1.

1 O princípio do planejamento
A correta execução do contrato administrativo necessita de planejamento e controle. O planejamento
cria uma visão global da situação e das alternativas existentes, possibilitando a gestão consciente dos
recursos disponíveis e o afastamento dos riscos, mediante a elaboração de estratégias que otimizem os
procedimentos e facilitem os resultados.

É crucial destacar que o planejamento é um dos princípios fundamentais da Administração Federal,

conforme dispõe o art. 6º, I, do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Controle.
Bem por isso, o Tribunal de Contas da União (TCU) já teve oportunidade de asseverar que o princípio
do planejamento é instrumento essencial e indispensável para a correta e adequada alocação dos
recursos públicos, evitando desperdícios e o mau uso dos valores da coletividade.
1.2 Planejamento na legislação vigente

Focado na importância do adequado planejamento das contratações públicas, a legislação

pertinente impõe que qualquer processo de aquisição pública pressupõe a correta definição da
estratégia de suprimento, alinhada com o planejamento estratégico do órgão, tomando como base a
previsão de consumo e utilização provável, obtida por meio de técnicas adequadas de estimação, sendo
vedadas aquisições que não representem a real demanda de desempenho do órgão ou entidade. Desse
modo, o controle proporcionado pelo planejamento auxilia na tomada de decisões, reduzindo as
reações baseadas na emoção, na suposição e na intuição.

Em síntese, a dinâmica do planejamento resume-se nos seguintes procedimentos:

1.Solicitação da área requisitante, com as devidas justificativas;
2.Formação da equipe para condução do planejamento;
3.Elaboração dos estudos preliminares visando auferir qual é a melhor solução para atender à
solicitação da área com base nas justificativas e estudos de soluções disponíveis no mercado;
4.Realização de gerenciamento de riscos que possam impactar na efetividade da contratação como um
todo; e
5.Elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico com base nas minutas padrões da
Advocacia-Geral da União e Cadernos de Logística da Secretaria de Gestão.

1.3 Gerenciamento de riscos

O Gerenciamento de Riscos é o processo realizado para identificar, avaliar, administrar e controlar
potenciais eventos ou situações, com o fim de fornecer razoável certeza quanto ao alcance dos
objetivos da organização.
A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento da Contratação,
devendo abranger as fases do procedimento da contratação (Planejamento da Contratação, Seleção do
Fornecedor, Gestão do Contrato). Segundo a Instrução Normativa nº 05, de 2017, em sua seção III:
Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades:
I - identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do Planejamento da
Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance dos
resultados que atendam às necessidades da contratação;
II - avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade de ocorrência e do
impacto de cada risco;
III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para reduzir a
probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências;
IV - para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de contingência
para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se concretizarem; e
V - definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de contingência.
Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento
da Contratação devendo abranger as fases do procedimento da contratação previstas no art. 19.
O Gerenciamento de Riscos materializa-se no Mapa de Riscos.
1.4 A importância do planejamento na fiscalização contratual
Composição da equipe de planejamento e o papel do fiscal de contrato
Entende-se por equipe de planejamento o conjunto de servidores que reúne as competências
necessárias à completa execução das etapas de Planejamento da Contratação, o que inclui
conhecimentos a respeito dos aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros
(conceito extraído do § 1º do art. 22 da IN n° 05/2017 da SLTI/MPOG.
Essa equipe é responsável por elaborar os documentos necessários para a realização de um
novo procedimento licitatório.
A sua composição está disciplinada no artigo 21, em especial no seu inciso I, alínea “d”, da
Instrução Normativa supracitada, que faz referência a respeito da possibilidade de inclusão do fiscal do
contrato como um membro desta equipe, disciplinando o seguinte:
A indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar os Estudos Preliminares e
o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a quem será confiada a fiscalização dos
serviços, o qual poderá participar de todas as etapas do planejamento da contratação, observado
o disposto no § 1º do art. 22 (grifo nosso).
É importante observar que o setor requisitante indicará o servidor ou servidores no documento
de formalização da demanda – DFD, o qual é enviado ao setor de licitações.
Deverá constar neste documento o nome do servidor indicado e o número de sua matrícula no
órgão, por exemplo seu SIAPE. O Anexo II da Instrução Normativa em apreço traz um modelo
referencial de formalização da equipe de planejamento.
Finalizada a etapa de indicações, os servidores escolhidos deverão ter ciência expressa da
designação. Apenas após essa ciência, a autoridade competente do setor de licitação formalizará a
equipe de planejamento.
Surge a seguinte indagação: qual seria a necessidade de o fiscal participar da equipe de planejamento?
A necessidade principal seria para que este servidor possa subsidiar a comissão de informações
cruciais para realização de uma nova licitação sem os erros que aconteceram durante a execução
contratual passada. Muitas vezes, os servidores responsáveis pela elaboração do edital e seus anexos
não têm uma visão das dificuldades que o gestor e o fiscal de contrato encontram no decorrer da
execução contratual.
Até aí tudo bem. E se for o primeiro contrato do órgão ou se o servidor nunca exerceu a atribuição de
fiscal, por qual motivo participar da equipe de planejamento? Para que possa se apropriar do objeto
que fiscalizará.
Em ambas as situações, a sua participação na equipe de planejamento é relevante.
A importância da segregação de funções
A segregação de funções é uma forma de controle, é princípio básico, sendo imprescindível para
garantia dos princípios constitucionais da moralidade e da isonomia que devem permear os processos
de contratação pública.
Vale destacar que a nova lei de licitações, em seu artigo 5°, caput, consagrou expressamente a
necessidade de observar a segregação de funções na aplicação da referida lei.
A seguir estão dispostos acórdãos do Tribunal de Contas da União que tratam a respeito do tema:
Acórdão 2.455/2003 – TCU – Primeira Câmara: Indique, ao nomear representante da Administração
para acompanhar e fiscalizar a execução de contratos da Unidade, servidor fiscal que não esteja
envolvido diretamente com a obtenção e negociação das prestações de serviços e/ou fornecimentos, de
acordo com as disposições do art. 67 da Lei n. 8.666/1993.
Acórdão TCU nº 2.146/2011 – Segunda Câmara: A execução de contrato deve ser acompanhada por
servidor especialmente designado para tanto, não cabendo a designação de membros da comissão de
licitação para o desempenho da atividade.
Acórdão TCU nº 1.375/2015 – Plenário: É vedado o exercício, por uma mesma pessoa, das
atribuições de pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado, por atentar contra o princípio da segregação
das funções.
Acórdão nº 38/2013-TCU – Plenário: estabeleça critérios para seleção dos servidores que recebem e
atestem bens e serviços, de forma a evitar que eles exerçam outras atividades incompatíveis, tais como
ordenador de despesa, pregoeiro, membros das comissões de licitação.
Dessa forma, percebe-se a importância de assegurar a segregação de funções na gestão e fiscalização
dos contratos administrativos. Nota-se que nenhum agente público, isoladamente, deve ser o único
responsável por todo o processo de contratação pública.
Contudo, algumas ressalvas são necessárias: em unidades pequenas, em que não seja possível essa
segregação, o dirigente do órgão ou entidade pode justificar fundamentalmente a designação de um
mesmo servidor para exercer mais de uma atribuição. Outro importante aspecto é que não é
recomendado aos pregoeiros e membros da comissão de licitação exercer a fiscalização das licitações
nas quais atuaram efetivamente, mas naquelas que não exerceram suas atribuições não se vê óbice à
designação.
Impacto da Covid-19 nos contratos administrativos
Devido à pandemia de Covid-19, tal tema tem gerado dúvidas na tomada de decisões por parte das
organizações. Aliás, as chances de seu órgão já ter enfrentado essa questão são enormes, pois é um
problema real que cedo ou tarde afetará os contratos administrativos em vigor.
Assim, é imprescindível que o gestor e fiscal do contrato subsidie a Administração Pública com
informações necessárias para a adequação dos contratos aos problemas trazidos em decorrência da
pandemia. Essas alterações contratuais devem ser fundamentadas em questões fáticas e jurídicas, uma
vez que as consequências decorrentes da Covid-19 afetaram a realidade da execução contratual,
tratando-se de um evento extraordinário ou previsível, mas de consequências incalculáveis. De tais
fatos, decorrem a importância de um gestor e fiscal atuantes para verificação de adversidades e
proposição de soluções.