Boletim

Jurisprudencial

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 Boletim Jurisprudencial nº 1

Rio de Janeiro, 8 de maio de 2018.

Sessões Plenárias de Julho a Dezembro de 2017.

Este informativo consolida, de forma sintética, algumas das decisões mais relevantes proferidas
pelo Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro no período destacado. Não representa,
porém, resumo oficial das decisões noticiadas. Para uma análise aprofundada das decisões, é
possível acessar o seu inteiro teor por meio dos links disponíveis.

SUMÁRIO

Plenário
1. A ordem cronológica de pagamento prevista pelo art. 5º da Lei 8.666/93 deve ser obedecida
pela Administração Pública, observando-se como data de exigibilidade o momento do
adimplemento contratual pelo credor, independentemente do procedimento de liquidação.

2. A subutilização pelo Município da franquia de combustível prevista em contrato de locação

pode caracterizar ofensa ao princípio da economicidade e, por isso, demanda realização de
estudo que demonstre a impossibilidade da redução dos quantitativos contratados.

3. A inscrição do saldo de convênio em dívida ativa e o seu parcelamento são suficientes para
demonstrar que as providências quanto à devolução do saldo remanescente estão sendo
tomadas pela jurisdicionada.

4. O registro na entidade profissional competente não deve ser exigido para fins de comprovação
de qualificação técnica em editais de licitação que visem à contratação de serviços que não
envolvam a atividade finalística da profissão por ela fiscalizada.

5. O superdimensionamento do objeto contratual pode caracterizar violação dos princípios da

economicidade e do planejamento.

6. Em caso de incorporação da Gratificação de Encargos de Risco prevista no art. 5º, § 3º,

da Lei Municipal no 2.202/94 após a EC nº 20/98, os proventos devem ser submetidos
ao teto remuneratório do art. 40, §2º, da CRFB a cada pagamento mensal. Além disso, é
inconstitucional a vinculação da referida gratificação ao salário mínimo nacional.

7. A Administração Pública deve aplicar os critérios da Lei Federal nº 10.887/2004 na fixação dos
proventos de aposentadoria de servidores abrangidos pelas alterações da EC nº 41/2003.

1ª Turma
8. A garantia constitucional de percepção do salário mínimo pelo servidor público corresponde à
sua remuneração total, e não apenas ao vencimento básico.

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PLENÁRIO

1. A ordem cronológica de pagamento prevista pelo art. 5º da Lei 8.666/93

deve ser obedecida pela Administração Pública, observando-se como data
de exigibilidade o momento do adimplemento contratual pelo credor,
independentemente do procedimento de liquidação.
Em representação formulada ao TCMRJ, apontou-se possível descumprimento contratual por
parte da Administração Pública decorrente do não pagamento pela aquisição de aparelhos de ar
condicionado, instalados em órgãos da Secretaria Municipal de Saúde – SMS. Após diligências
para esclarecimentos e determinações para que a jurisdicionada comprovasse a quitação da
despesa, o Conselheiro Felipe Galvão Puccioni, analisando a admissibilidade do feito, aduziu
que “a demora injustificada da Administração em cumprir sua obrigação é uma afronta ao princípio
da impessoalidade”, além de infringir “o princípio da moralidade (art. 37 da CRFB/88) e seus
corolários: lealdade, honestidade, além dos insculpidos no art. 422 do CC/02, que são o da probidade
e da boa-fé objetiva”. Expôs que o TCMRJ deve compelir a Administração Pública a cumprir as
leis, “em especial, a ordem cronológica de pagamento, evitando que a atuação ilegal e ilegítima dos
gestores cause prejuízos ao Estado”. Ressaltou-se, ainda, que “a obediência à ordem cronológica
segundo a exigibilidade dos débitos é imposição legal” e que “a partir da entrega do bem ou do
serviço pelo contratado nasce a exigibilidade do crédito, e assim, segundo o art. 5º da Lei 8.666/93,
surge também a fila para pagamento segundo a data de exigibilidade”. Quanto ao momento
em que se concretiza a exigibilidade do pagamento, registrou o Conselheiro que, embora a
liquidação consista na verificação de um direito adquirido pelo credor, o direito a receber o
pagamento nasce com o cumprimento da obrigação objeto do contrato, concluindo que “o
pagamento é exigível da Administração Pública independentemente do procedimento de verificação
realizado pelo Poder Público chamado liquidação”. Ressaltou, ainda, o poder-dever das Cortes de
Contas de fiscalizar as despesas em todas as suas fases, assim como de determinar a correção
de ilegalidades visando ao exato cumprimento da lei. Além disso, o Conselheiro consignou
que o não cumprimento pela Administração de suas obrigações gera danos, como o aumento
dos riscos e custos inerentes às contratações administrativas, uma vez que “os preços para a
Administração Pública serão maiores tanto quanto maior for o risco dos contratados em não receber
ou receber com atraso”. O Plenário, ao acolher o voto do Conselheiro, entre outras deliberações,
determinou à Prefeitura que “regulamente, na Administração Pública Municipal, o art. 5º, caput,
da Lei 8.666/1993, com vistas à observância da ordem cronológica de pagamento segundo a
exigibilidade (nascimento do direito do credor com o adimplemento contratual)”, determinando
também à Prefeitura, à Câmara Municipal e ao TCMRJ “que implementem as regras dentro de
suas esferas administrativas, além de que devem implementar sistema informatizado que possibilite
a divulgação em tempo real, na rede mundial de computadores, das diversas ordens cronológicas e
das respectivas listas de credores, com ampla acessibilidade a qualquer cidadão, em atenção ao
prescrito na Lei 12.527/11 (Lei da Transparência)”.

PROCESSO 40/5674/2010, VOTO N.º 165/2017, RELATOR CONSELHEIRO FELIPE GALVÃO

PUCCIONI, PLENÁRIO, JULGADO DE 06/07/2017.

ANEXOS:
▶ Processo 40/5674/2010 - Voto n.º 165/2017 - Relator Conselheiro Felipe Galvão Puccioni;
▶ Processo 40/5674/2010 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 40/5674/2010 - Instrução da 1ª IGE.

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2. A subutilização pelo Município da f ranquia de combustível prevista em

contrato de locação pode caracterizar ofensa ao princípio da economicidade
e, por isso, demanda realização de estudo que demonstre a impossibilidade
da redução dos quantitativos contratados.
No âmbito de Auditoria de Conformidade realizada na Secretaria Municipal de Fazenda –
SMF, o TCMRJ, entre outras despesas, analisou a execução de contratos de locação de veículos
celebrados pelo referido órgão. Nesse ponto, restou constatado pela equipe de fiscalização
e pela Procuradoria Especial que “a Jurisdicionada utiliza menos combustível do que o previsto
pela franquia, a saber: Contrato nº 85/2016 - o consumo de combustível, no período examinado,
representa o percentual de 31,12% da franquia contratada; e Contrato nº 15/2016 – o consumo de
combustível, no período considerado, representa o percentual de 22,52% da franquia contratada”.
Desse modo, o “relatório (Achado 6.1) demonstra má utilização dos recursos públicos, uma vez que
existe a subutilização da franquia disponibilizada ou mesmo do quantitativo de veículos contratados.
Entretanto, entende que tal circunstância não revela uma evidente lesão ao erário, a ponto de ser
combatida com a adoção de medida cautelar, tendo em vista que, ao avaliar o processo licitatório e o
contrato administrativo relacionados no Achado 6.1, deve-se compreender a relação entre os preços
dos itens que compõem o valor total dos serviços”. Por isso, entendeu-se necessário esclarecer
a “relação entre a precificação de todo o ajuste e o montante previsto para a franquia”. Restou
destacado, ainda, “que os dados históricos de consumo de combustível e a perspectiva futuras destes
gastos devem ser esclarecidos e, portanto, entende ser conveniente verificar se a fixação de franquias
é uma praxe corrente no mercado de locação de veículos com serviço de condução e combustível”. O
Plenário, ao acolher o voto do Relator, Conselheiro José de Moraes Correia Neto, entre outras
deliberações, decidiu pela emissão de determinação para que “a Jurisdicionada apresente, além
do estudo que foi requerido pelo Corpo Instrutivo, um outro minucioso estudo que demonstre a
impossibilidade da redução da franquia de combustível contratada”.

PROCESSO 40/2239/2017, VOTO N.º 1307/2017, RELATOR CONSELHEIRO JOSÉ DE MORAES

CORREIA NETO, PLENÁRIO, JULGADO DE 19/10/2017.

ANEXOS:
▶ Processo 40/2239/2017 - Voto n.º 1307/2017 - Relator Conselheiro José de Moraes Correia Neto;
▶ Processo 40/2239/2017 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 40/2239/2017 - Instrução da 1ª IGE.

3. A inscrição do saldo de convênio em dívida ativa e o seu parcelamento são

suficientes para demonstrar que as providências quanto à devolução do
saldo remanescente estão sendo tomadas pela jurisdicionada.
Em análise realizada pelo TCMRJ de convênio celebrado pela Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Social – SMDS, foram verificadas pendências da Convenente em relação ao
saldo remanescente do ajuste. Diante deste fato, foi determinado à SMDS em diligência, que
“informasse se a Convenente efetuou a devolução do valor de R$ 58.877,33 (cinquenta e oito mil,
oitocentos e setenta e sete reais e trinta e três centavos) e remetesse a esta Corte de Contas cópia do
comprovante; em caso negativo, que informasse quais providências foram ou serão adotadas para
a regularização da dívida”. Com o retorno da diligência, atestou-se que o saldo remanescente

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foi inscrito em dívida ativa e objeto de parcelamento. Diante disso, o Relator, Conselheiro
Luiz Antônio Guaraná, considerou que “a inscrição do débito em dívida ativa é suficiente para
demonstrar que as providências quanto à devolução do saldo remanescente, devidamente corrigido,
foram tomadas pela Jurisdicionada”. Desse modo, o Plenário, ao acolher o voto do Relator,
decidiu pelo conhecimento para fins de arquivamento dos autos.

PROCESSO 40/2907/2010, VOTO N.º 863/2017, RELATOR CONSELHEIRO LUIZ ANTÔNIO

GUARANÁ, PLENÁRIO, JULGADO DE 26/10/2017.

ANEXOS:
▶ Processo 40/2907/2010 - Voto n.º 863/2017 - Relator Conselheiro Luiz Antônio Guaraná;
▶ Processo 40/2907/2010 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 40/2907/2010 - Instrução da 3ª IGE.

4. O registro na entidade profissional competente não deve ser exigido para

fins de comprovação de qualificação técnica em editais de licitação que
visem à contratação de serviços que não envolvam a atividade finalística da
profissão por ela fiscalizada.
Representação formulada ao TCMRJ questionou a regularidade de Pregão realizado pela
Secretaria Municipal de Ordem Pública - SEOP, cujo objeto era a locação de banheiros químicos
para as feiras livres da Cidade do Rio de Janeiro. A impugnante questionou a exigência
de registro no Conselho Regional de Administração - CRA prevista no edital para fins de
comprovação de qualificação técnica. Aduziu que tal documento seria irrelevante para o objeto
licitatório, restringindo a competitividade do certame. A unidade técnica e a Procuradoria
Especial apontaram que a exigência seria impertinente, uma vez que a prestação dos serviços
de locação, instalação e manutenção de sanitários químicos não demandaria a atividade de um
administrador. Contudo, constatou-se que a jurisdicionada não teria incorrido em má-fé, dolo
ou culpa quando do indeferimento da impugnação da empresa representante. Considerando as
conclusões do Corpo Instrutivo e da Procuradoria Especial, bem como que o objeto do contrato
já havia sido concluído, o Relator, Conselheiro Nestor Guimarães Martins da Rocha, entendeu
não existir danos ao erário ou prejuízo no caso em questão. Esclareceu, porém, que o conteúdo
dos autos serviria de colaboração para futuros certames. O Plenário, ao acolher o voto do
Relator, decidiu pela improcedência do pedido, uma vez que não havia possibilidade de alterar
cláusulas do Pregão e que o contrato já havia sido concluído. No entanto, decidiu pela emissão
de recomendação para que a jurisdicionada “não inclua nos próximos editais a exigência de
registro no CRA, visando à contratação de empresas com o mesmo objeto, buscando a sintonia com
a jurisprudência dos Tribunais e do próprio TCU”, bem como para que o contrato firmado entre a
SEOP e a licitante vencedora do certame não fosse prorrogado, a contar da ciência da decisão.

PROCESSO 40/4207/2016, VOTO N.º 741/2017, RELATOR CONSELHEIRO NESTOR

GUIMARÃES MARTINS DA ROCHA, PLENÁRIO, JULGADO DE 14/12/2017.

ANEXOS:
▶ Processo 40/4207/2016 - Voto n.º 741/2017 - Relator Conselheiro Nestor Guimarães Martins da Rocha;
▶ Processo 40/4207/2016 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 40/4207/2016 - Instrução da 1ª IGE.

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5. O superdimensionamento do objeto contratual pode caracterizar violação

dos princípios da economicidade e do planejamento.
O TCMRJ realizou análise de contrato de prestação de serviço de telefonia celebrado pela
Secretaria Municipal de Transporte - SMTR. Diante das manifestações do corpo técnico
e da Procuradoria Especial, restou constatado pelo Relator em seu voto que, “embora a
jurisdicionada tenha estimado o gasto anual em R$ 37.390,31 (trinta e sete mil, trezentos e noventa
reais e trinta e um centavos), optou por celebrar o contrato no montante de R$ 100.000,00 (cem
mil reais), tendo como referencial histórico de gastos com a empresa”. Diante disso, esclareceu
que, “embora não se possa afirmar que o ‘superdimensionamento’ aqui retratado seja causa
suficiente para imposição de débito (uma vez que não se encontram presentes todos os elementos
necessários para a configuração da responsabilidade civil-administrativa sujeita à competência
desta Corte de Contas), certo é que a violação de tais princípios (planejamento/economicidade)
importam, ao menos, na necessidade do gestor explicitar a este Tribunal os motivos que o levaram a
estimar a contratação nos moldes em que foi posteriormente estabelecida”. O Plenário, acolhendo
provisoriamente as razões do Relator, para fins de melhor instrução processual, determinou a
baixa dos autos em diligência, a fim de que a SMTR, entre outros esclarecimentos, apresente
justificativas acerca do superdimensionamento do objeto contratual e a consequente violação
aos princípios da economicidade e do planejamento.

PROCESSO 40/4719/2015, VOTO N.º 1044/2017, RELATOR CONSELHEIRO IVAN MOREIRA

DOS SANTOS, PLENÁRIO, JULGADO DE 14/12/2017.

ANEXOS:
▶ Processo 40/4719/2015 - Voto n.º 1044/2017 - Relator Conselheiro Ivan Moreira dos Santos;
▶ Processo 40/4719/2015 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 40/4719/2015 - Instrução da 6ª IGE.

6. Em caso de incorporação da Gratificação de Encargos de Risco prevista no

art. 5º, § 3º, da Lei Municipal nº 2.202/94 após a EC nº 20/98, os proventos
devem ser submetidos ao teto remuneratório do art. 40, §2º, da CRFB a cada
pagamento mensal. Além disso, é inconstitucional a vinculação da referida
gratificação ao salário mínimo nacional.
Em processo de apreciação, para fins de registro, da legalidade de ato de concessão de
aposentadoria, o TCMRJ enfrentou controvérsia acerca do direito pessoal à incorporação
da Gratificação de Encargos de Risco (Lei Municipal nº 2.202/94) após a EC nº 20/98 e a
incidência do teto remuneratório estabelecido na Constituição em seu art. 40, § 2º, bem como
a vinculação dos referidos encargos ao salário mínimo nacional (art. 7º, IV, CRFB). Na análise
do processo de concessão de aposentadoria, a unidade técnica constatou que os proventos
da servidora inativada foram fixados em valor superior à remuneração do cargo efetivo, em
razão do acréscimo gerado pela verba de Gratificação de Encargos de Risco – incorporada pela
servidora após a EC nº 20/98 – violando, desta forma, o §2º do art. 40 da CRFB. Informou,
ainda, que “em Inspeções realizadas sobre a folha de pagamento de inativos da Prefeitura do
Município do Rio de Janeiro, observou-se que a gratificação de Encargos de Risco encontra-se
vinculada ao salário mínimo”. Ao analisar o processo e acompanhar as manifestações do

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corpo técnico e da Procuradoria Especial, o Relator, Conselheiro Antônio Carlos Flores de

Moraes, entendeu que “embora o §2º do art. 40 da CRFB estabeleça, de fato, um teto (ou subteto)
remuneratório ao determinar que os proventos de aposentadoria, por ocasião de sua concessão, não
poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a inativação,
não se pode olvidar que a aludida norma possui mesmo nível hierárquico daquela prevista no art.
5º, XXXVI, também da CRFB (‘ a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a
coisa julgada’). Está-se, portanto, diante de aparente antinomia real entre normas constitucionais,
impondo-se a solução do conflito tendo em conta o princípio da máxima efetividade das normas
constitucionais, de forma a manter-se a incorporação da gratificação nos proventos da servidora
inativa (cf. art. 5º, XXXVI da CRFB), limitando a fruição desse direito no tempo, cumprindo assim o
disposto § 2º do art. 40 da Carta Federal”. Diante disto, o Plenário, ao acolher o voto do Relator,
entre outras deliberações, determinou que “a jurisdicionada mantenha apostilado, nos proventos
de inatividade da servidora interessada neste processo, a incorporação da parcela ‘encargos de
Risco, Rubrica 266’, devendo tal apostilamento encaminhar-se no sentido de aplicar o art. 40, §
2º da CRFB aos proventos de aposentadoria da servidora de cujo ato de inativação aqui se trata,
submetendo os proventos de aposentadoria da servidora, no momento de cada pagamento mensal
ao teto remuneratório previsto no citado dispositivo”. No que diz respeito à vinculação dos
referidos encargos ao salário mínimo nacional, restou assentada sua impossibilidade, tendo
em vista a vedação disposta no art. 7º, IV, da CRFB, determinando-se que “a jurisdicionada
traga todas as importâncias recebidas ao valor presente na data da aposentação, aplicando-se
os índices de reajustes gerais, apurando-se a média dos valores recebidos, sendo a importância
obtida considerada como aquela a ser efetivamente incorporada e, deste modo, apostilada no ato de
fixação de proventos examinado neste feito”.

PROCESSO 16/0222/2016, VOTO N.º 385/2017, RELATOR CONSELHEIRO ANTÔNIO CARLOS

FLORES DE MORAES, PLENÁRIO, JULGADO DE 14/09/2017.

ANEXOS:
▶ Processo 16/0222/2016 - Voto n.º 385/2017 - Relator Conselheiro Antônio Carlos Flores de Moraes;
▶ Processo 16/0222/2016 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 16/0222/2016 - Instrução da 5ª IGE.

7. A Administração Pública deve aplicar os critérios da Lei Federal nº

10.887/2004 na fixação dos proventos de aposentadoria de servidores
abrangidos pelas alterações da EC nº 41/2003.
Em processo de registro no TCMRJ de aposentadoria voluntária concedida a servidor público
municipal, o corpo técnico e a Procuradoria Especial constataram que o Poder Executivo
Municipal, ao calcular os proventos, não estaria aplicando os critérios estabelecidos pela
Lei Federal nº 10.887/2004. Segundo o Relator, Conselheiro Felipe Galvão Puccioni, porém,
“da análise do texto constitucional, extrai-se que o cálculo dos proventos das aposentadorias dos
servidores será feito ‘na forma da lei’. Nesse caso, a lei é a 10.887/2004”, a qual determina que
“o montante de proventos de aposentadoria deve ser a média aritmética simples das 80% maiores
remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor”. No caso, foram trazidas à
baila pelo Relator duas outras normas do Município do Rio de Janeiro relacionadas à matéria:
o art. 74, I, da Lei nº 94/1979, que prevê que os proventos dos funcionários aposentados

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voluntariamente serão “correspondentes ao vencimento do cargo efetivo”, e o Decreto n.º

23.844/2013, que dispõe em seu art. 1º que “no Município do Rio de Janeiro, dada a sua Autonomia
Federativa, os parâmetros e regras para aposentadoria e contribuição previdenciária, permanecem
os vigentes em sua legislação em novembro de 2003”. Segundo o Relator, “o art. 74, I, da Lei 94/79,
deve ser interpretado de modo a se conformar com a Carta Magna e com a Lei nº 10.887/2004”.
Do mesmo modo, “deve ser afastada qualquer interpretação (...) do Decreto nº 23.844/2003 que
colida com a Constituição e com as leis de aplicação obrigatória por todos os entes”. Foi constatado
pelo Relator que “a não aplicação da Lei nº 10.887/2004 causou e causa graves danos aos cofres
municipais e à população carioca (...) visto que milhares de servidores recebem proventos em valor
superior a que teriam direito”. Destarte, acompanhando o Relator, o Plenário, entre outras
deliberações, considerou ilegal o ato de aposentadoria, tendo em vista que os proventos foram
fixados ao arrepio do disposto no art. 40, §3º da Constituição, regulamentado pelo art. 1º da Lei
n.º 10.887/2004; dispensou o ressarcimento das quantias recebidas indevidamente de boa-fé
pela interessada; determinou a instauração de Tomada de Contas Especial pelo Poder Público
Municipal a fim de apurar as irregularidades praticadas; e fixou prazo para a interrupção
no pagamento dos proventos decorrentes de todos os atos concessórios de aposentadoria e
pensão considerados ilegais pela Corte de Contas.

PROCESSO 08/1974/2017, VOTO N.º 177/2017, RELATOR CONSELHEIRO FELIPE GALVÃO

PUCCIONI, PLENÁRIO, JULGADO DE 03/10/2017.

ANEXOS:
▶ Processo 08/1974/2017 - Voto n.º 177/2017 - Relator Conselheiro Felipe Galvão Puccioni;
▶ Processo 08/1974/2017 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 08/1974/2017 - Instrução da 5ª IGE.

1ª TURMA

8. A garantia constitucional de percepção do salário mínimo pelo servidor

público deve ser aferida de acordo com sua remuneração total, e não apenas
com o vencimento básico.
Ao apreciar a concessão de aposentadoria de servidor público municipal, o TCMRJ, a partir do
voto do Relator, Conselheiro Antônio Carlos Flores de Moraes, determinou a baixa dos autos
em diligência para que “o órgão de origem esclarecesse a divergência entre a complementação
salarial concedida ao inativo e a aplicação da Súmula Vinculante nº 16 do STF de 25/06/2009”.
No ato da fixação de proventos de aposentadoria, o órgão previdenciário, no cálculo da
complementação salarial, tomou como base apenas o vencimento básico auferido pelo
servidor, e não sua remuneração total, em contrariedade ao que dispõe a Súmula Vinculante
nº 16 do Supremo Tribunal Federal. Como consequência, a complementação salarial restou
fixada em valor superior ao efetivamente devido pelo Município. Após retorno dos autos
em diligência, constatou-se que as impropriedades haviam sido sanadas, razão pela qual o
Relator votou “no sentido de ser reconhecida a legalidade da aposentadoria em exame, para fins de
registro”.

PROCESSO 07/0992/2016, VOTO TURMA, JULGADO DE 24/08/2017.

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ANEXOS:
▶ Processo 07/0992/2016 - Voto n.º 354/2017 - Relator Conselheiro Antônio Carlos Flores de Moraes;
▶ Processo 07/0992/2016 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 07/0992/2016 - Parecer da Procuradoria Especial;
▶ Processo 07/0992/2016 - Instrução da 5ª IGE.
▶ Processo 07/0992/2016 - Instrução da 5ª IGE.