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Título : REGRAS PARA APLICAÇÃO DO REAJUSTAMENTO NOS VALORES CONTRATADOS NAS OBRAS PÚBLICAS
Autor : Paulo Sérgio de Monteiro Reis

DOUTRINA – 562/280/JUN/2017

REGRAS PARA APLICAÇÃO DO REAJUSTAMENTO NOS VALORES CONTRATADOS NAS

OBRAS PÚBLICAS

PAULO SÉRGIO DE MONTEIRO REIS

Advogado e engenheiro civil. Doutrinador na área de licitações e contratos administrativos.

Em recente decisão, proferida no Acórdão nº 19/2017-P, o Tribunal de Contas da União

recomendou ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que:

9.5.1. em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa e

morosa a atualização da estimativa de custo da contratação, adote como marco inicial para efeito de
reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária, nos termos do art. 40,
inciso XI, da Lei 8.666/1993 e do art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001;

O reajustamento de preços é uma das formas da manutenção efetiva das condições propostas
pelo licitante, representando, assim, a concretização fática da regra inserida na Constituição Federal
vigente, art. 37, inc. XXI. Em sendo um comando constitucional, o reajustamento é uma condição a ser
inserida obrigatoriamente nos contratos administrativos. Assim, aliás, dispõe expressamente a Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993, tanto no art. 40, inc. XI, como no art. 55, inc. III. 1 Nesse sentido, já
deliberou o TCU, no Acórdão nº 2.205/2016-P. Dessa forma, devem constar, tanto do edital quanto da
minuta do termo de contrato, três condições básicas: a periodicidade do reajustamento, o índice a ser
adotado e o marco inicial para a contagem da periodicidade.

No contexto infraconstitucional, o reajustamento tem suporte nas disposições da Lei nº 10.192, de

14 de fevereiro de 2001. Vale lembrar que reajustamento não significa alteração do valor contratado,
mas sim sua mera atualização. Exatamente por isso, a Lei nº 8.666/93, no art. 65, § 8º, dispõe que o
reajustamento dispensa a celebração de aditivo, só exigível quando houver alteração contratual. O
reajustamento é formalizado, então, por apostilamento nos autos do respectivo processo.

Da Lei nº 10.192/01 extraímos a primeira e a segunda dessas condições básicas: a periodicidade

e o índice. Dispõe o diploma legal, em seu art. 2º e respectivo § 1º, verbis:

Art. 2º É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais,
setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados nos contratos de
prazo de duração igual ou superior a um ano.

§ 1º É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade

inferior a um ano.

Assim, a periodicidade a ser adotada é de um ano e o índice será, de preferência, setorial, se

houver. Caso contrário, deverá ser adotado um índice de preços geral.

Resta examinar, então, qual o marco inicial para a contagem da anualidade. A mesma Lei nº
10.192/01, em seu art. 3º, § 1º, dispõe a respeito, estabelecendo:

Art. 3º (...)

§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a partir da data
limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir.

1 de 6
 Traz a Lei duas alternativas para a fixação desse marco inicial. A primeira é a data-limite para
apresentação da proposta; a segunda, a data do orçamento a que essa proposta se referir.
Claramente, trata-se de alternativas, aplicáveis conforme análise que faremos a seguir, sendo
impossível, portanto, na mesma situação, a aplicação das duas.

Comecemos pela segunda: o marco inicial para a contagem do reajustamento será a data do
orçamento a que a proposta se referir. É a alternativa a ser utilizada nas situações em que o
orçamento apresentado pelo licitante está vinculado, por alguma disposição legal, à determinada data,
muito embora essa data seja diferente daquela em que a proposta foi apresentada.

A outra situação é a que vincula o marco inicial para a contagem da anualidade à data-limite para
apresentação da proposta, ou seja, à data da sessão de abertura da licitação, que é, rotineiramente, o
momento derradeiro para que o licitante entregue à Administração a sua oferta. Ou, outra data
expressamente estabelecida no instrumento convocatório, no caso de ser fixado outro prazo-limite
para a entrega da proposta.

Vamos nos preocupar fundamentalmente com a aplicação do instituto do reajustamento nas obras
públicas, assunto que foi objeto da deliberação do Acórdão nº 19/2017-P, do TCU, ao início citado.

É oportuno destacar que os orçamentos básicos elaborados pela Administração interessada, nos
processos de contratação de obras e serviços de engenharia, vinculam-se a determinados parâmetros,
estabelecidos legalmente. Particularmente, no caso de obras contratadas e executadas com recursos
dos orçamentos da União, os parâmetros a serem adotados são o Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) e o Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro). O
segundo destina-se especificamente às obras e serviços de infraestrutura de transportes. Nos demais
casos, deve-se utilizar o Sinapi. Assim dispõe o Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013, arts. 3º e 4º.
Obras e serviços realizados exclusivamente com recursos próprios de estados ou municípios podem
adotar outros parâmetros, consoante disponha a respectiva legislação. 2

Dispõe o Decreto que o Sinapi é um sistema que deve ser mantido pela Caixa Econômica Federal
(CEF), segundo definições técnicas de sua área de engenharia, cabendo ao Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), a realização das pesquisas de preços. Os valores respectivos são
divulgados pela Caixa, com atualização mensal. 3

Quando vai elaborar seu orçamento básico, a Administração faz a competente consulta ao Sinapi,
devendo considerar sempre o último mês disponível naquela data. A elaboração de orçamentos nessa
área constitui atividade específica e exclusiva dos profissionais que têm a devida formação, cabendo,
assim, a obrigatoriedade da formalização da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica (ART),
em se tratando de profissionais vinculados ao Sistema CONFEA, ou do Registro de Responsabilidade
Técnica (RRT), para aqueles vinculados ao Sistema CAU/BR. O Decreto nº 7.983/13 dispõe
expressamente, em seu art. 10, sobre a necessidade da anotação de responsabilidade técnica pelas
planilhas orçamentárias constar, obrigatoriamente, dos autos do projeto, inclusive no caso de
eventuais alterações.

O profissional responsável deverá inserir, necessariamente, na planilha orçamentária elaborada, a

data do referencial adotado. Deve, assim, constar do orçamento expressa menção ao mês de
referência do Sinapi, que foi adotado para a sua elaboração.

Exemplificando: se o orçamento foi elaborado no dia 20.03.2017 e, nesse momento, o mais

recente índice Sinapi disponibilizado pela Caixa for o de fevereiro/2017, o orçamento deve trazer
expressamente tal condição, com uma referência do tipo: “ Este orçamento foi elaborado com base
no Sinapi de fevereiro/2017”.

O Decreto nº 7.983/13, nos arts. 5º e 6º, prevê a possibilidade de, a uma, a Administração
desenvolver um sistema de referência de custos próprio e utilizá-lo na elaboração de suas planilhas; a
duas, diante da inviabilidade de utilização do Sinapi (ou porque dele não consta o item específico ou
até mesmo consta item similar, mas com características diferenciadas, ou porque, comprovadamente,
o valor constante do Sinapi não esteja compatível com a realidade fática), a Administração poder
utilizar outros referenciais, como publicações técnicas especializadas, sistema específico instituído

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para o setor ou pesquisa de mercado. Nesses casos, deve o profissional que vai elaborar o orçamento
ter o cuidado de trabalho com todos os preços referenciados a uma data única. Ou seja, na situação
citada como exemplificativa, se o referencial Sinapi a ser utilizado é o de fevereiro/2017, toda e
qualquer fonte alternativa a ser utilizada deve se referenciar a esse mesmo mês/ano.

Sabemos todos que, rotineiramente, a efetiva realização do certame licitatório só é iniciada pela
Administração Pública algum tempo depois da elaboração do orçamento. Há sempre um lapso
temporal, não desprezível, entre a elaboração da planilha de quantitativos de preços e a efetiva
realização da licitação. Isso é causado não só pela quantidade de documentos que devem constar
obrigatoriamente dos instrumentos convocatórios, no caso de obras e serviços de engenharia, mas
também pela própria burocracia estatal, que acaba alongando prazos que poderiam ser menores.

Dessa forma, no exemplo que estamos tratando, admitamos que a sessão inicial da licitação seja
marcada para algum dia do mês de junho do mesmo ano de 2017. Por sua vez, e aqui também para
cumprir a obrigação da obediência aos prazos legalmente estabelecidos, estima-se que, em uma
situação como essa, a licitação poderia estar concluída durante o mês de setembro de 2017, se nada
de anormal ocorrer durante o processo, podendo se prolongar por um prazo ainda maior, em situações
que denominaremos de extraordinárias, mas que, na realidade, são vivenciadas rotineiramente.

Concluído o certame com o ato de homologação do processo, poderá a Administração convocar o

licitante vencedor para formalizar o devido instrumento contratual, no prazo obrigatoriamente
estabelecido no edital. 4 Esse prazo poderá ser prorrogado uma vez, por igual período, quando o
convocado fizer a devida solicitação, apresentando motivo justo, aceito pela Administração. 5
Admitamos que tudo correu sem contratempos e que o instrumento contratual foi formalizado ainda no
mês de setembro, estabelecendo-se o dia 1º de outubro para o início da execução dos trabalhos.

Se a licitação está marcada para o mês de junho/2017, é nesse momento que o licitante vai
elaborar sua proposta. Deveria, então, em tese, adotar em sua planilha os preços vigentes nesse mês.
Ocorre que o licitante estará obrigado, consoante disposição que deve constar do preâmbulo do
instrumento convocatório, a obedecer aos ditames do já citado Decreto nº 7.983/13.

A norma regulamentadora em questão dispõe, essencialmente em seu art. 13, que o licitante
poderá adotar em suas propostas custos unitários diferentes daqueles constantes do orçamento básico
da Administração, para o qual o referencial adotado foi, lembremos, o Sinapi. Estará adstrito, em
relação a esses preços unitários, aos critérios de aceitabilidade dos preços unitários, constantes do
edital. Não existe tal liberdade, no entanto, em relação ao preço global estimado. Este será,
necessariamente, o valor máximo aceitável na licitação, devendo ser desclassificadas as propostas
que não atendam esse limite máximo estabelecido.

É oportuno destacar que, além do Decreto federal dispor nesse sentido, é necessário observar as
condições estabelecidas na Súmula nº 259 do TCU, que estabelece:

Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos

preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do
gestor.

Se o preço global estimado pela Administração em seu orçamento é o valor máximo aceitável,
qualquer licitante que estabeleça em sua proposta valor global superior a este deverá ser
desclassificado, para atendimento às disposições do art. 48, inc. II, da Lei nº 8.666/93. Assim, estará o
licitante vinculado ao orçamento estimado, em seu valor global, dele não podendo se afastar, a não ser
para reduzir o preço cotado.

Ora, no exemplo que estamos analisando, o orçamento básico foi elaborado com fundamento no
Sinapi de fevereiro/2017. A proposta do licitante será apresentada em junho de 2017 e o respectivo
contrato com o adjudicatário será firmado em setembro/2017, para que as obras sejam iniciadas em
outubro/2017.

Vivemos em um país que convive, há muitos anos, com uma inflação positiva. Muito embora
pareça estar, novamente, sob controle, a inflação existe e faz com que o poder de compra de nossa
moeda seja diminuído com o passar do tempo. Não é difícil entender, dessa maneira, que, se a obra

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poderia ser executada em fevereiro/2017 com o valor orçado pela Administração, em junho do mesmo
ano, data para apresentação da proposta, o valor necessário para executar a mesma obra seria maior,
pois os preços dos insumos se elevaram com o passar do tempo. Mas o licitante fica impedido de
ofertar proposta baseada nos preços vigentes em junho, pois o valor global seria superior ao do
orçamento da Administração, que é o limite máximo aceitável, não lhe restando outra opção, portanto,
a não ser se sujeitar a esse valor orçado, para não ter sua proposta desclassificada.

Quando, então, o adjudicatário, agora contratado, teria direito ao primeiro reajustamento? Nos
termos da Lei nº 10.192/01, como o orçamento apresentado na licitação estava vinculado a
determinada data (o mês considerado na elaboração do orçamento básico – Sinapi de fevereiro/2017),
o primeiro reajustamento deve ocorrer no mês de fevereiro de 2018. Mas, dirão alguns, se a proposta
foi apresentada em junho/2017 e o contrato firmado em setembro/2017, não deveriam ser essas datas
que constituiriam o marco inicial para a contagem da anualidade? Não, respondemos. Vejam que a Lei
nº 10.192/01 estabelece que, quando a proposta do licitante se vincula a determinada data, no caso, a
data do orçamento básico, é esta que constitui o marco inicial.

É uma questão de absoluta justiça, para a efetiva aplicação do conjunto de regras legais que
envolvem a questão. Não foi o licitante que escolheu essa opção; foi o sistema jurídico vigente que o
obrigou a tal.

Vê-se, assim, que o Acórdão nº 19/2017-P, do TCU, recomendou ao MPDG a efetiva aplicação
das disposições do ordenamento jurídico. Em outras palavras, ao licitar obras e serviços de
engenharia, a Administração poderá adotar dois procedimentos alternativos:

1. atualizar seu orçamento-base para a data-limite para apresentação da proposta, contando essa
data como marco inicial para a contagem da anualidade do primeiro reajustamento; ou,

2. realizar a licitação sem atualizar seu orçamento-base, mas, nesse caso, adotando como marco
inicial a data do orçamento, e não a data-limite para apresentação da proposta.

Como o próprio TCU sugere em seu Acórdão, adotar a primeira alternativa é tarefa indesejável.
Não só pelas citadas complexidade e morosidade das tarefas, mas também pelo fato de nunca termos
disponível o Sinapi do dia. Temos sempre uma defasagem de, pelo menos, um mês, que, somado ao
prazo de publicidade obrigatório, já nos daria uma defasagem de, no mínimo, dois meses.

Por isso, o Acórdão recomendou a adoção da segunda alternativa, mais justa e absolutamente de
acordo com as disposições das normas legais vigentes. Afinal, estamos em um Estado de Direito,
felizmente, em nosso país.

No exemplo citado alhures, o orçamento básico foi elaborado no dia 20.03.2017, baseado nos
preços estabelecidos no Sinapi de fevereiro/2017. Nessas condições, o contratado terá direito ao
primeiro reajustamento a partir de fevereiro de 2018. Pergunta-se: a partir de qual dia do mês de
fevereiro o valor deveria ser reajustado?

É oportuno lembrar que o reajustamento tem sempre efeito ex nunc. Isto é, a variação do índice
adotado atualizará o valor contratado a partir da data em que se completa a anualidade; daí para a
frente. Aquilo que tiver sido executado antes dessa data, permanecerá com o valor anterior. 6 Como
deve ser feita a estipulação dessa data?

O TCU já apreciou a questão. E o fez no Acórdão nº 1.707/2003-P, nos seguintes termos:

9.2 determinar ao DNIT que:

9.2.1 estabeleça já a partir dos editais de licitação e em seus contratos, de forma clara, se a
periodicidade dos reajustes terá como base a data-limite para apresentação da proposta ou a data do
orçamento, observando-se o seguinte:

9.2.1.1 se for adotada a data-limite para apresentação da proposta, o reajuste será aplicável a partir do
mesmo dia e mês do ano seguinte;

4 de 6
 9.2.1.2. se for adotada a data do orçamento, o reajuste será aplicável a partir do mesmo dia e
mês do ano seguinte se o orçamento se referir a um dia específico, ou do primeiro dia do
mesmo mês do ano seguinte caso o orçamento se refira a determinado mês;

9.2.2. para o reajustamento dos contratos, observe que a contagem do período de um ano para a
aplicação do reajustamento deve ser feita a partir da data base completa, na forma descrita no item
9.1.1, de modo a dar cumprimento ao disposto na Lei nº 10.192/2001, em seus arts. 2º e 3º, e na Lei nº
8.666/93, em seu art. 40, inciso XI; (Grifamos.)

Dessa forma, em obras e serviços de engenharia, considerando que o Sinapi é um referencial

mensal, deverá ser adotado o reajustamento a partir do primeiro dia do mesmo mês do ano seguinte.

Todas essas regras devem ser estabelecidas de forma absolutamente clara nos instrumentos
convocatórios elaborados pela Administração Pública, para a contratação de obras e serviços de
engenharia. Deve-se registrar, neste momento, que o estabelecimento das regras e a consequente
concessão do reajustamento não constituem qualquer poder discricionário. É a Constituição Federal
que obriga a Administração a manter as condições efetivas da proposta, concedendo,
consequentemente, o reajustamento, que, aliás, deverá ser concedido automaticamente,
independentemente de solicitação do contratado. Reajuste é automático e deve ser concedido de
ofício, mediante simples apostilamento nos autos do processo. 7

Para que o reajustamento seja concedido automaticamente, é indispensável que o instrumento

convocatório contenha todas as regras para sua definição. A não inserção dessas regras constitui
irregularidade, independentemente do prazo previsto para execução da obra. Mesmo em contratos que
tenham uma duração prevista inferior a doze meses, as regras de reajustamento são obrigatórias. A
uma, porque não se conta a anualidade a partir do contrato, mas sim de momento anterior (data do
orçamento a que a proposta se referir), algumas vezes, muito anterior. Assim, a vigência do contrato
pode ser inferior a doze meses, mas a anualidade para a concessão obrigatória do reajustamento se
completar antes desse prazo. E, a duas, porque a Lei nº 8.666/93, nos arts. 40, inc. XI, e 55, inc. III,
estabelece essa obrigatoriedade, não a condicionando a qualquer prazo de vigência contratual.

Encerramos com um excerto do Voto proferido no já citado Acórdão nº 2.205/2016-P do TCU:

66. Entretanto, o estabelecimento dos critérios de reajuste dos preços, tanto no edital quanto no
instrumento contratual, não constitui discricionariedade conferida ao gestor, mas sim verdadeira
imposição, ante o disposto nos artigos 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei 8.666/93. Assim, a sua
ausência constitui irregularidade, tendo, inclusive, este Tribunal se manifestado acerca da matéria,
por meio do Acórdão 2804/2010 - Plenário, no qual julgou ilegal a ausência de cláusula neste sentido,
por violar os dispositivos legais acima reproduzidos.

Até em contratos com prazo de duração inferior a doze meses, o TCU determina que conste no
edital cláusula que estabeleça o critério de reajustamento de preço (Acórdão 73/2010 - Plenário,
Acórdão 597/2008 - Plenário e Acórdão 2715/2008 - Plenário, entre outros). (Grifamos.)

Como citar este texto:

REIS, Paulo Sérgio de Monteiro. Regras para aplicação do reajustamento nos valores contratados
nas obras públicas. Revista Zênite ILC – Informativo de Licitações e Contratos, Curitiba: Zênite, n. 280,
p. 562-567, jun. 2017.

1 Enquanto o art. 40, inc. XI, obriga o instrumento convocatório a dispor sobre as regras básicas do
reajustamento, o art. 55, inc. III, traz a mesma obrigação em relação ao instrumento contratual
respectivo.

2 Para maior facilidade, de ora em diante falaremos apenas em Sinapi, devendo o leitor ficar atento à
necessidade da aplicação do Sicro, no caso concreto de obras/serviços de infraestrutura de
transportes.

3 O Sicro é mantido e divulgado pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).

4 Lei nº 8.666/93, art. 40, inc. II.

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5 Lei nº 8.666/93, art. 64, § 1º.

6 Recomenda-se a leitura do Decreto nº 1.054, de 7 de fevereiro de 1994, que regulamenta o

reajustamento de preços no âmbito da União.

7 O TCU já deliberou nesse sentido no Acórdão nº 1.374/2006-P.

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