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Contratos Administrativos
Mdulo
2 Contrato Administrativo
Braslia, 2014
Elaborado em: 2013.
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota
Conteudista:
Lucimar Rizzo Lopes dos Santos (2013)
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.
Enap, 2014
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SUMRIO
2. Contrato Administrativo............................................................................................5
2.10.1 Reajuste............................................................................................................. 24
2.10.2 Reviso.............................................................................................................. 25
2.10.3 Repactuao...................................................................................................... 25
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Mdulo
2 Contrato Administrativo
2. Contrato Administrativo
Alm dos itens essenciais acima indicados, as seguintes informaes devero constar no
contrato:
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Ato que autorizou a lavratura do contrato.
Numero do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade.
Sujeio dos contratantes s normas da Lei no 8.666/1993.
Submisso dos contratantes s clausulas contratuais.
Nas demais situaes, a Administrao tem a faculdade de celebrar o contrato, podendo ser
substitudo por outros instrumentos, tais como:
Carta-contrato.
Nota de empenho de despesa.
Autorizao de compra. ou
Ordem de execuo de servio.
No entanto, devem ser aplicadas a esses instrumentos, no que for pertinente, as exigncias do
termo de contrato, a exemplo da descrio do objeto, do preo, dos prazos, das condies de
execuo, entre outras.
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A publicao, na imprensa oficial, de um resumo do contrato condio para sua eficcia,
devendo ser providenciada pela Administrao at o quinto dia til do ms seguinte sua
assinatura, para ocorrer no prazo de 20 dias daquela data (art. 61, pargrafo nico da Lei
n 8.666/93).
Como se observa, o contrato somente gera efeitos entre as partes contratantes depois da
formalidade de publicao, razo pela qual a execuo do objeto no poder ser exigida
do particular enquanto o contrato no se tornar pblico. Dessa forma, importante que
Administrao busque celeridade no ato de publicao resumida do instrumento contratual
(extrato).
O contedo do contrato deve mostrar claramente a vontade das partes, ressaltando que
a vontade da Administrao Pblica deve estar condicionada ao atendimento do interesse
pblico. Devem fazer parte do contrato, independentemente de sua transcrio, no podendo
afast-los ou contrariar suas disposies:
O edital.
O projeto bsico ou o termo de referncia.
A memria de clculos.
A planilha de custos.
Os cronogramas. e
Outros descritivos que representam o objeto da contratao.
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2.2 Execuo do Contrato Administrativo
A execuo do contrato administrativo o cumprimento do seu objeto, dos seus prazos e das suas
condies, sendo gerenciado, controlado e fiscalizado diretamente pela Administrao Pblica.
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2.3 E quais so os principais direitos e obrigaes das partes?
c) Aplicar sanes: seja pela inexecuo do contrato, seja pelo atraso na execuo,
seja por qualquer outra forma de execuo imperfeita.
Para invocar o interesse pblico h que, necessariamente, demonstrar qual o interesse pblico.
No basta to somente utilizar a expresso interesse pblico para legitimar a deciso, h que
se motivar e dizer qual o interesse, visto ser essa motivao pressuposto essencial de validade
do ato a ser praticado pelo agente pblico em qualquer deciso administrativa a ser tomada.
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Cabe ao administrador analisar o caso concreto e observar os princpios jurdicos para embas-
lo e adotar uma deciso adequada a cada caso, o que permitir maior eficincia e eficcia na
gesto dos contratos. Lembrando que, na Administrao Pblica, os meios que justificam os
fins so as leis, e ato praticado no tem que ser somente legal, tem que ser igualmente moral,
razovel e proporcional.
A durao dos contratos administrativos o perodo estipulado para que os contratos possam
produzir direitos e obrigaes para as partes.
A regra que o prazo de vigncia dos contratos seja limitado ao exerccio em que foram
iniciados, ou seja, nos respectivos crditos oramentrios, conforme preceitua o artigo 57 da
Lei n 8.666/93.
No entanto, a Lei n 8.666/93 admite algumas excees, permitindo que o prazo de vigncia
ultrapasse os respectivos crditos oramentrios, a saber:
d) hipteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos
podero ter vigncia por at 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da
administrao. (Includo pela Lei n 12.349, de 2010).
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2.5 E o prazo de execuo?
Ainda nesse sentido, a Advocacia Geral da Unio (AGU) tambm se posicionou, emitindo a
Orientao Normativa n 3, de 1 de abril de 2009, que retrata o seu entendimento quanto
prorrogao do prazo de vigncia do contrato:
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Na anlise dos processos relativos prorrogao de prazo, cumpre aos rgos
jurdicos verificar se no h extrapolao do atual prazo de vigncia, bem como
eventual ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos precedentes, hipteses
que configuram a extino do ajuste, impedindo a sua prorrogao.
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Desta forma, podemos extrair dos entendimentos doutrinrios que os servios continuados
so aqueles imprescindveis ao funcionamento das atividades institucionais e que, se
interrompidos, podem causar a soluo de continuidade, a exemplo: limpeza, manuteno
eltrica predial. H de se ressaltar que ainda h polmica em relao a alguns servios serem
ou no de forma continuada. Na viso do TCU, o que continuo para determinado rgo ou
entidade pode no ser para outros.
Prazos dos contratos: durao normal, perodo do crdito oramentrio (at um ano)
Excees:
Ainda que as alteraes contratuais sejam permitidas, elas so sempre limitadas e devem
ser vistas como exceo, razo pela qual deve a Administrao planejar os seus contratos
adequadamente, realizando estudos prvios consistentes para que os mesmos sejam
executados nos exatos termos em que as obrigaes contratuais foram avenadas inicialmente.
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Desse modo, o planejamento eficiente e adequado das licitaes reduz, significantemente, as
demandas por alteraes contratuais. As hipteses de alterao do contrato administrativo
so basicamente:
A alterao do contrato por acordo entre as partes poder ocorrer nas seguintes hipteses:
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d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da
obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-
financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou
previsveis, porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da
execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do
prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual.
Os dispositivos legais que indicam os limites permitidos para as alteraes contratuais so:
Por esses dispositivos, os contratos podero ser alterados; entretanto, a Administrao dever
ter cautela e prudncia, lembrando sempre a necessidade de processo licitatrio e observando
os princpios constitucionais, entre eles o da igualdade, da impessoalidade e o da razoabilidade.
Dessa forma, em anlise dos dispositivos citados, verificamos que os contratos podem ser
alterados tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
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Em consonncia ao prescrito no 1 do art. 65, podemos extrair duas hipteses:
As alteraes relativas s supresses possuem tratamento diferenciado com relao aos limites
definidos no 1 do artigo 65, ou seja, podem exceder os limites estabelecidos, devendo, no
entanto, ser obrigatoriamente acatadas pelo contratado e mantidas as condies da avena!!!
Nesse caso, configura-se alterao quantitativa consensual.
A Lei n 8.666/93 no traz de forma explcita os limites para as alteraes qualitativas. Para o
doutrinador Fernando Vernalha Guimares seria extremamente difcil estabelecer parmetros
de quantidade pressupondo alteraes de qualidade.
Essa uma questo que no est pacificada. A maior parte da doutrina tem entendimento de
que os limites estabelecidos nos 1 e 2 do artigo 65 da Lei n 8.666/93 somente se aplicam
s alteraes quantitativas.
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Entretanto, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, nos termos da Deciso 215/99
- Plenrio, diferentemente da maioria dos doutrinadores, firmou entendimento de que tanto
as alteraes contratuais quantitativas quanto as alteraes unilaterais qualitativas esto
condicionadas aos percentuais especificados nos 1 e 2 do art. 65, da Lei n 8.666/93.
No entanto, o TCU estabeleceu alguns pressupostos que so obrigatrios e que devem ser
respeitados. Desta forma, torna-se importante o conhecimento de parte da Deciso n 215/99
(Plenrio), colacionada abaixo:
[...]
a) tanto as alteraes contratuais quantitativas que modificam a dimenso do
objeto quanto as unilaterais qualitativas que mantm intangvel o objeto, em
natureza e em dimenso esto sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2
do art. 65 da Lei n. 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito
no art. 58, I, da mesma lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de
esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei;
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De acordo com o entendimento do relator Ministro Valmir Campelo, proferido no
Acrdo TCU 89/2013-Plenrio, de 30 de janeiro de 2013, para fins de enquadramento na
hiptese de excepcionalidade prevista na Deciso 215/1999, acima descrita, as alteraes
qualitativas havidas no podem decorrer de culpa do contratante nem do contratado.
[...]
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2.8 E como verificar o valor da apurao dos limites percentuais indicados (25%
e 50%)?
Dessa forma, a base de clculo ser sempre o valor inicial atualizado do contratado, sendo que
esse valor somente sofrer alterao por fora de reajuste e/ou reviso.
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Para efeito de clculo, quando se tratar de contrato de servios continuado, a base de clculo
o valor mensal dos servios.
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O entendimento do Tribunal de Contas da Unio no sentido de aplicar o clculo de
forma isolada, para cada conjunto de acrscimos e para cada conjunto de redues e sem
nenhum tipo de compensao entre eles. Desta forma, o limite de percentual aplicado
individualmente sobre o valor original do contrato.
Em conformidade com o artigo 60 e pargrafo nico do artigo 61, ambos da Lei n 8.666/93,
so estabelecidos requisitos para a celebrao dos contratos administrativos, inclusive
mencionando a expresso seus aditamentos. Assim, temos:
Entretanto, convm ressaltar que a lavratura do termo aditivo no exigida para todos os
eventos que ocorrem durante a execuo do contrato. A Lei n 8.666/93 em seu 8 do artigo
65 enumera casos que no caracterizam alterao contratual, podendo ser formalizados por
APOSTILA e, consequentemente, dispensada a celebrao de termo aditivo. As situaes
previstas no 8 do art. 65 so:
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Desta forma, APOSTILA significa, de acordo com o dicionrio Aulete:
(...)
2. Anotao feita nas margens de um texto, com o intuito de
complement-lo.
3. Adendo a um documento oficial.
(...)
(...)
4. O que se adiciona, acrescenta; ADICIONAL
5. Jur. Acrscimo a documento, projeto, lei etc
6. Pol. Texto que complementa ou modifica lei, projeto de lei,
projeto de resoluo etc.
(...)
Diante dos conceitos de apostila e de aditivo, podemos definir que a apostila um registro que
poder ser realizado no prprio contrato original ou em outro documento oficial. Enquanto
que o aditivo um instrumento realizado separadamente e segue toda a formalidade, inclusive
a obrigatoriedade de publicao na Imprensa Oficial, do contrato.
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O posicionamento do TCU firme quanto obrigatoriedade da formalizao de termo aditivo
para as alteraes contratuais, sendo que a ausncia desse instrumento considerada
irregularidade grave, passvel, inclusive, da aplicao de multa aos gestores. Importante citar
alguns julgados recentes do Tribunal de Contas da Unio que tratam do assunto e cuja leitura
importante, quais sejam: Acrdo 2590/2012 Plenrio; Acrdo 1227/2012 Plenrio;
Acrdo 3260/2011 Plenrio; Acrdo 1833/2011 Plenrio.
Segundo a lei, o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso,
permitida a fixao de preos mximos e vedada a fixao de preos mnimos, deve ser um
item de contedo obrigatrio do edital.
Neste caso, a proposta, que aparentemente parecia ser a melhor, acaba sendo mais onerosa
para a Administrao, ocorrendo um superfaturamento no valor final do contrato. Deve-se
atentar, quando da elaborao do edital, para o cumprimento do disposto no art. 40, X, da Lei
8.666/93 a fim de se evitar tal prtica.
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2.10 E quais so os procedimentos e/ou instrumentos utilizados para a manu-
teno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos?
Desta forma, para a manuteno desse equilbrio existem alguns instrumentos que so
utilizados, que so o REAJUSTE, a REVISO e a REPACTUAO.
2.10.1 Reajuste
Os dispositivos legais que tratam do reajuste contratual so: artigo 40, inciso XI, artigo 55,
inciso III, ambos da Lei n 8.666/93 e artigos 1, 2 e 3 da Lei n 10.192/2001.
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O reajuste somente poder ser realizado em periodicidade igual ou superior a um ano, contado
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir, de
acordo com a Lei n 10.192/2001, que disps sobre medidas complementares ao Plano Real.
2.10.2 Reviso
A REVISO tem por objetivo corrigir distores geradas por ocorrncias extraordinrias e
imprevisveis ou previsveis com consequncias inestimveis.
Esse instrumento consta do artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/1993 (teoria da
impreviso).
Entretanto, para que ocorra a reviso contratual, deve haver a motivao do ato, sendo este
iniciado a partir de solicitao realizada por um dos contratantes, o qual deve demonstrar a
onerosidade excessiva originada pelos acontecimentos supervenientes. indispensvel que
esse fato fique exaustivamente comprovado em processo administrativo regular.
A alterao do valor do contrato em funo da reviso contratual deve sempre ser formalizada
mediante termo aditivo, uma vez que se trata de uma situao excepcional e que deve
ser devidamente comprovada (a sua ocorrncia, bem como a sua extenso) em processo
administrativo.
2.10.3 Repactuao
Tendo em vista que a inflao, aps a implantao do Plano Real, comeou a ser um fato
previsvel, com a possibilidade de prever uma margem da futura variao de preos, surgiu o
instituto da repactuao como uma espcie de reajustamento de preos ao lado do reajuste.
O entendimento voltado para a repactuao foi no sentido de que, com a comprovao, por
parte do contratado, do aumento de seus custos, atravs de documentos hbeis e de planilhas
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comparativas de preos, poderia, ento, a aplicao de ndice no retratar a verdade dos fatos,
onerando injustamente ou o particular ou a Administrao Pblica.
Dessa forma, verificou-se que a aplicao automtica de ndice para reajustar os valores do
contrato e permitir uma equiparao de encargos se mostrou menos eficaz do que a utilizao
da repactuao.
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A preferncia para os contratos relativos a servio continuado a utilizao do instituto da
repactuao. No entanto, o TCU orienta que pode ser adequada a adoo de uma ou outra
forma, a depender do contrato. Concluiu que no h qualquer afronta ao ordenamento
jurdico, quando se fazem presentes em um contrato de servios de natureza continuada
clusulas que preveem seu reajuste, isso supondo que a vigncia do contrato extrapola 12
meses, bem como sua repactuao. (Acrdo n 3388/2012, Acrdo 54/2012 e Acrdo
2760/2012, todos do Plenrio)
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