CURSO A DISTÂNCIA

Obras Públicas de
Edificação e Saneamento - Módulo Execução
Módulo Execução
Aula 2 – Responsabilidades dos agentes envolvidos
e aspectos introdutórios à fiscalização

Este conteúdo está organizado nos seguintes tópicos:

INTRODUÇÃO | 3

PARTE I – O QUE FAZER APÓS A CONTRATAÇÃO DA EXECUÇÃO DA OBRA? | 5

1. ACOMPANHAMENTO DE OBRAS PÚBLICAS | 5
1.1 Designando o responsável pela fiscalização | 7
1.2 Contratação de terceiro para apoio à fiscalização | 12
1.3 Responsabilidades de cada participante do processo de acompanhamento e fiscalização de obra | 13

PARTE II – QUAIS OS DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA DAR INÍCIO À OBRA? E QUAIS

DOCUMENTOS O FISCAL DEVE MANTER EM SEU ARQUIVO DE TRABALHO? | 15
2. PEÇAS TÉCNICAS | 17
2.1 Ordem de Serviço (ou Ordem de Início) | 17
2.2 Anotação/Registro de Responsabilidade Técnica (ART/RRT) | 20
2.3 Alvarás e Autorizações Municipais | 22
2.4 Licenças e autorizações | 23
3. PREPARANDO-SE PARA INICIAR A FISCALIZAÇÃO DA OBRA | 27

CONSIDERAÇÕES FINAIS | 32
REFERÊNCIAS | 33
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Supervisão:
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Conteudistas:
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Tratamento Pedagógico:
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Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Maio de 2020.
As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva dos autores e podem
não expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.
 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

INTRODUÇÃO

Fonte: Getty Images

Na aula anterior, obtivemos uma visão geral dos fluxos operacional, orçamentário e financeiro que
antecedem o início de uma obra pública de edificação e de saneamento, bem como dos principais
documentos existentes, nessa fase preliminar, no caso de contratos de repasse e convênios.

Nesta aula, vamos estudar as etapas iniciais da fiscalização que têm início após a assinatura do contrato.
Veremos as diferenças entre gestor e fiscal, distinguindo as principais atribuições de cada um deles. Também
identificaremos quais são as atribuições dos superiores hierárquicos (chefes) e da alta administração, pois,
ao contrário do que se propaga, a responsabilidade destes é maior do que apenas nomear o fiscal.

Outro ponto importante que aprenderemos são os cuidados que devem ser observados para a nomeação
do fiscal da obra. A nomeação de um fiscal que não possui conhecimentos técnicos ou disponibilidade para
acompanhar a obra de forma satisfatória, é uma das causas para uma série de problemas e atrasos durante
sua execução.

Na sequência, conheceremos os principais documentos que o fiscal deve obter para o exercício adequado de
suas atividades e compreenderemos as consequências de uma fiscalização deficiente de obras.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Ao final desta aula, espera-se que você seja capaz de:

a. distinguir as responsabilidades de cada agente envolvido nas etapas prévia e concomitante à execução
da obra;

b. identificar as premissas a serem observadas para a formação da equipe de fiscalização e da gestão da obra;

c. compreender a importância de conhecer bem o objeto contratado e as peças técnicas; e

d. conhecer as possíveis consequências acerca da gestão e da fiscalização deficiente.

Então vamos começar!

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Parte I – O que fazer após a

contratação da execução da obra?

1. ACOMPANHAMENTO DE OBRAS PÚBLICAS

Você sabia que o acompanhamento e a fiscalização dos

contratos é um poder-dever da Administração Pública?

Neste tópico, vamos aprender um pouco mais sobre isso. Para iniciar, observe que cabe à Administração
Pública assegurar-se de que:

• o objeto contratado seja executado e recebido a contento;

• as obrigações decorrentes desse contrato sejam realizadas no tempo e modo devidos; e

• as cláusulas contratuais sejam rigorosamente observadas.

Na verdade, essa obrigatoriedade advém do art. 67 da Lei nº 8.666/1993 (lei de licitações):

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e
subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas

com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos
observados.

§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser

solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.

Observe que a lei de licitações é bastante genérica ao tratar desse assunto, pois deixa de abordar com
maiores detalhes não apenas as atividades que devem ser executadas, mas também a necessidade ou não
da divisão de atribuições entre os responsáveis pelo acompanhamento e pela fiscalização dos contratos.

Embora não haja a obrigação legal dessa divisão de tarefas, o TCU a recomenda como uma boa prática
administrativa, pois entende que isso favorece o controle e a segurança do procedimento de liquidação de
despesa (Voto condutor do Acórdão nº 2296/2014-TCU-Plenário).

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Mas, existe uma separação ideal para dividir as atribuições entre os

responsáveis pelo acompanhamento e pela fiscalização dos contratos?

Lucas Rocha Furtado, por exemplo, propõe a seguinte separação:

Ao fiscal do contrato, como observado, cumpre verificar a correta execução do objeto da avença,
de modo a legitimar a liquidação dos pagamentos devidos ao contratado, ou, conforme o caso, para
orientar as autoridades competentes acerca da necessidade de serem aplicadas sanções ou de rescisão
contratual. O gestor do contrato, a seu turno, é aquele a quem incumbe tratar com o contratado. Ou
seja, o gestor do contrato tem a função de conversar com o contratado, de exigir que este último
cumpra o que foi pactuado, de sugerir eventuais modificações contratuais.

Por sua vez, a Instrução Normativa nº 5/2017 (art. 40), do antigo Ministério do Planejamento, que passou a
integrar o atual Ministério da Economia, propõe a seguinte divisão das atividades principais (dentre outras):

Tabela 01: Atividades de gestão e fiscalização da execução contratual

Atividade principal Descrição

Gestão da Execução É a coordenação das atividades relacionadas à fiscalização técnica, administrativa,
do Contrato setorial e a realizada pelo público usuário, bem como dos atos preparatórios à
instrução processual e ao encaminhamento da documentação pertinente ao
setor de contratos, para formalização dos procedimentos quanto aos aspectos que
envolvam prorrogação, alteração, reequilíbrio, pagamento, eventual aplicação de
sanções, extinção dos contratos, dentre outros.
Fiscalização É o acompanhamento com o objetivo de avaliar a execução do objeto nos moldes
Técnica contratados e, se for o caso, aferir se a quantidade, a qualidade, o tempo e o modo
de prestação dos serviços estão compatíveis com os indicadores de níveis mínimos
de desempenho estipulados no ato convocatório, para efeito de pagamento
conforme o resultado.
Fiscalização É o acompanhamento dos aspectos administrativos da execução dos serviços nos
Administrativa contratos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra quanto às obrigações
previdenciárias, fiscais e trabalhistas, bem como quanto às providências
tempestivas nos casos de inadimplemento.
Fiscalização É o acompanhamento da execução do contrato nos aspectos técnicos ou
Setorial administrativos quando a prestação dos serviços ocorrer concomitantemente em
setores distintos ou em unidades desconcentradas de um mesmo órgão ou entidade.
Fiscalização pelo É o acompanhamento da execução contratual por pesquisa de satisfação junto
público usuário ao usuário, com o objetivo de aferir os resultados da prestação dos serviços, os
recursos materiais e os procedimentos utilizados pela contratada, quando for
o caso, ou outro fator determinante para a avaliação dos aspectos qualitativos
do objeto.

Fonte: Instrução normativa nº 5/2017.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Ressalte-se que a instrução normativa mencionada é aplicável a contratos de execução de serviços; não
para obras. Porém, uma vez que a legislação geral não aborda esse assunto, nada impede que o órgão
contratante adote essa definição como referência para os contratos de obras públicas.

Aliás, o fato de a lei de licitações não ter diferenciado essas figuras não significa que as normas referentes
a cada unidade administrativa não possam fazê-lo. Essa possibilidade está expressamente prevista no art.
115 da Lei nº 8.666/1993:

Art. 115. Os órgãos da Administração poderão expedir normas relativas aos procedimentos
operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de sua competência,
observadas as disposições desta Lei.

Parágrafo único. As normas a que se refere este artigo, após aprovação da autoridade competente,
deverão ser publicadas na imprensa oficial.

Reforçamos que é importante que o órgão contratante adote algum parâmetro e torne explícitas as
responsabilidades de cada agente envolvido no processo de acompanhamento e fiscalização da obra. Dessa
forma, estará claro para todos quem é o responsável por cada atribuição, ou seja, quem deve fazer o quê.
Isso, certamente, contribuirá para agilizar as soluções e evitar atrasos na obra. Entendida essa necessidade,
vamos tratar com mais detalhe a questão da designação do fiscal ou dos fiscais da obra.

1.1 DESIGNANDO O RESPONSÁVEL PELA FISCALIZAÇÃO

Na verdade, a legislação também não prevê, de forma explícita, qual o instrumento e qual a forma que
devem ser utilizados para a designação/nomeação do representante da Administração que exercerá a
atividade de fiscalizar e acompanhar a execução do contrato.

No entanto, a jurisprudência do TCU e a doutrina apontam que a equipe de fiscalização deve ser nomeada
mediante ato formal assinado pelo dirigente do órgão contratante, sendo usual para isso a emissão de
portarias de designação.

É recomendável que essa portaria, ou documento similar, identifique quem será nomeado como:

• fiscal técnico;

• fiscal administrativo; e

• gestor.

É importante fazer constar nessa portaria de designação, ou documento

similar, os servidores suplentes; que exercerão a atividade de
fiscalização nas ausências dos titulares (férias, licenças etc.).

Dependendo do porte da obra e das condições do órgão contratante, pode-se

nomear mais de um fiscal técnico e/ou administrativo e mais de um gestor.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Você sabe o que deve ser levado em conta para

designar um fiscal ou equipe de fiscalização?

A composição da equipe (ou mesmo quando houver apenas um fiscal designado) deve ser formada por
servidores públicos capacitados, com conhecimentos compatíveis com o objeto que será executado.

Vamos observar um trecho do relevante Acórdão nº 1094/2013-TCU-Plenário sobre o assunto:

9.1.1. providencie portaria de designação específica para fiscalização de cada contrato, com atestado
de recebimento pelo fiscal designado e que constem claramente as atribuições e responsabilidades,
de acordo com o estabelecido pela Lei 8.666/93 em seu artigo 67;

9.1.2. designe fiscais considerando a formação acadêmica ou técnica do servidor/funcionário, a

segregação entre as funções de gestão e de fiscalização do contrato, bem como o comprometimento
concomitante com outros serviços ou contratos, de forma a evitar que o fiscal responsável fique
sobrecarregado devido a muitos contratos sob sua responsabilidade.

Note que esse assunto já vem sendo tratado pelo Tribunal há mais tempo, pois, no mesmo sentido é o
Acórdão nº 2632/2007-TCU-Plenário:

9.2.3. organize a gestão dos contratos de modo que sejam designados, formalmente, servidores
públicos qualificados que serão responsáveis pela execução de atividades e/ou pela vigilância e
garantia da regularidade e adequação dos serviços e produtos elaborados e aceitos, assim como pela
observância do princípio da indisponibilidade do interesse público, especialmente em atividades
eminentemente finalísticas/estratégicas como: elaboração de termos de referência de editais, a
análise crítica sobre os trabalhos de gerenciamento de obras e programas, bem como de análise de
projetos e de suas revisões;

Observe que há outro aspecto relevante na transcrição do Acórdão nº 1094/2013-TCU-Plenário,

anteriormente apresentado, que diz respeito à preocupação quanto à sobrecarga de serviço do fiscal, a qual
não pode prejudicar o regular exercício de suas atividades.

Sobre isso, observe mais um julgado do TCU, qual seja o Acórdão nº 2831/2011-TCU-Plenário, que traz
novamente essa preocupação:

9.1.3. avalie o quantitativo de contratos fiscalizados por cada servidor, com vistas a garantir efetiva
fiscalização contratual e a mitigar riscos dessa atividade.

Por sua vez, não há nenhum normativo que preveja a quantidade máxima de obras que um fiscal pode
acompanhar, até porque isso depende muito, dentre outros fatores, do porte, do ritmo de execução, da
complexidade e da priorização da obra em relação a outras que estejam sendo executadas pelo mesmo
órgão público.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

De qualquer forma, o fiscal não pode ser designado para fiscalizar uma quantidade de obras superior à sua
capacidade, de tal modo a prejudicar o regular exercício de suas atividades. Uma das formas de minimizar
esse risco é:

• designar uma equipe de fiscalização, em vez de um único fiscal; ou

• contratar uma empresa para apoiar na fiscalização.

Como vimos, os dois aspectos principais que devem ser considerados

na designação do fiscal ou da equipe de fiscalização são:

• conhecimentos técnicos compatíveis com o tipo de obra a executar; e

• disponibilidade do fiscal, levando-se em conta porte e complexidade

da obra e todos os demais contratos que ele já fiscaliza.

Em relação ao perfil pessoal, um bom fiscal deve possuir e/ou desenvolver as seguintes características
pessoais:

• elevada capacidade de iniciativa para se antecipar aos problemas e buscar soluções;

• raciocínio ágil;

• postura isenta e equilibrada;

• zelo pelo interesse público;

• foco em resultados;

• capacidade de liderança;

• colaborador com seus superiores e pares;

• disposição para prestar contas e motivar seus atos;

• ética, integridade, honestidade e responsabilidade; e

• cordialidade e bom relacionamento com o contratado.

1.1.1. MAS, O FISCAL PODE RECUSAR SUA DESIGNAÇÃO?

Uma dúvida recorrente é quanto à possibilidade de um servidor se recusar a ser designado fiscal de algum
contrato.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Em primeiro lugar, note que a lei estabelece que é dever de qualquer servidor público cumprir as ordens
superiores, exceto quando manifestamente ilegais (art. 116, inciso IV, da Lei nº 8112/1990). Então,
considerando que a designação para o exercício da fiscalização não se trata de ordem manifestamente
ilegal, o servidor não poderá recusá-la, certo?

No entanto, o servidor deve informar, por escrito, ao seu superior hierárquico, as deficiências e limitações
que possam impedi-lo de cumprir diligentemente com suas obrigações caso considere que:

• não possui competência técnica para acompanhar a execução do objeto para o qual foi designado; ou

• não é capaz de acompanhar adequadamente o objeto, seja pela quantidade de outros contratos que
ele já fiscaliza, seja pelo porte e/ou complexidade da obra, que demandaria uma equipe maior de
fiscalização.

Nesse sentido, cita-se trecho constante no Relatório do Acórdão nº 2917/2010-TCU-Plenário:

5.7.7. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal não pode oferecer recusa, porquanto não
se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a opção de expor ao superior hierárquico as deficiências e
limitações que possam impedi-lo de cumprir diligentemente suas obrigações. A opção que não se
aceita é uma atuação a esmo (com imprudência, negligência, omissão, ausência de cautela e de zelo
profissional), sob pena de configurar grave infração à norma legal (itens 31/3 do voto do Acórdão nº
468/2007-P). (grifo nosso)

Importante registrar que, caso o fiscal seja designado para serviço que não possua condições de executar,
por algum dos motivos anteriormente citados, e não se pronuncie por escrito sobre essas limitações, ele
acaba assumindo para si o risco de vir a ser responsabilizado se ocorrer algum problema. Perceba que,
ao registrar por escrito suas limitações, o fiscal transfere essa responsabilidade ao superior hierárquico
que, mesmo sabendo das limitações existentes, não adotar as medidas cabíveis, sujeitando-se, portanto, à
responsabilização pelas eventuais consequências danosas dessa indicação.

Vejamos, nesse sentido, o que diz o Acórdão 10868/2018-TCU-2ª Câmara:

O fiscal de contrato designado, caso entenda não possuir conhecimento técnico para exercer
suas competências, deve alegar o fato ao seu superior em tempo hábil, para adoção das medidas
pertinentes, sob risco de vir a responder por eventual prejuízo causado ao erário (art. 67, § 2º, da Lei
nº 8.666/1993).

O fiscal deve registrar por escrito para seu superior quando:

• não possuir condições técnicas para acompanhar a obra;

• devido ao porte ou complexidade da obra, não possuir condições de

fiscalizá-la sozinho, sem apoio de uma equipe de fiscalização; ou

• estiver acompanhando uma quantidade excessiva de contratos

que o impeça de executar adequadamente suas atribuições.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

EXEMPLO PRÁTICO:

Vejamos uma interessante situação analisada pelo TCU em que o fiscal demonstrou
que não possuía condições apropriadas para o desempenho de suas atribuições:

Acórdão nº 839/2011-TCU-Plenário:

44. Já no que se refere ao recurso da Sra. [omissis], executora técnica dos contratos
CFP nº 20/1999 e nº 74/1999, cumpre destacar que lhe assiste parcial razão.

45. Sua condenação se deu, em suma, porque, na qualidade de executora do contrato em

questão, deveria, segundo as Normas de Execução Financeira e Orçamentária do DF,
supervisionar, fiscalizar e acompanhar a execução do mesmo, o que não teria sido feito.

46. Contudo, consoante aferiu a Unidade Técnica (fls. 29/30

– Anexo 7), restou evidenciado nos autos que:

“... a Seter/DF não proporcionou condições adequadas para o desempenho de

tal função, ao mesmo tempo em que sabia que eventual inexecução do contrato
seria de responsabilidade desse executor técnico, o que poderia eximir os
dirigentes da Seter/DF de responsabilização pela má gestão dos recursos.”

47. Ou seja, conforme demonstra a Unidade Técnica às fls. 29/30 – Anexo 7:

“...há elementos nos autos que indicam não serem exequíveis as funções de executor técnico,
haja vista ser perceptível a impossibilidade de uma única pessoa cumprir todas as funções
que lhe foram atribuídas, considerando-se a magnitude dos contratos referentes ao Planfor.”

48. Por isso, entendo que é possível elidir a responsabilidade da recorrente e

concordo com a Unidade Técnica quando esta assevera que seria desproporcional
lhe condenar por conduta negligente quando ficou provado que não tinha
condições adequadas de trabalho, mesmo porque, ainda que tivesse sido
mais diligente do que foi, seria humanamente impossível, como já apontado
acima (fls. 29/30 – Anexo 7), fiscalizar todas as turmas em questão.

Imagine uma dessas duas situações:

1ª) determinado órgão contratante possui poucos técnicos na área de construção civil e
esses já não têm condições de assumir a responsabilidade por mais uma fiscalização.

2ª) o órgão contratante não possui, em seu quadro, profissionais com

qualificação técnica compatível com o objeto a ser executado.

Diante de situações como essas, como o órgão deve proceder?

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Saiba que, nesses casos, a lei permite que a Administração Pública contrate uma empresa de supervisão e
apoio à fiscalização. Vamos aprender mais sobre isso no próximo tópico. Vamos lá?

1.2 CONTRATAÇÃO DE TERCEIRO PARA APOIO À FISCALIZAÇÃO

Conforme estabelece a Lei nº 8.666/1993 (art. 67, caput), a Administração Pública pode contratar uma
empresa de supervisão e apoio à fiscalização para auxiliá-la nas tarefas de fiscalizar a execução da obra
e gerir o contrato. Assim, a empresa contratada para tal finalidade poderá realizar todas as atividades de
fiscalização e deverá ter livre acesso ao canteiro de obras.

Então, ao contratar uma empresa para esse fim, a Administração Pública será
dispensada de exercer qualquer atividade relacionada à fiscalização?

A resposta para essa questão é não, pois a contratação dessa empresa não retira a responsabilidade legal de
haver ao menos um fiscal da Administração ou uma equipe de fiscalização, ainda que composta por poucos
servidores, para supervisionar a empresa que estará fiscalizando a obra.

Como a obra visa a atender a uma finalidade pública, a empresa de supervisão não pode assumir
integralmente o papel da fiscalização, constituindo apenas apoio à fiscalização. Todas as ocorrências
relatadas pela empresa de apoio devem ser verificadas.

Nesse sentido, transcreve-se trecho do Voto condutor do Acórdão nº 1930/2006-TCU-Plenário:

4. O art. 67 da Lei 8.666/1993 exige a designação, pela Administração, de representante para

acompanhar e fiscalizar a execução, facultando-se a contratação de empresa supervisora para assisti-
lo. Assim, parece-me claro que o contrato de supervisão tem natureza eminentemente assistencial ou
subsidiária, no sentido de que a responsabilidade última pela fiscalização da execução não se altera
com sua presença, permanecendo com a Administração Pública.

Para ilustrar como deve ser a atuação da equipe de fiscalização, citamos como exemplo o passo a
passo de um procedimento para a conferência de uma medição de serviços.

1º) A planilha de medição é elaborada pela construtora.

2º) A planilha será conferida e assinada pela empresa de apoio à fiscalização.

3º) O servidor designado para o papel de fiscal irá:

a. verificar os principais serviços medidos e/ou uma amostra de itens medidos; e

b. realizar visita de campo para conferir se esses serviços foram de fato executados e se atendem ao
padrão de qualidade previsto.

Perceba que, no terceiro passo, o servidor designado estará supervisionando se a empresa

fiscalizadora realizou corretamente as medições.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Neste ponto, é importante esclarecer as responsabilidades que competem aos fiscais, aos seus chefes e
às autoridades do órgão contratante. Esse é um assunto que costuma assustar, mas não se preocupe... o
conhecimento das responsabilidades de cada um é essencial para que se possa atuar de forma preventiva e
evitar ser responsabilizado indevidamente. Então, vamos aprender um pouco mais sobre isso?

1.3 RESPONSABILIDADES DE CADA PARTICIPANTE DO PROCESSO

DE ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DE OBRA

1.3.1. RESPONSABILIDADE DO FISCAL

Via de regra, responsabiliza-se o fiscal por débitos originados de falhas na fiscalização, tais como:

• medição e atesto da execução de serviços não realizados (superfaturamento de quantidade);

• medição de serviços executados em desconformidade com as especificações técnicas

(superfaturamento de qualidade);

• medição de serviços executados em quantidades diferentes do que foi contratado;

• concessão de reajustes antes do prazo previsto ou baseada em índice diferente do especificado no contrato;

• formalização de aditivos que propiciam desequilíbrio econômico-financeiro do contrato (jogo de

planilha);

• não adoção de providências para evitar atrasos ou paralisação da obra; ou

• recebimento indevido de obra/serviço sem o cumprimento de todas as obrigações contratuais.

Saiba que a Lei nº 13.655/2018 trouxe novas disposições que devem ser observadas na responsabilização
de agentes e servidores públicos. De acordo com ela, o agente público responderá pessoalmente por suas
decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro (art. 28).

Além disso, na aplicação de sanções, a lei diz que deverão ser consideradas a natureza e a gravidade da
infração cometida, os danos que dela provierem para a Administração Pública, as circunstâncias agravantes
ou atenuantes e os antecedentes do agente (art. 22. § 2º).

Para possibilitar essa análise de atenuantes/agravantes, é importante que o fiscal sempre motive seus atos
por escrito. Mas como fazer isso?

Seguem algumas sugestões:

• fazer memória de cálculo das medições, juntando a elas registros fotográficos do período;

• atestar e fazer registros no diário de obras;

• justificar por escrito os aditivos, incluindo neles a análise orçamentária para verificação de jogo de planilha.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Enfim, existem várias formas de fazer essa motivação. Neste curso, aprenderemos também como fazer
alguns desses registros.

1.3.2. RESPONSABILIDADE DO SUPERIOR HIERÁRQUICO (CHEFE)

Em quais situações o chefe do fiscal também é responsável

por problemas na fiscalização da obra?

Como vimos anteriormente, o superior hierárquico, ao designar o fiscal ou a equipe de fiscalização da obra,
deve assegurar-se de que a:

• qualificação técnica do fiscal é compatível com a exigida para acompanhar a obra; e

• quantidade de fiscais é compatível com o porte e a complexidade da obra, levando-se em conta,

inclusive, a quantidade de outros contratos que o fiscal já acompanha.

O TCU tem entendido que o fiscal do contrato não pode ser responsabilizado caso não lhe sejam oferecidas
condições apropriadas para o desempenho de suas atribuições, pois deverão ser considerados seus
obstáculos e suas dificuldades reais (Acórdão nº 2973/2019-TCU-Segunda Câmara). Nesses casos, é o
superior hierárquico ou a alta administração quem responde pelas falhas verificadas.

Assim, nos casos em que se identificar falhas na fiscalização ocasionadas por imperícia do fiscal, o TCU
poderá vir a responsabilizar, por culpa in eligendo, o superior hierárquico que o designou.

Além disso, é atribuição do superior hierárquico supervisionar as contratações mais importantes do órgão.
Logicamente, não se espera que ele fiscalize todos os detalhes de tais contratos, pois isso é atribuição do
fiscal. Porém, é razoável esperar que ele conheça a situação e o andamento dos mesmos, não sendo aceitável
a alegação de total desconhecimento acerca da execução dos contratos mais relevantes de seu órgão.

Nesses casos – de contratos relevantes – o superior hierárquico pode ser responsabilizado em conjunto
com o fiscal, por erros grosseiros na sua fiscalização ou acompanhamento, inclusive nas medições.

1.3.3. RESPONSABILIDADE DA ALTA ADMINISTRAÇÃO DO ÓRGÃO

Na sua opinião, a alta administração tem alguma

responsabilidade sobre a fiscalização da obra?

Embora a lei de licitações não traga expressamente a responsabilidade da alta administração, a doutrina, a
jurisprudência dos tribunais de contas e as práticas da boa governança não deixam dúvidas de que a alta
administração tem um papel essencial no processo de contratação de obras públicas.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Portanto, nesse caso, a responsabilidade não se encerra com a indicação de um fiscal. É necessário que
a alta administração do órgão ou da entidade execute, diretamente ou por intermédio de estruturas de
governança, atividades que visem a, dentre outras:

a. garantir o adequado fluxo orçamentário-financeiro para a obra, com vistas a evitar seu atraso ou
paralisação;

b. garantir que os processos de trabalho de contratação e de gestão dos contratos sejam executados por
estrutura organizacional compatível com o porte e os riscos da obra;

c. garantir que haja pessoal do quadro do órgão ou entidade em quantidade e qualificação adequada para
conduzir as contratações e as gestões dos contratos decorrentes, de acordo com o código de ética do
órgão ou entidade;

d. garantir que os papéis e as responsabilidades dos atores envolvidos nos processos de trabalho de
contratação e de gestão contratual sejam bem definidos;

e. designar servidores ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da

Administração Pública para executar os processos de trabalho de elaboração do plano de contratações,
contratação e gestão dos contratos decorrentes;

f. induzir a padronização dos processos de trabalho de contratação e de gestão contratual;

g. mitigar os riscos envolvidos nas contratações e nas gestões dos contratos decorrentes, incluindo a
implementação de sistema de controles internos compatível com o porte e os riscos aos quais o órgão
ou entidade está sujeito, a exemplo da segregação de funções;

h. induzir a transparência e o compartilhamento de informações sobre contratação e gestão de contratos

dentro do órgão ou entidade e entre outros órgãos e entidades da Administração Pública, incluindo a
publicação de todos os atos dos processos de contratação e da gestão contratual na internet;

i. verificar a eficácia das contratações concluídas, de modo a confirmar se geraram os resultados

esperados e, do contrário, tomar as providências cabíveis, bem como disseminar lições aprendidas;

j. supervisionar as contratações ao longo do exercício, em especial as de maior materialidade, de maior

impacto no cumprimento da missão, da visão e dos objetivos do órgão, bem como aquelas que mais
afetem os principais serviços públicos providos pelo órgão, de modo a utilizar o orçamento disponível
da forma mais econômica, eficiente, eficaz e efetiva possível.

De acordo com os itens acima, perceba que a alta administração possui um papel relevante de estruturar
seu órgão e capacitar seu corpo técnico para a realização das atividades que se fizerem necessárias.

Observe, também, que é atribuição da alta administração supervisionar as contratações mais importantes
do órgão. Aqui também não se espera que ela fiscalize de forma sistemática tais contratos. Mas, considera-
se razoável esperar que ela conheça a situação e o andamento dos mesmos, não sendo aceitável a alegação
de total desconhecimento acerca da execução dos contratos relevantes de seu órgão.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Então, nesses casos – de contratos relevantes – a alta administração também pode ser responsabilizada em
conjunto com o fiscal, por erros grosseiros na sua fiscalização ou acompanhamento, inclusive nas medições.

Ao identificar falhas na fiscalização dos contratos mais importantes

do órgão, o TCU poderá vir a responsabilizar, por culpa in vigilando,
o superior hierárquico e/ou a alta administração do órgão.

Além disso, pelos mesmos motivos explicados no subtópico anterior, nos casos em que se identificar falhas
na fiscalização ocasionadas por imperícia do fiscal, o TCU também poderá vir a responsabilizar a alta
administração do órgão, por culpa in eligendo.

Estamos finalizando a primeira parte da nossa aula. Então,

vamos revisar o que aprendemos até aqui?

• Se houver contrato de obra pública, o órgão público contratante tem o poder-

dever de acompanhar e fiscalizar a execução do objeto contratado.

• É recomendável que o órgão regule, em normativo

próprio, as atribuições do fiscal e do gestor.

• O fiscal ou equipe de fiscalização designado deve possuir: competência técnica

compatível com a obra que vai ser executada; e disponibilidade, levando-se em
conta porte e complexidade da obra e todos os demais contratos que ele já fiscaliza.

• O servidor designado para exercer a atividade de fiscalização não pode se negar

ao exercício das atribuições pertinentes. Mas, diante de situação que possa
impedi-lo de cumprir diligentemente com suas obrigações, deve relatar, por
escrito, ao seu superior hierárquico, as deficiências e limitações existentes.

• O órgão público pode contratar, mediante processo licitatório específico, empresa

para supervisionar e apoiar a fiscalização de obra e gerir o contrato correspondente.
Mesmo nesse caso, o órgão público também tem que nomear servidor ou equipe
como fiscal, o(a) qual supervisionará a empresa que estiver fiscalizando a obra.

• O fiscal sempre deve motivar seus atos por escrito.

• Nos casos de contratos relevantes, o superior hierárquico e a alta administração

podem ser responsabilizados em conjunto com o fiscal, por erros grosseiros
na fiscalização ou acompanhamento, inclusive nas medições.

Agora que conhecemos as responsabilidades que competem a cada um dos agentes públicos que participam
da fase de execução da obra pública, passaremos para a segunda parte desta aula, onde veremos alguns
detalhes importantes sobre os documentos necessários para o início da obra e para a sua fiscalização.
Pronto para continuar?

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Parte II – Quais os documentos exigidos para

dar início à obra? E quais documentos o fiscal
deve manter em seu arquivo de trabalho?
Sugerimos que você tenha especial atenção aos detalhes que serão informados nessa parte da aula, de modo
a evitar problemas futuros não só de atrasos e paralizações da obra, como também relativos a possíveis
infrações.

2. PEÇAS TÉCNICAS

2.1 ORDEM DE SERVIÇO (OU ORDEM DE INÍCIO)

Depois de firmado o contrato, qualquer obra ou serviço somente poderá ser iniciado depois de emitida a
respectiva Ordem de Serviço (também chamada de Ordem de Início), que é uma determinação especial,
expedida pela autoridade competente do órgão contratante — como secretários, dirigentes de empresas
públicas e administradores regionais —, com o objetivo de autorizar o contratado a iniciar os trabalhos.

Quanto a sua abrangência, a Ordem de Serviço pode ser total ou parcial. No primeiro caso, ela autoriza a
execução do objeto em sua totalidade. No segundo, ela pode especificar qual a etapa do empreendimento
está tendo seu início autorizado ou ainda quais serviços estão autorizados. Por exemplo: desapropriações,
limpeza do terreno e movimento de terra etc.

A emissão de ordens de serviço parciais acarreta diversos riscos à execução do objeto.

Deve-se, por exemplo, evitar a emissão de ordens de serviço exclusivamente para fechamento da obra e
instalação do canteiro, pois depois de concluídos esses serviços, a contratada passará a ter o dever de cuidar
da guarda do local e das instalações. Em consequência, terá que suportar custos com vigias e segurança,
enquanto aguarda a autorização para o início dos demais serviços afetos à obra. Perceba que isso acabará
onerando, de forma desnecessária, uma das partes, ou a contratada ou a administração, no caso de aditivos.

Assim, é recomendável que as ordens de início sejam emitidas apenas quando forem autorizados, pelo
menos, alguns serviços da construção propriamente dita.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

EXEMPLO PRÁTICO:

Vejamos que interessante esse caso: um contrato para a construção

de uma creche foi assinado em dezembro de 2014.

A ordem de início foi emitida um ano após, em dezembro de 2015, porém autorizava
apenas a limpeza do terreno e a instalação da placa e do canteiro de obras. Depois
de concluídos esses serviços e passados mais alguns meses sem que houvesse ordem
autorizando o início dos demais serviços, aconteceram diversos problemas.

O primeiro deles foi que, na primeira medição, a prefeitura teve que

pagar com reajuste, onerando o contrato. Além disso, não havia previsto
esses custos em seu orçamento anual, o que criou conflitos com a
contratada, a qual, corretamente, pleiteava esse pagamento.

Outro problema foi que, depois de instalado o canteiro de obras, com a demora
para iniciar os demais serviços, a contratada manteve vigias na obra durante
24 horas, tendo esses custos sido pleiteados por meio de aditivo. Ou seja,
novamente o contrato ficou mais caro para a Administração Pública.

Por fim, uma vez que o canteiro de obras estava instalado e a obra não
se iniciava, a mídia fez matéria sobre essa demora no jornal local, o que
prejudicou a imagem de todos os órgãos públicos envolvidos.

Outro ponto importante a ser destacado é que a demora entre a emissão de sucessivas ordens de serviço
parciais acaba gerando diversas paralisações (descontinuidade) do objeto, o que prejudica tanto a imagem
da Administração Pública como da empresa contratada, que tem de desmobilizar e depois mobilizar
novamente sua equipe, ensejando custos não previstos.

EXEMPLO PRÁTICO:

Aqui, apresentamos um caso que traz diversos problemas originados

pela demora na emissão da ordem de serviços parcial.

Em um contrato para a construção de unidades habitacionais, foi emitida ordem de

serviços parcial, autorizando o início da obra até a conclusão da estrutura e alvenaria.

Depois de executados esses serviços, com a obra paralisada enquanto aguardava a

emissão da nova ordem de serviços, mesmo a empresa mantendo vigias no canteiro de
obras, isso não foi suficiente para impedir que a população invadisse a obra e ocupasse
irregularmente as unidades habitacionais, ainda que sem a conclusão das mesmas.

Todo o processo para retirar os invasores levou quase um ano, gerando

diversos custos à Administração Pública e à empresa, a qual acabou
pleiteando aditivo para cobrir os custos com a nova mobilização da obra e
para a recuperação de alguns serviços que haviam sido danificados.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Perceba que começar a obra sem nenhuma pendência relevante é

um grande passo para alcançar o objetivo final de entregar um bem
que servirá a uma política pública em benefício da população.

2.1.1. DIFERENÇA ENTRE A ORDEM DE INÍCIO EMITIDA PELO ENTE

TOMADOR E A EMITIDA PELO MINISTÉRIO/MANDATÁRIA

O que é uma Autorização de Início de Objeto emitida pelo

Ministério ou pela Caixa Econômica Federal (Caixa)?

Ela substitui a Ordem de Início emitida pela Prefeitura?

Nas obras custeadas por meio de convênios ou contratos de repasse, além da Ordem de Serviços que
acabamos de ver, emitida pelo órgão contratante (Prefeitura, companhia de saneamento etc.), existe ainda
outro documento denominado Autorização de Início do Objeto (AIO), cuja emissão é de responsabilidade,
em regra, do Ministério repassador dos recursos, que pode delegar essa competência para a mandatária da
União (Caixa).

Erroneamente, alguns tomadores entendem que o Ministério ou a Caixa, ao expedirem essa AIO, estariam
autorizando o início das obras. Isso não procede, pois nenhum órgão ou entidade do Governo Federal possui
competência para autorizar a empresa a iniciar serviços em contratos celebrados por outro ente federado
(município ou estado).

Na verdade, o Ministério ou a Caixa, ao emitirem a Autorização de Início de Objeto (AIO), apenas autoriza
a realização de desembolsos financeiros no âmbito do convênio ou contrato de repasse. Por consequência, é
um documento que autoriza o ente contratante (tomador do recurso) a expedir, para a empresa contratada,
a respectiva ordem de serviço.

Assim, mesmo nos casos de obras custeadas por convênio ou contrato de repasse, a empresa contratada
só pode dar início à execução do contrato após a manifestação do ente contratante (estado, prefeitura,
companhia de saneamento etc.) quanto à possibilidade de iniciar a execução do serviço, o que é feito, como
dito anteriormente, por meio da emissão da Ordem de Início de Serviços.

A emissão da ordem de serviços anterior à AIO representa riscos ao contratado, pois, enquanto ela não
for emitida, o Ministério não vai autorizar a utilização dos seus recursos para remunerar os serviços que
estiverem sendo executados.

Assim, a AIO não se confunde com eventual ordem de serviço emitida pelo tomador à empresa por ele
contratada.

Se, por exemplo, o tomador renunciar ao repasse de recursos da União, poderá iniciar/prosseguir com
a obra baseado exclusivamente na ordem de execução de serviço por ele emitida, já que não será mais
necessária a AIO.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

2.2 ANOTAÇÃO/REGISTRO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA (ART/RRT)

Afinal, o que é e para que serve uma ART/RRT?

A ART/RRT é um documento que define, para os efeitos legais, os responsáveis técnicos pelo empreendimento
de engenharia, arquitetura e agronomia (Lei nº 6496/1977, art. 2º). É feita por meio do preenchimento de
formulário eletrônico, disponível nos sítios eletrônicos dos respectivos Conselhos Regionais de Engenharia
e Agronomia - CREA ou Conselho de Arquitetura e Urbanismo - CAU, na Internet, em que são declarados
os principais dados do contrato firmado entre o contratado e o contratante.

Todos os profissionais que participarão da execução ou fiscalização da obra e, portanto, responderão

tecnicamente por ela, deverão emitir e pagar o(a) respectivo(a):

• Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), se estiverem vinculados ao Confea/CREA; ou

• Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), se vinculados ao CAU, conforme prevê a Lei nº

6496/1977.

Reforçando essa necessidade prevista em lei, o TCU expediu a Súmula nº 260, prevendo que é dever do
gestor exigir a apresentação de Anotação/Registro de Responsabilidade Técnica – ART/RRT referente a
projeto, execução, supervisão e fiscalização de obras e serviços de engenharia.

Súmula TCU nº 260/2010:

É dever do gestor exigir apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) referente

a projeto, execução, supervisão e fiscalização de obras e serviços de engenharia, com indicação do
responsável pela elaboração de plantas, orçamento-base, especificações técnicas, composições de
custos unitários, cronograma físico-financeiro e outras peças técnicas.

Quanto à participação técnica, a ART/RRT de obra ou serviço pode ser classificada da seguinte forma:

• individual - indica que a atividade, objeto do contrato, é desenvolvida por um único profissional;

• de coautoria - indica que uma atividade técnica caracterizada como intelectual, objeto de contrato
único, é desenvolvida em conjunto por mais de um profissional de mesma competência;

• de corresponsabilidade - indica que uma atividade técnica caracterizada como executiva, objeto de
contrato único, é desenvolvida em conjunto por mais de um profissional de mesma competência; e

• de equipe - indica que diversas atividades complementares, objetos de contrato único, são
desenvolvidas em conjunto por mais de um profissional com competências diferenciadas.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Devem emitir ART/RRT tanto os engenheiros da empresa contratada como os fiscais

designados pela Administração Pública para acompanhar a execução do objeto.

EXEMPLO PRÁTICO:

Para a construção de hospital, a empresa contratada alocou 2 engenheiros civis,

1 engenheiro eletricista, 1 engenheiro mecânico e 2 técnicos em edificações.

O órgão contratante, por sua vez, designou 1 engenheiro

e 1 arquiteto para fiscalizar as obras.

Neste caso, deverão ser emitidas 7 Anotações de Responsabilidade Técnicas

(sendo 6 referentes aos profissionais da empresa e 1 do engenheiro fiscal) e
mais 1 Registro de Responsabilidade Técnica (para o arquiteto fiscal).

Quanto à tipificação, a ART/RRT pode ser classificada em:

• de obra ou serviço - relativa à execução de obras ou prestação de serviços inerentes às profissões

abrangidas pelo Sistema Confea/Crea/CAU;

• de obra ou serviço de rotina - denominada ART múltipla, que especifica vários contratos referentes à
execução de obras ou à prestação de serviços em determinado período; e

• de cargo ou função - relativa ao vínculo com pessoa jurídica para desempenho de cargo ou função
técnica.

Quanto à forma de registro, a ART/RRT pode ser classificada em:

• inicial - utilizada nos casos de registro de um contrato escrito ou verbal de prestação de serviços
técnicos ou de execução de obra. A ART/RRT deve ser registrada antes do início da respectiva
atividade técnica, de acordo com as informações constantes do contrato firmado entre as partes.

• complementar - anotação de responsabilidade técnica do mesmo profissional que, vinculada a uma

ART/RRT inicial, complementa os dados anotados quando:

» for realizada alteração contratual que ampliar o objeto, o valor do contrato ou a atividade técnica
contratada, ou prorrogar o prazo de execução; ou

» houver a necessidade de detalhar as atividades técnicas, desde que não impliquem a modificação
da caracterização do objeto ou da atividade técnica contratada.

• de substituição - anotação de responsabilidade técnica do mesmo profissional que, vinculada a uma

ART/RRT inicial, substitui os dados anotados nos casos em que necessidade de corrigir:

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

» dados que impliquem a modificação da caracterização do objeto ou da atividade técnica

contratada; ou

» erro de preenchimento de ART/RRT.

Sempre que houver aditivos de alteração do objeto ou de prazo, os profissionais

responsáveis devem providenciar a respectiva ART/RRT complementar.

Sempre que houver mudanças do(s) profissional(is) responsável(is) durante a

execução contratual, deve-se providenciar a ART/RRT de substituição.

2.3 ALVARÁS E AUTORIZAÇÕES MUNICIPAIS

Será que até mesmo obras públicas precisam obter alvarás

e autorizações municipais para serem iniciadas?

Com certeza! Antes de iniciar uma obra, seja ela pública ou privada, deve-se verificar quais as autorizações
que o município exige.

Não existe uma regra única para todas as obras e cada município pode exigir autorizações diversas.
Entretanto, a quase totalidade exige que se providencie, pelo menos, o Alvará de Construção ou Reforma.

Para que esse alvará seja aprovado, o tamanho da construção e sua implantação no terreno devem
seguir as regras impostas pelo município, geralmente previstas na Lei de Zoneamento. Para sua
emissão, deve-se apresentar o projeto do empreendimento, a Anotação de Responsabilidade Técnica ou
o Registro de Responsabilidade Técnica do Executor e mais uma série de memoriais e outros documentos
complementares, que variam conforme as regras de cada município.

Protocolado o requerimento com todos os documentos, o órgão municipal competente analisará a

documentação e os projetos complementares e, caso sejam aprovados, emitirá o respectivo alvará.

Outras autorizações municipais comumente exigidas são, por exemplo:

• Alvará de Autorização para Instalação de Canteiro de Obras;

• Alvará de Aprovação e Execução de Demolição;

• Alvará de Aprovação e Execução de Movimento de Terra;

• Alvará de Aprovação e Execução de Muro de Arrimo;

• Alvará Sanitário - comumente exigido para empreendimentos de saúde (hospitais, unidades de pronto
atendimento etc.); e

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

• Alvará de Instalação e Funcionamento de Equipamentos de Elevação - normalmente exigido em obras

que possuirão elevadores, monta cargas, plataformas de acessibilidade, escadas ou esteiras rolantes.

Os municípios costumam disponibilizar, no respectivo sítio eletrônico, a relação

das autorizações necessárias e dos documentos que devem ser apresentados
para obtê-las. Até mesmo obras públicas devem obter essas autorizações.

2.4 LICENÇAS E AUTORIZAÇÕES

2.4.1. LICENÇA AMBIENTAL

Antes de iniciar a obra, e mesmo antes de licitá-la, o órgão contratante deve ficar atento quanto à
obrigatoriedade de licenciamento ambiental.

Segundo a legislação vigente (Resolução Conama nº 237/1997, art. 2º), dependerão de prévio licenciamento
do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis:

• a localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e

atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras; e

• os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.

Esse licenciamento ambiental é composto por três tipos de licenças, discriminadas no quadro a seguir.
Deve-se atentar, também, para a validade de cada licença.

Tabela 02: Tipos de licença ambiental

Momento em que Validade da

Tipo Definição
deve ser emitida licença
Licença Atesta a viabilidade ambiental do Antes da No máximo 5
Ambiental empreendimento ou atividade, aprovando conclusão do anos
Prévia sua localização e concepção e estabelecendo projeto básico
condicionantes e medidas a serem tomadas para
reduzir os danos ambientais causados.
Licença Atesta a inclusão das medidas mitigadoras no Antes do início da No máximo 6
Ambiental de projeto e, assim, permite que seja iniciada a obra execução da obra anos
Instalação propriamente dita.
Licença Possibilita o funcionamento do empreendimento, Antes do início do De 4 a 10 anos
Ambiental de após a verificação do cumprimento de todas as funcionamento do
Operação condições previstas pelas licenças anteriores. empreendimento

Fonte: Elaborado pelo conteudista.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Nenhuma obra sujeita a licenciamento ambiental pode ser

iniciada sem a respectiva Licença de Instalação (LI).

O Anexo I da Resolução nº 237/1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), lista as atividades
e os empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, dentre os quais se destacam os seguintes
comumente encontrados em municípios:

I Empreendimentos relacionados a obras de urbanização e saneamento:

a) estações de tratamento de água;

b) interceptores, emissários, estação elevatória e tratamento de esgoto sanitário;

c) tratamento e destinação de resíduos sólidos urbanos, inclusive aqueles provenientes de fossas;

d) tratamento e destinação de resíduos industriais (líquidos e sólidos);

e) tratamento/disposição de resíduos especiais tais como: de agroquímicos e suas embalagens usadas e

de serviço de saúde, entre outros;

f) recuperação de áreas contaminadas ou degradadas;

g) parcelamento do solo;

h) distrito e polo industrial;

i) complexos turísticos e de lazer.

II. Empreendimentos relacionados a obras hídricas:

a) dragagem e derrocamentos em corpos d’água;

b) canais para drenagem;

c) retificação de curso de água;

d) abertura de barras, embocaduras e canais;

e) transposição de bacias hidrográficas.

III. Atividades acessórias de obras:

a) extração e tratamento de minerais;

b) usinas de produção de concreto;

c) usinas de asfalto.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

Observe que o Anexo I da Resolução Conama nº 237/1997 relaciona

apenas alguns exemplos, de modo que outros tipos de empreendimentos
podem necessitar de licenciamento ambiental, desde que utilizem recursos
ambientais e sejam considerados efetiva ou potencialmente poluidores,
ou desde que sejam capazes de causar degradação ambiental.

As referidas licenças devem ser obtidas no órgão ambiental competente. A definição desse órgão licenciador
segue o critério da abrangência do impacto:

• se local, cabe aos municípios;

• se extrapola mais de um município dentro de um mesmo estado, cabe a este estado o licenciamento;

• se ultrapassa as fronteiras do estado ou do país, cabe ao órgão federal.

A mencionada resolução detalha essa regra, resumida no quadro a seguir:

Tabela 03: Competência de cada ente licenciador

Ente licenciador Competência para licenciar

Órgãos ambientais municipais Empreendimentos e atividades de impacto ambiental local
e daqueles sobre os quais houve delegação pelo estado por
instrumento legal ou convênio.
Órgãos ambientais estaduais Empreendimentos e atividades:

• localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em

unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito
Federal;

• localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de

vegetação natural de preservação permanente relacionadas
no artigo 4º da Lei nº 12.651, de 25/5/2012, e em todas as que
assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou
municipais;

• cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites

territoriais de um ou mais Municípios;

• delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por

instrumento legal ou convênio.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

Ente licenciador Competência para licenciar

Ibama Empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental
de âmbito nacional ou regional, a saber:

• localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país

limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona
econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de
conservação do domínio da União.

• localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados;

• cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites

territoriais do País ou de um ou mais Estados;

• destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,

armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio,
ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia
Nuclear - CNEN;

• bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada

a legislação específica.

• empreendimentos e atividades sujeitos a licenciamento pelo

órgão ambiental estadual, nos casos de ausência ou omissão
deste (atuação supletiva).

Fonte: Resolução Conama nº 237/1997, arts. 4º, 5º e 6º.

2.4.2. OUTRAS LICENÇAS E AUTORIZAÇÕES

Além das licenças e autorizações anteriormente mencionadas, outras ainda podem ser necessárias em
algumas situações especiais. É o caso, por exemplo, de obras de reforma em edifícios tombados como
patrimônio histórico. Nesses casos, deve-se solicitar a autorização do órgão competente, que, no caso do
Governo Federal, é o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN.

Além desse exemplo, que ocorre com mais frequência, outros tipos de licença podem ser necessários,
devendo o gestor estar atento à sua correta identificação e obtenção.

Depois da obtenção de todos esses documentos e da formal designação do fiscal ou da equipe de fiscalização,
ou até mesmo da contratação de empresa para apoiar a fiscalização, pode-se, então, dar início à execução
da obra.

Chega, então, o momento de o fiscal da obra (seja individualmente ou em equipe) se preparar para exercer
adequadamente suas atribuições. Veremos como ele poderá fazer isso no próximo tópico.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

3. PREPARANDO-SE PARA INICIAR A

FISCALIZAÇÃO DA OBRA
Para que o fiscal consiga fiscalizar adequadamente a obra, é fundamental que ele:

• conheça em detalhes o que será construído; e

• mantenha à sua disposição um arquivo atualizado com os principais documentos do contrato e da

obra.

Na sua opinião,
quais documentos o fiscal deve guardar em arquivo próprio?

Elencamos a seguir os principais documentos que o fiscal deve guardar em seu arquivo e consultar
frequentemente:

a. Edital e seus anexos

O edital é o documento que estabeleceu as regras que deverão ser observadas ao longo da execução do
contrato. Por isso, o fiscal deve estar atento a elas, em especial no que se refere às:

• exigências realizadas para qualificação técnica das licitantes: as alterações contratuais não
poderão ser de tal monta a descaracterizar as exigências que nortearam a escolha da contratada,
sob o risco de desfigurar o objeto inicialmente contratado; e

• regras para subcontratação: o fiscal deve acompanhar quais serviços a contratada está
subcontratando e aprovar previamente sua subcontratação.

b. Projeto básico

É fundamental o fiscal conhecer o projeto básico que foi utilizado na licitação, para saber exatamente o que
foi contratado. O projeto básico contempla os seguintes documentos:

• desenhos;

• memorial descritivo;

• caderno de especificações técnicas;

• cronograma físico-financeiro; e

• orçamento e respectivas composições de custo de serviço, de encargos sociais e de BDI.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

c. Desenhos

São a representação gráfica do objeto a ser executado, elaborada de modo a permitir sua visualização
em escala adequada, demonstrando formas, dimensões, funcionamento e especificações, perfeitamente
definida em plantas, cortes, elevações, esquemas e detalhes, obedecendo às normas técnicas pertinentes.

Assim, os desenhos contêm todo o detalhamento do objeto que foi contratado.

d. Memoriais descritivos e especificações técnicas

O memorial descritivo é o documento, na forma de texto, onde são apresentadas as soluções técnicas
adotadas, bem como suas justificativas, necessárias ao pleno entendimento do projeto, complementando as
informações contidas nos desenhos.

As especificações técnicas é o documento, em formato de texto, no qual se fixam todas as regras e condições
que se deve seguir para a execução da obra ou serviço de engenharia, caracterizando individualmente: os
materiais, equipamentos, elementos componentes, sistemas construtivos a serem aplicados; e o modo como
serão executados cada um dos serviços apontando; e também os critérios para a sua medição.

Esses documentos, geralmente, encontram-se em um único anexo do edital. É fundamental o fiscal tê-los
em mãos, para comparar com frequência os serviços em execução e os materiais empregados, conferindo
se estão de acordo com o que foi previsto nesses documentos.

Além disso, nesses documentos também estão definidas as regras para medição dos serviços, informação
essencial para o cálculo da remuneração das empresas.

e. Cronograma físico-financeiro

O cronograma físico-financeiro é a representação gráfica do desenvolvimento dos serviços a serem

executados ao longo do tempo de duração da obra, demonstrando, em cada período, o percentual físico a
ser executado e o respectivo valor financeiro despendido.

No início das obras, o fiscal deve fazer uma reunião com o contratado, para discutir o cronograma de
execução e verificar eventuais necessidades de adequações. Por isso, deve ter em mãos o cronograma
físico-financeiro, anexo ao edital, pois nele consta a previsão de desembolsos originalmente feita pela
Administração, bem como a sequência construtiva prevista.

f. Orçamento

No orçamento anexo ao edital, constam os serviços inicialmente levantados, as respectivas quantidades e

preço de referência. Para fins de aditivos, o fiscal deverá fazer análises para verificar se não ocorrerá o jogo
de planilha. Para essas avaliações, ele deve utilizar informações constantes no orçamento referencial da
Administração, anexo ao edital.

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

g. Composições de custo unitário de serviços, de encargos sociais e de BDI

Cada Composição de Custo Unitário define o valor financeiro a ser despendido na execução do respectivo
serviço e é elaborada com base em coeficientes de produtividade, de consumo e aproveitamento de insumos
e seus preços coletados no mercado, devendo conter, no mínimo, o (a):

• discriminação de cada insumo, unidade de medida, sua incidência na realização do serviço, preço
unitário e custo parcial; e

• custo unitário total do serviço, representado pela soma dos custos parciais de cada insumo.

As composições de encargos sociais e de BDI, por sua vez, detalham as rubricas e os percentuais que o compõem.

h. Licenças e autorizações

As licenças, os alvarás e demais autorizações necessárias devem sempre estar afixadas, em local visível,
no canteiro da obra, para o caso de haver visitas por parte de equipes de fiscalização de outros órgãos
competentes, como: órgão ambiental, prefeitura etc.

i. Contrato assinado

O contrato possui diversas cláusulas cujo conhecimento é de grande importância para o fiscal, em especial
as que se referem a:

• condições para o cálculo do reajuste: mês a partir do qual a contratada fará jus a ter seus preços
reajustados, índice(s) que deve(m) ser utilizado(s) e fórmula de cálculo;

• prazo a partir da ordem de serviços, para que a contratada inicie efetivamente a execução destes;

• regras para execução das medições: forma de medição – por itens (preço unitário) ou por etapas
(demais regimes) –, data para elaboração da medição e sua periodicidade;

• condições que ensejam a aplicação de penalidades ao contratado.

j. Proposta comercial da contratada

É a planilha vencedora, acompanhada das composições de custo de cada serviço e as composições dos
encargos sociais e do BDI. É com base nessa planilha que serão realizadas as medições.

Note que, nas Composições de Custo Unitário, estão discriminados os insumos que a contratada considerou
em cada serviço, podendo ser bastante útil para consulta em caso de:

• pleitos de aditivos; e

• formação de novos preços para serviços não constantes na planilha original.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

k. Ordens de serviço emitidas

O fiscal deve guardar em seu arquivo o registro de cada ordem de serviço emitida, para ter conhecimento
dos serviços ou etapas que tiveram sua execução autorizada pela Administração Pública.

l. Projeto executivo atualizado

Uma das principais atribuições do fiscal é acompanhar o que está sendo executado/construído.

O projeto executivo é o documento que contém os desenhos e demais informações técnicas que
reproduzem o que será efetivamente executado pela contratada. Logo, é um dos principais documentos a
serem utilizados para a fiscalização das obras. Além de possuir cópia desse documento, o fiscal deve estar
atento para todas as atualizações de projeto que vierem a ser feitas, mantendo-o sempre atualizado em seu
arquivo.

m. Cronograma físico atualizado

Outra principal atribuição do fiscal é exercer o rigoroso acompanhamento do prazo de execução dos
serviços e da obra. Para isso, o fiscal deve:

• possuir o cronograma físico atualizado e acordado com a empresa; e

• registrar nesse cronograma o efetivo andamento de cada serviço.

n. Outros

Além dos documentos acima, o fiscal deve manter em seu arquivo alguns outros documentos que
serão vistos em aulas seguintes deste curso. São eles: registros do diário de obras dos meses anteriores,
devidamente rubricados; medições efetuadas; laudos de controle tecnológico dos materiais aplicados na
obra; termos aditivos celebrados; dentre outros documentos que julgar importantes.

Vamos revisar o que aprendemos nesta segunda parte da aula?

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

• Antes de iniciar a obra contratada, é necessária a emissão dos seguintes

documentos: Ordem de Serviço (ou Ordem de Início) emitida pelo órgão
contratante; Autorização de Início de Obra (AIO) emitida pelo Ministério
repassador de recursos ou pela Caixa (mandatária da União), se obra for
custeada por meio de convênio ou contrato de repasse; Anotação ou Registro
de Responsabilidade Técnica (ART/RRT) dos profissionais responsáveis pela
obra; alvarás e autorizações municipais; licença ambiental, quando legalmente
exigida; e outras licenças e autorizações exigidas em função do tipo de obra.

• A ART/RRT define os responsáveis técnicos pelo empreendimento

de engenharia, arquitetura e agronomia, tanto os da
empresa contratada como os do órgão contratante.

• Os alvarás e autorizações municipais podem ser diferentes a depender

do município, então, cabe ao órgão contratante averiguar todos os
documentos de emissão obrigatória antes de autorizar o início da obra.

• A Resolução Conama nº 237/1997 relaciona vários exemplos de atividades

e empreendimentos que exigem licenciamento ambiental, bem como
aponta o órgão ambiental competente para emitir a licença.

• Para ter condições de fiscalizar adequadamente a obra, o fiscal deve

conhecer em detalhes o que será construído e manter à sua disposição
um arquivo próprio atualizado com os principais documentos
do contrato e da obra, a exemplo de: memoriais descritivos e
especificações técnicas, cronograma físico-financeiro, e outros.

• É fundamental que os documentos do arquivo do fiscal estejam sempre atualizados.

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ISC // EAD // OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E SANEAMENTO

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Concluímos a segunda aula do nosso curso!

Vimos, nesta aula, os diferentes papéis da fiscalização, em especial:

• a fiscalização técnica, responsável por acompanhar de perto o contrato e efetivamente fiscalizá-lo,

garantindo que o objeto seja executado de acordo com o que foi contratado;

• a fiscalização administrativa, responsável por verificar o cumprimento das obrigações

previdenciárias, fiscais e trabalhistas, quando for o caso; e

• o gestor, responsável por coordenar as atividades relacionadas à fiscalização técnica e administrativa

(entre outras), bem como pelos atos processuais a exemplo da formalização dos procedimentos quanto
aos aspectos que envolvam prorrogação, alteração, reequilíbrio, pagamento, eventual aplicação de
sanções, extinção dos contratos, dentre outros.

Estudamos, ainda, um assunto muito importante para garantir o bom andamento do contrato: os critérios
que devem ser observados para a escolha do fiscal ou da equipe de fiscalização. Sobre esse assunto,
chamamos atenção para a capacidade técnica, que deve ser compatível com o objeto a ser executado, e
para a disponibilidade, que deve ser compatível com o porte da obra, sua complexidade e a quantidade
de contratos que o fiscal já acompanha. Caso o fiscal designado não atenda a esses requisitos, ele deverá
registrar suas limitações por escrito.

Conhecemos a responsabilidade de cada agente público: do fiscal, do superior hierárquico e da alta

administração. Vimos, também, os casos que podem ensejar a responsabilização de cada um deles.

Por último, identificamos os documentos que devem compor o arquivo do fiscal e ficar à sua disposição
para consulta. Somado a isso, compreendemos a importância de cada um deles para a fiscalização e vimos
as principais informações neles constantes.

Na aula seguinte, vamos detalhar o dia a dia do fiscal e as atividades que ele deve executar, bem como
apresentar várias boas práticas a respeito. Então, vamos em frente!

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 MÓDULO EXECUÇÃO // AULA 2

REFERÊNCIAS

BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resolução nº 237, de 19 de dezembro de 1997.

BRASIL. Instrução Normativa nº 05 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 26 de

maio de 2017.

BRASIL. Instrução Normativa nº 02 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 24 de

janeiro de 2018.

BRASIL. Lei nº 6.496, de 7 de dezembro de 1977. Institui a “Anotação de Responsabilidade Técnica” na

prestação de serviços de engenharia, de arquitetura e agronomia; autoriza a criação, pelo Conselho Federal
de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CONFEA, de uma Mútua de Assistência Profissional; e dá
outras providências.

BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos
civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de
1988, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

BRASIL. Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018. Inclui no Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei
de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação
e na aplicação do direito público.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1930/2006. Plenário. Rel. Min. Augusto Nardes.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2632/2007. Plenário. Rel. Min. Augusto Nardes.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2917/2010. Plenário. Rel. Min. Valmir Campelo.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 839/2011. Plenário. Rel. Min. Raimundo Carreiro.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2831/2011. Plenário. Rel. Min. Aroldo Cedraz.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1094/2013. Plenário. Rel. Min. José Jorge.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2296/2014. Plenário. Rel. Min. Benjamin Zymler.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 10868/2018. Segunda Câmara. Rel. Min. Ana Arraes.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2973/2019. Segunda Câmara. Rel. Min. Ana Arraes.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula nº 260/2010. Disponível em: <https://www.tcm.ba.gov.br/

wp-content/uploads/2015/07/Sumula-TCU-N.-260-10.pdf>.

FURTADO. Lucas Rocha. Curso de licitações e contratos administrativos. Fórum, 2017.

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