A Gestão Associada de Serviços Públicos de Saneamento Básico À Luz Da Lei 11.445 de 2007

Fórum de Contratação e Gestão Pública ‐ FCGP
Belo Horizonte, ano 6, n. 72, dez. 2007
A gestão associada de serviços públicos de saneamento básico à luz do art. 241 da

Constituição Federal e das Leis Federais nº 11.107/05 e nº 11.445/07
Camila Maia Pyramo Costa
Juliana de Almeida Picinin
Palavraschave: Lei nº 11.445/2007. Lei nº 11.107/05. Política Nacional do Saneamento Básico. Serviço público.
Saneamento básico.
Sumário: 1 Introdução 2 Considerações iniciais 3 Dos desafios próprios do setor de saneamento básico e dos
desafios próprios das empresas e concessionárias de saneamento básico 4 Dos novos perfis de uma Administração
Pública focada nos resultados 5 Da gestão associada de serviços públicos 6 Os convênios de cooperação à luz da Lei
nº 11.107/05 7 A fixação das obrigações recíprocas dos entes federados mediante contratos de programa 8 D a
celebração de convênio de cooperação entre os EstadosMembros da Federação e os Municípios, prevendo o contrato de
programa entre estes e entidades da Administração Indireta Estadual prestadoras dos serviços 9 Da necessária
observância da Lei nº 11.445/07 10 Conclusão
1 Introdução
A política pública de saneamento básico retorna à agenda pública e ganha o impulso que lhe faltou nas últimas décadas,
especialmente após a edição da Lei nº 11.445/2007, que estabeleceu as diretrizes do setor e fixou a Política Nacional do
Saneamento Básico. A mudança de perfil do setor, no entanto, não é de data tão recente, já que o vencimento dos
contratos de concessão contemporâneos do PLANASA vem ocorrendo há mais tempo, servindo de luz e norte, por
exemplo, à Lei dos Consórcios Públicos.
A edição da nova lei exige, no entanto, algumas reflexões importantes e requer dos titulares dos serviços análise
acurada tendente à sua aplicação. Além disso, requer do operador do Direito a distinção entre o que é imediatamente
exeqüível e o que é implantável de forma "gradual e progressiva", como a própria lei determinou.
Uma parte dessa análise será feita neste momento, reservandose à existência de outros para que possa, então, ser
suficientemente abordado. Por ora, a análise se refere ao perfil negocial que esses serviços passarão a ter.
Dada a diversidade de questões a serem tratadas, bem como o fato de que essas devem levar em consideração a
natureza dos serviços de saneamento básico e as dificuldades próprias do setor, algumas considerações iniciais devem
ser feitas para a melhor compreensão das questões postas.
2 Considerações iniciais
Inobstante existam diversas explicações para o que venha a ser "serviço público" e, portanto, qual é a natureza jurídica
comum a esses serviços, certo é que a análise que nos foi solicitada somente pode partir do pressuposto de que
saneamento básico é serviço público.
Tal premissa é tida tanto de um ponto de vista formal, ou seja, saneamento básico é serviço público na própria lei, a
exemplo dos artigos 2º da Lei nº 9.074/951 e 2º e 3º da Lei nº 11.445/07,2 tanto de um ponto de vista material, ou
seja, é satisfaciente de necessidades essenciais e exigência à implantação de saúde pública.3
Se este estudo parte da premissa de que se discute serviço público, tornase evidente que o pano de fundo de todo este
estudo é a figura do Estado, seja no que tange ao seu papel de garantidor e executor de princípios fundamentais, seja
no que tange à sua capacidade e/ou dificuldade de o ser.
Além disso, o esforço hermenêutico aqui proposto somente faz sentido se pressupuser ser contextual, datado, histórico
e permeado das précompreensões próprias do mundo da vida.4 De outra forma, limitandose o horizonte de sentido
com que a análise é realizada, a redução de complexidade5 havida importaria em uma análise fadada ao insucesso.
Assim advertido, cabenos seguir a análise.
3 Dos desafios próprios do setor de saneamento básico e dos desafios próprios das empresas e
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concessionárias de saneamento básico
Procurando recriar o cenário de dificuldades vivenciado pelas empresas de saneamento básico é necessário levar em
consideração três nuances específicas:
(i) a história brasileira aponta para uma crise nos investimentos em infraestrutura de base, gerada,
inclusive, pela crise econômicopolíticoinstitucional existente no país desde meados do último século;
(ii) a crise no investimento em infraestrutura de saneamento básico também se deve à abrupta

interrupção das políticas públicas federais na última década de 80, inclusive com esgotamento e extinção
de grandes linhas de financiamento, tornando inexeqüíveis as metas de implantação dos serviços, com
conseqüências hoje visíveis;
(iii) a crise na implantação dos serviços nos Municípios de todo o país ainda decorre de dificuldades
particulares, especialmente de gestão.
Esse conjunto de fatores torna a discussão sobre implantação dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento
sanitário um emaranhado de dificuldades de origem indiscutivelmente histórica e merece, pela relevância e pertinência
com o tema em debate, maiores considerações:
1 O atraso na implantação dos serviços de saneamento básico, especialmente esgotamento sanitário (e, nesse, o de
tratamento de esgoto), é realidade e preocupação transnacional.
Tanto assim é que organismos internacionais têm se debruçado sobre o tema, com o fim de estabelecer metas
(realizáveis ou não, discussão estranha a este estudo) de recuperação do meio ambiente e de idealização de um
desenvolvimento realmente sustentável.
2 Ao largo da indiscutível relevância dos serviços e sua causalidade para com o desenvolvimento sustentável, é preciso
ter em mente que não se trata de um serviço simples e barato. Ao contrário, estáse diante de um serviço
extremamente complexo e dispendioso.6
No artigo "As parcerias públicoprivadas no saneamento ambiental" a isso se refere Floriano de Azevedo Marques Neto,
ou seja, "As redes de adução de água ou as estruturas de destinação final de resíduos, para ficarmos em dois exemplos,
envolvem pesados investimentos que caracterizam, prima facie, monopólios naturais".7
Nesse sentido o estudo feito pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos do Governo Federal, datado de novembro de 2002 e intitulado "Modelos alternativos de
financiamento com ênfase na infraestrutura: Parcerias PúblicoPrivadas: PPP: uma abordagem metodológica", donde se
extrai o seguinte resumo e informações:
A partir das crises da década de 80, em função da crise fiscal e da fragilização financeira do Estado, o
modelo de desenvolvimento sob a égide da liderança governamental mostra exaustão, requerendo
significativas mudanças, que marcam o advento de profundas reformas estruturais no papel do Estado.
(...)
As reformas encontramse atualmente ainda em evolução, caracterizando, assim, o momento atual como
de transição para um novo ambiente, com a redefinição do papel do Estado delineando um novo modelo
de sua inserção no domínio econômico, no qual merecem destaque: a adoção do planejamento indicativo,
a revisão dos novos marcos regulatórios e o aparecimento de novos atores no cenário. (...)
O setor de infraestrutura tem freqüentemente representado o ponto nevrálgico para as estratégias de

desenvolvimento econômico da maioria dos países em desenvolvimento. Tem implicações tanto na
redução do custo como na eficiência do sistema econômico como um todo. Contudo, além de caracterizar
uma excessiva exposição do setor público aos riscos de cada projeto e representar uma sobrecarga na
capacidade de financiamento do governo, esta formatação efetivamente não se mostrou sustentável,
como comprovado empiricamente ao longo das últimas décadas. O tema é tão intrigante que relatório do
Banco Mundial enfatiza a altíssima dependência dos países em desenvolvimento ao financiamento
governamental de importantes serviços de infraestrutura econômica e social. (...)

Uma avaliação sob a ótica da regulação do sistema financeiro leva à conclusão de que o financiamento de
longo prazo de projetos de infraestrutura requer um governo mais facilitador e promotor de novos
instrumentos de alavancagem financeira, uma vez que os investimentos em infraestrutura apresentam
especificidades, como:
Longo prazo de maturação, dependendo do setor;
Grande volume de recursos;
Forte impacto na cadeia produtiva;
Fluxo de caixa previsível: atividades semelhantes a monopólio natural (estabilidade de receita);
Divisão de riscos para viabilização dos empreendimentos;
Possibilidade de compatibilizar: risco, retorno e prazos.
A realidade brasileira na implantação desse complexo e dispendioso serviço,8 característico de uma "indústria de rede",
foi também analisada pelos Ministérios das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e da Fazenda
Secretaria do Tesouro Nacional , em documento confeccionado em dezembro de 2004 e intitulado O financiamento do
Saneamento Básico em 2003/2004: piloto de uma nova abordagem para o investimento público no Brasil?, divulgado
pelo Governo Brasileiro:
(i) Os investimentos em saneamento básico nos últimos 10 (dez) anos corresponderam, em termos
anuais, a 0,25% do PIB. A cobertura dos serviços em termos da população urbana corresponde a 89,3%
no caso de abastecimento de água, 53,6% de coleta de esgoto e 25,6% de tratamento de esgoto;
(ii) Tradicionalmente o setor de saneamento temse mantido sob a tutela do setor público com pouca
participação do setor privado. Dentro do marco herdado dos anos 70, o Governo Federal tem atuado
preponderantemente com recursos públicos não onerosos (orçamentários) dos Ministérios da Saúde,
Cidades, Integração e Meio Ambiente;
(iii) A falta do marco regulatório do setor, segundo o Governo Federal, inibia a participação do setor
privado nos investimentos necessários à expansão dos serviços;
(iv) Estudo realizado pela OMS _ Organização Mundial da Saúde (Hutton & Haller, 2004), intitulado
Evaluation of the cost and benefits of water sanitation improvements at the global level indica que, em
países em desenvolvimento, o retorno proporcionado por projetos de saneamento situase em US$5 e
US$28 para cada US$1 investido.
As dificuldades na implantação dos serviços públicos de saneamento básico (com especial destaque ao de esgotamento
sanitário)9 não são, portanto, apenas locais, pois tais serviços deixaram de ser foco, sim, de políticas públicas federais e
linhas de financiamento para todo o país, somente recentemente incorporados à agenda do dia.
3 Na maior parte dos casos os Municípios optaram pela concessão dos serviços à Companhia Estadual, reservandose
menor porcentagem às autarquias e empresas públicas municipais, bem como algumas concessionárias privadas. Em
qualquer uma das hipóteses, no entanto, a obtenção de financiamentos não era fácil. Para as companhias estaduais
ainda fora possível o fôlego inicial trazido pelo PLANASA, no início da década de 70 do séc. XX e dos subsídios tarifários.
Mas a obtenção de recursos indispensável em qualquer uma das estruturas tornouse o tormento dos
administradores e um dos maiores responsáveis pelo atraso na execução dos planejamentos iniciais.
Segundo Luiz Lobo em seu estudo "Saneamento básico: em busca da universalização", patrocinado pela Caixa
Econômica Federal:10
Na questão do saneamento, principalmente no que diz respeito ao abastecimento de água e à disposição

final de esgoto, que ultrapassam, com freqüência, os limites do município, tornouse necessário buscar
uma forma mais abrangente de discutir o problema, pois os municípios brasileiros não dispunham e
ainda não dispõem de capacitação técnica para implementar os planos elaborados nos gabinetes de

Brasília. Nos maiores municípios do país existe capacidade técnica de planejamento e execução, mas é
preciso não perder de vista a infinidade de municípios sem nenhum preparo para atender as demandas.
Isso inclui municípios com 500 ou 600 mil habitantes, maiores que a maioria das cidades européias.
Mesmo nos grandes municípios brasileiros o problema se coloca pois as regiões metropolitanas são
constituídas também por pequenos municípios sem condições para resolver sequer os problemas urbanos
locais, uma vez que são questões geradas na esfera metropolitana e que precisam de soluções
metropolitanas.11
Resultado disso aliado, certamente, a outros fatores gerenciais, humanos e tecnológicos que não nos cabe abordar
neste estudo, porque contextual é que as empresas não puderam implantar as metas inicialmente estabelecidas e até
hoje muitos munícipes não são atendidos nos padrões necessários à universalização e adequação dos serviços.
Diante desse quadro nevrálgico, por certo devese ter em mente que os entes executores dos serviços públicos de
saneamento básico deverão levar em consideração nuances de per si extremamente complexas, como é o caso de:
(i) Exaustão nos recursos financeiros próprios para investimentos na infraestrutura complexa e
dispendiosa de saneamento básico.
(ii) Necessidade de concorrer, com todas as outras companhias municipais e estaduais de serviços
públicos saneamento básico, energia elétrica e outros , que passaram pelas mesmas realidades críticas
dantes apontadas, aos investimentos públicofederais com estabelecimento de metas rígidas,
contrapartida municipal, altos impostos, ausência de isenção de tributos federais e estaduais, bem como
altas taxas de juros que, muitas vezes, superam o próprio superávit financeiro alcançado na prestação
dos serviços em sua atual roupagem. Os financiamentos do PAC estão sendo estudados e liberados, em
sua massiva maioria, para companhias estaduais, bem como para companhias que apresentam projetos
devidamente estruturados e licenciados.
(iii) Deficiências humanas e tecnológicas, necessitando de investimentos próprios para a superação

desses entraves institucionais. Uma das indicações disso é a ausência de projetos locais devidamente
estruturados que possam fazer jus a uma disputa de financiamento.
(iv) Alteração das legislações com o aumento de responsabilidades fiscal, administrativa, regulatória e
funcional.
(v) Metas estabelecidas nos vários níveis de governo com pouco espaço de tempo para implantação e
superação por parte das empresas de saneamento básico, dentre outras tantas nuances, de igual ou
similar importância.
Diante desse esboço, algumas conclusões parciais já são possíveis, especialmente:
(i) O serviço de saneamento básico é de suma importância para a coletividade razão pela qual é
considerado serviço público essencial e para a efetivação de princípios fundamentais como é o caso da
dignidade da pessoa humana, saúde pública, desenvolvimento sustentável e meio ambiente.
(ii) As metas de implantação dos serviços de saneamento básico foram prejudicadas, tanto quanto as
referentes a outras infraestruturas de base, pela ausência de linhas de financiamento e pela crise
políticoinstitucional advinda, especialmente, do século passado.
(iii) Além do atraso na implantação das metas os serviços de saneamento básico são complexos e
dispendiosos.
(iv) Os serviços de saneamento básico ganharam espaço na agenda governamental há pouco tempo.
(v) As empresas de saneamento básico, em sua maior parte, não apresentam condições de dar vazão aos
amplos investimentos necessários para a universalização do serviço de saneamento básico, além das
dificuldades próprias e gerenciais ainda em apuração.
Ainda, não se pode perder de vista que o Brasil perpassa um momento histórico de crise federativa.

Não bastasse a histórica centralização de poder pela qual nossa Federação vem passando nos últimos tempos o que
ficou evidente nas linhas de financiamento e nas políticas públicas federais de infraestrutura , a distribuição de
competências na Constituição Federal tem sido objeto de inúmeros questionamentos o que não é estranho ao tema do
saneamento básico, especialmente quanto à interpretação das regiões mencionadas no artigo 25, §3º.
Se, ao largo dessa crise federativa sem data para terminar , existe o esforço de federalismo cooperativo, certo é que
a condensação de recursos orçamentários nas mãos da União e a necessidade de alta contrapartida pelos entes
estaduais e municipais nos financiamentos a exemplo do PAC , bem como a ausência de isenções tributárias nesses
serviços,12 tornam o tema ora em debate ainda mais objeto de preocupações por parte do titular desses serviços.
A realidade aqui vista é duplamente preocupante: se as infraestruturas de base, de uma maneira geral, já passam pela
carência de recursos financeiros, a de saneamento básico se encontra em situação ainda mais premente, especialmente
em razão de não ter pertencido à agenda governamental por tanto tempo. Ao largo dessas infraestruturas, as
administrações municipais possuem, ainda, um amplo espectro de competências para as quais a execução carece da
mesma folga orçamentária.
Segundo Fernando Rezende, a dívida pública tem representado, sobretudo nas últimas décadas, um papel relevante no
financiamento do desenvolvimento econômico de vários países, onde as formas mais tradicionais de captação de receita
via sistema tributário seriam insuficientes para atender às necessidades de investimentos. Ademais, nos países em
que a poupança interna é ainda insuficiente ou os mecanismos de sua captação são ineficientes, a dívida pública externa
tem tido uma participação relevante no total da dívida pública.13
A preocupação com a questão da dívida pública envolve a proteção das gerações futuras, afirmando Eduardo Manuel
Hintze da Paz Ferreira que: "A dívida pública pode, em certas circunstâncias, determinar uma transferência de ônus da
geração presente para gerações futuras e que tem, conseqüentemente, implicações no plano de justiça
intergeracional".14
O resultado de tudo isso é realidade já conhecida de todos os Municípios e que, recorrentemente, tem resultado em
colapso nas administrações em todo o país: se as competências tributárias não são alteradas na Constituição Federal e
os repasses federais e estaduais são reduzidos, os Municípios precisam encontrar soluções outras para a realização de
suas metas.
Exatamente em razão disso a contemporaneidade do debate sobre uma Administração Pública focada nos resultados e
que seja capaz de otimizar os investimentos com os mesmos escassos recursos públicos existentes e de atingir as metas
que cada vez mais são propostas (algumas, digase, de forma ousada) com o fim de atender ao verdadeiro interesse
público ou, em outro foco de análise, encontrar soluções outras para os problemas vividos.
Referida preocupação se deve, inclusive, à obrigação de continuidade na prestação dos serviços públicos, o que será
letra morta se não houver viabilidade financeira nessa manutenção.
A esse aspecto se ateve a nova legislação de saneamento básico, tanto que previu ao longo de seu texto a preocupação
com esse aspecto, valendo ressaltar os seguintes dispositivos, sem prejuízo de outros:15
(i) art. 2º Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos seguintes princípios
fundamentais:
.........................................................................................................................................................
VII eficiência16 e sustentabilidade econômica.
(ii) art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços
públicos de saneamento básico:
.........................................................................................................................................................
§2º Nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de programa, as normas
previstas no inciso III do caput deste artigo deverão prever:

.........................................................................................................................................................
IV as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômicofinanceiro da prestação dos serviços, em

regime de eficiência, incluindo (...).
(iii) art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômicofinanceira
assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços:
.........................................................................................................................................................
§1º Observado o disposto nos incisos I a III do caput deste artigo, a instituição das tarifas, preços
públicos e taxas para os serviços de saneamento básico observará as seguintes diretrizes:
.........................................................................................................................................................
III geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das
metas e objetivos do serviço.
(iv) art. 48. A União, no estabelecimento de sua política de saneamento básico, observará as seguintes
diretrizes:
.........................................................................................................................................................
II aplicação dos recursos financeiros por ela administrados de modo a promover o desenvolvimento
sustentável, a eficiência e a eficácia.
(v) art. 49. São objetivos da Política Federal de Saneamento Básico:
.........................................................................................................................................................
V assegurar que a aplicação dos recursos financeiros administrados pelo poder público dêse segundo
critérios de promoção da salubridade ambiental, de maximização da relação benefíciocusto e de maior
retorno social.
(vi) art. 50. A alocação de recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União ou com
recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União serão feitos em conformidade com as
diretrizes e objetivos estabelecidos nos arts. 48 e 49 desta Lei e com os planos de saneamento básico e
condicionados:
I ao alcance de índices mínimos de:
a) desempenho do prestador na gestão técnica, econômica e financeira dos serviços;
b) eficiência e eficácia dos serviços, ao longo da vida útil do empreendimento;
II à adequada operação e manutenção dos empreendimentos anteriormente financiados com recursos

mencionados no caput deste artigo.
§1º Na aplicação de recursos não onerosos da União, será dada prioridade às ações e empreendimentos
que visem ao atendimento de usuários ou Municípios que não tenham capacidade de pagamento
compatível com a autosustentação econômicofinanceira dos serviços, vedada sua aplicação a
empreendimentos contratados de forma onerosa.
§2º A União poderá instituir e orientar a execução de programas de incentivo à execução de projetos de
interesse social na área de saneamento básico com participação de investidores privados, mediante
operações estruturadas de financiamentos realizados com recursos de fundos privados de investimento,
de capitalização ou de previdência complementar, em condições compatíveis com a natureza essencial
dos serviços públicos de saneamento básico.
§3º É vedada a aplicação de recursos orçamentários da União na administração, operação e manutenção

de serviços públicos de saneamento básico não administrados por órgão ou entidade federal, salvo por

prazo determinado em situações de eminente risco à saúde pública e ao meio ambiente.
§4º Os recursos não onerosos da União, para subvenção de ações de saneamento básico promovidas
pelos demais entes da Federação, serão sempre transferidos para Municípios, o Distrito Federal ou
Estados.
§5º No fomento à melhoria de operadores públicos de serviços de saneamento básico, a União poderá
conceder benefícios ou incentivos orçamentários, fiscais ou creditícios como contrapartida ao alcance de
metas de desempenho operacional previamente estabelecidas.
§6º A exigência prevista na alínea a do inciso I do caput deste artigo não se aplica à destinação de
recursos para programas de desenvolvimento institucional do operador de serviços públicos de
saneamento básico.
Dessa forma temse como claro ser tempo para as Empresas do setor, da mesma forma que para todas as
Administrações Públicas, o repensar do gerenciamento de seus recursos e o replanejamento de suas metas.
4 Dos novos perfis de uma Administração Pública focada nos resultados
Com efeito, o que se pretende com a otimização de resultados e recursos é atingir a determinação constitucional da
eficiência, princípio que, além de elevado à categoria fundamentalconstitucional pela Reforma Administrativa
implantada com a Emenda Constitucional nº 19/98, se constitui, verdadeiramente, em princípio ínsito à própria noção
de Administração Pública.
Recebidas as competências próprias, a Administração Pública não as exerce em nome próprio, mas sobre recursos e
interesses de terceiros, com a obrigação resultante de um Estado de Direito de respeitar inúmeros princípios e garantias
fundamentais, sejam elas individuais, coletivas ou sociais, o que exige fazêlo de forma eficiente.
Isso porque administrar é "aplicar a lei de ofício",17 na clássica expressão de Seabra Fagundes, sobre recursos e
interesses de terceiros, sendo a atividade administrativa de "caráter serviente"18 e em verdadeira "situação coativa",19
aqui valendonos de clássicas expressões de Celso Antônio Bandeira de Mello.
Segundo este autor, "nela não há apenas um poder em relação a um objeto, mas, sobretudo, um dever, cingindo o
administrador ao cumprimento da finalidade, que lhe serve de parâmetro".20
Em verdade, "Antes se qualificam e melhor se designam como `deverespoderes', pois nisto se ressalta sua índole
própria e se atrai atenção para o aspecto subordinado do poder em relação ao dever, sobressaindo, então, o aspecto
finalístico que as informa, do que decorrerão suas inerentes limitações".21
Concluise, então, com apoio em Marçal Justen Filho, que o prestador terá o "dever de aproveitar todas as
oportunidades para benefício da comunidade. Não é possível que a Administração ignore oportunidade que propiciaria
redução de custos".22
A. Carvalhal Costa e Maria do Rosário Torres afirmam que "a tomada de consciência por parte dos gestores da
necessidade de pilotar as actividades e de afectuar o seu acompanhamento conduziu à institucionalização de controlos
que permitissem evitar desperdícios e fraudes e assegurar que os objectivos da organização eram atingidos".23
O segundo enfoque é pensar a Administração Pública sob essa ótica gerencial, devendo o Estado absorver, por exemplo,
do setor privado a capacidade de gerir recursos e otimizar resultados na busca de um objetivo devidamente
planejado.24
Segundo Marçal Justen Filho,
Tratase de incorporar ao setor público uma das inovações mais significativas observadas no âmbito da
iniciativa privada, que consiste na integração de atividades interrelacionadas, para ampliar sua
eficiência. A organização dos fatores da produção vai além dos limites de uma atividade unitária, de
objeto circunscrito, para abarcar inúmeras oportunidades conexas, propiciando a ampliação do lucro. No
campo dos serviços públicos, essa concepção se justifica especificamente porque a ampliação da

lucratividade permite a redução da tarifa, senão a ampliação da qualidade.25
Toda essa análise tem como escopo deixar claro que a implantação dos serviços públicos de saneamento básico está na
ordem do dia, é essencial à realização dos objetivos de uma Administração Pública responsável e focada nos resultados,
e a busca de uma solução viável e economicamente adequada é medida que se impõe.
Tendo em vista, portanto, esse paradigma de Estado de Direito e a função que o Estado tem de desempenhar em busca
da realização do verdadeiro interesse público, é que devem ser pensados caminhos para as empresas do setor, sua
sobrevivência e realização de seus objetivos.
5 Da gestão associada de serviços públicos
Com vistas à melhoria da qualidade da prestação dos serviços essenciais e à satisfação do interesse público objetivo
primordial perseguido pelo Estado , prevê a Constituição Federal a cooperação entre os entes federados, admitindo
expressamente em seu art. 241:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e
bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
No que se refere especificamente aos serviços públicos relativos ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário,
tais foram inicialmente considerados como de interesse local, de competência municipal, assim permanecendo na
Constituição de 1988, cujo art. 30, inc. V, atribuiu aos Municípios a tarefa de "organizar e prestar, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local".
Todavia, a própria Constituição Federal, em seu art. 23, inc. IX, previu ser da competência comum da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios promover "a melhoria das condições de saneamento básico", criando, dessa forma, o dever
de colaboração intergovernamental nesse setor.
Com efeito, o citado art. 241, com a nova redação que lhe foi dada pela Emenda nº 19/98, possibilita aos Municípios
celebrarem ajustes para transferir a execução de seus serviços, inclusive de água e esgoto, tal como evidenciado pelo
ilustre autor Carlos Ari Sundfeld,26 em judicioso estudo emitido, intitulado "O saneamento básico e sua execução por
empresa estadual".27
Nesta oportunidade, defende, ainda, o ilustre autor que a própria legislação federal sobre concessões (Leis nº 8.987 e
nº 9.074, ambas de 1995) não é óbice à celebração de ajustes entre entidades municipais e estaduais, visando à
transferência da prestação de serviços públicos.
Primeiro, porque Estados e Municípios são autônomos para decidir quanto à melhor forma para sua organização político
administrativa (CF, art. 18, caput), sendo inconstitucional a intromissão do legislador da União. Segundo, porque essa
transferência tem base constitucional explícita (CF, art. 241).
Ademais, para ele, o art. 1º da Lei nº 8.987/95 previu a observância das "normas legais pertinentes" de cada ente da
Federação, buscando "atender as peculiaridades das diversas modalidades de seus serviços". Assim, a legislação federal
sobre concessões não impede, nem pode impedir, que os Estados e Municípios decidam autonomamente sobre a melhor
organização de seus serviços.
A conclusão é que, mediante autorização legislativa, é viável a celebração de ajustes entre os Municípios, os Estados e
as entidades de sua Administração Indireta, tendo por objeto a transferência da execução do serviço público de
saneamento básico.
A forma de tais ajustes depende, pois, da decisão das partes envolvidas, buscandose ordenar a conjugação de esforços
para atingimento do fim comum, que é a implantação e boa prestação do serviço.28
A este propósito, sai em defesa da conjugação de esforços entre os diversos entes federados Marçal Justen Filho, em
estudo por ele elaborado ainda sobre a proposta legislativa de criação de consórcios públicos, para o qual se constitui
em uma "via para realização de interesses comuns. Bem por isso, não é cabível afirmar que uma solução dessa ordem

produz, de modo automático, a infração da sistemática federativa do Estado brasileiro".
Para ele,
é inquestionável que a sistemática federativa brasileira não impõe vedação à conjugação de esforços
entre os diversos entes federados, visando à realização de interesses comuns, que transcendam os
estritos limites locais.
Essa lição sempre foi repetida por todos os constitucionalistas, mesmo antes da CF/88. Bem por isso e
como já exposto, a utilização dos convênios era largamente praticada entre nós. Por essa via, tornavase
possível que recursos, bens e pessoal integrantes de uma órbita federativa fossem utilizados por outro
ente federado o que se legitimava em vista da existência de interesses comuns.
No entanto, essa não tem sido a única solução prática adotada entre nós. Também a delegação para o
exercício de competência por um ente federado para outro, autorizada por via legislativa, é reputada
como constitucional e compatível com a ordem constitucional.
Aliás, é possível lembrar a Lei Federal nº 9.277/1996, que "autoriza a União a delegar aos municípios,
estados da Federação e ao Distrito Federal, a administração e exploração de rodovias e portos federais".
É evidente que há peculiaridades próprias no caso de rodovias e portos, que tornam a hipótese bastante
peculiar. Mas o precedente é relevante para demonstrar a existência de precedentes quanto à articulação
interfederativa.
Aludida Lei fundamentou a atuação conjunta e harmônica de entes federativos distintos para a prestação
de serviços públicos e para sua regulação, sem questionamento quanto à constitucionalidade da solução.
Em sendo assim, conclui ser "perfeitamente possível que competências atinentes à execução de serviços públicos e
outros poderes regulatórios acessórios e secundários sejam transferidos. Essa conjugação reflete a racionalização dos
esforços comuns para a mais satisfatória execução dos encargos de interesse conjunto".
Segundo Denise Vasques em estudo intitulado "A gestão associada de serviços públicos e o contrato de programa na
nova lei de consórcios públicos", o objetivo do art. 241 da Constituição é exatamente o de "contribuir para o
amadurecimento e efetivação do sistema federativo brasileiro",29 o que se dará através da "prestação conjunta de
serviços públicos por dois ou mais entes federativos".30
Segundo Miguel Reale, em estudo emitido quando do Projeto de Lei sobre Consórcios Públicos, o objetivo é "dar um
novo sentido à organização federativa no País".31
Em igual sentido, aduz Alice Gonzalez Borges, em Concessões de Serviço Público de Abastecimento de Água aos
Municípios,32 para a qual a relação jurídica que se estabelece, nestes casos, entre as diferentes entidades políticas
participantes é, em tudo e por tudo, não uma relação jurídica bilateral, com o estabelecimento de vínculo, com
prestações e contraprestações recíprocas, no atendimento de interesses opostos, como tenta definir o art. 2º da Lei nº
8.666/95; mas, sim, nitidamente, uma relação jurídica multilateral, em que pessoas e entidades públicas se associam
para conjugar seus esforços no atendimento de um interesse coletivo comum.
É a lição de José de Abreu Filho:
Tratase da associação de pessoas públicas, conjugando seus recursos ou suas possibilidades concretas de
angariarem recursos, com outras entidades também públicas, de outra esfera administrativa como, no
caso, empresas públicas ou sociedades de economia mista estaduais mas em outro nível, mais
apropriado, qual seja o da prestação associada de serviços, em regime de estreita cooperação, para o
atingimento do interesse comum, como previu o constituinte no parágrafo único do art. 23 do Texto
Maior. (...)
Ora, se parte da inevitável premissa inicial de que empresas estaduais de saneamento não podem ter o
mesmo tratamento das demais concessionárias de serviço público municipal, tudo se esclarece.

Desaparecem aquelas perplexidades em torno da aplicação da Lei nº 8.987/95, pelo reconhecimento da

evidência de que estoutra lei foi elaborada para disciplinar outra espécie de relação jurídica, qual seja o
vínculo contratual que se estabelece entre o poder público e empresas particulares. (...)
Muito simplesmente, as relações entre pessoas públicas e entidades públicas de unidades federadas
diversas se desenvolvem em outro plano, um plano superior, em que não cabe qualquer espécie de
competição, e, sim, uma associação, em prol da consecução de objetivos e competências comuns. (...)
As diversas problemáticas que temos a enfrentar, no caso, encontram suas soluções ou, provisoriamente,
na celebração de convênios ou consórcios administrativos conforme o caso; ou, de modo definitivo, na
estruturação legal (...) da cooperação sistemática das unidades federadas e de suas entidades
descentralizadas, associadas em torno da prestação de serviços que são da competência e do interesse de
cada uma delas e de todas, ao mesmo tempo.
Continua, ainda, a ilustre autora, aduzindo que se "inexiste uma solução única para todos os problemas
enfrentados na realidade prática, ante a necessidade coletiva tão importante, prioritária e vital".
Tratase, pois, da prestação complexa ou associada de serviços públicos, a qual só é possível mediante a utilização de
convênios ou consórcios administrativos entre pessoas de Direito Público ou suas entidades públicas regidas pelo Direito
Privado, pertencentes a outras esferas administrativas de competência.
E tal não constitui novidade no mundo jurídico. A propósito, como bem alerta Rodrigo Pagani de Souza,33 no artigo A
viabilidade jurídica da delegação do serviço público de saneamento básico de Município a Estado, "cumpre atentar, nesse
sentido, para o caráter dinâmico, do ponto de vista histórico, da distribuição de competências entre entes federados
relativamente aos serviços públicos econômicos como é o caso dos serviços de saneamento, energia elétrica, gás,
entre outros".
Para ele,
Sabese que determinados serviços públicos, como os de telecomunicações e energia elétrica,

originalmente eram municipais e, hoje, encontramse sob a alçada da União. A evolução da técnica na
prestação desses serviços, a assunção de um caráter regional nessa prestação, assim como razões
econômicas ou de ordem estratégica para o país concorreram para que houvesse essa federalização. A
interpretação que fazemos do art. 241 da Constituição, no sentido da viabilidade da delegação do serviço
público de saneamento entre entes federados, feita de modo consensual, coadunase com esse caráter
nãoestanque da distribuição dos serviços públicos econômicos. De resto, merece realce o fato de que a
previsão de delegação de serviços públicos entre entes federados, inclusive de seu planejamento e
regulação, não é estranha ao direito brasileiro. Ela está presente em leis atinentes a determinados
serviços públicos, como os de rodovias e energia elétrica. A lei federal nº 9.277, de 10.5.1996, por
exemplo, autorizou a União a delegar aos Municípios, Estados da federação ou ao Distrito Federal a
administração e exploração de rodovias e portos federais. Ademais, a legislação do setor elétrico prevê
CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO pelos quais "a execução das atividades complementares de regulação,
controle e fiscalização dos serviços e instalações de energia elétrica..." seja descentralizada pela União
para os Estados e o Distrito Federal (conforme art. 20, caput, da lei nº 9.427, de 26.12.1996).
De igual forma, a já citada Maria Alice Gonzalez Borges,34 segundo a qual "todos esses aspectos apontam, na
Constituição de 1988, como já observamos, para uma expressiva tendência no sentido da efetiva estruturação do tão
desejável federalismo regional ou de cooperação, que tornaria mais viável o governo de um país de tão grandes
dimensões geográficas e de tantas peculiaridades regionais e locais, pela efetiva realização do objetivo republicano
insculpido no art. 3º, inc. III, da Constituição".
Seguindo a mesma ótica, estão as lições de Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira, para os quais:
De há muito não mais se cogita no Brasil de um federalismo rígido. A Constituição de 1988 retrata esta
linha, prevendo mecanismos de cooperação entre os entes federados. Falase de um federalismo de
cooperação ou federalismo de equilíbrio, no qual se busca, por meio da atuação conjugada da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, a realização de alguns dos objetivos da República, como, por

exemplo, garantir o desenvolvimento nacional (art. 3.0, inc. lI) e reduzir as desigualdades sociais e
regionais (art. 30, inc. III):
São evidentes as vantagens da cooperação entre os entes federados, podendo ser citadas:
(a) a racionalização do uso dos recursos existentes, destinados ao planejamento, programação e

execução de objetivos de interesses comuns,
(b) a criação de vínculos ou fortalecimento dos vínculos preexistentes, com a formação ou consolidação
de uma identidade regional,
(c) a instrumentalização da promoção do desenvolvimento local, regional e nacional e
(d) a conjugação de esforços para atender as necessidades da população, as quais não poderiam ser
atendidas de outro modo diante de um quadro de escassez de recursos.35
Feitas tais considerações, extraise a primeira premissa fixada pelo próprio Texto Constitucional, em seu art. 241,
prevendo referido dispositivo a edição de leis que disciplinem os consórcios públicos e os convênios de cooperação, por
meio das quais seja autorizada a transferência total ou parcial de serviços entre entes federados.
Perfeitamente viável, diante disso, que seja autorizada a transferência dos serviços de saneamento estabelecidos no inc.
I do art. 3º da Lei nº 11.445/07, na plena realização do ideal do federalismo regional, associativo e cooperativo.
Diante disso, fora editada a Lei Federal nº 11.107 de 06.04.2005, a qual estabelece normas gerais sobre consórcios
públicos e convênios de cooperação entre os entes federados, a seguir, analisada.
Para isso a lei teceu comentários específicos à prestação regionalizada dos serviços públicos, antevendo a efetivação do
federalismo cooperativo previsto na Constituição Federal. Vale destaque a alguns dispositivos:
CAPÍTULO I
DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considerase:
.........................................................................................................................................................
VI prestação regionalizada: aquela em que um único prestador atende a 2 (dois) ou mais titulares.
CAPÍTULO III
DA PRESTAÇÃO REGIONALIZADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Art. 14. A prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico é caracterizada por:
I um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não;
II uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração;
III compatibilidade de planejamento.
Art. 15. Na prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico, as atividades de

regulação e fiscalização poderão ser exercidas:
I por órgão ou entidade de ente da Federação a que o titular tenha delegado o exercício dessas
competências por meio de convênio de cooperação entre entes da Federação, obedecido o disposto no
art. 241 da Constituição Federal;
II por consórcio público de direito público integrado pelos titulares dos serviços.
Parágrafo único. No exercício das atividades de planejamento dos serviços a que se refere o caput deste
artigo, o titular poderá receber cooperação técnica do respectivo Estado e basearse em estudos

fornecidos pelos prestadores.
Art. 16. A prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico poderá ser realizada por:
I órgão, autarquia, fundação de direito público, consórcio público, empresa pública ou sociedade de
economia mista estadual, do Distrito Federal, ou municipal, na forma da legislação;
II empresa a que se tenham concedido os serviços.
Art. 17. O serviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer a plano de saneamento básico
elaborado para o conjunto de Municípios atendidos.
6 Os convênios de cooperação à luz da Lei nº 11.107/05
A Lei nº 11.107 de 06.04.2005 fora editada em resposta à necessidade de uma ação conjunta e integrada da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, em estreita associação e cooperação, viabilizando a gestão associada de serviços
públicos prevista na Constituição e, por conseguinte, garantindo a melhoria das condições dos serviços públicos, dentre
outros, os relativos a saneamento básico, através da disciplina estabelecida em convênios e consórcios públicos.
Diante disso, no uso de sua competência legiferante, limitada apenas à instituição de "diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos" art. 21, inc. XX, CF/88 , a União disciplinou
como já determinava o art. 241 constitucional a possibilidade de cooperação por meio dos chamados convênios e
consórcios públicos.
Para Alice Gonzalez Borges, em artigo nominado "Consórcios públicos: nova sistemática e controle",
O que a Lei nº 11.107/05 pretende, em seu conteúdo, é regular a aplicação do texto constitucional por
todas as unidades da Federação, com o caráter de lei nacional no que diz respeito à constituição dos
consórcios públicos, bem como à celebração de convênios de cooperação entre entes federados. Cuidase
de definir como as vontades dos entes federados partícipes se articularão em torno da consecução dos
seus objetivos de interesse comum, sem que se quebre, com isso, sua autonomia constitucional.
Estabelece, assim, um supraordenamento da composição de competências desses entes da Federação, em
plano abrangente e nacional.
Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece, em Parcerias na Administração Pública, que:
a possibilidade de cooperação por meio de convênios ou consórcios já decorria, implicitamente, do art.

23, para as atividades de competência concorrente, como saúde, assistência social, proteção dos
deficientes, proteção dos documentos, obras e outros de valor histórico, preservação das florestas etc.
Agora essa possibilidade de cooperação ou de `gestão associada' consta expressamente da Constituição e
está disciplinada pela Lei nº 11.107, de 642005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de
consórcios públicos.36
Neste ponto, embora a ementa da referida Lei nº 11.107/05 faça referência expressa tãosomente aos consórcios
públicos, vêse claramente de suas disposições que prevê também o convênio de cooperação como forma de gestão
associada de serviços públicos constituídos unicamente por entes da Federação.
Aliás, este foi o entendimento já manifestado por Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira,37 a seguir transcrito:
Nos termos do art. 241 da Constituição Federal, os documentos jurídicos que instrumentalizam a gestão
associada de serviços públicos são o contrato de consórcio público e o convênio de cooperação. Conforme
foi acima anotado, a Lei Federal 11.107/2005 conferiu tratamento exaustivo aos consórcios públicos,
dispensando aos convênios de cooperação nada mais do que algumas referências (§§4º e 5ºdo art. 13 da
Lei Federal 11.107/2005). Parece que o art. 241 da Constituição de 1988 equiparou o convênio de
cooperação ao contrato de consórcio público, ao menos para o fim de considerar ambos instrumentos
legítimos para a operacionalização da gestão associada de serviços públicos.
Entretanto, cumpre investigar possíveis pontos de diferenciação dos documentos indicados.

A Lei Federal 11.107/2005 estabeleceu uma disciplina procedimental de relativa complexidade para a
formação e a execução dos contratos de consórcios públicos. Isso não aconteceu em relação aos
convênios de cooperação.
Poderiam as entidades federativas se associar entre si, optando pelo ajuste de um convênio de
cooperação, em detrimento de um contrato de consórcio? Os convênios de cooperação submetemse às
mesmas regras e procedimentos imanentes à celebração de um contrato de consórcio?
A Lei Federal 9.277, de 10 de maio de 1996, autoriza União a delegar aos Municípios, Estados da
Federação e ao Distrito Federal a administração e exploração de rodovias e portos federais. Em seu art.
3º, o diploma legislativo apontado dispõe que "a delegação será formalizada mediante convênio".
Tratase do convênio de delegação, definido no art. 2º, inc. III, da Instrução Normativa 46, de 25 de
agosto de 2004, do TCU, como "acordo em que a União, por intermédio do Ministério dos Transportes,
delega, por prazo determinado, a Municípios, Estados da Federação, ao Distrito Federal ou a consórcio
entre eles, a administração de rodovias e a exploração de trechos de rodovias, ou obras rodoviárias
federais".
Depreendese que o convênio de delegação teria o condão de também legitimar uma espécie de gestão
associada de serviços públicos, no caso, da administração e exploração de rodovias e portos federais.
Ora, diante da ausência de regras específicas voltadas às disciplinas do convênio de delegação e do

convênio de cooperação, parece que o legislador entendeu que esses instrumentos poderiam ser firmados
pelas entidades federativas sem a atenção aos requisitos exigidos para a celebração do contrato de
consórcio.
Logo, na medida em que se diferenciam dos consórcios públicos, cujas etapas de formação e execução foram
exaustivamente disciplinadas pela Lei nº 11.107/05, os convênios encontramse, por sua vez, disciplinados pelo art.
116 da Lei nº 8.666/93, tecendo Maria Sylvia as principais características do convênio:
É evidente, contudo, que os convênios podem ter por objeto a prestação de serviços contínuos, desde que
estejam presentes as características apontadas com relação aos ajustes dessa natureza; nesse caso, o
art. 116 será aplicado naquilo que couber. Não se pode admitir a interpretação restritiva do art. 116 da
Lei n. 8.666, já que ele tem que ser analisado dentro de todo o ordenamento jurídico em que se insere.
Suas exigências devem ser cumpridas em tudo o que seja compatível com o objeto do convênio a ser
celebrado, já que o objetivo evidente do dispositivo é o de estabelecer normas sobre a aplicação e
controle de recursos repassados por meio do convênio; essas finalidades estão presentes em qualquer
convênio, independentemente de seu objeto. A inobservância do art. 116 somente será admissível nos
casos de convênios que não implicam repasse de bens ou valores.
Essa necessidade de controle se justifica em relação aos convênios precisamente por não existir neles a
reciprocidade de obrigações presente nos contratos; as verbas repassadas não têm a natureza de preço
ou remuneração que uma das partes paga à outra em troca de benefício recebido. Dessa distinção resulta
uma conseqüência: no contrato, a Administração paga uma remuneração em troca de uma obra, um
serviço, um projeto, um bem, de que necessita; essa obra, serviço, projeto ou bem entra para o
patrimônio público e o valor pago pela Administração entra para o patrimônio do contratado; a forma
como este vai utilizar esse valor deixa de interessar ao Poder Público; aquele valor deixou de ser
dinheiro público no momento em que entrou para o patrimônio privado; vale dizer que o interesse do
Poder Público se exaure com a entrega definitiva do objeto do contrato nas condições estipuladas.
Já no caso do convênio, se o conveniado recebe determinado valor, este fica vinculado ao objeto do
convênio durante toda sua execução, razão pela qual o executor deverá demonstrar que referido valor
está sendo utilizado em consonância com os objetivos estipulados. Como não há comutatividade de
valores, não basta demonstrar o resultado final obtido; é necessário demonstrar que todo o valor
repassado foi utilizado na consecução daquele resultado. Vale dizer que o dinheiro assim repassado não
muda sua natureza por força do convênio; ele é transferido e utilizado pelo executor do convênio,
mantida sua natureza de dinheiro público (no sentido de que está destinado a fim público).

Por essa razão, o executor do convênio é visto como alguém que administra dinheiro público; como tal,
está obrigado a prestar contas não só ao ente repassador da verba, como também ao Tribunal de Contas,
com base no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, e art. 32, parágrafo único, da Constituição
do Estado de São Paulo.38
Qualificamse, pois, como acordos em que as vontades dos partícipes convergem para a consecução de um interesse
comum, estabelecendo um vínculo de cooperação associativa que tem características bem diversas daquelas que se
encontram na categoria contratual, tais como (i) posição jurídica idêntica dos participes; (ii) diversificação do tipo de
cooperação a ser prestada, na medida das possibilidades de cada um; (iii) liberdade de ingresso e de retirada dos
partícipes; (iv) possibilidade de denúncia unilateral por qualquer dos partícipes; (v) subsistência, em caso de retirada de
um partícipe, somente das suas responsabilidades assumidas durante a vigência do ajuste.39
Quanto à questão da licitação, assinala a administrativista que, com relação ao convênio, sua celebração independe de
prévio procedimento licitatório, como se verá mais adiante:
Enquanto os contratos abrangidos pela Lei nº 8.666 são necessariamente precedidos de licitação com as
ressalvas legais no convênio não se cogita de licitação, pois não há viabilidade de competição quando se
trata de mútua colaboração, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de
recursos humanos, de imóveis, de knowhow. Não se cogita de remuneração que admita competição.
Aliás, o convênio não é abrangido pelas normas do art. 2º da Lei nº 8.666: no caput é exigida licitação
para as obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões e locações, quando contratadas com
terceiros; e no parágrafo único definese o contrato por forma que não alcança os convênios e outros
ajustes similares, já que nestes não existe a `estipulação de obrigações recíprocas' a que se refere o
dispositivo.
Anteriormente à comentada Lei nº 11.107 de 06.04.2005, verificavase um certo consenso na doutrina do Direito
Administrativo acerca da natureza dos convênios e contratos administrativos.
Nesse sentido, eram tratados como acordos de vontades para a consecução de fins comuns, os quais, quer
materializados por meio de convênios, quer através de consórcios, não adquiriam personalidade jurídica própria, vale
dizer: não possuíam capacidade para assumir direitos e obrigações em nome próprio.
Com o advento da Lei nº 11.107/05, em que pese a existência de vários questionamentos acerca de sua
constitucionalidade, temse que, enquanto assim não declarada pela via própria, nova disciplina jurídica passou a incidir
sobre tais institutos.
Com efeito, ao contrário do tratamento até então dispensado, adquiriram os consórcios personalidade jurídica de Direito
Público ou de Direito Privado (art. 6º, incs. I e II da Lei nº 11.107), cujas obrigações deles advindas deverão ser, assim
como nos casos de convênios de cooperação, constituídas e reguladas por meio de contratos de programa (art. 13 da Lei
nº 11.107).
Isso porque a criação de consórcios, nos moldes traçados pela Lei nº 11.107/95, não constitui forma obrigatória e única
de instituirse a gestão associada referida no art. 241 da Constituição Federal.
Subsistem, ainda, segundo interpretação literal do próprio Texto Constitucional, os convênios de cooperação,
responsáveis por veicular acordos de vontades entre as diferentes entidades políticas integrantes da Federação, os,
quais, contudo, após novo regramento previsto pela lei em comento, materializamse através dos chamados contratos
de programa, a seguir, analisados.
Em outro artigo, intitulado "O consórcio público na Lei nº 11.107, de 6.4.2005", Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma
que
O objetivo da norma constitucional é o de consolidar a gestão associada entre os entes federados para
consecução de fins de interesse comum. Normalmente, essas matérias são as que se inserem na
competência comum prevista no artigo 23 da Constituição. Muitas vezes, o serviço que uma pessoa
jurídica pública não pode ou tem dificuldades para executar sozinha, tornase possível ou mais eficiente

mediante a conjugação de esforços.
Para ela,
A Constituição vigente, no artigo 241, criou certa perplexidade ao estabelecer que os entes federados
"disciplinarão por lei os consórcios e os convênios de cooperação", dando a impressão de que cada qual
terá competência própria para legislar sobre a matéria. Só que, como os consórcios envolvem a
participação de diferentes pessoas jurídicas públicas, é impossível que cada qual estabeleça suas próprias
normas, sem que haja uma lei de âmbito nacional estabelecendo os pontos comuns. Provavelmente por
essa razão, foi promulgada a Lei nº 11.107/05, disciplinando a matéria. Só que não são normas gerais
sobre contrato, mas normas sobre constituição de pessoa jurídica por entes federativos em conjunto.
7 A fixação das obrigações recíprocas dos entes federados mediante contratos de programa
Portanto, segundo a Lei nº 11.107/05, a gestão associada objeto do presente estudo pode ser feita mediante a
constituição de consórcio público, como pessoa jurídica, na forma disciplinada pela Lei ou, ainda, mediante acordos de
vontade como o convênio de cooperação, sendo que, em ambos os casos o instrumento a ser utilizado é o contrato de
programa que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada.
Por sua vez, o contrato de programa pode ser celebrado em duas hipóteses:
a) no próprio âmbito do consórcio público; nesse caso, o contrato de programa será celebrado entre o
consórcio e um de seus consorciados, quando este último assumir a obrigação de prestar serviços por
meio de seus próprios órgãos (Administração Direta) ou por meio de entidade da Administração Indireta;
e
b) fora do âmbito do consórcio; neste caso, a gestão associada não exigirá a constituição de consórcio
público, como pessoa jurídica de direito público ou privado, sendo a gestão associada disciplinada por
meio de convênio de cooperação, tendo como instrumento o contrato de programa nele previsto.40
A partir daí, dispõe o art. 13 da Lei nº 11.107/05 que "deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa,
como condição de sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da Federação
ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços
transferidos".
Tal significa que sempre que houver uma gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou bens necessários à continuidade de tais serviços haverá
um ajuste de obrigações entre os entes federados.
Referidas obrigações correspondem às parcelas de responsabilidades assumidas por cada um dos entes da Federação
consorciados ou assinantes do convênio de cooperação firmado nos termos da nova Lei nº 11.107/05.
A título de exemplificação, sempre que da gestão associada originar a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos, ditas obrigações correspondem a:
I encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade que os transferiu;
II penalidades no caso de inadimplência em relação aos encargos transferidos;
III o momento de transferência dos serviços e os deveres relativos a sua continuidade;
IV a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do pessoal transferido;
V a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e administração transferidas e o preço dos
que sejam efetivamente alienados ao contratado;
VI o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens reversíveis que vierem a ser
amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestação dos serviços, conforme §2º

do art. 13 supratranscrito.
E mais: o legislador federal aqui direcionado a todos os entes que compõem a Federação, dado o caráter de "norma
nacional" por fixar diretrizes estabeleceu como instrumento jurídico hábil a constituir e regular as obrigações advindas
da gestão associada de serviços públicos o Contrato de Programa, como condição de validade das mesmas obrigações.
Vejase, a propósito, que
O contrato de programa é referido, inicialmente, no artigo 4º, XI. "d", que, ao mencionar as cláusulas
necessárias do protocolo de intenções, inclui a "autorização para a gestão associada de serviços públicos,
explicitando", dentre outras coisas, "as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso
de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes
da Federação consorciados". Mais adiante, é previsto no artigo 13 como instrumento a ser utilizado para
a constituição e regulação de "obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da
Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de
serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários
à continuidade dos serviços transferidos".41
Os já comentados autores Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira assim definem tal modalidade de contrato:
Além do contrato de consórcio público (art. 3º e art. 5º) e do contrato de rateio (art. 8º), a Lei Federal
11.107/2005 houve por bem criar e disciplinar o que denominou contrato de programa.
A partir da disciplina da Lei Federal 11.107/2005, entendese por contrato de programa o ajuste que tem
por finalidade constituir e regulamentar as obrigações que um ente da Federação terá para com outro
ente da Federação ou para com um consórcio público, sempre no âmbito da gestão associada de serviços
públicos.42
Ademais, convivendo ao lado do contrato de rateio, outra modalidade contratual prevista pela Lei nº 11.107/05, deve o
contrato de programa "atender à legislação de concessões e permissões de serviços públicos e, especialmente no que se
refere ao cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de regulação dos serviços a serem prestados, além de prever
procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um
de seus titulares" (incisos I e II do §1º do art. 13).
Para os autores supra,
Os contratos de programa também deverão prever cláusulas que instituam procedimentos garantidores
da transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus
titulares. Esse requisito visa prevenir sobretudo riscos decorrentes do descumprimento das obrigações
contábeis e financeiras contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000).
Alice Gonzalez Borges, em artigo aqui já referido, especifica as características afetas ao contrato de programa:
É celebrado entre dois entes da Federação, ou entre um ente da Federação e um consórcio público; se
previsto no contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação, poderá ser celebrado por
entidades de direito público ou privado que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da
Federação consorciados ou conveniados (art. 13, §5º);
Atenderá à legislação das concessões e permissões de serviços públicos, quanto à regulação dos
serviços e o cálculo de tarifas ou de preços públicos;
Deverá conter as cláusulas estabelecidas nos incisos I a VI do art. 13, §2º, sob pena de nulidade, no
caso de transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos;
Continuará vigente, mesmo quando extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação que
autorizou a gestão associada de serviços públicos;

Será automaticamente extinto, no caso de que o contratado já não mais integre a administração
indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada de serviços públicos por meio de
consórcio público ou de convênio de cooperação (art. 13, §6º).
Tratase, assim, de contrato especial que viabiliza a gestão associada de serviços públicos, cuidando dos diversos
aspectos da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos.
No que se refere às partes do contrato de programa, norma inserta nos §§5º e 6º do comentado art. 13 prevê, ainda,
que:
§5º Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o contrato de

programa poderá ser celebrado por entidades de direito público ou privado que integrem a administração
indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou conveniados.
§6º O contrato celebrado na forma prevista no §5º deste artigo será automaticamente extinto no caso de
o contratado não mais integrar a administração indireta do ente da Federação que autorizou a gestão
associada de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação.
Logo, assim como aos entes da Federação facultase, a par dos permissivos constitucionais e infraconstitucionais já
aduzidos, a autorização da gestão associada de serviços públicos (por meio de consórcios públicos ou convênios de
cooperação), vige permissivo legal expresso, consubstanciado nos §§5º e 6º sob análise, admitindo a celebração dos
contratos de programa por entidades de Direito Público ou Privado que integrem a Administração Indireta de qualquer
dos entes federados consorciados ou conveniados.
Desse modo, desde que haja prévia inserção em cláusula de contrato de consórcio público ou de convênio de
cooperação, entidades de Direito Público (por exemplo, as autarquias) ou de Direito Privado (empresas estatais ou
sociedades de economia mista), que integrem a Administração Indireta de um dos entes federativos consorciados ou
conveniados, poderão ser partes em contrato de programa.
Para Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira, "o dispositivo traz uma exceção à regra traçada pelo art. 13, caput,
da Lei Federal nº 11.1 07/2005, permitindo que outros entes personalizados, além das entidades federativas e dos
consórcios públicos, sejam partes em contrato de programa".43
Logicamente, quando da extinção dessas entidades componentes da Administração Pública Indireta, estarseá
automaticamente extinto, de igual forma, o contrato de programa por elas celebrado:
O preceito referese especificamente aos contratos de programa em que uma das partes seja uma
entidade pública ou privada integrante da Administração indireta de um dos entes federativos que
compõe um consórcio público.
No caso de essa entidade (por exemplo, empresa pública) não mais integrar a administração indireta do
ente federativo que tenha autorizado a gestão associada de serviços públicos, por meio de consórcio
público ou de convênio de cooperação, o contrato de programa eventualmente firmado será
automaticamente extinto.
Dentre as hipóteses que podem ensejar essa conseqüência para o contrato de programa podem ser
apontadas (a) a extinção da entidade pelo Poder Executivo (art. 37, inc. XIX, da Constituição de 1988) e
(b) a privatização de uma entidade, com fulcro nas disposições da Lei Federal 9.491, de 9 de setembro de
1997.
Todavia, em que pese a possibilidade de participação das entidades da Administração Pública Indireta, "é nula a cláusula
de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização
dos serviços por ele próprio prestados" (§3º do comentado art. 13).
Isso implica que "os poderes de planejamento, de regulação e de fiscalização dos serviços prestados por uma entidade
federativa ou por um consórcio, em virtude de um contrato de programa, não poderão ser a estes transferidos pelo

contratante. Se isso ocorrer, a cláusula do contrato de programa que determinou esta transferência será nula".
Quanto a esta questão, comentam os supracitados autores que, diante da gestão associada de serviços públicos, objeto
do contrato de programa, "operar a transferência de poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços, da
parte contratante para a parte contratada, equivale a descaracterizar o compartilhamento de atividades que qualifica a
associação de entes personalizados para a prestação de um serviço público".
Com efeito,
Uma parte ficaria encarregada de exercer praticamente todas as atividades inerentes àquele serviço
público, não havendo motivo para se referir à gestão associada. Por tal razão, os poderes de
planejamento, de regulação e de fiscalização caracterizam poderes de direção da entidade federativa que
detém a titularidade de um serviço público, reveladores de sua autonomia no quadro federativo.
Sobretudo por isso, não podem ser atribuídos tais poderes a quem prestará este serviço.44
Quanto à necessidade de prévio procedimento licitatório, o art. 17 da lei em questão reforça o entendimento já
esposado, ao conferir nova redação ao art. 24 da Lei nº 8.666/93, no sentido de se dispensar a licitação na celebração
de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua administração indireta, para a prestação de
serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de
cooperação (inc. XXVI).
Estão, pois, a União, os EstadosMembros, o Distrito Federal e os Municípios adstritos à plena observância da Lei nº
11.107/05 (Art 5º. 1º) e, desse modo, às normas gerais que estipula para a realização de objetivos de interesse
comum, sendo que "qualquer contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por
meio da gestão associada" que não observar as formalidades previstas na Lei constitui ato de improbidade administrativa
nos termos da Lei nº 8.429/92.
8 Da celebração de convênio de cooperação entre os EstadosMembros da Federação e os Municípios,

prevendo o contrato de programa entre estes e entidades da Administração Indireta Estadual prestadoras
dos serviços
Diante de todo o exposto, nos termos do art. 241 da CF/88, concluise pela possibilidade de se firmar convênio de
cooperação entre os Municípios e Estadosmembros da Federação, na qualidade de entes federados, tendo por objeto a
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade desses serviços.
Tal se viabiliza, portanto, à luz da Constituição Federal e, como visto, da Lei nº 11.107/05, responsável por estabelecer
diretrizes e normas gerais, regulamentando tais ajustes, inclusive, possibilitando a celebração, com dispensa de licitação
(art. 17 da Lei 11.107/05), d e contrato de programa entre os próprios Municípios e as companhias de saneamento
estaduais, enquanto entidades de Direito Público Privado (sociedades de economia mista), integrantes da Administração
Indireta dos entes federados conveniados.45
Isso porque, como visto, possibilita o §5º do art. 13 da Lei Federal nº 11.107/05, mediante previsão do convênio de
cooperação, que o contrato de programa seja celebrado por "entidades de direito público ou privado que integrem a
administração indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou conveniados".
Essa, inclusive, a proposta realizada por Carlos Ari Sundfeld em parecer jurídico emitido para a SABESP sobre as formas
de constituição de suas relações jurídicas a partir da Lei nº 11.107/05:
Podese dizer, em suma, que a grande questão é identificar como deverá ser celebrado o novo ajuste,
posto que ele deverá sujeitarse às normas gerais estabelecidas pela lei federal nº 11.107/2005.
Há dois passos a cumprir.
Primeiramente, o Estado, por intermédio da Secretaria de Energia, Saneamento e Recursos Hídricos,

deverá celebrar convênio de cooperação com o Município, na forma do art. 241 da Constituição Federal,

pelo qual lhe serão transferidas, por delegação, as competências de planejamento, fiscalização,
regulação, inclusive tarifária, e será autorizada a execução do serviço pela SABESP. A celebração do
convênio de cooperação dependerá, por exigência constitucional, de lei municipal que a autorize.
Em seguida, a SABESP deverá celebrar contrato de programa com o Município com observância do art.
13 da lei federal nº 11.107/2005 e das políticas e normas estaduais de regulação dos serviços a serem
prestados, inclusive no que se refere ao cálculo das tarifas, nos termos do convênio de cooperação.
Vale esclarecer as razões que levam à necessidade de ambos os passos.
O primeiro, consistente na celebração de convênio de cooperação entre Estado e Município, fundamenta

se, antes de tudo, no art. 241 do Texto Constitucional. Dele se depreende a necessidade de convênio de
cooperação para a transferência total ou parcial de encargos e serviços entre entes federados (assim
como de pessoal e até de bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos). Tratase de exigência
perfeitamente aplicável ao caso em tela, em que se cuida, justamente, da transferência de competências
em matéria de serviço público do Município ao estado. Ademais, tratase de exigência que encontra eco
na própria Lei nº 11.107/2005.
Já o segundo passo, consistente na celebração de contrato de programa entre a SABESP e o Município,

fundamentase, essencialmente, na própria sistemática de cooperação entre entes federados desenhada
pela lei nº 11.107/2005. É que, segundo a lei, toda obrigação de um ente federado para com outro, ou
para com entidade de sua Administração Indireta, envolvendo a transferência de serviços públicos, deve
ser constituída e regulada por contrato de programa, sob pena de ser considerada nula (art. 13, caput).
O contrato de programa é, portanto, instrumento imprescindível para a constituição dessas obrigações.
Mas ele deve ser sempre precedido da constituição de um consórcio público (se for o caso) ou da
celebração de um convênio de cooperação entre os entes federados.
Logo, para que se operacionalize a prestação associada de serviços públicos ou a transferência de encargos, serviços,
pessoal ou bens entre entes federados, tornase necessária a celebração de contrato de programa como condição de
validade das obrigações previamente previstas em convênio de cooperação, o qual, contudo, poderá ser firmado não só
pela Administração Pública Direta como também pelas entidades da Administração Indireta dos entes conveniados.
Isso posto, como forma de materializar a presente pretensão, aconselhase, inicialmente, a publicação de lei municipal,
autorizativa da celebração de convênio de cooperação com o EstadoMembro federado, nos termos do art. 241 da CF/55
c/c Lei nº 11.107/05, conferindo poderes ao Chefe do Poder Executivo local para, juntamente com o governador do
Estado, acordar as obrigações concernentes à gestão associada, incluindose a prestação de serviços públicos municipais
de saneamento básico ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou bens necessários à
continuidade dos serviços transferidos.
Ressaltese, contudo, a necessidade de previsão no respectivo convênio de cooperação da celebração de contrato de

programa a ser celebrado pelas entidades que integram a Administração Indireta dos entes conveniados.
Dessa forma, fica o Prefeito Municipal autorizado pelo Poder Legislativo local a promover, mediante convênio de
cooperação, previsto no art. 241 da CF/88 e na Lei nº 11.107/05, a integração dos serviços públicos municipais de
abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e drenagem e
manejo das águas pluviais urbanas ao sistema estadual de saneamento básico, devendo abranger, no todo ou em parte,
as seguintes atividades e suas respectivas infraestruturas e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias

ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos
instrumentos de medição;
b ) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de

coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações
prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações

operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo

originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; e
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações
operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o
amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas
urbanas.
Nesse sentido, deverá também referida lei estabelecer os meios e instrumentos para o exercício das competências de
organização e prestação dos serviços delegados, bem como os direitos e as obrigações que incumbem ao Município, ao
EstadoMembro e à entidade, de Direito Público ou Privado, que integra sua Administração Indireta.
Deverá, ainda, estipular o prazo de vigência do respectivo convênio de cooperação, prorrogável por iguais períodos,
ressaltandose que, segundo o §4º do art. 13 da Lei nº 11.107/05, o contrato de programa a ele atrelado "continuará
vigente mesmo quando extinto o (...) convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos".
Para Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira,
Percebese que o legislador pretendeu privilegiar a regularidade e a continuidade da prestação dos

serviços públicos, beneficiando assim eventuais direitos e expectativas dos usuários. Além disso, parece
que o intuito deste preceito também foi o de salvaguardar direitos de terceiros, como, por exemplo,
fornecedores de bens e serviços ao contratado no ajuste de programa.
Para os autores,
As duas hipóteses mencionadas justificam a opção do legislador, e configuram homenagens aos princípios
da segurança jurídica (proteção de direitos) e da confiança legítima (proteção das expectativas de
direitos). Assim, a interpretação que pode ser conferida ao preceito é a de que, no caso de extinção do
consórcio público ou do convênio de cooperação que lhe serviu de base, o contrato de programa
continuará vigente até o advento de seu termo:
Vale reiterar que o §2º do art. 11 da Lei Federal 11.107/2005117 estipula que "a retirada ou a extinção
do consórcio público não prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos de programa,
cuja extinção dependerá do prévio pagamento das indenizações eventualmente devidas".
A disciplina legislativa dessa matéria revela, ao menos para os fins e limites do estabelecido neste
dispositivo, uma certa autonomia ou ultratividade dos contratos de programa frente aos contratos de
consórcio e aos convênios de cooperação.46
Uma vez autorizado por lei da Câmara Municipal, cumprese fixar os termos do próprio convênio de cooperação,
especificandose, detalhadamente, tal qual disposto na r. lei, seu objeto, as obrigações, comuns e exclusivas, das partes
convenentes, o prazo da avença, bem como do decorrente contrato de programa, as penalidades aplicáveis diante do
seu descumprimento, e, sobretudo, a ressalva de que a prestação de tais serviços públicos observará as Diretrizes
Nacionais para o Saneamento Básico, traçadas pela Lei Federal nº 11.445 de 05.01.2007.
Isso significa dizer que a prestação dos serviços públicos de saneamento básico, a que se refere o presente convênio de
cooperação, será realizada por ação conjunta dos entes federados e, ainda, da empresa estadual contratada nos termos
do contrato de programa a ser firmado, no qual, obrigatoriamente, serão previstos mecanismos que garantam a
transparência de sua gestão operacional, econômica e financeira, atendendose à legislação vigente, em particular, a
recémeditada Lei Federal nº 11.445/07.
9 Da necessária observância da Lei nº 11.445/07
Com efeito, devese garantir que o contrato de programa, advindo do convênio de cooperação estabelecido ente Estado
e Município, conterá as obrigações vigorantes entre as partes convenentes bem como sua entidade estatal, relativas à
gestão associada envolvendo a prestação de serviços públicos de saneamento básico.
Partindose de tal pressuposto, decorrência do caput do art. 13 da Lei nº 11.107/05, essencial se torna a estrita

observância, quando da celebração do cogitado contrato de programa, às Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico
estabelecidas pela União, ao editar, em 05.01.2007, a Lei Federal nº 11.445.
Com efeito, com o advento dessa legislação, institui a União, dentro da competência expressa no art. 21, inc. XX da
Constituição Federal, normas gerais nacionais sobre o saneamento básico no Brasil, isto é, diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive saneamento básico, o que implica, por conseguinte, sua necessária observância pela
União, pelos Estados e Distrito Federal e pelos Municípios.
Advertese, igualmente, da obrigatória observância pelos EstadosMembros e pelas Municipalidades tãosomente das
normas cujo conteúdo normativo traduz, de fato, diretrizes estabelecidas pela Lei nº 11.445/07, assim entendidas as
regras gerais enquanto nortes a serem seguidos pelos demais entes da Federação, não suprimindo a competência
legislativa destes para suplementar tais preceitos, segundo o art. 24, §2º, no caso dos Estados, e, o art. 30, inc. I, em
se tratando de Municípios.
Inicialmente, verificase, a par do art. 3º, inc. III da lei sob análise a adoção da gestão associada de serviços públicos,
objeto do presente estudo, como forma de promover a associação voluntária de entes federados por convênio de
cooperação ou consórcio público, conforme disposto no art. 241 da CF/88.
Inferese daí que a própria Lei Federal nº 11.445/07 acolheu as parcerias de que ora se cogitam, dentre elas o convênio
de cooperação ora analisado.
Vejase, a propósito, que o art. 8º da lei admite a delegação da organização, da regulação, da fiscalização e da prestação
desses serviços pelos titulares dos serviços públicos de saneamento básico, nos termos do comentado art. 241 da
Constituição Federal e da Lei nº 11.107 de 06.04.2005.
10 Conclusão
A primeira assertiva à guisa de conclusão é que o repensar dos serviços de saneamento básico ultrapassa, como visto, o
mero estudo das políticas públicas a que correspondem. É inarredável que o operador do Direito dedique especial
atenção ao reformulado instituto e o equacione com os demais já existentes.
No tocante ao disposto no artigo 241 da Constituição Federal, certamente a gestão associada dos serviços públicos de
saneamento básico se apresenta como solução ótima para muitos casos, incluindose aí a prestação, organização,
regulação e fiscalização, de forma associada por todos os entes federados, o que se materializará, à luz da Lei nº
11.107/05, por meio de convênios de cooperação e consórcios públicos, sem que isso signifique, de forma alguma,
renúncia de competência (mas meramente delegação), permanecendo o Município (nos casos em que a titularidade é
indubitavelmente sua, ao menos) como titular dos serviços, podendo reavêlos a qualquer tempo nos termos e hipóteses
previstos em lei.
A propósito, idêntica conclusão extraise dos enunciados recémaprovados no 1º Seminário Nacional de Saneamento
Básico Marco Regulatório do Setor de Saneamento Básico Lei nº 11.445/2007 , realizado em Belo Horizonte nos dias
7 e 8 de abril de 2007, onde, após consistentes debates sobre o assunto, restou destacado que "A prestação,
organização, regulação e fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico poderão ser geridas de forma
associada, através de convênios de cooperação e consórcios públicos, segundo art. 241 da CF e Lei nº 11107/05".
1 "Art. 2º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios executarem obras e serviços públicos por
meio de concessão e permissão de serviço público, sem lei que lhes autorize e fixe os termos, dispensada a lei
autorizativa nos casos de saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos na Constituição Federal, nas
Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, observado, em qualquer caso, os termos
da Lei nº 8.987, de 1995".
2 "Art. 2º. Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos seguintes princípios fundamentais
(...)". A definição do que venha a ser serviço público de saneamento básico foi realizada pela Lei Federal nº
11.445/2007, especificamente no art. 3º: "Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, considerase: I saneamento básico:
conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de: a) abastecimento de água potável: constituído
pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação
até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição; b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades,

infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos
sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; d)
drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de
drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias,
tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas". No caso em tela somente parte desses
serviços será objeto de análise, ou seja, os referentes a água e esgoto.
3 A esse respeito valem algumas citações doutrinárias. Segundo Caio Tácito, "o saneamento básico, incluindo serviços
de águas e de esgotos, é, por sua essencialidade, um serviço público de prestação às comunidades" (TÁCITO, Caio.
Saneamento básico: região metropolitana: competência estadual. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v.
222, p. 307, out./dez. 2000). Apenas a título de amostragem, vale a seguinte citação: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria públicoprivada e outras
formas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 387388. Vejase, a propósito, a definição clássica dada por Celso Antônio
Bandeira de Mello: "Toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da
coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus
deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público portanto, consagrador
de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais , instituído em favor dos interesses definidos como públicos no
sistema normativo" ( MELLO, Celso Antônio Bandeira de.Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros.
2004, p. 620). Conforme Hely Lopes Meirelles, "serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou
simples conveniências do Estado" (MEIRELLES, Hely Lopes.Direito administrativo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004,
p. 320).
4 Sobre o tema ver, dentre outros, CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade (Coord.)Jurisdição e hermenêutica
constitucional no Estado Democrático de Direito. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004; CRUZ, Álvaro Ricardo de Souza.
Jurisdição constitucional democrática. Belo Horizonte: Del Rey, 2004; SAMPAIO, José Adércio Leite.A Constituição
reinventada pela jurisdição constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2002; STRECK, Lenio Luiz.Jurisdição constitucional
e hermenêutica: uma nova crítica do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2004; DANTAS, Ivo.O valor da Constituição: do
controle de constitucionalidade como garantia da supralegalidade constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2001;
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.Processo constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1984; MENDES, Gilmar Ferreira.
Jurisdição constitucional. S ã o P a u l o : S a r a i v a , 2 0 0 4 ; C L È V E , C l è m e r s o n M e r l i n .A fiscalização abstrata de
constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993; CANOTILHO, José Joaquim Gomes.
Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 2003; MIRANDA, Jorge.Manual de direito
constitucional. t. VI. Coimbra: Coimbra, 2001.
5 CARVALHO NETTO, Menelick de.A Hermenêutica Constitucional sob o paradigma do Estado Democrático de Direito in
CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade (Coord.).Jurisdição e hermenêutica constitucional no Estado Democrático de

Direito. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004; HABERMAS, Jürgen.Between Facts and Norms. Cambridge: The MIT
Press, 1996.
6 Estáse diante de uma "indústria de rede" geralmente executável através de EPCs. Segundo Fernando Passos,
Presidente da Comissão de Estudos da Concorrência e Regulação Econômica da Ordem dos Advogados do Brasil, Seção
de São Paulo, em estudo que contou com a participação dos Drs. Caio Mário da Silva Pereira Neto e Diogo Rosenthal
Coutinho em 30.08.2004, também acerca da cobrança da referida tarifa de assinatura, devese ressalvar o que se
convencionou chamar de indústrias de rede como sendo aquelas que dependem de infraestruturas físicas de fios, cabos,
tubos e dutos sob a forma de redes para que possam ser desenvolvidas.
7 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. As parcerias públicoprivadas no saneamento ambiental.Revista Eletrônica de
Direito Administrativo Econômico, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 2, maio/jul. 2005. Disponível em:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Texto originalmente publicado na coletânea SUNDFELD, Carlos Ari (Org.).
Parcerias públicoprivadas. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 276325.
8 Vejase, a propósito, algumas considerações feitas por Luiz Lobo no trabalho intitulado Saneamento básico: em busca

da universalização (LOBO, Luiz. Saneamento básico: em busca da universalização. Brasília: Ed. Do Autor, 2003. 228 p.,
F i n a n c i a m e n t o p e l a C a i x a E c o n ô m i c a F e d e r a l . D i s p o n í v e l e m :
http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/gestao_urbana/saneamento_basico/Saneamento_Basico.pdf): (i) "Mesmo sem
considerar apenas as faixas de renda mais baixas, segundo os últimos dados do IBGE a coleta do esgoto sanitário
atende, no total, apenas 40% da população e o tratamento não atinge 20% dos esgotos gerados"; (ii) "O panorama do
saneamento básico urbano do Brasil do ano 2000 mostra que cerca de 14 milhões de pessoas ainda não são atendidas
por redes de abastecimento de água e 39 milhões de pessoas vivem em domicílios não ligados às redes coletoras ou
mesmo sem qualquer outra solução, nem mesmo de disposição local para seus esgotos domésticos"; (iii) "Ante números
tão grandes, a expansão da cobertura de serviços de água e esgoto apresenta uma crônica defasagem, agravada pela
redução dos investimentos no setor que caíram de 0,34% do PIB nos anos 70, para 0,13% nos anos 90".
9 O Brasil, com renda per capita em torno de US$3.000/ano, tem enormes limitações em gerar os recursos demandados
pelo setor de saneamento, resultando em parte daí o quadro em que a coleta chega a apenas 40% da população e o
tratamento não chega a 20% dos esgotos gerados. Por outro lado, o alto nível de urbanização de adensamento
populacional tem levado a degradação dos corpos hídricos a um nível tão elevado que afeta gravemente a saúde de
grande parte da população, impondo custos sociais associados à queda da expectativa de vida, gastos com saúde e perda
de renda não adequadamente mensurados. Gerase um impasse, o não investimento em saneamento resulta em custos
para o país sob forma de gastos com saúde e redução de renda. A esse respeito vejase o interessante trabalho de
Aspásia Camargo e Marilene Ramos M. Santos In: CAMARGO, Aspásia; SANTOS, Marilene Ramos M. O pensamento do
setor de saneamento no Brasil: perspectivas futuras. Brasília: SEDU, 2002.
10 Institucionalizado pelo DecretoLei nº 949, de 1969, o Plano Nacional de Saneamento utilizava recursos do FGTS,
através do antigo Banco Nacional da Habitação (BNH) para financiar a implantação ou expansão dos serviços de
saneamento básico. Com a extinção do BNH, em meados da década de 80, a Caixa Econômica Federal (CEF) assumiu
seus programas.
11 LOBO, Luiz. Saneamento básico: em busca da universalização. Brasília: Ed. Do Autor, 2003. 228 p. Financiamento
pela Caixa Econômica Federal. Disponível em: <http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/gestao_urbana

/saneamento_basico/Saneamento_Basico.pdf>.
12 Esse fato, inclusive, gerou a Carta de Minas Gerais, editada por ocasião do 1º Seminário Nacional do Marco
Regulatório do Setor de Saneamento em Belo Horizonte, realizado nos dias 7 e 8 de maio de 2007. Segundo tal texto:
"Profissionais de diversas áreas do conhecimento, reunidos em Belo Horizonte nos dias 7 e 8 de maio de 2007,
participaram do 1º Seminário Nacional sobre o Marco Regulatório estabelecido pela Lei Federal nº 11.445/2007, que
abordou as principais questões que afetam o setor. Tais questões foram debatidas durante o evento, sob as perspectivas
que foram abertas com a promulgação da lei recentemente aprovada. É opinião geral que se vislumbra um futuro
promissor para o setor, regulado agora por regras claras que são fruto dos esforços de muitos atores que se envolveram
com o assunto por algumas décadas. Contudo, também ficou registrada a preocupação com algumas limitações que
surgiram com os vetos que acompanharam a promulgação da Lei pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República.
Em especial, o veto ao artigo 54 que concedia vantagens fiscais a prestadores de serviços de saneamento, como
estímulo para ampliar os investimentos, gerou uma grande frustração. Essa concessão não pode ser vista como um
privilégio, mas sim como uma forma de fazer justiça a uma atividade que atende necessidades básicas da população,
ligadas à sua sobrevivência e às suas condições de saúde. Assim, ao final dos trabalhos deste Seminário Nacional, os
seus participantes desejam manifestar ao Governo Federal, ao Congresso Nacional e ao público em geral, a necessidade
de que seja editado um novo instrumento legal contemplando a regra retratada no referido artigo 54 vetado
originalmente, de forma a assegurar, assim, recursos adicionais para o atendimento às populações menos favorecidas
que, atualmente, são aquelas que mais sofrem com as carências dos serviços de saneamento básico".
13 REZENDE, Fernando. Finanças públicas. São Paulo: Atlas, 1992. p. 264.
14 FERREIRA, Eduardo Manuel Hintze da Paz.Da dívida pública e das garantias dos credores do Estado. Coimbra:
Almedina, 1995; FRANCO, Antonio L. de Sousa.Finanças públicas e direito financeiro. Coimbra: Almedina, p. 5: despesa
pública é em termos macroeconômicos uma parcela da despesa nacional e são todas as despesas realizadas pelo setor
público, quer de consumo, quer de investimento se forem em bens e serviços , quer de transferência (excluindo o
setor empresarial público).

15 Segundo Gustavo H. Justino de Oliveira e Ana Carolina C. Hohmann, em artigo intitulado A lei federal de
saneamento básico e os serviços públicos de limpeza urbana, publicado na Revista Fórum Administrativo: "As mudanças
deverão ocorrer nos diversos setores desde o abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de águas
pluviais até a limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. É certo que essa adaptação urge, posto que a partir dela os
municípios poderão realizar maiores investimentos em saneamento, efetivando interesse público e os direitos
fundamentais. Além disso, poderão usufruir as modernas formas contratuais para a prestação, tais como os consórcios
públicos e até mesmo as parcerias públicoprivadas, tornandoa menos onerosa à municipalidade" (OLIVEIRA, Gustavo
H. Justino de & HOHMANN, Ana Carolina C.A lei federal de saneamento básico e os serviços públicos de limpeza urbana
apud Revista Fórum Administrativo, Belo Horizonte, ano 7, n. 73, p. 6871, mar. 2007).
16 Vale destacar que é exatamente em privilégio da eficiência, princípio alçado ao patamar constitucional, que foi
alterado o art. 241 da Constituição Federal para prever a gestão associada de serviços públicos.
17 FAGUNDES, Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judiciário. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979. p.
45.
18 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op.cit., p. 71.
22 JUSTEN FILHO, Marçal. Op.cit., p. 372.
23 COSTA, A. Carvalhal, TORRES, Maria do Rosário. Controle e avaliação da gestão pública. Lisboa: Rei dos Livros, 1996.
p. 63.
24 Como dito por Herbert Simon, teórico da abordagem comportamental das relações humanas na ciência da
administração, "o homem administrativo não é otimizante, é satisfaciente" (SIMON, Herbert apud FERRAZ, Luciano.
Contratação direta sem licitação e seu caráter de excepcionalidade. Fórum de Contratação e Gestão Pública _ FCGP,
Belo Horizonte, n. 56, ano 5, p. 7580, ago. 2006).
25 JUSTEN FILHO, Marçal. Op.cit., p. 368.
26 SUNDFELD, Carlos Ari. O saneamento básico e sua execução por empresa estadual. Revista Diálogo Jurídico, ano 1, v.
1, n. 5, ago. 2001.
27 De qualquer modo, para Carlos Ari Sundfeld, no estudo mencionado e em anexo, "essa idéia não se sustentava, seja
porque a colaboração entre as pessoas estatais é da essência do modelo federativo, seja em virtude do art. 23, IX, da
Constituição, que previa competência comum para implantação de programas de saneamento".
28 A respeito, v. JUSTEN FILHO, Marçal. Op. cit., p. 77.
29 VASQUES, Denise. A gestão associada de serviços públicos e o contrato de programa na nova Lei de Consórcios
Públicos. <http://www.sbdp.org.br/revista_ver.php?id_re=23>.
30 VASQUES, Denise. A gestão associada de serviços públicos e o contrato de programa na nova Lei de Consórcios
Públicos. <http://www.sbdp.org.br/revista_ver.php?id_re=23>.
31 Estudo emitido por Miguel Reale ao Secretário de Estado de Energia Elétrica, Recursos Hídricos e Saneamento, a
respeito do Projeto de Lei que deu origem à Lei de Consórcios Públicos. Veja, a respeito:
<http://www.miguelreale.com.br/Estudo.htm>.
32 BORGES, Alice Gonzalez. Concessões de Serviço Público de Abastecimento de Água aos Municípios.Revista de Direito

Administrativo, Rio de Janeiro, 212, p. 95107, abr./jun. 1998.
33 Advogado em São Paulo, especialista em Direito Público e Regulação. Mestrando em Direito do Estado pela Faculdade
de Direito da Universidade de São Paulo. Integrante do grupo "SBDP ExtraMuros". Exaluno da Escola de Formação.
34 BORGES, Alice Gonzalez.Temas do direito administrativo atual: estudos e pareceres. Belo Horizonte: Fórum, 2004.
p. 206.
35 MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Justino de.

Consórcios públicos: comentários à Lei 11.107/2005. São Paulo:
Del Rey, 2006. p. 23.
36 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização,
parceria públicoprivada e outras formas. São Paulo: Atlas, 2005. p. 248. Ademais, referese a autora, ainda, ao
Decretolei nº 200 de 25.2.67 que estabeleceu a reforma administrativa federal, prevendo em seu art. 10 o convênio
como forma de descentralização da administração federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente
aparelhadas e ao Código Tributário Nacional o qual também prevê convênios entre Estados e Municípios com a União
destinados a assegurar ampla e eficiente coordenação dos respectivos programas de investimentos e serviços públicos ,
demonstrando o caráter interdisciplinar do instituto.

Consórcios públicos: comentários à lei 11.107/2005. São Paulo:
Del Rey, 2006. p. 23.
38 Obra citada, p. 250.
39 BORGES, Alice Gonzalez. Consórcios públicos: nova sistemática e controle.
40 Destacase, aqui, que a Lei nº 11.107/05 não estabelece as formalidades a serem observadas para a celebração de
convênios de cooperação, aplicandose, in casu, a norma já referida do art. 116 da Lei nº 8.666/93.
41 Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. O consórcio público na Lei nº 11.107, de 6.4.2005.

Del Rey, 2006. p. 106.

Del Rey, 2006. p. 111.

Del Rey, 2006. p. 107.
45 "Podese afirmar que a gestão associada de serviços públicos não requer, necessariamente, a formação de um
consórcio público. Pode, sim, ser feita mediante convênio de cooperação, o que fica expresso nos parágrafos 4º, 5º e 6º
do art. 13" (VASQUES, Denise. A gestão associada de serviços públicos e o contrato de programa na nova Lei de
Consórcios Públicos. Disponível em: http://www.sbdp.org.br/revista_ver.php?id_re=23).

Consórcios Públicos: comentários à lei 11.107/2005. São Paulo:
Del Rey, 2006. p. 110.
Como citar este conteúdo na versão digital:
Conforme a NBR 6023:2018 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em
periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
PICININ, Juliana de Almeida; COSTA, Camila Maia Pyramo. A gestão associada de serviços públicos de saneamento
básico à luz do art. 241 da Constituição Federal e das Leis Federais nº 11.107/05 e nº 11.445/07. Fórum de

C o n t r a t a ç ã o e G e s t ã o P ú b l i c a – F C G P, B e l o H o r i z o n t e , a n o 6 , n . 7 2 , p . , d e z . 2 0 0 7 . Disponível em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=49615>. Acesso em: 6 fev. 2020.

A Gestão Associada de Serviços Públicos de Saneamento Básico À Luz Da Lei 11.445 de 2007

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Fórum de Contratação e Gestão Pública ‐ FCGP

Belo Horizonte, ano 6, n. 72, dez. 2007

A gestão associada de serviços públicos de saneamento básico à luz do art. 241 da

Assim advertido, cabe­nos seguir a análise.

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concessionárias de saneamento básico

(ii) a crise no investimento em infra­estrutura de saneamento básico também se deve à abrupta

O setor de infra­estrutura tem freqüentemente representado o ponto nevrálgico para as estratégias de

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­ Longo prazo de maturação, dependendo do setor;

­ Grande volume de recursos;

­ Forte impacto na cadeia produtiva;

­ Fluxo de caixa previsível: atividades semelhantes a monopólio natural (estabilidade de receita);

­ Divisão de riscos para viabilização dos empreendimentos;

­ Possibilidade de compatibilizar: risco, retorno e prazos.

Na questão do saneamento, principalmente no que diz respeito ao abastecimento de água e à disposição

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(iii) Deficiências humanas e tecnológicas, necessitando de investimentos próprios para a superação

Diante desse esboço, algumas conclusões parciais já são possíveis, especialmente:

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VII ­ eficiência16 e sustentabilidade econômica.

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IV ­ as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico­financeiro da prestação dos serviços, em

(v) art. 49. São objetivos da Política Federal de Saneamento Básico:

I ­ ao alcance de índices mínimos de:

a) desempenho do prestador na gestão técnica, econômica e financeira dos serviços;

b) eficiência e eficácia dos serviços, ao longo da vida útil do empreendimento;

II ­ à adequada operação e manutenção dos empreendimentos anteriormente financiados com recursos

§3º É vedada a aplicação de recursos orçamentários da União na administração, operação e manutenção

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prazo determinado em situações de eminente risco à saúde pública e ao meio ambiente.

4 Dos novos perfis de uma Administração Pública focada nos resultados

Segundo Marçal Justen Filho,

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lucratividade permite a redução da tarifa, senão a ampliação da qualidade.25

5 Da gestão associada de serviços públicos

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produz, de modo automático, a infração da sistemática federativa do Estado brasileiro".

É a lição de José de Abreu Filho:

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Desaparecem aquelas perplexidades em torno da aplicação da Lei nº 8.987/95, pelo reconhecimento da

Sabe­se que determinados serviços públicos, como os de telecomunicações e energia elétrica,

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(a) a racionalização do uso dos recursos existentes, destinados ao planejamento, programação e

(c) a instrumentalização da promoção do desenvolvimento local, regional e nacional e

DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considera­se:

DA PRESTAÇÃO REGIONALIZADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO

I ­ um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não;

II ­ uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração;

III ­ compatibilidade de planejamento.

Art. 15. Na prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico, as atividades de

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fornecidos pelos prestadores.

II ­ empresa a que se tenham concedido os serviços.

6 Os convênios de cooperação à luz da Lei nº 11.107/05

Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece, em Parcerias na Administração Pública, que:

a possibilidade de cooperação por meio de convênios ou consórcios já decorria, implicitamente, do art.

Entretanto, cumpre investigar possíveis pontos de diferenciação dos documentos indicados.

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Ora, diante da ausência de regras específicas voltadas às disciplinas do convênio de delegação e do

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Assim advertido, cabenos seguir a análise.

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(ii) a crise no investimento em infraestrutura de saneamento básico também se deve à abrupta

O setor de infraestrutura tem freqüentemente representado o ponto nevrálgico para as estratégias de

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Longo prazo de maturação, dependendo do setor;

Grande volume de recursos;

Forte impacto na cadeia produtiva;

Fluxo de caixa previsível: atividades semelhantes a monopólio natural (estabilidade de receita);

Divisão de riscos para viabilização dos empreendimentos;

Possibilidade de compatibilizar: risco, retorno e prazos.

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VII eficiência16 e sustentabilidade econômica.

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IV as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômicofinanceiro da prestação dos serviços, em

I ao alcance de índices mínimos de:

II à adequada operação e manutenção dos empreendimentos anteriormente financiados com recursos

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Sabese que determinados serviços públicos, como os de telecomunicações e energia elétrica,

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Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considerase:

I um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não;

II uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração;

III compatibilidade de planejamento.

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II empresa a que se tenham concedido os serviços.

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I encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade que os transferiu;

II penalidades no caso de inadimplência em relação aos encargos transferidos;

III o momento de transferência dos serviços e os deveres relativos a sua continuidade;

IV a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do pessoal transferido;

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Vejase, a propósito, que

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8 Da celebração de convênio de cooperação entre os EstadosMembros da Federação e os Municípios,

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O primeiro, consistente na celebração de convênio de cooperação entre Estado e Município, fundamenta

Ressaltese, contudo, a necessidade de previsão no respectivo convênio de cooperação da celebração de contrato de

a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias

b ) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de

c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações

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Percebese que o legislador pretendeu privilegiar a regularidade e a continuidade da prestação dos

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7 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. As parcerias públicoprivadas no saneamento ambiental.Revista Eletrônica de

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Administrativo, Rio de Janeiro, 212, p. 95107, abr./jun. 1998.

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