Módulo 3 – O que impacta o planejamento

Site: Ambiente Virtual de Aprendizagem MOOC 38 Impresso por: LEANDRO DANTAS DOS SANTOS

Curso: Como Fiscalizar com Eficiência Contratos Públicos Data: quinta, 13 abr 2023, 15:39

Livro: Módulo 3 – O que impacta o planejamento

 Índice

1. Introdução

2. Impacto do objeto e do tipo de contrato

3. Outros aspectos que impactam o plano

4. Revisão do Módulo 3
1. Introdução
 2. Impacto do objeto e do tipo de contrato

Vimos no tópico anterior muitas tarefas que devem ser executadas pelos agentes 67. Ao apresentarmos essas tarefas neste curso, pretendemos auxiliar a
elaboração do plano de fiscalização, uma vez que quase todas elas serão executadas em qualquer contrato. Mas o plano de fiscalização exige mais do que
uma lista de tarefas a serem executadas. 

No tópico 5 do Módulo 1 explicamos que o plano de fiscalização deve considerar os riscos envolvidos na execução do contrato. E que isso implica planejar a
fiscalização de forma personalizada, com atenção aos fatores, obrigações e aspectos que podem comprometer a adequada execução do contrato. Daí, a
importância de iniciarmos o plano de fiscalização com atenção especial a dois aspectos: o objeto e o tipo de contrato.

O objeto de um contrato vai desde uma caneta ou lavagem de um copo até uma aeronave ou a construção de uma grande obra. Não é possível definir o rol
completo dos objetos passíveis de contratação pela gestão pública. Por isso, as normas e sistemas relacionados às contratações citam os possíveis objetos e,
ao final, da lista incluem a expressão “outros”. Aliás, o rol de possíveis objetos a serem contratados amplia a cada dia, conforme surgem novos desafios para
a Administração.

Ao apresentar os objetos de contratação, a Lei 8.666/93 categoriza-os em obra, serviço ou compra e traz as seguintes definições:

I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta;
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto,
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou
trabalhos técnico-profissionais;

III - Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente, podendo ser gêneros perecíveis,
alimentação preparada, móveis, equipamentos, etc. (Lei 8.666/93. Art. 6º)

Observe que cada objeto tem aspectos peculiares de execução que exigem um acompanhamento diferenciado. Assim, o primeiro passo para o planejar a
fiscalização será conhecer o objeto do contrato.  

Quando ao tipo de contrato, cabe ao gestor público eleger, entre os tipos definidos pela Lei, aquele que mais se adequa ao objeto e ao resultado que se
pretende alcançar com o contrato.

A Lei 8.666/93 define os tipos de contrato a partir do objeto. Quando o objeto for execução de obra ou de serviço de engenharia, a lei dispõe que o contrato
poderá ser do tipo “empreitada por preço global”, ou “empreitada por preço unitário”, ou ainda “empreitada integral”.

Cada um desses tipos tem características próprias que afetam a forma de fiscalizar sua execução. Por exemplo, a “empreitada por preço global” tem preço
certo e total; a “empreitada por preço unitário” tem preço certo e por unidade; a “empreitada integral” tem todas as etapas das obras, serviços e instalações
sob a inteira responsabilidade da contratada.

Quando o objeto for prestação de serviços, o contrato poderá ser do tipo “contrato de serviços” ou “contrato de serviços continuados”.

O “contrato de serviços” refere-se à prestação de um serviço específico prestado de forma pontual. Já o “contrato de serviços continuados” refere-se a
serviços prestados de forma "contínua no tempo", como, por exemplo, os serviços de vigilância, de limpeza ou de transportes.

Ressaltamos que os contratos de serviços continuados são, ainda, classificados em "contínuo sem dedicação exclusiva de mão de obra", ou "contínuo com
dedicação exclusiva de mão de obra".

O contrato sem dedicação exclusiva é utilizado para serviços de manutenção executados eventualmente. Já o contrato com dedicação exclusiva, também
conhecido como “contrato de terceirização de mão de obra”, é utilizado para serviços executados diariamente, nos quais o trabalhador da empresa
terceirizada cumpre sua jornada no local de prestação dos serviços.  Esse contrato exige maior controle na fiscalização de sua execução, principalmente, para
evitar responsabilizações trabalhistas contra a Administração Pública.

Perceba que cada objeto e cada tipo de contrato implicam regras e características diferentes que impactam o planejamento da fiscalização de sua execução.
As diferenças vão desde os documentos que embasam a contratação e estipulam as obrigações, até a forma de prestação de contas da execução do objeto.
Assim, um plano de fiscalização deve ser elaborado a partir da identificação do objeto e do tipo de contrato a ser fiscalizado.
 3. Outros aspectos que impactam o plano

No tópico anterior vimos o quanto o objeto e o tipo de contrato impactam o plano de fiscalização.

Falaremos, agora, sobre sete aspectos que, também, devem ser considerados na fiscalização de um contrato.  Dois aspectos estão relacionados à empresa
executora do objeto (histórico da empresa e possibilidade de subcontratação); dois relacionam-se ao objeto pactuado (histórico de problemas relacionados
ao objeto, formas e locais de execução); um aspecto trata de condições específicas que elegeram o vencedor da licitação; outro relaciona-se com os
beneficiários do contrato e, por último, abordaremos os riscos de prejuízos alheios ao contrato. Vejamos a seguir cada um desses sete aspectos.

Primeiro aspecto: histórico da empresa contratada

Ao planejar uma fiscalização, devemos levantar informações sobre o histórico da empresa contratada. Sugerimos verificar o desempenho da empresa em
outros contratos públicos a partir da análise de documentos dela e de outros órgãos contratantes a ela relacionados. Sugerimos também consultar sites
como o “Reclame Aqui” e o consumidor.gov.br.

As informações sobre o histórico da empresa poderão sinalizar riscos para a efetividade do contrato cuja fiscalização está sendo planejada. Com base nesses
sinais, o fiscal incluirá no plano de fiscalização tarefas específicas para mitigar ou minimizar os riscos identificados.

Exemplos:

O agente 67 consultou o histórico de contratações de uma certa empresa junto à Prefeitura da cidade vizinha e detectou que a contratada
descumpriu diversos prazos contratuais. Com base nessa informação, o agente 67 incluiu no plano de fiscalização uma checagem detalhada das
datas previstas de entrega, a fim minimizar riscos de possíveis atrasos.

O agente 67 consultou o site “Reclame Aqui” e detectou várias reclamações sobre a baixa qualidade de vários produtos entregues pela empresa
contratada. Com base nessa informação, o agente 67 incluiu no plano de fiscalização checagem detalhada relativa à qualidade dos produtos e
adotou o procedimento de recebimento provisório.

Segundo aspecto: possibilidade de subcontratação

A subcontratação ocorre quando o contratado transfere a execução do objeto para um terceiro estranho ao contrato. Esse terceiro executará em nome do
contratado, o qual, entretanto, continua responsável por todas as obrigações contratuais e legais. Não há relação entre a contratante (administração pública)
e a subcontratada.

Na administração pública, a subcontratação somente é permitida se tiver sido expressamente autorizada no contrato. Além disso, ela deve ser parcial, pois é
vedada a subcontratação total, sob pena de descaracterizar a própria licitação e o caráter personalíssimo dos contratos públicos. (BRASIL, Lei 8.666/1993, Art.
78).

Observe que a decisão de autorizar ou não a subcontratação e suas condições interferem no resultado das licitações. Várias empresas não participam de
determinado certame licitatório por não poderem subcontratar itens que não conseguem executar diretamente.  Em outros casos, o preço da contratação
altera em função da possibilidade de subcontratação.

Dessa forma, é muito importante que o contrato respeite as cláusulas relativas à subcontratação. Assim, o plano de fiscalização deverá incluir verificações
quanto a quem está executando cada item do objeto e comparar o resultado verificado com as condições de subcontratação autorizadas no contrato.

Terceiro aspecto: histórico de problemas relacionados ao objeto

O agente 67 deve, também, conhecer os problemas recorrentes relacionados ao objeto contratado, os quais indicam riscos à adequada execução do
contrato.  

Muitos objetos e serviços contratados pela Administração Pública são também utilizados por nós na vida privada e, por isso, conseguimos identificar os
problemas comuns a eles. Se compramos um derivado de leite, por exemplo, sabemos que seu prazo de validade é curto e que o produto se estraga com o
calor. Então, damos atenção especial à data de validade desse produto e às condições de armazenamento e transporte. Se compramos uma caneta,
sabemos que o ideal é testá-la antes de pagá-la. Se contratamos um serviço de transporte escolar para nossos filhos, sabemos que devemos zelar pela
pontualidade e segurança.   Enfim, é fácil perceber que, conforme o produto ou o serviço contrato, devemos focar nossa atenção para verificar defeitos
específicos.

O agente 67 deve usar esse conhecimento oriundo da vida pessoal acerca das especificidades dos produtos e dos serviços para planejar a fiscalização dos
contratos públicos. Ou seja, ele deve planejar ações específicas para fiscalizar os possíveis pontos frágeis de cada objeto, de acordo com sua especificidade.

Mas, diferente de nossas compras pessoais, os contratos da Administração envolvem recursos públicos e, portanto, exigem um cuidado ainda maior. Por
isso, além de se valer dos conhecimentos pessoais acerca das possíveis fragilidades inerentes ao objeto, o agente 67 deve, ainda, aprofundar sua pesquisa
sobre o produto ou serviço contrato.

Para isso, o agente 67 deverá levantar informações sobre eventuais problemas apresentados por objetos similares ao que irá fiscalizar, independentemente
da empresa contratada. Essas informações indicarão os riscos inerentes ao objeto contratado. O plano de fiscalização contemplará essas informações sobre
o objeto e os riscos detectados.

Há inúmeras fontes de pesquisa sobre as fragilidades inerentes aos objetos a serem contratados. Os relatórios de auditorias realizadas por órgãos de
controle, por exemplo, podem revelar diferentes irregularidades relacionadas a produtos e serviços adquiridos pela Administração. A depender do contrato,
pode-se, também, pesquisar possíveis reclamações e denúncias registradas nas ouvidorias públicas relacionadas às especificidades dos objetos contratados.
Outra fonte de pesquisa são os materiais institucionais de acesso público que mostram problemas comuns em relação a determinados objetos. Para
consultar todas essas publicações, em geral, basta pesquisar na internet por expressões relacionadas ao objeto ou aos órgãos de controle.
A abrangência da pesquisa sobre as possíveis fragilidades do produto ou serviço a ser contratado será definida com base na relação custo-benefício.  Assim,
quanto maior o valor do contrato e mais complexo o objeto, mais aprofundada será a pesquisa.

Exemplos:

Um agente 67, para planejar a fiscalização de um contrato de aquisição e entrega de merenda escolar, consultou relatórios de auditorias da CGU
no site https://auditoria.cgu.gov.br/, por meio da palavra-chave “merenda escolar”. Ao analisar as irregularidades, identificou que, em contratos com
esse tipo de objeto, era recorrente a entrega de produtos diferentes dos contratados e, ainda, em quantidade inferior. Por isso, o agente 67 incluiu
no plano de fiscalização controles para conferir se os produtos entregues correspondem aos contratos, tanto em tipo quanto em quantidade. Além
disso, o agente 67 também optou por conferir todos os itens entregues, ao invés de realizar um controle amostral.

Um agente 67, para planejar a fiscalização de um contrato de serviço de limpeza, consultou relatórios de auditorias da CGU no site
https://auditoria.cgu.gov.br/, por meio da palavra-chave “serviço de limpeza”. Ao analisar as irregularidades, identificou que, em contratos com esse
tipo de objeto, era recorrente a contratada deixar de fornecer itens da composição do preço, tais como equipamentos, uniformes e treinamentos
aos empregados que executarão os serviços. Por isso, o agente 67 incluiu no plano de fiscalização controles para conferir justamente esses itens.

Quarto aspecto: formas e locais de execução

O contrato deverá trazer claramente definidos a forma e o local de entrega do objeto de acordo com as necessidades da Administração Pública.

A forma e o local de entrega do objeto podem demandar ações específicas no momento da fiscalização. É o caso de entregas feitas em locais diversos ou de
forma parcelada, que vão exigir estratégias de fiscalização específicas. 

Por exemplo, um contrato de aquisição de medicamentos poderá prever que a entrega dos produtos seja parcelada e feita em diversos locais, ou parcelada e
realizada em um único lugar, ou ainda, realizada de uma só vez e em um só local ou em diversos locais. Note que essas diferentes possibilidades deverão ser
consideradas no planejamento da fiscalização desse contrato. Ou seja, o plano de fiscalização será elaborado de acordo com as formas e os locais de
execução do objeto.

Quinto aspecto: condições específicas que elegeram o vencedor da licitação

Outro aspecto que deve ser considerado ao se planejar a fiscalização de um contrato diz respeito a condições específicas que permitiram a vitória do licitante
no processo de licitação. Pode ocorrer de o vencedor da licitação ter alcançado a vitória em função de condições específicas previstas em lei que o
beneficiaram. Assim, ao executar o contrato é essencial que a empresa cumpra com as condições que a elegeram vencedora da licitação. Vale lembrar que as
informações relativas às condições específicas do vencedor encontram-se, principalmente, na ata final da licitação.

Vejamos um caso hipotético: suponhamos que um licitante tenha sido eliminado em função de propor um produto de qualidade superior à definida no
edital. Essa ocorrência é comum na área de tecnologia da informação. O licitante recorreu, sob o argumento de que seu produto atendia de forma mais
qualificada a descrição do objeto da licitação. O licitante, entretanto, foi eliminado do certame. Diante disso, a fiscalização deverá dar especial atenção às
características do objeto contratado e não poderá aceitar um produto diferente, ainda que em condições superiores ao contratado. Note que, em outras
condições, em que não tenha ocorrido tal eliminação, a Administração poderia aceitar um produto de melhor qualidade desde que respeitasse o interesse
público.

Outro exemplo é o caso de uma licitação em que um licitante tenha ganhado o processo apesar de ter apresentado o segundo menor preço. O planejamento
da fiscalização deverá incluir procedimentos específicos para identificar porque o licitante vencedor não foi aquele que apresentou o menor preço, isso é,
identificar quais critérios foram utilizados para definir o vencedor. Além disso, a fiscalização deverá checar se a empresa ganhadora cumprirá, na execução
do contrato, os critérios que a levaram a vencer o certame. Suponhamos que nesse caso o critério que levou à vitória tenha sido o fato de a empresa
fornecer produtos manufaturados. De fato a Lei 8.666/93 possibilita estabelecer margem de preferência para compras de produtos manufaturados. Nesse
caso, o plano de fiscalização incluiria verificar se os produtos entregues são manufaturados.

Enfim, é necessário que o plano de fiscalização contenha ações específicas para verificar se a empresa cumpre as condições que a elegeram vencedora da
licitação. 

Sexto aspecto: beneficiário do contrato

Conforme abordamos no tópico 7 desse curso, a melhor forma de fiscalizarmos certos contratos é nos orientarmos pela perspectiva do beneficiário. Dessa
forma, o plano de fiscalização deve considerar a possibilidade de incluir ações com intuito de colher as percepções dos beneficiários acerca dos objetos e
serviços contratados e, dessa forma, fomentar o controle social sobre os contratos públicos.

Sétimo aspecto: aspectos em torno da execução do objeto

Durante a execução de certos contratos, podem ocorrer danos a bens particulares ou públicos próximos ao local de execução da obra.  Por isso, acompanhar
a execução do objeto demandará cuidados especiais para proteger outros recursos que poderão ser afetados com a execução do contrato. É o que acontece,
em geral, com os contratos de obras de saneamento básico. Durante a execução desses contratos, podem ocorrer danos a calçamentos particulares ou a
outros bens localizados no local de execução da obra.

O ideal é que os documentos de contratação prevejam esses aspectos em torno da execução do objeto e tragam as medidas preventivas e corretivas a
serem adotadas. Quando essas medidas estão no contrato, bastará o agente 67 acompanhar o cumprimento delas. No entanto, muitos contratos não
abordam essas medidas. Daí a importância de o agente 67 analisar os aspectos em torno da execução do objeto, identificar possíveis prejuízos e incluir em
seu plano de fiscalização ações para evitá-los. Assim, o plano de fiscalização se torna a ferramenta mais importante para prevenirmos os eventuais prejuízos
causados com a execução do contrato.

Vejamos um caso real em que a correta fiscalização do contrato evitaria os prejuízos causados.

Marceneiro de fundação apaga pinturas pré-históricas em GO

KAMILA FERNANDES
da Agência Folha
 Um dos mais importantes sítios arqueológicos brasileiros teve parte de seus desenhos rupestres, feitos há cerca de 11 mil anos, danificados.
Um marceneiro reforçou algumas pinturas e criou outras dentro de uma das 40 grutas do Sítio das Araras, na cidade de Serranópolis (cerca de 400 km a
sudoeste de Goiânia).

Foram feitas pelo menos 20 interferências, no início do mês de julho, em um dos painéis com desenhos rupestres do sítio, que possui cerca de 300
pinturas.

O marceneiro (...) havia sido contratado (...) para construir uma passarela de madeira de 200 metros de extensão em uma das grutas, para a passagem
de visitantes.Durante o trabalho, ele decidiu limpar uma pichação, feita há 10 anos com carvão, sobre parte dos desenhos rupestres. O marceneiro fez a
limpeza com água e sabão e não só apagou as pichações, como também parte das pinturas.

https://www1.folha.uol.com.br/fsp/ciencia/fe07089901.htm

No caso citado, o acompanhamento da execução do contrato deveria ter considerado os cuidados necessários para a segurança do sítio arqueológico de
valor inestimável.

Acabamos de ver sete aspectos que podem influenciar o planejamento da fiscalização de contratos públicos. Além deles, entretanto, muitos outros aspectos
podem influenciar a elaboração do plano de fiscalização. Essa complexidade de aspectos inviabiliza elaborar orientações que exaurem os aspectos passíveis
de estarem relacionados aos contratos administrativos. Conclui-se então, que o plano de fiscalização deve ser elaborado de acordo com as especificidades
de cada contrato e deve contemplar tudo o que for possível conhecer sobre a execução do objeto a ser fiscalizado.
4. Revisão do Módulo 3