6.

Contratação de projetos de infraestrutura via PPPs15

No que segue, proponho que o framework aplicado à modalidade de PPP tenha sete elementos principais.

Os quatro primeiros correspondem às fases 2 a 4 do esquema de preparação de projetos de PPP na União Europeia (Figura 4). Os três
outros dizem respeito à fase posterior à conclusão do projeto.

Figura 4: Fases de preparação de projeto de PPP na União Europeia

Fonte: Camacho e Rodrigues (2014)

15
Para fins de discussão que segue, adoto a prática de muitos autores que não diferenciam concessões de PPPs, entendendo que as primeiras são
apenas um caso particular das segundas. O foco aqui é a perspectiva econômica da questão. Há que se ter em mente, porém, que o normal no Brasil é
tratar essas duas opções como alternativas distintas. Essa distinção resulta, principalmente, de a legislação que rege as concessões (Lei 8.987/1995) ser
diferente da que regula as PPPs (Lei 11.079/2004), inclusive no que tange às regras que regem a transferência de recursos e a concessão de garantias pelo
Poder Público

47
Passo 1:
Avaliação da atratividade da PPP
A literatura mostra que, em geral, os governos não dedicam
a mesma atenção a realizar avaliações cuidadosas e análises
econômicas das PPPs como fazem com projetos contratados
na modalidade convencional (Engel, Fisher e Galetovic, 2008;
Estache e Saussier, 2014; RLKKF, 2014). Para Estache e
Saussier (2014), isso reflete certo viés ideológico e oportunismo
político, que fazem com que os governos sigam em frente
com as PPPs sem testar se as suposições que as tornam uma
alternativa atraente se verificam no caso do projeto em questão.
Um primeiro passo do nosso framework, portanto, deve ser
testar se as hipóteses que tornam as PPPs a melhor opção estão
presentes no caso concreto. Duas dessas hipóteses devem ser
explicitamente consideradas:
• que as PPPs fazem com que o projeto de infraestrutura seja
realizado de forma mais eficiente, resultando, portanto, em um
melhor VFM;
• que as PPPs permitem flexibilizar as restrições fiscais
(adicionalidade de recursos), viabilizando investimentos em
casos em que o setor público carece dos recursos financeiros e/
ou humanos para tal.
O argumento da eficiência depende de uma série de suposições
que podem ou não ser realidade: mercados competitivos;
seleção e execução eficiente; ótima transferência ou
compartilhamento de riscos; e a capacidade no setor público de
preparar e desenvolver bons projetos, assim como de realizar
bons contratos. A própria experiência brasileira mostra que
nem sempre esse é o caso.
A possibilidade de acelerar a implantação de novas
infraestruturas é um dos principais atrativos das PPPs no
Brasil (Frischtak, 2013). Porém, o aporte de recursos pelo
parceiro privado não é uma doação, mas um “empréstimo”. A
não ser no caso de uma concessão pura, em que esta viabiliza
com a cobrança que não seria politicamente possível de outra
forma, o recurso à PPP significa que o parceiro privado está
financiando os investimentos do governo, e precisará ser
pago por isso no médio e longo prazo. E, em geral, esse é um
empréstimo com custo mais alto do que se o governo fosse
diretamente a mercado. Isso leva à recomendação de que
antes de se seguir em frente com a PPP se garanta que a sua
atratividade foi devidamente testada, inclusive com recurso a
avaliações externas, como discutido na seção 4.
48
Passo 2:
Detalhamento do projeto
A etapa de detalhamento do projeto visa atingir três objetivos
principais:
i. aprofundar o conhecimento dos gestores públicos sobre
o investimento, de forma a permitir aperfeiçoar o projeto,
adaptá-lo à modalidade PPP e mitigar problemas de assimetria
informacional em relação aos potenciais investidores;
ii. desenhar um modelo de PPP que maximize o VFM do
projeto;
iii. redigir um contrato de PPP que reflita o modelo escolhido.
Vieira (2014) lista uma série de estudos que necessitam ser
feitos para a preparação de uma PPP (Quadro 2). A maioria já
deveria ter sido realizada nos estágios anteriores de análise, mas
há sempre espaço para aprofundá-los e, por vezes, atualizá-los.
Deve haver sempre uma forte preocupação do setor público
em se ter o máximo de informação possível sobre o projeto
e os potenciais licitantes, de forma a minimizar os rents
informacionais que podem ser auferidos pelos investidores
privados.
O contrato de PPP precisa ser muito mais completo, no sentido
de prever cenários contingentes variados ao longo de um
maior período de tempo, do que o de execução de uma obra. É
necessário prever contingências, deveres e direitos ao longo do
período do contrato, em geral de décadas; determinar como se
darão as adaptações às novas circunstâncias e como elas serão
financiadas. É preciso definir, com detalhes, qual o serviço que
será fornecido e com que padrão de qualidade, com a geração
de indicadores que possam ser monitorados e eventualmente
checados por uma terceira parte. E é preciso desenhar um
projeto que interesse o investidor privado, mas sem dar a ele
uma parcela do excedente total gerado pelo projeto maior do
que o mínimo necessário. Assim, a formatação da PPP em si
e do contrato correspondente deve contemplar os seguintes
elementos:
i. Definição do escopo: Em uma PPP, o parceiro privado é
responsável por um conjunto mais amplo de etapas do projeto
do que na modalidade convencional. Entre essas, podem estar a
concepção do plano de negócios e dos projetos de engenharia,
a construção, o financiamento, a manutenção e a operação
da infraestrutura. É preciso definir caso a caso quais serão
efetivamente transferidas ao privado.
 Quadro 2: Estudos necessários à estruturação de uma PPP
Fonte: Vieira (2014)
ii. Determinação de prazos e indicadores de desempenho: O
contrato deve especificar e o governo fiscalizar explicitamente
o prazo de início de provisão dos serviços e a qualidade e
quantidade do serviço a ser fornecido pelo parceiro privado, a
partir de indicadores de desempenho definidos claramente no
contrato.
iii. Alocação de riscos: Na preparação do projeto de PPP, um
dos passos mais importantes é a eficiente alocação de riscos.
Quase sempre, a maioria dos riscos de implantação e operação
do projeto ficarão com o parceiro privado. A transferência
desses para o parceiro privado poderá aumentar o VFM
quando isso criar um incentivo para que o parceiro privado
melhore a eficiência. Raramente, porém, será o caso de se
transferirem todos os riscos em um projeto para a empresa
privada. O objetivo deve ser alocar o risco para a parte que
seja mais capaz de gerenciá-lo – no caso do setor público, por
exemplo, isso se aplica quando é ele mesmo o responsável
por determinadas licenças, como as ambientais, ou atividades,
como as desapropriações.
iv. Precificação de riscos: Além de identificar e alocar os
riscos adequadamente, é preciso precificá-los corretamente,
para poder avaliar a razoabilidade da remuneração exigida
pelo parceiro privado. Um erro nesse passo pode ter severas
consequências fiscais, assim como afetar a prestação
de serviços, inclusive pela não conclusão do projeto de
infraestrutura.
v. Análise das condições de financiamento: As condições
financeiras com que o parceiro privado aceitará trabalhar
dependerão do tipo de financiamento que estiver disponível
para o projeto.
Passo 3:
Contabilização orçamentária dos compromissos com a PPP
Em algumas jurisdições, de acordo com RLKKF (2014), ocorre
no caso das PPPs que essas não precisem constar do orçamento
público, em contraste, segundo os autores, com o que ocorre
nos projetos realizados na modalidade convencional. Nesse
caso, argumentam RLKKF (2014), o investimento em PPPs
acaba sendo tratado à parte do investimento realizado
diretamente pelo setor público. Da mesma forma, as despesas
decorrentes da implantação da PPP muitas vezes não estão
submetidas à regulamentação direta como sendo uma despesa
pública.
Em parte, argumentam RLKKF (2014), esse quadro resulta da
falta de normas contábeis adequadas. A falta de um padrão
de contabilidade abrangente e universal para o tratamento
contábil de PPPs, segundo os autores, dificulta incluir e tornar
vinculantes os compromissos com PPPs no orçamento público.
Isso, às vezes, permite às PPPs contornar limites fiscais que não
deveriam ser ignorados.
Como grande parte das obrigações futuras do governo sobre as
PPP são compromissos de longo prazo, é importante analisar
49
a PPP do ponto de vista fiscal, em especial: (i) o impacto
dos projetos sobre a dinâmica das contas públicas, e (ii) se o
governo tem como manter a solidez e sustentabilidade fiscal
enquanto promove projetos de PPP.
Passo 4:
Licitação
Nas PPPs, uma intensa competição na etapa de licitação é ao
mesmo tempo mais difícil e mais necessária. A dificuldade
deriva da escala muito maior do projeto, que exige do
parceiro privado mais expertise tecnológica e gerencial e,
ao mesmo tempo, maior capacidade e comprometimento
financeiro16. A necessidade resulta do grau bem maior de
assimetria informacional e a oportunidade que este cria para
a extração de rendas informacionais. A alocação da maioria
das atividades do projeto, assim como dos riscos, ao parceiro
privado, gera uma assimetria informacional superior à presente
na modalidade convencional de contratação. Isso faz da
estruturação e da gestão do processo licitatório um dos passos
mais críticos do framework aqui analisado.
Nesta etapa, os seguintes elementos precisam ser decididos:
• o modelo de licitação a ser usado, se leilão inglês, envelope
fechado, etc.; se separado ou não em etapas (proposta técnica e
de preço, por exemplo); em que ordem estas devem ocorrer;
• os critérios de pré-qualificação a que os potenciais licitantes
devem estar sujeitos;
• o grau de interação com os potenciais licitantes e em
que medida o modelo de licitação deve ser permeável às
informações assim obtidas;
• a definição dos critérios a serem utilizados para avaliar as
propostas e selecionar o vencedor da licitação (preço, cobertura
de serviços, prazo etc.);
• a decisão de se todos os participantes do leilão deverão
concorrer na mesma condição ou se alguns podem gozar de
alguma vantagem (Swiss challenge, bônus, etc.).
16
Estache e Iimi (2009) ilustram esse ponto com evidências empíricas para o setor de água e saneamento.
50
Passo 5:
Monitoramento
O monitoramento do projeto de PPP é realizado pela
autoridade pública competente, tendo por base os indicadores
de desempenho estipulados em contrato, que precisam ser
detalhados, mensuráveis e refletir adequadamente a natureza, a
quantidade e a qualidade do serviço prestado.
O próprio contrato pode conter incentivos, como prêmios
e punições, para estimular o privado a ter um desempenho
consistente com o que estipula o acordo. Deduções podem ser
aplicadas aos pagamentos que o governo deve fazer ao parceiro
privado em caso de fraco desempenho. Complementarmente,
podem ser dados prêmios se o desempenho superar um
benchmark pré-estabelecido. De fato, um aspecto interessante
dos projetos de PPP é que se pode recorrer a uma pesquisa de
satisfação para se aferir a qualidade do serviço e em cima disso
instituir incentivos.
Passo 6:
Renegociação e refinanciamento
Uma característica positiva das PPPs é a menor necessidade de
renegociações na fase de implantação do projeto, em função
da maior integração vertical das atividades aí desenvolvidas
(Pinheiro, 2015). Isso não significa, porém, que não ocorram
renegociações em projetos realizados nessa modalidade. Pelo
contrário, como se trata de contratos de longo prazo, quase
por definição incompletos, há uma grande chance que eles
necessitem de adaptações ao longo do seu período de execução.
Estache e Saussier (2014) observam que as renegociações
são relativamente frequentes em projetos de PPP (Tabela
2). É difícil precisar o que leva a essas renegociações, se
um comportamento oportunista do parceiro privado,
aproveitando-se da “Transformação Fundamental” (ver
Pinheiro, 2015) que se dá a partir do momento em que os
parceiros estão presos ao contrato de PPP, ou alterações
bem intencionadas, originadas no setor público ou privado,
motivadas pelo desejo de ampliar ou melhorar o serviço.
Seja qual for a razão, porém, é possível prever que durante a
vida de um projeto de PPP o plano original do projeto terá de
ser alterado. Isso significa que o projeto que é efetivamente
realizado não coincide exatamente com o licitado, de forma
que o VFM efetivo também não é necessariamente o mesmo.
Nesse contexto, a boa prática recomenda que essa realidade
 Tabela 2: Alguns estudos sobre a frequência de renegociações em PPPs

NAO: National Audit Office

Fonte: Estache e Saussier (2014)

seja considerada na fase de preparação do projeto e, na medida
do possível, incluída de forma contingente no contrato de
PPP. Proponho aqui que três medidas sejam incorporadas no
framework geral aqui discutido, com vistas a lidar com essa
realidade.
FCM determina que o parceiro privado seja remunerado por
novos investimentos não previstos em contrato de forma a
deles obter um valor presente líquido nulo, utilizando uma
taxa de desconto calculada de acordo com uma fórmula pré-
determinada, contingente nas condições correntes de mercado.

Primeiro, incluam-se nos contratos de PPP instrumentos que
facilitem as adaptações contratuais, respeitando o objetivo de
maximizar o VFM do projeto. Dois instrumentos já utilizados
em alguns contratos, cuja aplicação deveria ser generalizada,
são o desconto de reequilíbrio e o fluxo de caixa marginal
(Ribeiro, 2011).
Segundo, a análise de VFM e a definição dos indicadores de
desempenho devem ser feitas de tal forma que a relação custo-
benefício possa ser facilmente atualizada para incorporar as
condições de renegociação. Isso facilitaria a própria negociação
das adaptações contratuais e serviria para o setor público
avaliar a conveniência de manter o projeto operando17.

O desconto de reequilíbrio serve, no caso de pagamento de
tarifa ao parceiro privado, para condicionar a remuneração
recebida pelo parceiro privado ao grau com que este atinge os
níveis de desempenho contratados. Esse mecanismo permite
que o contrato seja corrigido, preservando o seu VFM, sem a
necessidade de uma renegociação formal.
O fluxo de caixa marginal (FCM) reproduz no contrato de
PPP a flexibilidade que o gestor público detém na modalidade
convencional de obra pública, no sentido de poder incorporar
novos investimentos ao projeto original (Pinheiro, 2015). O
Terceiro, a gestão do parceiro privado precisa ser monitorada,
de forma a evitar que eventuais desequilíbrios financeiros se
avolumem e resultem na necessidade de renegociações para
cobrir custos elevados em função de desperdícios e má gestão.
É sempre importante lembrar que a assunção de riscos pelo
parceiro privado funciona na prática para valores moderados,
até os quais não é interessante para ele simplesmente
abandonar o projeto. Daí ser recomendável que as PPPs sejam
objeto de cuidadosa supervisão e auditorias regulares.
RLKKF (2014) propõem uma checklist voltada para garantir
que as renegociações gerem bons resultados, mesmo quando

17
RLKKF (2014) observam que. na Coréia do Sul, em caso de aumento no custo do projeto superior a 20%, a autoridade responsável pelo projeto é
obrigada a fazer um estudo de reavaliação da viabilidade do projeto.

51
não ocorrerem de forma automática:
• qualquer renegociação deve incluir os financiadores do
projeto, além do poder público e o parceiro privado. Em
especial, o financiador do projeto quererá ter certeza de que seu
retorno não será diluído através de uma renegociação;
• a renegociação tem de levar em conta o acordado no projeto
original;
• é preciso respeitar o processo licitatório original, de forma
a prevenir a renegociação oportunista. Os países da UE, em
particular, têm regras rígidas sobre como adicionar ao escopo
original ou à escala do projeto sem alterar a natureza do
processo licitatório inicial;
• a renegociação deve ser sempre feita sem afetar
negativamente o VFM original do projeto;
• o governo só deve compensar o parceiro privado quando as
condições mudarem por causa de alterações discricionárias nas
políticas públicas;
• é fundamental considerar cuidadosamente quaisquer
mudanças no perfil de risco do projeto que possam resultar da
renegociação;
• qualquer renegociação deve ser feita de forma transparente e
dentro da lei.
Os autores chamam a atenção também para a possibilidade
de que as bases do contrato sejam alteradas por conta do
refinanciamento do projeto de PPP. Este ocorre quando há
uma mudança na estrutura de capital do parceiro privado,
da sua participação no investimento, ou das condições de
financiamento da dívida. O refinanciamento pode ser uma boa
opção após a conclusão da construção, quando em geral as
empresas privadas de construção querem sair do projeto com a
venda de suas ações.
Além disso, nesse estágio, os acionistas às vezes querem
converter uma parte do seu capital em dívida subordinada,
beneficiando-se de o risco do projeto ser significativamente
menor após a construção – isso significa que o prêmio de risco
embutido no custo de financiamento também deve cair, abrindo
uma oportunidade para monetização do ganho de capital
correspondente. Quando for o caso, essa também pode ser uma
oportunidade a ser aproveitada pelo BNDES para reduzir sua
participação no financiamento do projeto. Vários governos
incluem nos contratos de PPP regras sobre como tratar os
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benefícios advindos do refinanciamento, incluindo ganhos a
serem transferidos para o poder público.
Passo 7:
Avaliação ex-post
Como se argumentou anteriormente, é recomendável que,
uma vez concluídos, todos os projetos de infraestrutura sejam
submetidos a uma revisão básica. Essa avaliação deve verificar
se o projeto foi concluído dentro do orçamento e prazo
originais; se o projeto apresenta as características originalmente
especificadas; e se os objetivos iniciais do projeto estão sendo
alcançados. No caso de desvios em relação ao projeto original,
é importante dimensioná-los e identificar as suas causas. A
boa prática sugere que essa avaliação se baseie em critérios
definidos quando da concepção original do projeto e essas
informações retroalimentem o processo de planejamento e os
bancos de dados disponíveis para os gestores.
Proponho que essa avaliação seja incluída como um
componente do framework aqui desenvolvido. Ela pode ser
feita pelo próprio ministério setorial, um órgão central (o
Tesouro, por exemplo), ou pelo Tribunal de Contas.
7. A Importância da
Estruturação dos Projetos
de Infraestrutura
O Brasil apresenta sérias carências de infraestrutura. Apesar
do fraco crescimento econômico dos últimos anos, em especial
na indústria, o risco de racionamento de energia elétrica é
significativo. Os aeroportos operam bem acima da taxa de
utilização ideal, os armadores sofrem com longas esperas para
carga e descarga de mercadorias, as estradas estão saturadas.
Os indicadores de mobilidade urbana nas metrópoles
brasileiras pioram a cada novo levantamento. Relatórios
diversos mostram que a o quadro da infraestrutura no Brasil,
especialmente na área de transportes, é bem pior do que seria
de se esperar dado o seu nível de renda.
Além da falta de um planejamento setorial adequado, dois
fatores são em geral apontados para explicar esse quadro. Um,
a demanda por serviços de infraestrutura ter crescido mais que
a renda. Por exemplo, nos últimos anos, o consumo de energia
residencial e a movimentação de passageiros nos aeroportos
aumentaram mais que o PIB. Outro, o baixíssimo nível de