CURSO A DISTÂNCIA

Obras Públicas de
Edificação e Saneamento - Módulo Execução
Aula 1 – Aspectos gerais das obras de edificação e de saneamento

Este conteúdo está organizado nos seguintes tópicos:

INTRODUÇÃO | 3

PARTE I – QUAL O MEU PAPEL E AS MINHAS OBRIGAÇÕES

NA EXECUÇÃO DE UMA OBRA PÚBLICA? | 5
1. OBRAS PÚBLICAS, MEIO OU FIM? | 5
1.1 Atores envolvidos na fase de planejamento da obra | 6
1.2 Alocação orçamentária da contrapartida | 7
2. APRESENTAÇÃO DO FLUXO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO | 9
2.1 Submissão do projeto básico e da planilha orçamentária ao concedente | 11
3. OBRIGAÇÕES E DOCUMENTOS RELEVANTES | 17
3.1 Comprovação de titularidade do terreno | 17
3.2 Emissão do Laudo de Análise Técnica | 18

PARTE II – QUE DETALHES DA LICITAÇÃO DA OBRA DEVO CONHECER? | 22

4. LICITAÇÃO DA OBRA | 22
4.1 Edital de licitação | 22
4.2 Validação do processo licitatório pelo concedente | 23
4.3 Aspectos importantes de serem observados pelo convenente | 25

CONSIDERAÇÕES FINAIS | 29
REFERÊNCIAS | 30
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Responsabilidade pelo Conteúdo:

Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa

Supervisão:
Clemens Soares dos Santos

Conteudistas:
Bruno Martinello Lima
Gustavo Ferreira Olkowski
Victor Hugo Moreira Ribeiro

Tratamento Pedagógico:
Marta Eliane S. da Costa Bissacot

Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Maio de 2020.
As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva dos autores e podem
não expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.
 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

INTRODUÇÃO

Fonte: Acervo do TCU – Reunião dos comissionados da SeinfraUrbana/TCU

Nas próximas páginas, convidamos você para uma breve revisão das etapas anteriores ao início da execução
da obra propriamente dita.

A finalidade desta aula é mostrar a você que realizar um bom planejamento é essencial para entregar
uma obra pública com qualidade, no prazo programado e a preços justos, de modo que todos (você, seus
familiares, seus amigos e toda a sociedade) possam se beneficiar, direta ou indiretamente, com os resultados
obtidos.

Além disso, você terá uma visão geral de como funciona o fluxo operacional, orçamentário e financeiro de
um convênio relacionado às obras de edificação e de saneamento, podendo conhecer, de forma mais visual,
as ações anteriores e as posteriores à atuação de cada um.

Para efeitos didáticos, neste curso, o termo convênio será utilizado de forma
genérica, como representante de diversas outras espécies de instrumentos de
transferência, a exemplo dos contratos de repasse e dos termos de compromisso.

Você conhecerá, também, quem são os atores que participam desse processo e quais são as principais
responsabilidades de cada um.

3
ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Embora este curso seja útil para gestores das três esferas de governo,
seu foco foi direcionado para aqueles que gerenciam obras de edificação
e de saneamento de pequeno porte, razão pela qual foi adotado como
padrão a utilização de termos referentes à esfera municipal.

Assim, ao final desta aula, esperamos que você seja capaz de:

a. entender a importância de um bom planejamento;

b. reconhecer como funciona o fluxo orçamentário e financeiro de um convênio relacionado à execução

de obra pública; e

c. distinguir as responsabilidades de cada agente envolvido nas etapas prévias à execução da obra.

Então, vamos começar!

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

Parte I – Qual o meu papel e as minhas

obrigações na execução de uma obra pública?

1. OBRAS PÚBLICAS, MEIO OU FIM?

Antes de adentrar ‘no que’ e ‘no como’, é fundamental compreender ‘o porquê’ de se fazer uma obra pública.
Como você já sabe, a obra pública nada mais é do que uma solução escolhida com a finalidade de contribuir
para a resolução de um problema.

Por exemplo, imagine que uma cidade não tenha vagas em suas escolas para todas as suas crianças. Alguém
poderia pensar que o problema está no fato de não existirem escolas públicas suficientes; e, assim, deduzir
que a única solução possível seria a construção de uma nova escola.

Mas, veja bem... o verdadeiro problema está no fato de haver crianças que não estão estudando, certo?
Olhando por esse prisma, poderíamos levantar algumas outras formas de solucionar o problema, como:

• fazer uma ampliação das escolas existentes;

• pagar o transporte para levar as crianças para uma escola da cidade vizinha;

• pagar uma escola particular para as crianças que ficaram sem vaga na rede pública; ou

• alugar uma edificação já pronta e adaptá-la para esse uso.

Como você pode observar, construir uma escola provavelmente não é a única solução possível para a
situação apresentada.

É claro que nem todas as hipóteses levantadas são viáveis, seja por questões legais, técnicas ou financeiras.
Por isso, a etapa seguinte ao levantamento do problema é a avaliação das opções quanto à sua possibilidade
e adequabilidade. Dessa forma, será possível adotar uma solução discutida e madura, o que até pode vir a
ser a construção de uma escola. A diferença é que agora a decisão está motivada e há clareza no porquê da
solução adotada.

Alguns podem pensar e defender que todas essas etapas prévias são perda de tempo, e que quanto
antes a obra for iniciada, melhor. Contudo, conforme veremos no decorrer deste curso, é justamente
pela falta de planejamento e de amadurecimento adequado que ocorrem atrasos e paralisações em
empreendimentos públicos.

Todas essas etapas anteriores à obra são controles implementados para mitigar os riscos existentes. Então,
buscaremos explicar, neste curso, como a ausência de cada uma delas pode impactar negativamente a
execução da obra.

Portanto, agora, convidamos você a entender melhor o seu papel como gestor de riscos. Vamos iniciar
esclarecendo quem são os atores participantes desse processo e quais as suas responsabilidades.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

1.1 ATORES ENVOLVIDOS NA FASE DE PLANEJAMENTO DA OBRA

Nesse processo, temos a participação de atores com papéis distintos e complementares, os quais precisam
ser conhecidos por todos que se encontram no fluxo de planejamento e de execução de uma obra pública, a
fim de delimitar a área de atuação e as responsabilidades de cada um. Confira abaixo:

Convenente / É o órgão/entidade que recebe recursos federais da União, por meio de um convênio
Compromissário ou termo de compromisso, para a execução de obras.

A competência para levantar as necessidades, realizar os estudos, elaborar os

projetos, licitar e contratar a obra, gerir sua execução e depois operá-la e mantê-la é
desse convenente.

Para fins educacionais, neste curso iremos adotar como convenente padrão os
municípios, os quais detêm a competência de executar diversas políticas públicas
nas cidades, como: saneamento básico, mobilidade urbana, educação e saúde.

Atenção: Conforme previsto no Decreto nº 6.170/2007, existem convênios

formalizados com outros objetivos que não a construção de obras, mas o foco desse
curso é para esse tipo de objeto.

Concedente É o órgão/entidade da Administração Federal que repassa recursos, por meio de

um convênio, para os municípios executarem suas obras.

Durante este curso, falaremos bastante dos seguintes órgãos concedentes que
lidam com transferências para obras de saneamento e de edificação: Fundação
Nacional de Saúde (Funasa) e a Secretaria Nacional de Saneamento do Ministério
do Desenvolvimento Regional (SNS/MDR), bem como sobre o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (Fnde) e o Fundo Nacional de Saúde.

Mandatária É uma instituição ou um agente financeiro federal que processa e operacionaliza as

transferências de recursos.

Neste caso, o nome dado para essa transferência não é convênio, mas contrato de
repasse. Atualmente, a única instituição que exerce esse papel de mandatária dos
órgãos da Administração Federal é a Caixa Econômica Federal.

Empresas São aquelas que assinam contratos com os órgãos/entidades municipais, por meio
contratadas de processo licitatório.

• Enquadram-se nesse conceito:

• as empresas projetistas;
• as supervisoras e gerenciadoras que apoiam a Administração na missão de
fiscalizar a execução dos serviços durante a obra; e
• as construtoras que efetivamente executam a obra.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

Destacamos que, durante todo o processo, os atores mencionados devem ter em mente as reais necessidades
dos beneficiários, que são as pessoas que receberão a oferta da política pública e que, posteriormente, farão
uso do empreendimento público para a melhoria de suas condições sócio-econômicas. São eles, por exemplo:

• as famílias que terão água potável e esgoto tratado ofertados em suas residências;

• as crianças que estudarão nas creches e escola; e

• os doentes que serão tratados em postos de saúde e em unidades de pronto atendimento.

VOCÊ JÁ PAROU PARA PENSAR PARA QUE SERVE A MANDATÁRIA?

Nas obras realizadas por meio de transferência de recursos para estados,

municípios ou Distrito Federal, o Governo Federal, por ser o dono do
recurso, tem o dever de acompanhar a boa execução do objeto.

Porém, nem sempre o órgão repassador do recurso possuirá condições de

acompanhar adequadamente esse objeto. Nesse caso, ele contrata uma
instituição mandatária (normalmente a Caixa) para acompanhar passo a
passo esse contrato, garantindo, com isso, que o objeto será executado de
acordo com o plano de trabalho aprovado e em obediência à legislação.

Por causa disso, a mandatária deve avaliar, dentre outras coisas, se o projeto a
ser licitado atende à legislação, se ele é compatível com a planilha orçamentária
e se contempla todos os principais serviços, se os preços da planilha estão
compatíveis com os valores de mercado, se as regras de licitação foram
obedecidas, se as medições estão compatíveis com a real execução física do
objeto, se as alterações propostas (aditivos) podem ser admitidas, etc.

Podemos dizer, portanto, que a mandatária representa o dono do recurso (Governo

Federal) e faz o acompanhamento e controle das obras por ele custeadas.

Quando tratamos de planejamento e riscos relacionados a obras públicas, também precisamos considerar a
relevância da correta aplicação da contrapartida. E é sobre isso que falaremos a partir de agora.

1.2 ALOCAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA CONTRAPARTIDA

De acordo com a Lei nº 8.666/1993 (art. 7º, § 2º, inciso III), as obras só poderão ser licitadas quando existir
previsão de recursos orçamentários, que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes dos serviços
a serem executados no exercício financeiro em curso, de acordo com o cronograma apresentado pelo
convenente.

Sendo assim, quando um convênio é firmado entre um município e a União, é estabelecida uma parcela
financeira que deve ser arcada pela Prefeitura, a qual chamamos de contrapartida. Ela é uma das formas
de fazer com que os entes municipais se comprometam com a execução do objeto pactuado.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Embora seja de montante percentual inferior ao da União, fixado anualmente pela Lei Federal de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), é de suma importância que o município não deixe de cumprir com aquilo que foi
acordado, ou seja, que garanta o orçamento e deposite os valores referentes à contrapartida de acordo com
o cronograma pactuado.

Note que a previsão orçamentária garantida em lei não é a mesma coisa que
dinheiro liberado na conta do convênio para uso. Nesse sentido, ressaltamos que
não somente é necessário realizar a previsão na lei orçamentária do município
como também aplicar efetivamente esses recursos na conta do convênio.

Note que a União não assumirá a responsabilidade por arcar com esses recursos no caso de o município
falhar. E não somente isso, a não aplicação da contrapartida pactuada é uma irregularidade grave, que
inclusive pode gerar a instauração de tomada de contas especial.

Talvez alguns considerem que essa é uma formalidade não tão importante, pois pensam que esses recursos
poderão ser levantados durante a execução dos serviços. No entanto, conforme veremos neste curso, o
sucesso do convênio depende fortemente do aporte desses recursos da contrapartida.

Afinal, você sabia que uma das principais causas que levam
à paralisação de uma obra pública é justamente a falta de
alocação dos recursos pactuados na contrapartida?

Pois é isso mesmo! Muitos municípios não conseguem arcar com aquilo que foi acordado no convênio em
virtude da frágil situação fiscal pelas quais eles passam. E, quem sai perdendo no final é toda a sociedade.

Portanto, é responsabilidade do Prefeito, como principal gestor municipal, assegurar, antes da assinatura do
termo do convênio, a previsão orçamentária dos recursos da contrapartida, a qual deve estar de acordo com
o cronograma de desembolso a ser pactuado. Ele deve zelar também para não comprometer o orçamento
do município com outras despesas que venham a concorrer com a obra.

Saiba que a jurisprudência do TCU é vasta no sentido de que deixar de aportar os recursos de
contrapartida implica irregularidade das contas e imputação de multa ao responsável, conforme Acórdãos
nº 1193/2009-TCU-Plenário, nº 3518/2013-TCU-2a Câmara, e nº 932/2011-TCU-2a Câmara.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

A título informativo, conheça os limites(1) percentuais mínimos e máximos da

contrapartida que devem ser estabelecidos nos convênios em relação ao seu valor:

Município Percentual Mínimo Percentual Máximo

Com até 50 mil habitantes 0,1% 4%

Com mais de 50 mil em áreas definidas como 0,2% 8%

prioritárias no âmbito da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional

Demais municípios 1% 20%(2)

Obs.:
(1) esses são limites vigentes até 2019 (Lei nº 13.707/2019 - LDO 2019),
atualizados todos os anos pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

(2) há casos específicos que se enquadram em outras regras.

Para conhecer os comandos legais, recomendamos que você leia agora o art. 18, §2º,
da Portaria Interministerial nº 424, de 30/12/2016, bem como o art. 25, §1º, alínea
“d”, da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal –
LRF). Sugerimos acessar esse material na internet, por ser sempre atualizado.

No próximo tópico, vamos entender melhor quais ações cabem a cada um realizar dentro do fluxo
orçamentário e financeiro.

2. APRESENTAÇÃO DO FLUXO
ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO
Apresentaremos a seguir dois fluxogramas com as etapas usuais necessárias quando da celebração de
instrumentos de transferência. Observe que:

• a Figura 01 representa desde o início do processo e vai até a celebração do instrumento, destacando
algumas ações de responsabilidade do convenente, e outras que competem ao concedente;

• a Figura 02 parte da celebração do instrumento e vai até a expedição da ordem de início da obra,
incluindo também a presença da mandatária.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

A Portaria Interministerial nº 424/2016 (com alterações inseridas pela Portaria

Interministerial nº 558, de 10/10/2019) traz a possibilidade de alteração de algumas
etapas. Mas entendemos que a regra geral, conforme apresentada nos fluxos a
seguir, traz menos riscos aos gestores, devido à implementação de providências e
requisitos nas fases prévias à celebração do instrumento e à contratação da obra.

Figura 01: Fluxograma “instrumentos de transferência” – do início até a celebração

Fluxograma instrumentos de transferência - início até celebração

Convenente (Município)

Cadastra-se Elabore Realiza previsão Elabora

Apresenta o
na plataforma proposta de orçamentária da plano de
Corrigiu projeto básico
+Brasil trabalho contrapartida trabalho
irregularidades Convenente e
no prazo? concedente
celebram o
Sim Não instrumento de
transferência
Concedente (Ministério)/Mandatária

Aceita a
proposta? Sim
Verifica se o
Realiza pré-empenho Analisa Não Convenente
Publica Analisa Sim
e solicita a inclusão do plano de preenche todas
chamamento proposta de
plano de trabalho na trabalho as condições
público trabalho
Não plataforma +Brasil Há irregularidade?
Início
As condições
foram
preenchidas?
Encerramento
Sim
Indefere e
comunica a
Não
decisão

Figura 02: Fluxo da Assinatura do Termo de Compromisso até a autorização de início de execução do objeto
Fluxograma instrumentos de transferência - celebração até início da obra

Convenente (Município)

Expedição de ordem
de início dos serviços
Corrigiu os da obra
problemas?
Realiza Comunica
Instrumento de Sim licitação e resultado ao
Não
transferëncia contratação órgão Concedente
assinado
Concedente (Ministério)/Mandatária

Há Não
aprovação? Há aceite do
Sim processo
licitatório?
Liberação da 1ª
Verifica
parcela (ou
Resultado da Sim
parcela única)
Licitação
Não
Analisa
documentação
e projeto Encerramento

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

Observe, na Figura 01, que cabe ao convenente elaborar o plano de trabalho e apresentar o projeto básico.
Mas, como isso será realizado? Vamos descrever um pouco melhor as principais etapas relacionadas à
transferência de recursos federais para a execução de uma obra pública pelo município.

Vale ressaltar que existem variações nos fluxogramas apresentados acima previstos na Portaria
nº 424/2016, a depender de alguns fatores, tais como valor do objeto (art. 3º), procedimentos internos do
órgão concedente (art. 21), decurso do prazo para cumprimento de condição suspensiva (art. 24) etc.

2.1 SUBMISSÃO DO PROJETO BÁSICO E DA PLANILHA

ORÇAMENTÁRIA AO CONCEDENTE

Dependendo do instrumento utilizado para a celebração do compromisso entre a União e a Prefeitura

Municipal, bem como do órgão concedente, há algumas variações nos procedimentos necessários para
submeter ao concedente o projeto básico e a planilha orçamentária.

Os principais instrumentos são:

• convênio,
• contrato de repasse; e
• termo de compromisso.

Os convênios e os contratos de repasse são regidos pelo Decreto

nº 6.170/2007 e pela Portaria Interministerial nº 424/2016.

Já os termos de compromisso são disciplinados pela Lei nº 11.578/2007 (Lei do

Programa de Aceleração do Crescimento - PAC). Esses instrumentos já não têm sido
utilizados para formalização de novas transferências, contudo iremos abordá-los
durante o curso (especialmente quando adentrarmos na fase de execução da obra)
em virtude da ampla carteira que está sendo executada nessa modalidade.

No que tange aos procedimentos, segundo a regra geral válida tanto para convênios como para contratos
de repasse, os editais de licitação para consecução do objeto conveniado, quando se tratar de obras, somente
podem ser publicados após:

• assinatura do respectivo instrumento (art. 50, caput, da Portaria Interministerial nº 424/2016); e

• emissão do laudo de análise técnica pelo concedente ou pela mandatária (art. 50, parágrafo 1º, da
Portaria Interministerial nº 424/2016).

Após formalizado o convênio, no anseio de dar maior celeridade ao processo de contratação, os municípios
podem acabar entendendo que o órgão concedente ou sua mandatária estão tomando tempo demais
para emitir o citado laudo de análise técnica. Contudo, essa demanda por rapidez não deve levar a uma
precipitação da análise justamente por essa ser a última etapa de controle por parte do órgão concedente
antes de o município proceder à licitação.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Vale destacar que uma das mais recorrentes e prejudiciais irregularidades verificadas em contratos de obras
públicas é a existência de um projeto básico deficiente. Assim, embora essa etapa acabe por demandar tempo
e custo, trata-se de um controle extremamente necessário e útil para resguardar a Administração, a fim de
propiciar a contratação, execução e conclusão da obra com qualidade, a preços justos e dentro do prazo.

No que tange ao aceite do projeto técnico, vamos falar, de maneira um pouco mais detalhada, sobre como
ocorre essa avaliação nos principais programas federais que financiam obras de edificação e de saneamento
para municípios de pequeno e médio porte.

Foto: Getty Images

2.1.1. SANEAMENTO

Vamos começar pelas obras de saneamento. Para essa política, há dois órgãos federais que tratam do tema:
o Ministério do Desenvolvimento Regional – (MDR), o qual absorveu o antigo Ministério das Cidades; e a
Fundação Nacional de Saúde (Funasa).

A diferenciação das competências entre os dois órgãos reside, basicamente, no tamanho da população dos
municípios. Enquanto a Funasa apoia municípios com população de até 50 mil habitantes, o Ministério
auxilia aqueles acima de 50 mil.

A) FUNASA

A Funasa trabalha com dois tipos de transferências de recursos para obras: convênios e termos de
compromisso.

Quais documentos devem ser entregues?

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

Em ambos os casos, a regra geral prevê a obrigação de o ente municipal encaminhar o projeto básico do
empreendimento antes da celebração do instrumento, para fins de avaliação quanto ao atendimento à
legislação, às normas técnicas, aos critérios e parâmetros de cálculo, e à existência de etapa útil.

Vale ressaltar que a Funasa não se vale de outra instituição como mandatária, assumindo ela mesma a
execução de todas as competências relacionadas à gestão e ao acompanhamento das transferências.

Na avaliação dos projetos pela Funasa, os seguintes critérios devem ser priorizados:

• atendimento da legislação;

• observância às normas técnicas;

• critérios e parâmetros de cálculo;

• existência de etapa útil, entendida como aquela capaz de entrar em funcionamento imediatamente
após à conclusão dos serviços e atender a seus objetivos sociais e de salubridade ambiental;

• existência de partes já executadas; e

• adequação do projeto com outras obras porventura existentes.

Outro documento a ser entregue pelo proponente (Prefeitura) para avaliação da Funasa é o Plano de
Trabalho, do qual destacamos a necessidade de dar especial atenção à:

• descrição completa do objeto e das metas a serem atingidas; e

• definição das etapas e dos cronogramas de execução.

A responsabilidade pelo encaminhamento de tais documentos é dos dirigentes ou representantes legais dos
órgãos proponentes. Então, no caso de uma prefeitura municipal, essa incumbência fica a cargo do próprio
Prefeito ou do Procurador Geral do Município.

Conforme aprenderemos neste curso, o bom conhecimento do projeto básico e do plano de trabalho
aprovados é questão-chave para o adequado e bom acompanhamento da execução do empreendimento.

Manual de procedimentos para execução de convênios ou termos de compromisso

e para obras e serviços de engenharia executados direta ou indiretamente: http://
www.funasa.gov.br/documents/20182/38564/manual_execucao_convenios_termos_
compromisso_servico_engenharia.pdf/3a6f9ee9-120f-48d9-86e1-f1e23218e805.

Portaria sobre critérios e procedimentos para a transferência de recursos financeiros das

ações de saneamento e saúde ambiental custeadas pela Fundação Nacional de Saúde: http://
www.lex.com.br/legis_25793841_PORTARIA_N_637_DE_23_DE_JULHO_DE_2014.aspx.

Manuais de orientações técnicas de Saneamento:

http://www.funasa.gov.br/web/guest/orientacoes-tecnicas-de-saneamento.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

B) MDR

O MDR, por sua vez, trabalha com os seguintes tipos de transferências voluntárias: contratos de repasse e
termos de compromisso.

O MDR, com relação à política de saneamento básico, tem contrato com a Caixa Econômica Federal
(Caixa) para que esta atue como sua mandatária. Ou seja, parte das atribuições relacionadas à gestão e ao
acompanhamento das transferências é executada pela Caixa.

Quais documentos devem ser entregues?

No âmbito do PAC, quando o MDR abre uma seleção para apresentação de propostas, os municípios
interessados devem apresentar relação de documentos técnicos, dentre os quais destacamos:

• o Projeto Básico;

• a licença ambiental prévia; e

• a comprovação de titularidade da área onde será implementada a obra.

Importante destacar que, enquanto recebedor de recursos do MDR, antes de publicar o edital de licitação da
obra, o gestor municipal deve submeter o respectivo projeto básico à mandatária, bem como os documentos
citados abaixo. A mandatária, então, deve realizar a análise da documentação técnica encaminhada com
relação a alguns aspectos, dos quais destacamos:

• Projeto básico;

• Licença ambiental;

• Trabalho social;

• Comprovação da contrapartida; e

• Comprovação da titularidade.

A comprovação da titularidade do terreno é obrigação daqueles que desejam

receber recursos federais para execução de obras. Essa comprovação deve
ser feita, a priori, com base em certidão emitida pelo cartório de registro de
imóveis competente. Vamos falar mais sobre isso no próximo tópico.

Você sabia que a Prefeitura, quando recebe recursos da União, só pode realizar a licitação
do empreendimento depois que a mandatária aprova o projeto básico elaborado?

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

Sugerimos a leitura do Manual de Instruções para contratação e execução dos

programas e ações do Ministério das Cidades, páginas 17 a 19. Para isso, acesse esse link:

http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/
PAC/Manuais-Gerais-PAC/manualmicepac.pdf

Foto: fnde.gov.br

2.1.2. EDIFICAÇÕES

A) FNDE

Adentrando nas edificações, começaremos falando das creches financiadas pelo FNDE dentro do Programa
Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
(Proinfância), instituído pela Resolução FNDE nº 6/2007. Nesse Programa, as transferências voluntárias
são do tipo convênio e termo de compromisso.

No Proinfância, há a possibilidade de os municípios adotarem projetos-padrão já elaborados e fornecidos

pelo FNDE. Quando o município escolhe essa opção, ele deve providenciar, com recursos próprios, as obras
e os serviços de terraplanagem, contenções, infraestrutura das redes (água potável, esgotamento sanitário,
energia elétrica e telefonia), bem como outros que sejam necessários à implantação do empreendimento.

Mesmo tendo que cuidar dessas questões relativas ao terreno, trata-se de uma grande vantagem para o
município, que não vai precisar gastar recursos para elaborar o próprio projeto, nem vai precisar dispor de
equipe própria para avaliar e atestar a qualidade de um projeto contratado, pois isso já foi feito no caso do
projeto-padrão. Além disso, esse projeto já foi executado em centenas de casos, o que faz com que lacunas e
falhas já tenham sido superadas ao longo do tempo.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Há também uma economia de recursos para o FNDE, que não irá precisar alocar recursos humanos para
avaliar um projeto feito pelo município, mas tão-somente as questões relativas ao terreno.

Mais um efeito positivo é a economia de tempo em todo o processo, pois todas as discussões em torno do
projeto já ficam superadas por parte do órgão concedente. Assim, o município conseguirá licitar o objeto de
forma mais célere e também poderá receber apoio técnico do FNDE de maneira mais rápida e assertiva, já
que este órgão acumulou experiência a partir de outras obras que foram executadas com o mesmo projeto-
padrão.

Mesmo considerando as vantagens descritas acima, perceba que há possibilidade de os municípios

receberem recursos do FNDE para construir creches com projetos próprios.

Quais documentos devem ser entregues no caso de projetos próprios?

Nesses casos, o município precisará encaminhar o projeto básico, do qual destacamos os seguintes
componentes:

• plantas;

• planilha orçamentária;

• cronograma físico-financeiro; e

• Anotação de Responsabilidade Técnica (ART).

Além da necessidade de o FNDE aprovar o projeto próprio encaminhado, o município precisará arcar com
todas as despesas relacionadas ao projeto executivo, sendo que este deverá fazer parte da prestação de
contas do ajuste.

Você percebe que a escolha por um projeto próprio tem muito mais etapas e ônus para o município?

Portanto, é importante que os gestores municipais avaliem bem suas necessidades e tenham clareza quanto
ao modelo (projeto-padrão ou próprio) que desejam adotar.

B) MINISTÉRIO DA SAÚDE

Outro Programa de edificações, só que voltado para a área da Saúde, é o Requalifica UBS. Aqueles
conhecidos antigamente como postos de saúde, agora recebem o nome de Unidade Básica de Saúde (UBS).
O Ministério da Saúde, considerando suas competências no âmbito do Sistema Único de Saúde, realiza
transferências do tipo fundo a fundo para financiar a construção, ampliação e reforma de UBS, que não
são regidas pela Portaria Interministerial nº 424/2016.

Para requerer recursos desse Programa, os gestores municipais interessados devem cadastrar sua proposta
de projeto no Sistema de Monitoramento de Obras Fundo a Fundo do Ministério (Sismob).

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

Quais documentos devem ser entregues?

O rol de documentos exigidos pelo Ministério é grande e denota uma preocupação importante quanto a
alguns aspectos da política pública, e não somente quanto aos aspectos de engenharia.

Conheça alguns dos componentes a serem apresentados:

• proposta de construção que consta no Plano de Saúde aprovado pelo Conselho de Saúde;

• localização do terreno;

• número de habitantes a serem atendidos pela UBS; e

• documento da titularidade do terreno.

A área técnica do próprio Ministério da Saúde é a responsável pela análise e aprovação das propostas de
projeto recebidas, sendo que será levada em conta a disponibilidade orçamentária e o planejamento do
órgão enquanto responsável pelo Programa.

Sugerimos a leitura do material do Ministério da Saúde

indicado no link a seguir, páginas 22 a 42:

http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/publicacoes/requalificaubs_faq.pdf

Você percebeu que a avaliação do agente concedente, ou de sua mandatária,

é uma exigência em todos os tipos de transferências?

Isso confere maior segurança para o convênio, na medida em que um ator externo ao processo de
elaboração e de aprovação pode avaliar novamente o projeto sem o viés do otimismo e com visão imparcial
sobre ele.

Nos próximos tópicos, aprenderemos um pouco mais sobre algumas obrigações e alguns documentos
relevantes dentro desse processo que antecede o início da execução da obra de edificação ou de saneamento.

3. OBRIGAÇÕES E DOCUMENTOS RELEVANTES

3.1 COMPROVAÇÃO DE TITULARIDADE DO TERRENO

Essa comprovação é feita por meio de certidão de cartório de registro de imóveis. Além de constar das
portarias internas de cada órgão repassador, essa obrigação é emanada da Portaria Interministerial nº

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424/2016 (art. 7, inciso III), que por esse dispositivo regulamenta as transferências voluntárias, inclusive
aquelas oriundas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (termos de compromisso).

Problemas relacionados a desapropriações também costumam causar atrasos e paralisação de obras, razão
pela qual a questão ganha mais relevância. Perceba, portanto, o risco que é contratar a construção de
uma obra sem que haja a titularidade do terreno. Isso ocorre tanto do ponto objetivo do empreendimento,
ligado ao atraso e paralisação da execução dos serviços, quanto do subjetivo, relacionado ao gestor, que, por
incorrer em ilegalidade, estará sujeito a sanções.

A responsabilidade por essa comprovação é do chefe do poder executivo local, portanto, do Prefeito. E,
ainda que a portaria permita que haja o início do objeto a partir de uma declaração expressa do prefeito,
informando que o município é detentor da posse da área onde vão ser realizados os serviços, a regularização
formal da propriedade terá que ser comprovada até a conclusão do empreendimento.

É importante ter especial atenção a essa questão em obras de saneamento, uma vez que nelas a área
de intervenção é muito maior do que em edificações. Consequentemente, as dificuldades financeiras e
burocráticas para se conseguir a posse de todas as áreas que sofrerão intervenções são também maiores, e
demandará mais tempo.

Mesmo havendo boa intenção para começar e entregar rapidamente à população o empreendimento, o
convenente pode acabar se precipitando e desprezando esse requisito, achando que todas as pendências
serão resolvidas durante a execução dos serviços.

Na prática, o que costuma acontecer é que as desapropriações acabam por ser judicializadas, impedindo que
sejam realizados os serviços projetados na respectiva área, levando, por conseguinte, a atrasos substanciais
e à paralisação da obra, o que, no final, causa prejuízos enormes para a população local.

Observe, ainda, que uma pequena área de intervenção cuja titularidade não seja resolvida pode vir a travar
todo o empreendimento e impedir a funcionalidade dele. Desse modo, fique atento(a)!

A critério do órgão concedente, os instrumentos poderão ser

celebrados sem a entrega de toda a documentação. Quando isso
ocorre, chamam-se as pendências de cláusulas suspensivas.

Isso significa que, sem a resolução das pendências constantes

dessas cláusulas, o instrumento não terá efeitos.

Importante ressaltar que o prazo máximo para cumprimento dessa condição

é de 24 meses para o Ministério da Saúde, e nos demais é o dia 30 de
novembro do exercício seguinte ao da assinatura do instrumento.

3.2 EMISSÃO DO LAUDO DE ANÁLISE TÉCNICA

De acordo com o art. 50, parágrafo 1º, da Portaria Interministerial nº 424/2016 (alterado pela Portaria
Interministerial nº 558/2019), uma das competências do concedente diz respeito à análise e aceitação

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da documentação técnica, inclusive do projeto básico. Essa análise deve ser formalizada pelo laudo de
análise técnica

No caso dos contratos de repasse, essa competência pode ser delegada à mandatária. É o que acontece, por
exemplo, nas temáticas do antigo Ministério das Cidades que foram absorvidas pelo MDR. Assinado então
o termo de compromisso, a Caixa, como mandatária da União nesse ministério, elabora tal análise, que em
seu ambiente interno é denominada de Laudo de Análise de Engenharia (LAE), feita com base no projeto e
em outros documentos relacionados.

De acordo com o item 3.4 do Anexo I da Instrução Normativa nº 2 do antigo Ministério do Planejamento,
de 24/01/2018, o qual se aplica aos contratos de repasse do MDR, no tocante às políticas de habitação,
mobilidade urbana e saneamento básico, cabe à mandatária zelar pela boa técnica de engenharia dos
projetos encaminhados pelos convenentes.

A análise da mandatária acerca do projeto deve compreender o orçamento da obra, por meio da seleção das
parcelas mais relevantes, que correspondam ao menos a 80% do valor total dos recursos. Essa avaliação
deve ser feita com base no Sistema nacional de pesquisa de custos e índices da construção civil (Sinapi) e,
quando aplicável, no Sistema de custos de obras rodoviárias (Sicro).

Considerando que a licitação só poderá ser realizada após a aprovação prévia do projeto de engenharia
pelo órgão concedente/mandatária (art. 50, parágrafo 1º, da Portaria nº 424/2016), tem-se que, nos casos
analisados pela mandatária, a emissão do laudo de análise técnica (chamado pela Caixa de LAE) é que na
prática autoriza a realização do procedimento licitatório. Ainda sobre o LAE, conheça alguns fatores que
costumam gerar pendências, para que o gestor municipal se antecipe e não incorra neles:

• ausência de titularidade da área;

• deficiências ou incompletude dos projetos que caracterizam o objeto;

• quantitativos do orçamento incompatíveis com os projetos;

• custos unitários injustificadamente acima dos parâmetros constantes no Sinapi;

• falta de justificativa para não adoção do Sinapi; e

• ausência de licenças ambientais.

Nos contratos de repasse, a emissão do LAE pela mandatária

é condição para dar início à licitação da obra.

Observe que a Portaria Interministerial nº 558/2019 trouxe uma alteração bastante significativa na
Portaria Interministerial nº 424/2016, qual seja a exclusão da necessidade de emissão pela mandatária
e homologação pelo órgão concedente da Síntese do Projeto Aprovado (SPA). Esse documento continha
um resumo das principais informações e constatações da análise do projeto de engenharia feita pela
mandatária e repassada ao órgão concedente.

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Com a exclusão dessa etapa, a emissão do laudo de análise técnica ganhou ainda mais importância para
o sucesso do empreendimento, na medida em que é o último filtro e etapa de controle, por parte do órgão
concedente ou da mandatária, para demandar a correção de eventuais inconformidades e deficiências
existentes no projeto apresentado pelo município.

Aqui nesse ponto, precisamos fazer uma pausa para esclarecer que se trata de responsabilidade primária
dos gestores municipais não permitir a existência de irregularidades na documentação e evitar as suas
consequências danosas. O fato de haver supervisão e rotinas de controles, por parte do órgão concedente
ou da mandatária, não afasta a competência e o dever dos gestores municipais de buscar agir de acordo
com a legislação e as boas práticas.

Isso significa que os gestores do órgão convenente não devem agir com menor rigor ou zelo pelo fato de
haver controles pelo órgão concedente e pela mandatária. Perceba que tais controles são para resguardar a
população, no sentido de não permitir o desperdício de recursos públicos, e não para eximir os gestores de
suas responsabilidades.

EXEMPLO PRÁTICO:

Imagine que em um contrato de repasse, para execução de um sistema de esgotamento

sanitário, o convenente (município) encaminhe para análise toda a documentação
necessária (projeto básico, comprovação de titularidade do terreno, licenças).

Ao analisar a documentação, a mandatária observa que só existe licença

prévia e que não há licença de instalação. Nesse momento, a mandatária
comunica o convenente da existência de pendência e esclarece que, enquanto
não resolvida, não será possível emitir o laudo de análise técnica.

Veja que, nesse caso, a mandatária cumpriu o seu papel e impediu, preventivamente,
que fosse dada a autorização ao órgão convenente para realização do procedimento
licitatório. De certa forma, acabou ainda resguardando o gestor municipal de cometer
a ilegalidade de dar eventual início à obra sem que houvesse licença de instalação.

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Estamos finalizando a primeira parte da nossa aula.

Vamos revisar o que aprendemos até aqui?

• Fazer um bom planejamento é essencial para que a Administração Pública

possa atender melhor às necessidades da população local e, também, para
mitigar os riscos que podem vir a comprometer a regular execução de uma
obra pública e, até mesmo, a futura operacionalização dessa obra.

• Nesse processo, há vários atores envolvidos que possuem papéis distintos.

São eles: convenente, concedente, mandatária e empresa contratada.

• É importante não só prever os recursos orçamentários da contrapartida,

mas também aplicar efetivamente esses recursos na conta do convênio.

• Os concedentes costumam adotar procedimentos diferenciados

para aprovar transferências voluntárias com recursos da União.
Portanto, é preciso estar atento a essas particularidades.

• A necessidade de analisar a documentação encaminhada pelo convenente,

especialmente quanto ao projeto básico, é uma ação comum a todos os concedentes.

• Mesmo havendo alguns controles por parte do órgão concedente, o prefeito

e os gestores municipais possuem responsabilidades específicas e devem agir
com zelo no sentido de não permitir o desperdício de recursos públicos.

Entendidas essas questões, passaremos para a segunda parte da nossa aula, na qual conheceremos alguns
aspectos relevantes do processo de licitação da obra. Vamos continuar!

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Parte II – Que detalhes da licitação

da obra devo conhecer?

4. LICITAÇÃO DA OBRA

Como dito, a licitação da obra pode ser realizada somente após a análise e aprovação, pelo concedente ou
pela mandatária, do projeto básico e da documentação institucional, técnica e jurídica do convenente.

Importante registrar que essa análise, pelo concedente/mandatária, é um momento crítico no ciclo de vida
da obra pública, o qual pode impactar decisivamente no sucesso ou insucesso do empreendimento. No
entanto, isso não retira a responsabilidade primeira e principal do gestor municipal de levar um projeto
bom, completo e maduro para a licitação.

Considerando a importância desse tema, vamos nos aprofundar um pouco mais em alguns aspectos que
consideramos essenciais para que o certame, e a consequente contratação, sejam exitosos.

4.1 EDITAL DE LICITAÇÃO

No que tange à licitação propriamente dita, de quem é a

responsabilidade pela elaboração de seu edital?

Conforme o art. 40 da Lei nº 8.666/1993, o edital deve ser assinado pela autoridade competente. No
entanto, essa autoridade competente pode variar conforme o caso. Em alguns casos, a comissão de licitação
é a responsável pela elaboração do edital; já em outros, ela recebe o edital pronto do setor de licitações
do órgão e apenas procede ao recebimento, exame e julgamento dos documentos e procedimentos dos
licitantes. Ou seja, não há regra pré-estabelecida.

De toda forma, o importante é que a autoridade que vier a assinar o edital esteja atenta e mitigue os
principais riscos que podem comprometer o objetivo do certame licitatório, a fim de que a Administração
possa contratar uma empresa idônea e capaz de executar os serviços pretendidos e ao mesmo tempo
garantir a isonomia entre os participantes da licitação.

4.1.1. ISONOMIA

Quando se fala em isonomia, é importante ter o cuidado de se estabelecer critérios que não venham a
restringir a competição ou direcionar previamente a escolha de uma determinada empresa em detrimento
das outras. Ou seja, a exigência de atestados técnicos, por exemplo, deve assegurar um equilíbrio entre a

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

obra a ser executada e as experiências anteriores exigidas dos licitantes. Nesse sentido é a jurisprudência
do TCU, conforme Acórdão 93/2015-TCU-Plenário.

Não se deve exigir atestados com quantitativo mínimo superior a 50% dos serviços que se pretende
contratar, exceto se houver justificativa técnica para isso (Ac. 2696/2019-TCU–1ª Camara). Também não
se deve exigir experiência anterior daqueles serviços que sabidamente serão subcontratados, pois isso
restringe o caráter competitivo da licitação na medida em que afasta possíveis interessados que não
possuem experiência anterior, mas que poderiam gerenciar um subcontrato do serviço especificado (Ac.
2679/2018-TCU-Plenário).

Mais uma cláusula que pode ser indevidamente restritiva é a exigência de que os atestados das experiências
anteriores se refiram a uma tipologia específica, salvo se imprescindível à boa execução do objeto (Ac.
1567/2018-TCU-Plenário).

Por fim, quanto aos problemas relativos aos atestado de capacidade técnica, não se deve fazer exigência
de experiência anterior quanto aos serviços que não tenham relevância técnica ou financeira na obra que
se vai contratar, sobretudo aquelas que, conforme já comentado, sabidamente serão subcontratadas (Ac.
1636/2007-TCU-Plenário)

Ao mesmo tempo em que não se deve incorrer nas restrições acima, é preciso estabelecer critérios
objetivos mínimos capazes de afastar empresas inidôneas, sem capacidade técnica ou financeira de serem
contratadas. Para que isso ocorra, os critérios de habilitação técnica precisam ser aderentes aos principais
serviços.

Para conhecer mais sobre o tema, vale a pena fazer o curso Obras Públicas de Edificação e de Saneamento
- Módulo Planejamento, disponivel na plataforma educacional do TCU.

4.2 VALIDAÇÃO DO PROCESSO LICITATÓRIO PELO CONCEDENTE

4.2.1. EMISSÃO DE VERIFICAÇÃO DO RESULTADO DO PROCESSO LICITATÓRIO (VRPL)

É dever do concedente realizar a verificação do procedimento licitatório do convenente, devendo conferir:

• contemporaneidade do certame;

• preços do licitante vencedor e a compatibilidade com os preços de referência;

• enquadramento do objeto do ajuste com o que foi de fato licitado; e

• declaração expressa do convenente de que a licitação atendeu à legislação aplicável.

Veja que essa etapa corresponde a uma averiguação de que o convenente está seguindo aquilo que foi
pactuado, anteriormente, com o concedente.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Em contratos de repasse, esse dever do concedente pode ser delegado à sua mandatária. No caso dos
contratos de repasse do MDR relacionados à política de saneamento, por exemplo, a competência para
verificar o procedimento licitatório é delegada à Caixa Econômica Federal.

Não se espera que a mandatária realize uma análise da integralidade do edital, pois não é esse o papel
esperado do concedente. Isso na prática seria inviável, tendo em vista os milhares de convênios firmados
entre a União e os municípios.

Importante atentar que o controle dessa etapa deve ser estabelecido de forma proporcional à materialidade,
risco e relevância do objeto, a fim de que não se gaste esforços excessivos quando há baixa necessidade; e
nem se aplique menos esforços quando for necessária uma análise mais criteriosa e aprofundada.

EXEMPLO PRÁTICO:

Suponha que um município tenha celebrado um convênio, com o Fundo

Nacional de Desenvolvimento da Educação (Fnde), para construção de
uma escola infantil. Após realizar a licitação, o convenente encaminha
ao concedente todo o processo licitatório para avaliação.

O FNDE, então, observa que há declaração expressa do convenente

quanto ao atendimento à legislação e que o objeto licitado se trata da
construção da referida escola, anteriormente pactuada no convênio.

Ocorre que na análise dos preços do licitante vencedor, percebe-se que

eles estão incompatíveis com os preços de referência. Nesse caso, o
convênio não poderá ser executado por conta dessa irregularidade.

4.2.2. EMISSÃO DE AUTORIZAÇÃO DO INÍCIO DA OBRA (AIO)

A Portaria Interministerial nº 424/2016 não traz detalhes acerca da Autorização do Início da Obra (AIO),
por parte do concedente, o que faz com que esse procedimento seja distinto de órgão para órgão.

O que o citado normativo traz são duas condicionantes para a liberação da 1ª parcela (ou parcela única, no
caso de obras até R$ 750 mil) dos recursos: conclusão da análise técnica e aceite do processo licitatório pelo
concedente ou mandatária.

No caso da política de saneamento no MDR, são necessários os seguintes requisitos para que seja dada a
autorização para o início da obra:

• emissão do Laudo de Análise de Engenharia pela mandatária;

• aceite do processo licitatório;

• licenças ambientais de instalação, bem como outorga de captação de água e lançamento de efluentes,
quando for o caso;

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

• aprovação do projeto do trabalho social;

• saneamento das clausulas suspensivas, quando houver;

• homologação da Síntese do Projeto Aprovado; e

• apresentação, à mandatária, da designação formal do fiscal da obra e da respectiva Anotação de

Responsabilidade Técnica (ART) de fiscalização.

Satisfeitos todos os requisitos, o termo de compromisso estará apto a ter sua autorização de início emitida
pela mandatária ou, em alguns casos, pelo próprio órgão federal repassador dos recursos, que por vezes
avoca para si essa atribuição.

Importante registrar que essa autorização de início apenas autoriza a realização de desembolsos financeiros
no âmbito do contrato de repasse. Porém não tem o poder de autorizar a contratada a iniciar a execução
dos serviços contratados, pois tal autorização deve ser feita mediante Ordem de Serviço, que deve ser
emitida pelo órgão tomador do recurso (estado, município ou DF) diretamente para a empresa contratada.
Detalharemos este assunto na próxima aula!

No decorrer do nosso curso, falaremos também sobre as diferenças

entre essa Autorização de Início de Objeto (AIO) e a Ordem de
Serviços que deve ser emitida pelo órgão tomador do recurso.

Já no caso da Funasa, por exemplo, os normativos não preveem a necessidade de a concedente autorizar o
início da obra. Contudo, a Funasa condiciona a liberação da 1ª parcela à entrega da documentação relativa à
licitação e do documento de comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel.

No Ministério da Saúde, as transferências fundo a fundo para a construção de unidades de saúde são
primeiramente avaliadas com relação à sua necessidade e à comprovação de possuir terreno no tamanho
exigido, e, caso selecionadas, entram em um fluxo que consiste basicamente de 4 etapas: ação preparatória,
execução parcial (30%), conclusão e funcionamento.

A ação preparatória se refere à etapa iniciada com a habilitação das propostas e finalizada com a emissão
de parecer favorável para a transferência. A partir daí, a União faz o repasse de todo o montante previsto
(aprovado previamente pelo Ministério da Saúde) e a obra pode ser iniciada. Dessa forma, nota-se que o
procedimento se assemelha ao da Funasa, com a diferença que, no Ministério da Saúde, a transferência de
recursos é feita em parcela única.

4.3 ASPECTOS IMPORTANTES DE SEREM OBSERVADOS PELO CONVENENTE

4.3.1. EMPENHAR DESPESAS DO ANO

De acordo com a Lei nº 4.320/1964, o empenho é o ato que cria para o Estado a obrigação de pagamento
pendente ou não de implemento de condição.

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Ainda de acordo com essa lei, é vedada a realização de despesas sem prévio empenho (art. 60). Isso significa
que qualquer compromisso assumido precisa passar pela emissão de um empenho.

Existem dois tipos de empenho quando se fala na execução de obras públicas financiadas com recursos
federais:

• empenho relativo ao convênio; e

• empenho relativo ao contrato da obra propriamente dito.

No convênio, o concedente realizará empenho em nome do convenente, no montante das despesas

previstas para o referido exercício. A nota de empenho, inclusive, deverá ser indicada no instrumento de
celebração do convênio.

No caso do contrato da obra, após a homologação do certame e antes da assinatura entre o convenente e
a empresa licitante vencedora, deverá ser emitida nota de empenho em favor desta, o que criará para a
Administração Pública a obrigação de pagamento pendente da implementação de condição, que no caso de
obras públicas é a execução dos serviços. É essa nota de empenho que garante ao particular o compromisso
de a Administração Pública pagá-lo quando da execução dos serviços e liquidação da despesa.

4.3.2. RECEBER GARANTIAS CONTRATUAIS

Todo contrato administrativo necessita estabelecer cláusula relacionada à garantia a ser prestada pelo
contratado, a fim de assegurar sua plena execução.

De acordo com a Lei nº 8.666/1993, essa garantia pode ser de até 5% do valor no contrato no caso de obras
de até R$ 37,5 milhões e de 10% para obras de maior valor.

A escolha da modalidade de garantia é do próprio contratado, sendo que deve ser relacionada a uma dessas:

I) Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido

emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado
de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados
pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;

II) Seguro-Garantia - o seguro que garante o fiel cumprimento das

obrigações assumidas por empresas em licitações e contratos;

III) Fiança bancária - É um contrato por meio do qual o banco, que é o fiador,
garante o cumprimento da obrigação de seus clientes (afiançado).

A Lei nº 8.666/1993 não especificou em qual momento o contratado deve apresentar à Administração
a prestação dessa garantia. Não obstante, tendo em vista que o seu propósito é o de resguardar a
Administração em caso de inadimplemento com as obrigações contratuais, a apresentação da garantia deve
ser feita previamente e é condição indispensável à assinatura do contrato. Nessa linha é o entendimento do
TCU sobre o tema, conforme Ac. 401/2008-Plenário.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

A modalidade de seguro-garantia, bastante usual nas contratações de obras

públicas, tem prazo de vigência, o que demanda dos gestores e fiscais do
contrato atenção para não deixar o contrato descoberto sem essas garantias.

Durante uma fiscalização, o TCU já se deparou com situação em que a seguradora

se recusou a efetuar o pagamento do seguro após o contratado abandonar a obra,
em virtude da vigência expirada da apólice na data de ocorrência do fato.

A garantia prestada pelo contratado deverá ser liberada ou restituída após a execução do contrato e, quando
em dinheiro, atualizada monetariamente. Havendo a aplicação de penalidades ao longo da execução do
contrato, estas deverão ser descontadas da garantia e, por consequência, apenas o saldo remanescente
deverá ser liberado.

4.3.3. ASSINAR O CONTRATO

Lembramos, inicialmente, que não é permitida a realização de contrato verbal com a Administração Pública
para a construção de obras.

Encerrada a licitaçao, o órgão público deverá convocar o licitante vencedor para assinatura do contrato.
Vale lembrar que a convocação da empresa adjudicada para assinar o contrato cria uma obrigação para ela
perante a lei, razão pela qual a recusa injustificada para essa assinatura sujeita a empresa à aplicação de
penalidades.

No caso de obras públicas, é nessa etapa que a Administração Pública estabelece o compromisso de pagar
determinado valor a uma empresa privada em troca de receber a execução de serviços do objeto pactuado.
Em outras palavras, é por meio do contrato que ficam estabelecidos o objetivo e as condições para seu
alcance.

Observe que o contrato deve conter uma série de cláusulas obrigatórias. Entre essas, destacamos as
apresentadas a seguir, pois é importante que gestores e fiscais da obra as conheçam a fundo:

• o objeto e seus elementos característicos;

• regime de execução;

• o preço e as condições de pagamento;

• os prazos de início, execução e conclusão;

• os direitos e as responsabilidades das partes, bem como penalidades e multas;

No caso de o licitante vencedor se recusar a assinar o contrato, além de lhe aplicar as devidas sanções,
a Administração deverá convidar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para assinar o
contrato no valor ofertado pelo primeiro colocado.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Finalizamos nossa aula. Então, vamos revisar o que aprendemos até aqui?

• É necessária a adoção de alguns cuidados para se assegurar de que

o certame e a contratação da obra serão bem-sucedidos.

• Algumas precauções importantes são: certificar-se de que o edital foi assinado por
autoridade competente, que pode ser ou não a comissão de licitação; elaborar com
muita atenção os critérios de escolha do vencedor, para não restringir a competição;
exigir garantias contratuais antes de assinar o contrato, para se resguardar; garantir
que o contrato contemple todas as cláusulas obrigatórias; e providenciar todas as
licenças ambientais, que, nesse momento, serão a licença prévia e a de instalação.

• É necessário providenciar dois tipos de empenho: um relativo ao convênio,

realizado pelo concedente em nome do convenente; e outro referente ao
contrato da obra, realizado pelo convenente em nome da empresa contratada.

• O processo licitatório é validado pelo concedente ou mandatário,

por meio da VRPL e da AIO. Mas esse controle não exime
os gestores municipais de suas responsabilidades.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Vimos, nesta primeira aula do nosso curso, o quão importante é realizar adequadamente as etapas prévias
para que a execução de um empreendimento ocorra de forma regular. Falamos da necessidade de enxergar
a obra pública não como o fim em si mesma, mas como um meio para ofertar algo mais importante, que é a
própria política pública, ou seja, a educação, a saúde, o saneamento etc.

Conhecemos o fluxo orçamentário e financeiro relativo à celebração de instrumentos de tranferência.

Identificamos a responsabilidade de cada agente envolvido no processo que antecede a contratação de
obra pública, em especial do convenente, do concedente e da mandatária, desde o início do processo até a
expedição da ordem de início da obra.

Aprendemos, também, que as etapas do fluxo estudado, que são na verdade um controle prévio, são muito
importantes para mitigar os riscos futuros que podem impedir o cumprimento dos objetivos estabelecidos.

Esperamos que, com os conhecimentos obtidos aqui, você possa refletir sobre seu papel dentro do fluxo de
planejamento de uma obra pública e consiga melhorar a atuação de seu órgão nessa etapa fundamental
para o sucesso das fases seguintes, que vão desde a execução até sua entrada em operação.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração
e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

BRASIL. Lei nº 11.578, de 26 de novembro de 2007. Dispõe sobre a transferência obrigatória de recursos
financeiros para a execução pelos Estados, Distrito Federal e Municípios de ações do Programa de
Aceleração do Crescimento – PAC, e sobre a forma de operacionalização do Programa de Subsídio à
Habitação de Interesse Social – PSH nos exercícios de 2007 e 2008.

BRASIL. Lei nº 13.707, de 14 de agosto de 2018. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da
Lei Orçamentária de 2019 e dá outras providências.

BRASIL. Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007. Dispõe sobre as normas relativas às transferências de
recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.

BRASIL. Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016. Estabelece normas para execução
do estabelecido no Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às
transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, revoga a Portaria
Interministerial nº 507/MP/MF/CGU, de 24 de novembro de 2011, e dá outras providências.

BRASIL. Manual de Instruções para Contratação e Execução dos Programas e Ações do Ministério das
Cidades, de 12 de abril de 2013. Orienta a Mandatária, Municípios, Estados e o Distrito Federal sobre o
processo geral de aprovação e execução de projetos envolvendo recursos do Orçamento Geral da União,
nos Programas e Ações sob a responsabilidade do Ministério das Cidades (MCIDADES) que integram o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

BRASIL. Portaria do Ministério da Saúde nº 340, de 4 de março de 2013. Redefine o Componente

Construção do Programa de Requalificação de Unidades Básicas de Saúde (UBS).

BRASIL. Portaria da Fundação Nacional de Saúde nº 637, de 23 de julho de 2014. Dispõe sobre critérios e
procedimentos para a transferência de recursos financeiros das ações de saneamento e saúde ambiental
custeadas pela Fundação Nacional de Saúde e dá outras providências.

BRASIL. Resolução do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação nº 6, de 24 de abril de 2007.

Estabelece as orientações e diretrizes para execução e assistência financeira suplementar ao Programa
Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
(PROINFÂNCIA).

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1193/2009. Plenário. Rel. Min. Valmir Campelo.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 1

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3158/2013. Segunda Câmara. Rel. Min. Aroldo Cedraz.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 932/2011. Segunda Câmara. Rel. Min. Aroldo Cedraz.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2696/2019. Primeira Câmara. Rel. Min. Bruno Dantas.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 93/2015. Plenário. Rel. Min. Augusto Nardes.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2679/2018. Plenário. Rel. Min. Aroldo Cedraz.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1567/2018. Plenário. Rel. Min. Augusto Nardes.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1636/2007. Plenário. Rel. Min. Ubiratan Aguiar.

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