Trabalho de Conclusão de Curso apresentado para obtenção do título

de especialista em Gerenciamento de Projetos – 2024

Concessões e Parcerias Público-Privadas: desafios para modelagem de projetos

Alexandre Benedito Pessatte Filho¹*; Renata Lima Zuccherelli de Oliveira²

1
Prefeitura da Cidade do Recife. Secretário Executivo de Parcerias Estratégicas. Rua Cais do Apolo, 925 –
Bairro do Recife; 50030-230 Recife, Pernambuco, Brasil.
2
Nome da Empresa ou Instituição (opcional). Titulação ou função ou departamento. Endereço completo (pessoal
ou profissional) – Bairro; 00000-000 Cidade, Estado, País
*autor correspondente: alexandrepessatte@gmail.com

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Concessões e Parcerias Público-Privadas: desafios para modelagem de projetos

Resumo (ou Sumário Executivo)

O resumo é uma descrição geral do trabalho, apresentando de forma sucinta todas

as seções do TCC. No caso do curso de MBA em Gestão de Projetos, em função das
particularidades do trabalho – que pode ser um plano de projeto – é facultado aos alunos o
uso do termo Sumário Executivo. Essa seção deve ser escrita de forma clara e objetiva,
informando ao leitor em que consiste o TCC e despertando o seu interesse para a leitura de
todo o trabalho. Os termos Resumo (ou Sumário Executivo) e Palavras-chave devem ser
grafados em negrito, alinhados à esquerda com apenas a primeira letra da palavra em letra
maiúscula. O Resumo ou Sumário Executivo deve conter no máximo 250 palavras, sendo
redigido em um único parágrafo, em espaçamento simples e no tempo verbal pretérito
perfeito do indicativo (passado). O início da seção deve conter uma curta apresentação
sobre a importância/justificativa (contextualização do tema) do trabalho. Em seguida, deve-
se apresentar o objetivo geral, que deve ser redigido de maneira sucinta e direta. Ademais,
a seção deve conter uma breve descrição da metodologia empregada na pesquisa,
abordando os aspectos mais importantes para o entendimento do TCC. É importante
destacar os principais resultados obtidos a partir da pesquisa, apresentando relações e/ou
considerações que chamem a atenção do avaliador e do público em geral. O final do resumo
(ou sumário executivo) deve conter uma conclusão geral (com uma ou duas frases). Deve-
se ter cuidado para não repetir a descrição dos resultados nesta seção.
Palavras-chave: estrutura analítica de projeto; concessão; parceria público-privada (PPP);
caminhos críticos; riscos.

1. Introdução

Já é praxe em muitas organizações - inclusive na Administração Pública - a falta de

adoção de instrumentos de gerenciamento de projetos e não tem sido diferente na
modelagem de Concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs).
De 2014 a 2023 o número de projetos de Concessão e Parcerias Público-Privadas
(PPPs) sendo estruturados no Brasil aumentou treze vezes, atingindo 5.110 projetos em
andamento. O escopo desses projetos é a elaboração de contratos de longo prazo que a
Administração Pública firma com o setor privado para investimento em infraestrutura e
prestação de serviços públicos, tendo como base as Leis Federais nº 8.987/1995 e
11.079/2003.
Esses projetos envolvem uma modelagem complexa e multidisciplinar, abrangendo
estudos de viabilidade técnico-operacional (engenharia, arquitetura e operacional),
econômico-financeira e jurídico-regulatória. Por este motivo, demandam alto grau de
conhecimento, organização e eficiência as organizações públicas que sustentam a
elaboração dos estudos e dos produtos finais que destes resultam, no caso, o edital de
licitação e a minuta de contrato. O Estado não somente será responsável por estruturar
estes projetos como monitorar e gerir durante décadas. Ocorre que muitas vezes a falta da
utilização de instrumentos de gerenciamento de projeto adequados, padronização de

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entregáveis e processos de trabalho trazem impactos negativos para esses projetos tão
caros para o desenvolvimento da infraestrutura nacional.
Os impactos negativos transbordam para diversas frentes, como: cronograma
(atrasos e falta de previsibilidade de cronograma); custos (custos inesperados ou mal
dimensionados); qualidade (entregas diferentes do que solicitado nos requisitos); recursos
(custos levantados em discordância com a realidade, inviabilizando comercialmente os
projetos); riscos (não previsão ou má alocação de riscos entre as partes no contrato).
O resultado dessas e outras ineficiências é uma entrega mais morosa, custosa e
subótima de serviços públicos e investimentos públicos para a população. Diversos desses
problemas poderiam ser endereçados em alguma medida aplicando instrumentos básicos
de gestão de projetos, como a construção de uma Estrutura Analítica de Projeto (EAP),
adaptando, claro, à realidade e limitações da burocracia brasileira.
Como objetivo geral busca-se desenhar uma Estrutura Analítica de Projeto de um
Projeto de Concessão e Parceria Público-Privadas.
Para atingir o objetivo geral, será feita uma descrição e desenho sobre mapear as
fases da estruturação de um projeto de Concessão e PPP. Após, será desenhada a EAP de
um projeto de Concessão e PPP. Com base na EAP proposta serão mapeados os principais
riscos e caminhos críticos, segundo servidores públicos no gerenciamento desse tipo de
projeto atualmente e de que forma esses pontos têm sido endereçados.

2. Material e Métodos

2.1. Materiais

Para elaboração do trabalho foram utilizadas bibliografia da área de Direito da

Infraestrutura, Concessões e PPPs, legislação, dissertações, anais, revistas e artigos, de
forma a encontrar uma definição do escopo da natureza de projeto proposta. Além disso,
foram conduzidas entrevistas com gestores públicos responsáveis por escritórios de projetos
dessa natureza com objetivo de mapear os principais caminhos críticos e riscos.

2.2. Método

O presente trabalho tratou-se, primeiramente, de uma investigação de uma análise

teórica, pela qual, serão analisadas literaturas da área Direito da Infraestrutura, Concessões
e PPPs, das quais serão identificadas pelo método dedutivo as características relevantes
para a estruturação de um projeto de concessão e PPP como tal.

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Com essa caracterização do produto final, foi desenhada a Estrutura Analítica de um

Projeto como tal, determinando todos os seus entregáveis e pacotes de trabalho. A partir
dessa EAP, foi desenhada a EAP de uma organização administrativa que suportará o
gerenciamento desse projeto.
Em segundo momento foi construído formulário com questionamentos sobre os
principais pontos críticos identificados dentro da EAP. Esse formulário foi utilizado em
entrevistas com gestores públicos responsáveis por escritórios de projetos dessa natureza.

3. Resultados e Discussão

3.1. O que são projetos de Concessões e PPPs e quais são suas etapas de
modelagem?

Sob a perspectiva jurídica, projetos de Concessão e PPP são contratos

administrativos de longo prazo, sendo que seu objeto a realização de investimentos em
equipamentos públicos e prestação de serviços por meio destes equipamentos. Assim, o
contratado da administração pública realiza obras, requalificações, obtém financiamento
para o investimento, ao mesmo tempo que ao longo do prazo do contrato realiza operação,
manutenção da infraestrutura e prestação de serviços a ela associado.
DI PIETRO conceitua como:
XXXXXXX

Como exemplos desse tipo de instrumento, podemos citar: a Concessão do 1º Lote

de Parques Urbanos do Município de São Paulo (Ibirapuera, Eucaliptos, Jacinto
Albertho,Tenente Brigadeiro Faria Lima, Lajeado e Jardim Felicidade)1; PPP de Unidades de
Educação Infantil do Município do Recife2; Concessão das Rodovias MG-050, BR-491 e BR-
265 do Estado de Minas Gerais3; PPP de Autoprodução de Energia Solar do Estado de

1 Disponível em:
<https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/governo/desestatizacao_projetos/parques/
lote_1/index.php?p=341629> Acesso em 13 de março de 2024.
2 Disponível em: <https://parcerias.recife.pe.gov.br/projetos/ppp-de-unidades-de-educacao-infantil/>.
Acesso em 13 de março de 2024.
3 Disponível em: <https://www.ppp.mg.gov.br/projetos/contratos-assinados/rodovia-mg-050>. Acesso
em 13 de março de 2024.

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Pernambuco4; Concessão do Aeroporto Internacional de Florianópolis da ANAC (União)5;

PPP do Hospital do Subúrbio do Governo do Estado da Bahia6, entre outros.
Como pode se observar, a aplicação desse tipo de instrumento pode se dar em
diversos setores, como infraestrutura econômica (rodovias, ferrovias, portos, aeroportos,
energia), infraestrutura urbana (parques, centros de lazer e esporte, mobiliário urbano,
estacionamento rotativo, resíduos sólidos, iluminação pública, mobilidade urbana) e mais
recentemente também para infraestrutura social (educação, saúde, segurança, habitação e
centros administrativos).
Dado ao diversificado número de setores que atualmente se dá a aplicação desses
contratos, se torna um desafio elaborar esse tipo de projeto com algum tipo de padronização
em relação aos seus pacotes de trabalho, levando em consideração, também, as realidades
específicas de cada ente federativo que se propõe a estruturar esse tipo de projeto.
De toda forma, existe um escopo de produto transversal a qualquer projeto de
Concessão e PPP, sendo que é possível analisar esse escopo, decompondo em uma
Estrutura Analítica de Projeto aplicável a diversos setores.
Antes de iniciar essa decomposição cabe apontar onde se encontra aquele produto
único que este trabalho considera como a declaração de escopo de projeto dentro do
Macroprocesso de Estruturação de Projetos de Concessões e Parcerias Público Privadas
(Figura 1). O recorte que se faz de declaração de escopo para fins deste trabalho é o que se
identifica como “Estudo de Viabilidade Final”, que tem como seus componentes os Estudos
de Viabilidade Técnico-Operacional, Jurídico-Regulatório e Econômico-Financeiro e os
Documentos Editalícios (Minutas de Edital e Contrato).

Figura 1: Macroprocesso de Estruturação de Projetos de Concessões e Parcerias Público

Privadas.

4 Disponível em: <https://www.parcerias.pe.gov.br/projetos.html#energia>. Acesso em 13 de março

de 2024.
5 Disponível em: <https://www.gov.br/anac/pt-br/assuntos/concessoes/aeroportos-concedidos/
florianopolis>. Acesso em 13 de março de 2024.

6 Disponível em: <https://portal.sefaz.ba.gov.br/administracao/ppp/projeto_hospitalsuburbio.htm>.

Acesso em 13 de março de 2024.

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Fonte: Elaboração Própria.

Desenho da Estrutura Analítica de Projeto

Os produtos finais, que serão entregues ao final do projeto, podem ser divididos em
(i) documentos editalícios; (ii) estudos de viabilidade e (iii) documentos referenciais,
conforme se observa na Figura 2.
A delimitação desse escopo se justifica na medida em que a Administração Pública
necessita assinar um contrato com um parceiro privado para executar um projeto dessa
natureza e, para assinar um contrato, é necessário que se publique um Edital. Além disso,
devido ao princípio da motivação, é necessário que as decisões que se consolidaram nestes
documentos sejam amparadas por fundamentação técnica, o que é trazido nos estudos
desenvolvidos nas três frentes citadas. Por fim, é essencial que a equipe do projeto tenha
instrumentos adequados para sua gestão, inclusive no que concerne a interação com a
população, órgãos de controle e a própria Administração Pública.
Para que a EAP tivesse dimensões adequadas para o presente trabalho, ela foi
dividida nas Figuras 1, 2, 3 e 4. Importante mencionar que a presente EAP é uma forma
didática de se iniciar esse tipo de projeto, mas os pacotes de trabalho descritos não são
realizados de maneira independente. Essa natureza de projeto não é somente complexa,
como também iterativa. Ou seja, cada um dos três estudos caminharão em paralelo e cada
nova descoberta ou definição em uma frente de estudo pode impactar os pacotes de
trabalho nas demais, fazendo que surjam novos pacotes de trabalho ou o refazimento de
alguns anteriormente concluídos.
Na Figura 2 foi realizada a decomposição do escopo em seus principais
componentes. O Estudo de Viabilidade (EV) Técnico-Operacional tem como objetivo (i)
levantar custos, despesas e receitas; (ii) compreender e propor um modelo de negócios

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referencial; (iii) verificar a disponibilidade orçamentária do ente público para acomodar o

projeto e, por fim, (iv) subsidiar o EV Econômico-Financeiro. Este último, por sua vez, tem
como objetivos (i) elaborar um modelo econômico-financeiro referencial e, através dele, (ii)
realizar a avaliação econômico-financeira do projeto, (iii) consolidando a memória de cálculo
no plano de negócios de referência. O EV Jurídico-Regulatório tem como objetivo (i)
preparar o ambiente regulatório do projeto, seja por meio da (ii) proposição de instrumentos
normativos, seja pela (iii) elaboração de documentos editalícios.

Figura 2: O projeto e seus componentes.

Fonte: Elaboração Própria.(2024)

O Estudo de Viabilidade (EV) Técnico-Operacional…

Figura 3: Estudo de Viabilidade Técnico-Operacional.

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Fonte: Elaboração Própria.(2024)

O EV Econômico-Financeiro…

Figura 4: Estudo de Viabilidade Econômico-Financeiro.

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Fonte: Elaboração Própria.(2024)

O EV Jurídico-Regulatório…

Figura 5: Estudo de Viabilidade Jurídico-Regulatório.

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Fonte: Elaboração Própria.(2024)

Os Instrumentos de Gerenciamento de Projeto…

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Fonte: Elaboração Própria.(2024)

Assim se tem desenhada a EAP de um Projeto de Concessão ou PPP. Cabe lembrar

que alguns dos pacotes de trabalho não irão existir no caso de Concessões Comuns, devido
ao fato de não envolverem pagamentos por parte do Poder Público ao Concessionário e não
demandarem a criação de garantias públicas. Assim os pacotes de trabalho 1.1.3 e 1.1.1.3
não serão realizados.

Resultado da entrevista com gestores públicos

XXXX [Aqui estou pensando em fazer entrevista com 5 Secretários com larga
experiência no setor: 2 municipais, 2 estaduais e 1 do governo federal].

DÚVIDA: eu poderia mostrar a eles o desenho da EAP para apontarem qual pacote de
trabalho envolve mais risco?

Conclusão(ões) ou Considerações Finais

O título da seção Conclusão(ões) ou Considerações Finais deve ser alinhado à

esquerda e grafado em negrito. Fica a critério do aluno e do orientador a escolha de qual
termo melhor se adequa ao trabalho. Esta seção deve conter frases curtas, apresentando as
conclusões e inferências elaboradas a partir da discussão dos resultados. É importante que

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estas frases não sejam meras reproduções dos resultados, respondendo aos objetivos
propostos no trabalho. Os autores não devem, em hipótese alguma, mencionar, citar ou
reproduzir resultados de outros estudos na(s) conclusão(ões) ou considerações finais do
TCC. Por fim, salienta-se que essa seção não deve conter tabelas ou figuras, sendo redigida
de forma sucinta.

Agradecimento (opcional, 1 parágrafo, bem sucinto)

O título da seção Agradecimentos deve ser alinhado à esquerda e grafado em

negrito, primeira letra da palavra grafada em letra maiúscula. Trata-se de seção opcional, de
no máximo três linhas, na qual o autor agradece aqueles que contribuíram de maneira
relevante para o desenvolvimento do trabalho e elaboração do TCC, mas que não tiveram o
envolvimento intelectual necessário à atribuição de coautoria do mesmo, abstendo-se
totalmente da menção ou citação de nomes de empresas, instituições ou pessoas que
permitiram ou contribuíram com o desenvolvimento do trabalho, a menos que esteja
documentalmente autorizado a fazê-lo.

Referências

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão,

permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada. 13ª ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2022.
ECO, Humberto. Como se faz uma tese em Ciências Humanas. 13ª ed. Rio de Janeiro:
Editorial Presença, 2008.
GIL, Antonio Carlos. Como Elaborar Projetos de Pesquisa. 4ª ed., São Paulo: Atlas, 2002.
Guia PMBOK®: Um Guia para o Conjunto de Conhecimentos em Gerenciamento de
Projetos, Sétima edição, Pennsylvania: PMI, 2021.
JUSTEN FILHO, Marçal; SCHWIND, Rafael Wallbach (Org.). Parcerias Público-Privadas:
reflexões sobre a Lei 11.079/2004. 2ª ed. São Paulo: Thompson Reuters, 2022.

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Apêndice I – Questionário Para Gestores Públicos

Órgão:
Entrevistado:
Cargo:
Data:

1. Cite 5 projetos de Concessão ou PPP que já participou da estruturação.

2. Com base na sua experiência, quais os principais caminhos críticos para a
modelagem de Projetos de Concessão e PPP?
3. Quais foram os principais riscos aos projetos?
4. Esses riscos foram endereçados? De que forma?
5. Quais foram suas principais lições aprendidas?

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