27) à CPP (fl. 29).
7. Em 24.04.2023, o Sr. Diretor Presidente e o Sr. Diretor de
Assuntos Corporativos da CPP encaminharam à Secretaria de Parcerias em Investimentos
(fls. 135/136): (i) proposta técnica comercial (fls. 30/47); (ii) versão atualizada do termo de
referência (fls. 48/64); (iii) minuta de contrato (fls. 65/86); e (iv) documentos de
regularidade da empresa (fls. 87/134).
8. Na mesma data, a Assessoria Técnica da Secretaria de
Parcerias em Investimentos elaborou nota técnica destinada a justificar a escolha da CPP e
a demonstrar a razoabilidade do valor da contratação (fls. 137/171).
9. Em seguida, o Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Parcerias em Investimentos solicitou a análise da proposta por este Núcleo de Parcerias e
Transportes (fl. 172), o qual dispõe de competência para tanto, nos termos da Portaria
SubG-Cons nº 03, de 13 de agosto de 2022, com a redação dada pela Portaria SubG-Cons
nº 03, de 12 de janeiro de 20231.

É o relatório. Opino.

10. A contratação ora pretendida foi submetida ao regramento

constante da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, adotando-se o regime de
inexigibilidade de licitação previsto no referido diploma legal, nos termos dos arts. 1912 e

1
"Artigo único - Fica designado o Núcleo de Parcerias e Transportes para exercer as atividades de
consultoria e assessoramento jurídico à Secretaria de Parcerias em Investimentos, enquanto não for instalada
Consultoria Jurídica específica".
2
“Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar
por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido
inciso, desde que: I - a publicação do edital ou do ato autorizativo da contratação direta ocorra até 29 de
dezembro de 2023; e II -a opção escolhida seja expressamente indicada no edital ou no ato autorizativo da

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1933 da Lei federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, conforme opção regularmente

manifestada pelo Sr. Secretário de Parcerias em Investimentos (fl. 12).
11. A Secretaria de Parcerias em Investimentos propõe a
contratação direta da Companhia Paulista de Parcerias (“CPP”) visando à prestação de
serviços técnicos especializados de consultoria e apoio para a estruturação de projetos
integrantes do Programa de Parcerias de Investimentos do Estado de São Paulo (“PPI/SP”),
com fundamento no regime de inexigibilidade de licitação, notadamente nos termos
previstos no art. 25, II, da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 19934.
12. Anteriormente às considerações pertinentes à invocação do
regime de inexigibilidade de licitação no caso concreto, cabe, desde já, observar que o
objeto da contratação ora pretendida abrange a prestação de: (i) serviços de consultoria
relativos a projetos de parceria cuja estruturação será diretamente realizada sob a
coordenação da CPP5; e (ii) serviços de apoio técnico relativos a projetos cuja estruturação
será conduzida por outras empresas previamente contratadas ou em fase de contratação
pela Secretaria de Parcerias em Investimentos6.
12.1. Segundo o Item 3.3 do Termo de Referência (fls. 13/27 e
48/64), os supracitados serviços de apoio consistirão “na assistência e subsídio técnico à
fiscalização da Administração, mediante a prestação de informações pertinentes em relação
à modelagem dos projetos e o apoio à elaboração de minutas de documentos técnicos e
jurídicos”.

contratação direta”.
3
“Art. 193. Revogam-se: (...) II - em 30 de dezembro de 2023: a) a Lei nº 8.666, de 1993”.
4
“Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: (...) II - para a
contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou
empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação; (...) §
1º Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua
especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização,
aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que
o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.
5
São eles: (i) Túnel Submerso Santos-Guarujá; (ii) PPP Educação; (iii) PPP Campos Elíseos; (iv) Conjunto
Desportivo Constâncio Vaz Guimarães (Complexo do Ginásio Ibirapuera); (v) Estrada de Ferro Campos do
Jordão (“EFCJ”); (vi) Serviços Públicos de Loterias; e (iv) Serviços Públicos do Departamento de Águas e
Energia Elétrica (“DAEE”).
6
São eles: (i) Linhas de Mobilidade – Sistemas Trilhos; (ii) Novos Lotes de Rodovias Estaduais; (iii)
Desestatização da Empresa Metropolitana de Água e Energia – EMAE; e (iv) Desestatização da Companhia
de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP.

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12.2. A esse respeito, cabe pontuar que, caso os serviços de apoio a

serem prestados pela CPP resumam-se meramente ao suporte a atividades de fiscalização
contratual a cargo da Secretaria de Parceria em Investimentos, pode não haver justificativa
suficiente para a realização de uma nova contratação administrativa adicionalmente às já
realizadas ou em vias de realização pela Pasta para a estruturação propriamente dita dos
projetos de parceria. Com efeito, nessa hipótese, o contrato ora proposto, além de importar
em custos e ônus administrativos adicionais à Secretaria, envolveria a realização de uma
atividade de mera fiscalização contratual que, a rigor, não demanda expertise específica a
justificar uma nova contratação, sobretudo mediante inexigibilidade de licitação, podendo
ser executada diretamente pelos funcionários vinculados à Pasta.
12.3. Por outro lado, caso os supracitados serviços de apoio
envolvam, por exemplo, a análise crítica dos produtos elaborados pelos consultores
contratados pela Secretaria de Parcerias em Investimentos, com a apresentação de
contribuições e insumos para a atestação da adequação desses documentos e para o
aperfeiçoamento dos trabalhos de estruturação desenvolvidos, demandando, assim, uma
expertise específica não detida pelos funcionários vinculados à Secretaria e que justifique a
inexigibilidade de licitação, pode haver fundamento para a contratação em tela nesse
ponto.
12.4. Por esse motivo, recomenda-se a complementação da
instrução processual com justificativa relativa à inclusão dos serviços de apoio no escopo
da contratação ora proposta, bem como a complementação do termo de referência com
maiores especificações acerca das atividades a serem realizadas pela CPP, garantindo-se,
nesse particular, a inexistência de sobreposições entre as atribuições da empresa e a dos
terceiros já contratados ou em fase de contratação para a consultoria da estruturação desses
projetos.
13. Superado esse ponto, a respeito do cabimento da contratação
direta no caso concreto, cabe pontuar que, em oportunidades anteriores, a Procuradoria

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Geral do Estado já reconheceu a viabilidade jurídica da celebração de contratos

administrativos com empresas estatais estaduais para a execução de atividades vinculadas
às suas finalidades institucionais, mediante o regime de inexigibilidade de licitação, nos
termos da Lei federal nº 8.666/1993.
13.1. Dentre os precedentes existentes, cita-se, a título
exemplificativo, o Parecer GPG nº 10/2005, aprovado pelo então Sr. Procurador Geral do
Estado Adjunto, respondendo pelo expediente da Procuradoria Geral do Estado7. Esse
opinativo admitiu a celebração de contratação direta, fundada no regime de inexigibilidade
de licitação, entre o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo
(“DER/SP”) e a própria CPP, com a interveniência da Agência Reguladora de Serviços
Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (“ARTESP”), tendo por objeto a
cessão de créditos referentes à outorga devida por concessionárias do Programa de
Concessões Rodoviárias do Estado de São Paulo. Com especial relevância ao caso
concreto, a peça ressaltou o seguinte:

“18. [A] cessão de crédito, nos moldes aprovados pelo Conselho Gestor do
Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, não constitui uma alienação
pura e simples - onde o procedimento licitatório seria o meio adequado para
assegurar a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração - mas sim
uma operação que atende, simultaneamente, a diversos interesses e finalidades
públicas perseguidas pelas partes envolvidas, não sendo passível de
compartilhamento, ao menos nos moldes aventados, com particulares alheios à
Administração. [...]
19. Como destacado na consulta, a operação aprovada pelo Conselho Gestor do
Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas não visa apenas possibilitar a
‘monetização’ de créditos do DER, mas sim a realocação desses ativos, no
âmbito da própria Administração. Os créditos em questão estão sendo adquiridos
por empresa controlada pelo Estado, em cujas finalidades, fixadas na Lei
estadual n° 11.688/2004, insere-se a de gerir os ativos patrimoniais a ela
transferidos pelo Estado ou por entidades da Administração Indireta (cf. art. 12,
III), com vistas a celebrar, entre outras avenças, contratos de parceria público
privadas, de forma isolada ou em conjunto com a Administração, bem como
prestar garantias (cf. art. 15, I e VI). Tendo o Conselho Gestor do Programa
Estadual de Parcerias Público-Privadas considerado que os referidos créditos
possuem o perfil adequado para utilização nos projetos que contarão com a
participação da CPP, como contratante ou garantidora, afigura-se legítima a
opção de ceder os mesmos, de forma onerosa, à companhia, ao invés de ofertá-

7
Na mesma linha, cita-se, também a título exemplificativo, o Parecer CJ/SF nº 972/2016 reconheceu que o
Estado de São Paulo, por meio da Secretaria da Fazenda, pode contratar diretamente a Companhia Paulista de
Securitização (“CPSEC”), “sendo inexigível a licitação por inviabilidade de competição”.

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los ao mercado, vez que, como visto, o interesse público concretamente

considerado não está na mera alienação do ativo.
20. Registre-se que esse mesmo resultado poderia ser alcançado com a
subscrição do capital social da CPP, pelo DER, e integralização com os créditos
provenientes dos contratos de concessão, conforme expressamente autorizado
pelo artigo 14, § 1° c/c §2°, item 4, da Lei 11.688/2004, hipótese em que o DER
passaria a deter ações representativas do capital social da CPP, podendo negociá-
las de forma obter a correspondente ‘monetização’.
21. Outra circunstância a ser considerada é a de que a cessão em exame
importará a substituição do DER na titularidade de direitos patrimoniais
atrelados a contratos de concessão rodoviária. Com efeito, na hipótese de cessão
desses direitos creditórios a um particular, não se poderia exigir do mesmo
qualquer tipo de atuação afinada com os objetivos de política pública subjacentes
ao cumprimento dos contratos de concessão correspondentes. Não seria possível,
por exemplo, a previsão de compartilhamento de informações e avaliação
conjunta dos efeitos de medidas de reequilíbrio econômico-financeiro, nem
tampouco o compromisso assumido pelo Estado de compensar financeiramente o
cessionário na hipótese de os créditos cedidos serem alcançados por decisões
tomadas no âmbito do Poder Concedente e da ARTESP. Correta, portanto, a
avaliação do consulente de que a transação cogitada contém condições que não
podem ser oferecidas indistintamente a outros terceiros”.

13.2. As razões invocadas no supracitado parecer são aplicáveis ao

caso concreto. A contratação ora pretendida veicula diretriz estratégica da Administração
atual de elevar a CPP à condição de entidade estatal responsável pela estruturação de
projetos integrantes do Programa de Concessões e Parcerias Público-Privadas do Estado de
São Paulo. Esse objetivo está amparado pelas competências institucionais da CPP, nos
termos da Lei nº 11.688, de 19 de maio de 20048, e do seu Estatuto Social9, bem como foi
justificado à vista das vantagens potencialmente decorrentes da constituição de uma
burocracia estatal especializada para a estruturação de projetos estaduais de parceria em
8
“Art. 4º. São condições para a inclusão de projetos no PPP: (...) II - estudo técnico de sua viabilidade,
mediante demonstração das metas e resultados a serem atingidos, prazos de execução e de amortização do
capital investido, bem como a indicação dos critérios de avaliação ou desempenho a serem utilizados”. “Art.
12. Fica o Poder Executivo autorizado a constituir pessoa jurídica, sob a forma de sociedade por ações,
denominada Companhia Paulista de Parcerias - CPP, para o fim específico de: (...) II - disponibilizar bens,
equipamentos e utilidades para a Administração Estadual, mediante pagamento de adequada contrapartida
financeira”. “Art. 15. Para a consecução de seus objetivos, a CPP poderá: I - celebrar, de forma isolada ou em
conjunto com a Administração direta e indireta do Estado, os contratos que tenham por objeto: a) a
elaboração dos estudos técnicos a que se refere o artigo 4º, inciso II, desta lei”.
9
“Art. 2º - Constitui objeto da empresa: colaborar, apoiar e viabilizar a implementação do Programa de
Parcerias Público-Privadas – PPP instituído pela Lei estadual nº 11.688/2004, podendo para isso celebrar, de
forma isolada ou em conjunto com a Administração direta ou indireta do Estado, contratos que tenham por
objeto: I. a elaboração de estudos técnicos sobre a viabilidade econômica e a modelagem recomendada para a
estruturação de projetos de PPP; II. a instituição de PPP; (...) Parágrafo único - A empresa poderá ainda: I.
disponibilizar bens, equipamentos e utilidades para a Administração Estadual, mediante pagamento de
adequada contrapartida financeira”.

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comparação à contratação desta atividade junto à iniciativa privada. Além disso, a

contratação busca aperfeiçoar a institucionalidade e a governança corporativa da
participação da CPP na estruturação desses projetos, que, embora existente desde a criação
da empresa, deu-se, até aqui, de forma não onerosa. Visa-se, portanto, a estabelecer uma
adequada contrapartida financeira para a CPP em remuneração à execução dessas
atividades, como exigido pelo art. 12, III, da Lei nº 11.688/2004 (fls. 07/10).
13.3. Nesse sentido, tem-se que, no caso concreto, a
Administração, além do recebimento propriamente dito dos serviços técnicos
especializados de consultoria e apoio técnico objeto do acordo, visa à consecução de outros
objetivos de interesse público que não poderiam ser de forma alguma alcançados mediante
a contratação de outras empresas que não a CPP.
13.4. Há, assim, um cenário de inviabilidade de competição a
justificar a celebração da contratação direta, mediante o regime de inexigibilidade de
licitação, nos exatos moldes reconhecidos no Parecer GPG nº 10/2005.
13.5. Por oportuno, também cabe registrar que a existência de
interesse público na contratação direta de empresa estatal para a estruturação de projetos de
parceria é reconhecida pelo legislador federal. De fato, a Lei federal nº 12.404, de 4 de
maio de 2011, prevê a dispensa de licitação para a contratação da Empresa de
Planejamento e Logística S.A. (“EPL”) com essa finalidade 10. Trata-se de previsão que não
pode ser replicada pelos entes subnacionais, em face do disposto no art. 22, XXVII, da
Constituição11, o que, entretanto, não impede o atendimento do mesmo objetivo de
interesse público a partir das aberturas legais disponíveis ao administrador estadual, a
exemplo do regime de inexigibilidade de licitação previsto na Lei federal nº 8.666/1993.
13.6. Nesse sentido, no caso concreto, pretende-se justamente a
realização da contratação direta mediante a aplicação do art. 25, II, da Lei federal nº
8.666/1993, a qual depende do atendimento dos seguintes requisitos: (i) o objeto
10
“Art. 7º É dispensada de licitação a contratação da EPL por órgãos ou entidades da administração pública
com vistas à realização de atividades pertinentes ao seu objeto”.
11
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXVII - normas gerais de licitação e
contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas
públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III”.

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contratado deve estar inserido entre os previstos no art. 13 do mesmo diploma legal 12; (ii) o
objeto contratado deve ostentar natureza singular; e (iii) a entidade contratada deve possuir
notória especialização.
13.6.1. O primeiro requisito está atendido porque o objeto da
contratação ora pretendida envolve a realização de robustos estudos técnicos e econômico-
financeiros, como típico da estruturação de projetos de parceria, caracterizando-se,
portanto, como serviço de assessoria e consultoria técnica, nos termos previstos no inciso
III do art. 13 da Lei federal nº 8.666/1993.
13.6.2. O segundo requisito também está presente. A
singularidade diz respeito à existência de um peculiar interesse público em determinada
situação que, por sua complexidade, demande o atendimento por profissional que imprima
traços excepcionais, não comuns, à sua prestação. O objeto de natureza singular alberga
uma prestação excepcional e complexa, e, justamente em decorrência dessa característica,
não permite competição entre possíveis interessados, já que exige um atendimento
capacitado por profissional excepcionalmente qualificado para tanto. Como já exposto, no
caso concreto, a realização de todos os objetivos de interesse público visados pela
Administração somente pode ser alcançada com a contratação da CPP. Ademais, a própria
estruturação de projetos de parceria possui complexidade e singularidade que demandam
conhecimentos muito específicos e que, por si só, já restringem a possibilidade de se
estabelecer um processo competitivo entre possíveis interessados.
13.6.3. O terceiro requisito foi certificado na nota técnica da
Assessoria Técnica da Secretaria de Parcerias em Investimentos (fls. 137/171). O
documento atestou a notória especialização da CPP, registrando que a empresa “possui
expertise técnica e equipe multidisciplinar, com experiência reconhecida no setor e em
diversos entes federativos, a qual poderão ser agregados conhecimentos técnicos de
especialistas contratados para lidar com pontos específicos da modelagem de cada um dos
12
“Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos
relativos a: I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; II - pareceres, perícias e
avaliações em geral; III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; IV -
fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços; V - patrocínio ou defesa de causas judiciais
ou administrativas; VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; VII - restauração de obras de arte e bens
de valor histórico”.

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projetos” e que “já participou de dezenas de projetos de parcerias, seja na composição dos
principais GTs, Comitês e Comissões responsáveis pelos projetos, seja na estruturação de
garantias necessárias aos projetos” (fl. 158). Foi atestado, assim, o grau de confiança
depositado pela Administração na CPP para a execução do objeto contratual, o que é
suficiente para realçar a inviabilidade de competição no caso concreto, conforme já
reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (“STF”)13.
13.7. Sendo assim, conclui-se pela viabilidade jurídica da
contratação direta da CPP, com fundamento no regime de inexigibilidade de licitação, no
caso concreto.
14. Quanto aos requisitos formais previstos no art. 26, parágrafo
único, II e III, da Lei federal nº 8.666/1993 14 e no art. 2º, III, do Decreto nº 36.226, de 15
de dezembro de 199215, a Administração, além de ter justificado a escolha da CPP, também
buscou demonstrar a razoabilidade do valor da contratação.
14.1. A nota técnica da Assessoria Técnica da Secretaria de
Parcerias em Investimentos indica que o preço total da contratação equivale a R$
72.273.690,80 (setenta e dois milhões, duzentos e setenta e três mil, seiscentos e noventa
reais e oitenta centavos). Esse valor é dividido em duas parcelas de:

i) R$ 15.523.690,81 (quinze milhões, quinhentos e vinte e três mil, seiscentos

e noventa reais e oitenta e um centavos), referente ao valor devido à CPP a
título de contrapartida financeira pelos serviços técnicos especializados de
consultoria e apoio a serem prestados; e
ii) R$ 56.750.000,00 (cinquenta e seis milhões, setecentos e cinquenta mil
reais) referente à estimativa do valor a ser pago à CPP para ressarcimento
das despesas incorridas pela empresa nas contratações de serviços externos
eventualmente realizadas para a execução contratual.

13
Nesse sentido, v.: STF, AP 348/SC, Tribunal Pleno, Relator Ministro Eros Grau, j. 15.12.2006; e STF, HC
86.198/PR, Primeira Turma, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, j. 17.04.2007.
14
“Art. 26. (...) Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto
neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: (...) II - razão da escolha do
fornecedor ou executante; III - justificativa do preço”.
15
“Art. 2º. Além das normas legais e regulamentares aplicáveis as licitações, deverão ser observadas as
seguintes: (...) III - nos expedientes em que for proposta a não realização da licitação, por se tratar de caso de
dispensa ou de inexigibilidade previsto nos artigos 24 e 25 da Lei n.º 6.544, de 22 de novembro de 1989, o
órgão proponente deverá manifestar-se, expressa e conclusivamente, sobre a razoabilidade do preço indicado
para contratação”.

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14.2. Conforme as planilhas orçamentárias arroladas no termo de

referência e na proposta da CPP, nos termos art. 7º, §2º, II, da Lei federal nº 8.666/199316, o
valor da primeira parcela, correspondente à contrapartida financeira devida à empresa, foi
determinado de acordo com o quantitativo e o valor da hora de trabalho de cada uma das
categorias profissionais a serem mobilizadas pela contratada para a execução contratual,
considerando encargos sociais, custos administrativos e despesas fiscais, bem como a
margem de lucro da contratada.
14.2.1. A razoabilidade desse valor foi justificada mediante
pesquisa de preços que demonstrou que o preço unitário da hora de trabalho dos
profissionais da CPP é inferior à média do valor praticado por outras três empresas do setor
de consultoria17, nos termos do Decreto nº 63.316, de 26 de março de 201818.
14.2.2. A esse respeito, cumpre ressaltar o exposto pela
Subprocuradoria Geral da Área da Consultoria Geral, na Nota Técnica SubG-Cons nº
02/2019, nos seguintes termos:

“[A] precificação dos serviços de consultoria abrange tanto o elemento relativo

ao custo unitário das horas técnicas dos profissionais envolvidos, quanto uma
avaliação do quantitativo de horas necessárias à plena execução do serviço
proposto, e de outras despesas – diretas ou indiretas – que sejam necessárias ante
as particularidades do objeto. Dessa maneira, para a correta avaliação da
adequação destes preços à realidade do mercado, é preciso que a pesquisa
contemple, dentre outros elementos, não apenas uma análise comparativa
do custo unitário (“hora/homem”) dos serviços, mas também uma
verificação do quantitativo de horas necessárias à execução do objeto em
sua integralidade. [...] Essa preocupação com o quantitativo de horas
necessárias é especialmente relevante nos casos de contratação direta, nos quais
a ausência de competição não dispensa a Administração Pública de
diligenciar junto ao mercado para verificar a efetiva necessidade desse
quantitativo” (grifou-se).
16
“Art. 7º. (...) § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: (...) II - existir orçamento
detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários”.
17
Fundação Instituto de Administração (“FIA”), Fundação para Pesquisa e Desenvolvimento da
Administração, Contabilidade e Economia (“FUNDACE”) e Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
(“FIPE”)
18
“Art. 2. Os órgãos e entidades da Administração Pública direta, autárquica e fundacional do Estado deverão
realizar pesquisa de preços previamente às aquisições de bens e contratações de serviços mediante a
utilização dos seguintes parâmetros: (...) IV - pesquisa com fornecedores, desde que as datas das pesquisas
não ultrapassem 180 (cento e oitenta) dias; (...) § 2º - Serão utilizados, como metodologia para obtenção do
preço de referência para a contratação, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de
preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos
parâmetros adotados neste artigo, desconsiderados os valores inexequíveis e os excessivamente elevados”.

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14.2.3. Por esse motivo, é recomendável que a Administração

adote as providências necessárias para uma efetiva verificação da razoabilidade da
precificação do contrato à luz do quantitativo de horas necessárias para a execução
contratual, uma vez que não foi feita a comparação da proposta da CPP com a quantidade
de horas demandadas por outras empresas para a prestação dos serviços. Além disso,
observo que a comparação de preços unitários de homem/hora deve partir de bases iguais
entre as empresas, razão pela qual deve a Administração se certificar de que os valores
apresentados no comparativo de fl. 163 representam, todos, montantes com as mesmas
características, ou seja, quer o custo efetivo da hora de cada profissional para o Estado
contratante, já com os encargos sociais, despesas administrativas e margem de lucro da
contratada, dentre outros elementos que impactem o custo final dos serviços, quer, de outro
lado, o custo unitário apenas de cada profissional, desonerado dos encargos sociais e de
outros valores uniformemente incidentes sobre tal quantia.
14.2.4. Superado esse ponto, é importante pontuar que,
embora o preço unitário da hora de trabalho dos profissionais da CPP tenha sido utilizado
para a precificação da contrapartida financeira devida à empresa, os pagamentos a serem
feitos pela Secretaria de Parcerias em Investimentos não foram atrelados ao número de
horas empregadas pela contratada.
14.2.5. De fato, o pagamento foi condicionado à entrega de
produtos específicos por meio dos quais a CPP deverá consolidar os resultados dos
serviços de consultoria e apoio técnico à estruturação de cada um dos projetos de parceria
compreendidos no contrato, sendo certo que o início de cada atividade contratual foi
condicionado à expedição de ordem de serviço específica pela Secretaria de Parcerias em
Investimentos, conforme cronograma indicativo constante do termo de referência19.
19
Os serviços de consultoria serão consolidados no Relatório de Modelagem Preliminar, no Relatório de
Modelagem Definitiva e no Relatório de Modelagem para Assinatura do Contrato, que possuem valor
unitário equivalente a 60% (sessenta por cento), 30% (trinta por cento) e 10% (dez por cento) do valor total
devido à CPP para a estruturação de cada projeto de parceria abrangido pelo contrato. A seu turno, os
serviços de apoio serão consolidados em Relatórios Consolidados de Apoio, que deverão ser apresentados
semestralmente, com a indicação das atividades realizadas durante o período de 30 (trinta) meses de
execução contratual, possuindo, cada um, o valor unitário de R$ 631.002,65 (seiscentos e trinta e um e dois
reais e sessenta e cinco centavos), totalizando R$ 3.155.013,29 (três milhões cento e cinquenta e cinco mil e
treze reais e vinte e nove centavos).

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14.2.6. Além disso, foi adotado o regime de empreitada por

preço global, nos termos dos arts. 6º, VIII, “a” 20, e 10, II, “a”21, da Lei federal nº
8.666/1993. Isso significa que os serviços serão remunerados pelo preço certo e total
predeterminado para cada um dos produtos referentes aos projetos de parceria incluídos no
contrato. Ou seja, não haverá qualquer incremento no valor devido pela Secretaria de
Parcerias em Investimentos caso a CPP precise dispensar um número de horas de trabalho
superior ao estimado para a execução dos serviços. Não há, assim, o risco de que a CPP
seja beneficiada por eventual ineficiência na execução do serviço.
14.2.7. Sendo assim, neste particular, estão atendidas todas as
recomendações e melhores práticas contratuais cabíveis, conforme o estabelecido na Nota
Técnica SubG-Cons nº 02/2019.
14.3. O valor da segunda parcela, correspondente ao ressarcimento
de despesas incorridas pela CPP em razão da contratação de serviços externos necessários
à plena execução do contrato, foi determinado com base em uma estimativa do valor dos
serviços a serem subcontratados pela empresa, não tendo havido manifestação a respeito da
razoabilidade desse valor ao argumento de que, “nos termos da minuta de contrato
proposta, [este] será oportunamente definido no momento da futura contratação e
corresponderá estritamente aos custos efetivamente incorridos para execução dos serviços”
(fl. 162).
14.3.1. A esse propósito, o termo de referência e a minuta de
contrato estabelecem que a CPP poderá contratar serviços externos necessários à execução
contratual, devendo os custos decorrentes dessas contratações ser posteriormente
ressarcidos pela Secretaria de Parcerias em Investimentos, sendo que tal possibilidade foi
condicionada por:

“Uma série de mecanismos contratuais que conferem juridicidade e governança

apropriada junto à SPI sobre as futuras contratações e seus valores a serem
ressarcidos. Dentre eles, elencam-se os seguintes: a) Obrigação da CPP de
20
“Art. 6º. Para os fins desta Lei, considera-se: (...) VIII - Execução indireta - a que o órgão ou entidade
contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes: a) empreitada por preço global - quando se
contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total”.
21
“Art. 10. As obras e serviços poderão ser executados nas seguintes formas: (...) II - execução indireta, nos
seguintes regimes: a) empreitada por preço global”

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certificar a adequação jurídica, técnica e econômico-financeira das

subcontratações realizadas para a estruturação dos Projetos de Parceria
abrangidos pelo contrato (cl. 4, XVIII e XIX); b) Competência desta SPI avaliar
o escopo de todas as contratações pretendidas pela CPP, podendo aprová-las,
reprová-las ou solicitar esclarecimentos/alterações (cl. 5, X); [e] c) Efetuação do
pagamento mediante apresentação de notas fiscais/faturas emitidas e de custos
comprovadamente incorridos pela CPP, com a devida discriminação nos
relatórios de entrega dos produtos (cl. 10, caput e §1º)” (fl. 164).

14.3.2. Trata-se de disciplina contratual compatível com as

regras e princípios de licitação e contratação pública a que submetida a Secretaria de
Parcerias em Investimentos.
14.3.3. Primeiro, porque as contratações realizadas pela CPP
deverão observar estritamente os termos da Lei federal nº 13.303, de 30 de junho de 2016,
que, embora apresente diferenças em relação à Lei federal nº 8.666/1993, à qual está
submetida a Secretaria de Parcerias em Investimento, é informada pelos mesmos princípios
do processo de contratação pública constantes da Lei Geral de Licitações e Contratações
Administrativas. Segundo, porque, conforme previsto no Item 7.1.2 do Termo de
Referência, as contratações realizadas pela CPP deverão ser previamente analisadas pela
Secretaria de Parcerias Investimentos, oportunidade na qual a Pasta poderá atestar a
regularidade dos termos contratuais, da modalidade eleita para contratação e, quando
pertinente, dos documentos licitatórios, sobretudo do ponto de vista da observância das
diretrizes legais que norteiam as contratações públicas e da compatibilidade dos preços
contratados com aqueles praticados no mercado, nos termos do Decreto nº 63.316/2018. E,
terceiro, porque a Secretaria de Parcerias em Investimentos, embora deva avaliar a
adequação das contratações realizadas pela CPP, não exercerá qualquer prerrogativa
relacionada à escolha das empresas a serem contratadas, não havendo, assim, burla ao
dever de licitar, uma vez que, como explica a doutrina a respeito das subcontratações, “não
haverá a necessidade de licitação (...) quando a escolha do particular a ser contratado não
incumbir à própria Administração”22.
14.3.4. De todo modo, conforme o entendimento institucional
da Procuradoria Geral do Estado em matéria de subcontratação, cabe ressaltar que: (i) não
22
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 15. ed. São
Paulo: Dialética, 2012, p. 48.

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é possível que, nos contratos firmados com inexigibilidade de licitação, a subcontratação

abranja a atividade nuclear do contrato, devendo recair apenas sobre obrigações acessórias
e/ou eventuais (Parecer PA nº 300/2005 e Parecer PA nº 212/2002); e (ii) nos casos em que
é possível, é necessária a definição justificada do “que e quanto poderá ser subcontratado”
(Parecer GPG nº 01/2018).
14.3.5. Nesse particular, é oportuno registrar que a
estruturação de projetos de parceria requer a participação de profissionais de diversas áreas
do conhecimento, envolvendo expertises variadas, como, por exemplo, no campo da
engenharia, da arquitetura e das ciências econômico-financeiras, socioambientais e
jurídico-regulatórias23, sendo, portanto, necessário o desenvolvimento de soluções para
agregar a multidisciplinariedade exigida por esses empreendimentos, diante da
inviabilidade de se encontrar, quer no Estado, quer no mercado privado, uma única
empresa ou instituição com corpo próprio capaz de realizar, com a qualidade exigida, todos
os estudos necessários em projetos de tamanha variedade, complexidade e magnitude.
14.3.6. Nesse contexto, uma alternativa cabível é exatamente
a contratação de uma única entidade encarregada da coordenação, agregação, avaliação,
gestão e supervisão dos trabalhos realizados por esses profissionais, com competência para
a realização da subcontratação de empresas ou de consultores técnicos especializados.
14.3.7. Com efeito, nesse modelo de contratação, há um
núcleo central do contrato, compreendido na consolidação, organização e revisão dos
trabalhos e serviços técnicos pertinentes à estruturação do projeto de parceria, o qual não
deve ser passível de subcontratação. No entanto, é admitida a subcontratação de estudos
específicos por consultores externos especializados em suas respectivas áreas de atuação,
mantida a responsabilidade exclusiva da contratada perante o contratante e a
impossibilidade de delegação do núcleo central do contrato a terceiros.

23
A esse respeito, conforme o entendimento exposto pela Subprocuradoria Geral da Área da Consultoria
Geral no Parecer SubG-Cons nº 48/2021, tem-se que é possível que o escopo de contratos firmados para a
estruturação de projetos de parceria contemple a prestação de serviços jurídicos, desde que estes sejam
concebidos como um insumo necessário para a realização de estudos técnicos e econômico-financeiros
pertinentes aos projetos e que a redação de documentos de cunho jurídico submeta-se à observância das
diretrizes traçadas pela Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. Trata-se de informação cuja inclusão no
termo de referência da contratação ora pretendida é recomendável.

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14.3.8. Trata-se de modelo já admitido pela jurisprudência

administrativa da Procuradoria Geral do Estado. É o que ocorreu no contrato firmado pela
Secretaria da Educação junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(“BNDES”) para a estruturação da “PPP Educação: Novas Escolas”, nos termos analisados
pela Subprocuradoria Geral da Área da Consultoria Geral no Parecer SubG-Cons nº
48/2021.
14.3.9. Sendo assim, considerando que, no caso concreto, foi
feita apenas uma estimativa do valor dos serviços passíveis de subcontratação pela CPP,
sem indicação da parcela que poderá ser contratada, ou, alternativamente, da parcela
nuclear do contrato cuja subcontratação seja vedada, para a adequação da proposta telada
ao referido entendimento, recomenda-se a complementação da instrução processual com

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manifestação que: (i) identifique precisamente a atividade nuclear do contrato, a qual não
poderá ser subcontratada; e (ii) arrole, ainda que exemplificativamente, os serviços
passíveis de subcontratação, conforme justificativa baseada nos costumes e melhores
práticas do mercado de estruturação de projetos de parceria.
14.3.10. Por pertinente, ressalta-se que, muito embora conste
dos autos menção, quanto a esta parcela que representa mero ressarcimento, de que o valor
efetivamente contratado estaria limitado a patamares de acréscimo ou redução equivalentes
a 25% (vinte e cinco por cento) do montante originalmente estimado, em razão do previsto
no art. 65 da Lei federal nº 8.666/1993, não é adequado que tal previsão venha a ser
inserida no contrato, especialmente pelo fato de que, muito provavelmente, sequer incidirá
tal limitação sobre esta parcela do preço contratual, que foi inserida a título meramente
estimativo, de maneira que as variações quanto ao valor efetivo não representarão
variações no escopo contratado, mas mera concretização de montantes distintos daqueles
originalmente estimados.
14.3.11. De todo modo, observando-se que tal limitação não
foi objeto de efetiva disciplina contratual, mas mera menção ao longo do processo, não é
necessário, neste momento, tecer maiores considerações a respeito, com vistas a traçar um
posicionamento definitivo da Procuradoria Geral do Estado quanto à matéria, podendo a
análise da incidência de tais limites ser realizada oportunamente, diante de eventual
situação concreta em que efetivamente identificada a concretização de variações superiores
aos patamares apontados nos autos.
14.4. Além disso, é necessária manifestação conclusiva sobre a
razão da escolha da CPP e a justificativa do preço da contratação ora pretendida pela
autoridade competente para a assinatura do contrato24, a qual poderá se remeter à nota
técnica elaborada pela Assessoria Técnica da Secretaria de Parcerias em Investimentos.

24
Considerando as disposições do Decreto nº 66.018/2021, que organiza a Secretaria de Projetos e Ações
Estratégicas, e do Decreto nº 67.435/2023, que altera a denominação de Secretaria de Projetos e Ações
Estratégicas para Secretaria de Parcerias em Investimentos, poderão figurar como autoridade competente o
Titular da Secretaria de Parcerias em Investimentos (artigo 22, VI, “a”, “1”), o Chefe de Gabinete (artigo 23,
VII, “a”, “1”) ou mesmo o Secretário Executivo da Pasta (art. 22-A, I).

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15. Em acréscimo aos referidos requisitos formais, é necessário o

atendimento ao previsto no “caput” do art. 26 da Lei federal nº 8.666/1993 25, bem como no
art. 26 da Lei nº 6.544, de 22 de novembro de 198926, de modo que:

i) A inexigibilidade de licitação deverá ser declarada pelo Sr. Chefe de

Gabinete da Secretaria de Parcerias em Investimentos, nos termos do art. 23,
VII, “a”, “1”, do Decreto nº 66.018, de 15 de setembro de 2021 27, c/c art. 1º
do Decreto nº 31.138, de 09 de janeiro de 199028;
ii) Em seguida, o ato que declarar a inexigibilidade de licitação deverá ser
comunicado ao Sr. Secretário de Parcerias em Investimentos para
ratificação, nos termos do art. 22, VI, “a”, “1”, do Decreto nº 66.018/2021
c/c art. 1º, V, do Decreto nº 67.435/202329, devendo a decisão ser publicada
no prazo de 05 (cinco) dias; e
iii) Por fim, cópia da documentação da inexigibilidade de licitação deverá ser
encaminhada ao TCE/SP, no prazo de 10 (dez) dias úteis, após o ato de
ratificação da autoridade superior.

16. Para além disso, também sob o aspecto formal, considerando

o atual estágio da instrução processual, é necessária:

i) Manifestação prévia da Secretaria da Fazenda e Planejamento e do

Secretário-Chefe da Casa Civil, nos termos do Decreto nº 41.165, de 20 de
setembro de 199630;

25
“Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações
de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do
parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior,
para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia
dos atos”.
26
“Art. 26. As dispensas previstas nos incisos III a X do Artigo 24, a situação de inexigibilidade referida nos
incisos I, II e III do Artigo 25, necessariamente justificadas, e o parcelamento previsto no § 1.º, do Artigo 6.º,
deverão ser comunicados por escrito, dentro de 5 (cinco) dias úteis, à autoridade superior, para ratificação,
em igual prazo, como condição de eficácia dos atos. Parágrafo único - As comunicações a que se referem o
"caput" deste artigo deverão ter cópias encaminhadas ao Tribunal de Contas do Estado, no prazo de 10 (dez)
dias úteis após a ratificação da autoridade superior”.
27
“Art. 23. O Chefe de Gabinete, além de outras que lhe forem conferidas por lei ou decreto, tem as seguintes
competências: (...) VII - em relação à administração de material e patrimônio: a) as previstas: 1. nos artigos
1º e 2º do Decreto nº 31.138, de 9 de janeiro de 1990, e alterações posteriores, quanto a qualquer modalidade
de licitação”.
28
“Art. 1º. São competentes para autorizar a abertura de licitação ou sua dispensa: (...)”.
29
“Art. 1. A denominação das Secretarias de Estado adiante indicadas fica alterada na seguinte conformidade:
(...) V - de Secretaria de Projetos e Ações Estratégicas para Secretaria de Parcerias em Investimentos”.
30
“Art. 1º. A celebração de contratos relativos à contratação de obras, à aquisição de material permanente e
equipamentos, à contratação de serviços terceirizados e de contratos de gestão, com valor superior a R$
20.000.000,00 (vinte milhões de reais), dependerá de prévia manifestação do Secretário da Fazenda e
Planejamento, quanto aos aspectos orçamentários e financeiros, e do Secretário-Chefe da Casa Civil, quanto
à compatibilidade da proposta com as diretrizes governamentais”.

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ii) Manifestação favorável do Comitê Gestor do Gasto Público, nos termos do

Decreto nº 64.065, de 02 de janeiro de 201931;
iii) Aprovação do termo de referência pela autoridade competente, nos termos
do art. 7º, §§ 2º, I, da Lei federal nº 8.666/1993;
iv) Reserva dos recursos orçamentários que suportarão os custos relativos à
contratação no presente exercício financeiro, incluindo indicação de que os
produtos da contratação estão contemplados nas metas estabelecidas no
plano plurianual, nos termos dos arts. 7º, §2º, III e IV32, e 57, I33, da Lei
federal nº 8.666/1993, bem como verificação quanto ao atendimento do
disposto nos arts. 15 e 16 da Lei Complementar federal nº 101/2000 (“Lei de
Responsabilidade Fiscal”);
v) Confirmação da regularidade jurídica e fiscal da CPP e dos poderes da
pessoa indicada para representá-la na subscrição do contrato,
providenciando-se declaração de: (a) regularidade perante o Ministério do
Trabalho no que se refere à observância do disposto no art. 7º, XXXIII, da
Constituição de 198834; e (b) cumprimento das normas de saúde e segurança
do trabalho, nos termos do art. 117, parágrafo único, da Constituição do
Estado de São Paulo35;
vi) Confirmação, anteriormente à assinatura do contrato, quanto à ausência de
impedimentos à celebração de contratações da CPP com o Estado de São
Paulo, conforme consulta à(ao): (a) Cadastro Informativo dos Créditos não
Quitados de Órgãos e Entidades Estaduais (“CADIN Estadual”); (b) Sistema
Eletrônico de Aplicação e Registro de Sanções Administrativas (“e-
Sanções”); (c) Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas
(“CEIS”); (d) Cadastro Nacional de Empresas Punidas (“CNEP”); (e)
Cadastro Estadual de Empresas Punidas (“CEEP”); (f) relação de apenados
publicada pelo TCE/SP; e (g) Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por
Atos de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade (“CNIA”); e
vii) Realização, previamente à assinatura do contrato, do correspondente
empenhamento, nos termos do Decreto nº 63.894, de 05 de dezembro de
2018, sendo que, após a assinatura do instrumento, deverá ser providenciada
a publicação do seu extrato no Diário Oficial do Estado de São Paulo, na
forma do Decreto nº 61.476, de 03 de setembro de 2015.

31
“Art. 2º. Compete ao Comitê Gestor do Gasto Público de que trata este decreto: (...) IX - manifestar-se
previamente à realização de certame licitatório ou contratação direta de: a) serviços técnicos profissionais
especializados, nos termos dos incisos I a IV e VI do artigo 13 da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de
1993”
32
“Art. 7º (...) § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: (...) IV - o produto dela
esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da
Constituição Federal, quando for o caso”.
33
“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos
orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e
desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório”.
34
“Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua
condição social: (...) XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e
de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos”.
35
“Art. 117. (...) Parágrafo único - É vedada à administração pública direta e indireta, inclusive fundações
instituídas ou mantidas pelo Poder Público, a contratação de serviços e obras de empresas que não atendam
às normas relativas à saúde e segurança no trabalho”.

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17. A respeito da minuta de contrato (fls. 65/86), observa-se que

o documento atende, em termos gerais, à finalidade pretendida pela Administração, tendo
sido elaborado de acordo com o modelo anexado à “minuta-padrão de edital de pregão
eletrônico e seus anexos objetivando a prestação de serviços não contínuos” (v. 1/2023, de
26.04.2023), aprovado pela Procuradoria Geral do Estado e disponibilizado no sítio
eletrônico da Bolsa Eletrônica de Compras do Estado de São Paulo (“BEC/SP”), nos
termos do Decreto nº 64.378, de 9 de agosto de 2019.
17.1. Além de se orientar pelo modelo institucional, a minuta de
contrato foi elaborada a partir de orientações deste órgão consultivo em atividade de
assessoramento, com adaptações posteriores pela Administração, sendo, portanto,
desnecessárias repetições a respeito dos seus termos, sem prejuízo de algumas
recomendações.
17.2. Quanto à Cláusula Terceira (“Do prazo de execução”) da
minuta de contrato, recomenda-se a complementação da instrução processual com
justificativa relativa à previsão do prazo de 60 (sessenta) meses de vigência contratual,
uma vez que o termo de referência projeta a prestação de serviços de consultoria e apoio
por 30 (trinta) meses, o que, aparentemente, foi julgado suficiente para a conclusão dos
projetos de parceria abrangidos pelo contrato, eis que, conforme cronograma apresentado
no Termo de Referência, o último dos projetos deverá ter a “Fase Pós Publicação do
Edital” concluída no prazo de 28 (vinte e oito) meses, sendo que tal fase se conclui,
justamente, com a assinatura do futuro contrato de parceria, o que, aparentemente,
encerraria as atividades de apoio da CPP.
17.2.1. A esse respeito, cabe pontuar que, embora nos
contratos por escopo não deva haver uma necessária coincidência entre os prazos de
vigência e de execução contratual, o primeiro deve ser suficiente apenas para permitir a
prestação dos serviços contratados, o recebimento do objeto contratual e a realização dos
pagamentos devidos pela Administração. É certo, inclusive, que, nesse tipo de contratação,
a vigência do acordo é vinculada à conclusão do escopo contratual, não havendo a extinção

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do ajuste automaticamente no termo final do prazo de vigência contratualmente

estabelecido.
17.2.2. Por esse motivo, recomenda-se que a Administração
verifique a necessidade de tal disparidade entre os prazos de vigência e de execução
contratual, procedendo as adaptações necessárias na minuta de contrato e no termo de
referência, se o caso.
17.3. Quanto à Cláusula Quinta (“Das obrigações e das
responsabilidades do Contratante”) da minuta de contrato, sugere-se especial atenção ao
disposto no inciso XIII, o qual estabelece a obrigação da Secretaria de Parcerias em
Investimentos de ressarcir todas as despesas incorridas pela CPP em caso de insucesso dos
projetos de parceria abrangidos pelo contrato, nos termos disciplinados na Cláusula
Décima (“Dos pagamentos”), Parágrafos Nono e Décimo.
17.3.1. A rigor, a previsão em questão nem sequer seria
necessária, uma vez que nenhum pagamento devido à CPP foi contratualmente submetido
ao sucesso dos projetos de parceria, mas sim à efetiva prestação dos serviços contratados
(no caso da contrapartida financeira) e incurso nas despesas com subcontratados (no caso
do ressarcimento convencionado), seguida da apresentação e aprovação dos produtos
correspondentes pela Secretaria de Parcerias em Investimentos.
17.3.2. Apesar disso, inexistem impedimentos jurídicos à
previsão em questão, sendo, de qualquer maneira, recomendável que, conforme o já
reconhecido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (“TCE/SP”), a Secretaria de
Parcerias em Investimentos defina diligentemente a estratégia político-administrativa de
estruturação dos projetos de parceria integrantes do PPI-SP, de modo a expedir as ordens
contratuais de serviço pertinentes a cada iniciativa somente em caso de efetiva mobilização
governamental para levá-las a efeito, evitando o desperdício de recursos públicos36.
17.3.3. Esta cautela é especialmente necessária no caso do
projeto “Conjunto Desportivo Constâncio Vaz Guimarães (Complexo do Ginásio
Ibirapuera)”, diante dos notórios obstáculos jurídicos atualmente existentes ao
36
TCE/SP, TC-001297/026/06, Primeira Câmara, Relator Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, j.
05.02.2013.

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prosseguimento de um projeto de parceria, notadamente o tombamento provisório

determinado em âmbito federal e a decisão recentemente adotada pelo Tribunal de Justiça
de São Paulo nos autos do Ag 2012290-81.2021.8.26.0000, em que mantida “a tutela de
urgência deferida pelo juízo singular, para fins de suspender, até ulterior decisão judicial
em contrário, a publicação do edital de concessão do Conjunto Esportivo Constâncio Vaz
Guimarães”.
17.3.4. Diante deste cenário, a eventual emissão de ordem de
serviço para este projeto específico deve conter a devida motivação, indicando quer a
perspectiva concreta de superação dos obstáculos jurídicos atualmente existentes, quer a
possibilidade de prosseguimento do projeto a despeito das restrições vigentes, como, por
exemplo, se identificada possibilidade de aproveitamento do local que seja capaz de
conviver com as restrições decorrentes de eventual tombamento definitivo das estruturas
existentes.
17.4. Quanto à Cláusula Sétima (“Dos preços”) da minuta de
contrato, recomenda-se que o Parágrafo Primeiro, relativo ao montante devido à CPP a
título de ressarcimento de estudos técnicos especializados contratados junto a terceiros
para a plena execução contratual, adote a seguinte redação:

“PARÁGRAFO PRIMEIRO
O valor de que trata o inciso II do “caput” desta Cláusula possui natureza
meramente estimativa, devendo o montante devido à CONTRATADA a título de
ressarcimento das despesas relativas às contratações por ela realizadas para a
estruturação dos Projetos de Parceria abrangidos pelo CONTRATO ser
oportunamente determinado, correspondendo estritamente aos custos
efetivamente incorridos durante a execução desses contratos, à vista das notas
fiscais/faturas emitidas e dos pagamentos efetivamente realizados pela
CONTRATADA, de acordo com as melhores práticas administrativas e
tributárias cabíveis nos termos da legislação aplicável, conforme o discriminado
nos Produtos relativo a cada Projeto de Parceria”.

17.5. Quanto à Cláusula Oitava (“Dos recursos orçamentários”) da

minuta de contrato, recomenda-se que as lacunas constantes do documento sejam
colmatadas de acordo com os dados da nota de reserva a ser juntada aos autos nos termos
art. 7º, §2º, III, da Lei federal nº 8.666/1993.

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17.6. Quanto à Cláusula Décima Primeira (“Da subcontratação,

cessão ou transferência dos direitos e obrigações contratuais”) da minuta de contrato,
recomenda-se que esse dispositivo também identifique a atividade nuclear do contrato que
não poderá ser objeto de subcontratação, o que deverá ser igualmente indicado no termo de
referência.
18. Por todo o exposto, nos limites da competência estritamente
jurídica deste órgão consultivo, excluídos os aspectos técnicos e discricionários pertinentes
à proposta telada, conclui-se pela viabilidade jurídica do prosseguimento dos trâmites
necessários à celebração da contratação ora pretendida, desde que atendidos todos os
apontamentos e recomendações constantes deste opinativo.

É o parecer, à autoridade superior.

São Paulo, 4 de maio de 2023.

assinatura
CAIO CÉSAR ALVES FERREIRA RAMOS
Procurador do Estado

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PROCESSO: SPI-PRC-2023/00090
INTERESSADO: Secretaria de Parcerias em Investimentos
ASSUNTO: Contratação de Serviços Técnicos Especializados - CPP
PARECER: NPT n.º 71/2023

1. Aprovo o Parecer NPT nº 71/2023, por seus

próprios fundamentos.

2. Encaminhe-se os autos à Chefia de Gabinete da

Secretaria de Parcerias em Investimentos.

São Paulo, 4 de maio de 2023.

assinatura
THIAGO MESQUITA NUNES
Procurador do Estado Assessor
Coordenador do Núcleo de Parcerias e Transportes

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