IX PRÊMIO SOF DE MONOGRAFIAS

Tema 1: Qualidade do Gasto Público

Subtema 1.6 Rigidez orçamentária e seu impacto na alocação dos recursos

públicos

A EVOLUÇÃO DO MECANISMO VINCULADOR DAS RECEITAS

ORÇAMENTÁRIAS FEDERAIS BRASILEIRAS NO PERÍODO 1970-2016:

DESTAQUE DAS PRINCIPAIS VINCULAÇÕES ATUAIS

BRASÍLIA,

2016
LISTA DE FIGURA

FIGURA 1: Fluxograma dos procedimentos do ciclo orçamentária brasileiro. Página

19.

LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1: Composição das receitas orçamentárias federais 1970-2003. Página

24.

GRÁFICO 2: Composição das receitas orçamentárias federais 2001-2016. Página

25.

LISTA DE TABELAS:

TABELA 1: Prazos das Leis Orçamentárias. Página 16.

TABELA 2: Vinculação das receitas primárias arrecadas pelo governo central 2000-

2015. Página 26.

TABELA 3: Destinações dos recursos vinculados arrecadados pelos concursos de

prognósticos. Página 28.

TABELA 4: Distribuição dos recursos destinados à Agência Nacional do Petróleo.

Página 30.
RESUMO

Este trabalho tem como tema a qualidade do gasto público, e como subtema

a rigidez orçamentária e seu impacto na alocação dos recursos públicos. Tem como

objetivo geral apresentar a evolução do mecanismo vinculador das receitas

orçamentárias federais brasileiras no período de 1970 a 2016, destacando as

principais vinculações atuais. Para tanto, utiliza as seguintes metodologias: como

eixo epistemológico o método crítico-dialético, historicizando o tema; como eixo

lógico de investigação, o hipotético-dedutivo, partindo da hipótese principal de que o

elevado grau de vinculação das receitas orçamentárias federais engessa a alocação

de recursos públicos; como eixo técnico de investigação, operacionaliza-se um

bibliográfico e documental: foram selecionados documentos legislativos aplicáveis,

bem como publicações da SOF, da STN, do BCB, além de vários livros-texto e

manuais de metodologia da pesquisa científica. Discute-se que o crescente

engessamento do orçamento público em conjunto com o aumento de despesas,

motivado por maiores demandas da sociedade, limita a capacidade de resposta e de

ajuste fiscal do governo em momentos de crise, bem como contribui para a

ineficiência do sistema tributário nacional e a piora na qualidade do gasto público.

Conclui-se que: a) enquanto de 1970 a 2000, especificamente, percebe-se um

aumento considerável – de 30% para 80% – na vinculação das receitas públicas, de

2001 a 2016, percebe-se a constância da vinculação das receitas orçamentárias

federais entre 70% e 80%, o que revela uma rigidez orçamentária que engessa a

alocação dos recursos públicos federais brasileiros; b) a ideia de que novas

despesas só podem ser financiadas por receitas novas, é equivocada; ela faz parte

de um discurso político que diz objetivar a arrecadação de mais recursos para

investimentos no setor ou área, quando, na verdade, visa disfarçar a mera intenção

de aumentar a carga tributária, e, por conseguinte, a flexibilidade da utilização

destes recursos para outras finalidades que não aquelas discursivamente pré-

objetivadas; c) no caso brasileiro, conclui-se que a criação de um novo tributo

aumenta a flexibilidade fiscal e não resolve a questão da escassez de recursos livres

para áreas consideradas prioritárias, em especial para investimentos.

Palavras-chave: Orçamento público. LDO.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 06

2 REFERENCIAL TEÓRICO-METODOLÓGICO….................................................. 08

2.1 Pilar epistemológico …................................................................................... 08

2.2 Pilar lógico ….................................................................................................. 09

2.3 Pilar técnico …................................................................................................ 10

2.3.3 Técnicas gerais de pesquisa…............................................................ 11

2.3.3.1 Levantamento bibliográfico….................................................. 11

2.3.3.2 Levantamento documental…................................................... 13

3 REFERENCIAL TEÓRICO-TEMÁTICO …............................................................ 14

3.1 O ciclo orçamentário brasileiro …................................................................. 14

3.2 A rigidez orçamentária brasileira ….............................................................. 20

4 EVOLUÇÃO DO MECANISMO VINCULADOR…................................................. 24

4.1 Composição das receitas orçamentárias federais 1970-2016 …................ 24

4.2 Principais vinculações das receitas orçamentárias federais 1988-2016 .. 27

5 CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS….................................................. 35

5.1 Conclusões….................................................................................................. 35

5.2 Considerações finais….................................................................................. 36

REFERÊNCIAS…...................................................................................................... 38
 6

1 INTRODUÇÃO

O engessamento na alocação dos recursos públicos federais representa uma

rigidez orçamentária que retira em grande parte a autonomia financeira e

orçamentária do governo federal. Em outras palavras, quando são insuficientes os

recursos necessários para se alocar para determinado fim, o governo não tem muito

o que fazer, pois não se pode alocar para um fim recursos vinculados legalmente a

outro(s) fim(s) (CÂMARA, 2008; SOUZA et al, 2015; MPOG, 2015).

Neste diapasão, o Termo de Referência do Acordo de Cooperação Técnica

BRA 06/024 – PREMEF – elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento (PNUD), buscando a contratação de um consultor especializado,

enfatiza (PNUD, 2016, p. 2):

Em que pese o fim meritório dos gastos sociais, o crescente engessamento

do orçamento público em conjunto com o aumento de despesas, motivado
por maiores demandas da sociedade, limita a capacidade de resposta e de
ajuste fiscal do governo em momentos de crise, bem como contribui para a
ineficiência do sistema tributário nacional e a piora na qualidade do gasto
público.

Estudos diagnósticos sobre o grau do engessamento orçamentário brasileiro,

em cada uma das suas esferas e órgãos, para analisar a estrutura das vinculações

de receitas e da obrigatoriedade de despesas bem como propor métricas para o

aperfeiçoamento do arcabouço orçamentário, são imprescindíveis para a reforma

fiscal brasileira, tanto quanto a adoção de um regime tributário progressivo (PNUD,

2016; CÂMARA, 2008; SOUZA et al, 2015; MPOG, 2015; DA SILVA, 2007;

GREGIANNIN, 2005; SANCHES, 2004; SANTA HELENA, 2003). Sobre estes

 7

aspectos, PNUD (2016, p. 3) destacam:

Diante do esgotamento das fontes de financiamento, a rigidez orçamentária

parece atuar como importante entrave para o cumprimento da meta fiscal da
União e, em última análise, para a estabilização da economia. Assim, torna-
se essencial realizar diagnóstico correto acerca dos limites da rigidez
orçamentária e de seus efeitos na execução da política fiscal, e não apenas
trabalhar com o paradigma de que mais tributos são a solução dos
problemas fiscais do Brasil.
[…] Embora a rigidez orçamentária esteja inserida no conceito de risco fiscal
e que o diagnóstico do gradual enrijecimento do orçamento brasileiro seja
constantemente tema de debates, no âmbito do governo e também no meio
acadêmico, importa destacar que o governo não possui indicadores oficiais
para acompanhar e medir objetivamente o grau de rigidez orçamentária.
A construção e avaliação da evolução dessas métricas, a identificação e a
sistematização dos incentivos, as distorções e oportunidades de ajustes
pontuais nos programas governamentais constituem pontos importantes a
serem explorados no debate geral sobre a inflexibilidade orçamentária com
vistas ao adequado endereçamento dos aperfeiçoamentos necessários ao
arcabouço orçamentário brasileiro.

Tornar a estrutura orçamentária federal menos inflexível contribui,

indubitavelmente, para a condução da política fiscal, e, consequentemente, para a

recuperação na confiança dos agentes econômicos na sua eficácia (PNUD, 2016;

CÂMARA, 2008; SOUZA et al, 2015; MPOG, 2015).

Tamanha a relevância desta temática, este trabalho tem como objetivo geral

apresentar a evolução do mecanismo vinculador das receitas orçamentárias federais

brasileiras no período de 1970 a 2016, destacando as principais vinculações atuais.

Para tanto, utiliza as seguintes metodologias: como eixo epistemológico o

método crítico-dialético, historicizando o tema; como eixo lógico de investigação, o

hipotético-dedutivo, partindo da hipótese principal de que o elevado grau de

vinculação das receitas orçamentárias federais engessa a alocação de recursos

públicos; como eixo técnico de investigação, operacionaliza-se um bibliográfico e

documental: foram selecionados documentos legislativos aplicáveis, bem como

 8

publicações da SOF, da STN, do BCB, além de vários livros-texto e manuais de

metodologia da pesquisa científica.

Este trabalho foi estruturado do seguinte modo: primeiramente esta

intrudoção, especificando o tema, a relevância da temática, uma síntese do

referencial teórico, o objetivo, as metodologias empregadas. No segundo capítulo,

apresenta-se o referencial teórico-metodológico, separando-o em três níveis: o

epistemológico, o lógico e o técnico. No terceiro capítulo, é apresentado o referencial

teórico-temático, primeiro explanando o ciclo orçamentário brasileiro, e, em seguida,

a rigidez orçamentária brasileira. O quarto capítulo é destinado à explanação da

evolução do mecanismo vinculador de receitas orçamentárias federais brasileiras no

período de 1970 a 2016: a priori, apresentando a composição das receitas

orçamentárias federais de 1970 a 2016, e, a posteriori, apresentando as principais

vinculações orçamentárias federais de 1988 a 2016. No quinto capítulo, são

apresentadas as conclusões e as considerações finais. E, por último, mas não

menos importante, são apresentadas as referências.

2 REFERENCIAL TEÓRICO-METODOLÓGICO

2.1 Pilar epistemológico

O pilar epistemológico refere-se ao conjunto de pressupostos ontológicos,

morfológicos, gnosiológicos, teóricos e éticos, norteadores da pesquisa científica em

um nível estratégico. É, portanto, o pilar estratégico, ou diretivo, da pesquisa

científica. Considera sensivelmente a concepção de homem, de vida, de mundo, de

ciência e de ética que o pesquisador tem tanto quanto as suas relações com o
 9

objeto da sua investigação (GILES, 1979; PIAGE, 1973; KÖCHE, 1997; TEIXEIRA

2012; EL-GUINDY, 2004; VERGARA, 2012). Por essas razões, os seus enfoques

(métodos) podem ser apropriadamente denominados bases estratégicas da

investigação ou bases diretivas constitucionais da investigação (GIFTED, 2015).

Esta proposta de trabalho de pesquisa caracteriza-se como um estudo crítico-

dialético: concebe a ciência como produto da ação do homem e, portanto, tida como

uma categoria histórica e a produção científica uma construção; o homem é tido

tanto como ser social e histórico, determinado pelos múltiplos contextos como

criador e transformador de múltiplos contextos; defende uma preocupação

diacrônica: vê a dinâmica do objeto estudado, o movimento (o filme do real); defende

um visão dinâmica, conflitiva, heterogênea, ou seja, uma percepção organizada da

realidade que se constrói através da prática cotidiana do pesquisador e das

condições concretas de sua existência. Seu caráter é historicista, ou seja, situado

entre o caráter cientificista e o caráter tecnicista. Ela tem como objetivo a

historicização do objetivo investigado, levando-se em consideração as suas causas

e os seus efeitos nos campos cívico, moral, econômico, sociológico, tecnológico,

religioso, político e científico da vida humana. Por essa razão, o grau de

aproximação entre sujeito pesquisador e objeto investigado por uma pesquisa

dirigida por essa base é moderadamente sensível, e ela é bastante comum nos

estudos interdisciplinares (TEIXEIRA 2012; VERGARA, 2012; GIFTED, 2015; EL-

GUINDY, 2004; SPINK, 2012).

2.2 Pilar lógico

O pilar lógico refere-se ao conjunto de pressupostos estruturais do

 10

pensamento, norteadores da pesquisa científica em um nível tático. É, portanto, o

pilar tático, ou gerencial, da pesquisa científica. Considera o ponto exato de partida

do raciocínio utilizado bem como as nuances dos seus avanços. Por essa razão, os

seus enfoques (métodos) podem ser apropriadamente denominados bases táticas

da investigação ou bases estruturais do pensamento da investigação (CRESWELL,

2010; TRIVIÑOS, 1987; GIFTED, 2015). A base estrutural de pensamento hipotético-

dedutiva, utilizada neste trabalho, é aquela que parte de um conjunto de hipóteses

(possibilidades) genéricas e ruma para conclusões específicas (particulares). Essa

base é bastante comum tanto nos estudos historicistas, quanto nos tecnicistas e nos

cientificistas, sejam eles das ciências humanas, exatas, sociais, da vida, da

natureza, etc. (CRESWEL, 2010; GIL, 1999; 2010; MARCONI; LAKATOS, 2003;

2007; 2008; POPPER, 1972; KANT, 2001; 2004).

2.3 Pilar técnico

O pilar técnico refere-se ao conjunto de pressupostos de abordagem, de

modalidade sequencial (pesquisa mista), de base e subbase procedimentais

(pesquisa observacional), de técnicas e subtécnicas, de instrumentos, de recursos

(inclusive o tempo) e de lócus, norteadores da pesquisa científica em um nível

operacional. É, portanto, o pilar operacional, ou funcional, da pesquisa científica.

Considera as fases pré-implementatória (trabalho ou redação de ensaio),

implementatória (execução do trabalho ou da redação de ensaio) e pós-

implementatória (publicação dos resultados finais) da investigação científica

(MARCONI; LAKATOS, 2003; 2007; 2008; GIL, 1999; 2010; ECO, 2012;

THIOLLENT, 2003; 2011; YIN, 2010; MARTINS, 2008; SOARES, 2003). Por essa
 11

razão, os seus enfoques (métodos) podem ser apropriadamente denominados bases

operacionais da investigação ou bases funcionais da operação de investigação

(GIFTED, 2015). As abordagens de investigação podem ser: quantitativa, quando

traduz em números tudo o que quantificável; qualitativa, quando traduz em texto

tudo o que é qualificável; e mista (um pouco quali, um pouco quanti) (CRESWELL,

2010; RODRIGUES, 2006; TRIVIÑOS, 1987). As modalidades sequenciais,

inerentes aos métodos mistos de investigação, podem ser: estratégia explanatória

sequencial; estratégia exploratória sequencial; estratégia transformativa sequencial;

estratégia de triangulação concomitante; estratégia incorporada concomitante e

estratégia transformativa concomitante (CRESWELL, 2010; GIFTED, 2015).

2.3.1 Técnicas gerais de pesquisa

2.3.1.1 Levantamento bibliográfico

O levantamento bibliográfico busca mapear um conjunto de bibliografias

previamente selecionadas para análise. A metodologia bibliográfica oferece meios

que auxiliam na definição e resolução dos problemas já conhecidos, permitindo tanto

explorar novas áreas onde os mesmos ainda não se cristalizaram suficientemente

como também analisar um tema sob novo enfoque ou abordagem, produzindo novas

conclusões (MARTINS, 2008; SEVERINO, 2007). Ele é utilizado para a revisão da

literatura e, portanto, necessário a todas as espécies de pesquisa. Configura-se na

técnica de coleta de dados dos livros e dos trabalhos acadêmicos em geral, tais

como TCC’s, monografias, dissertações, teses, artigos científicos, resenhas

científicas, etc. Os seus instrumentos fundamentais são as bibliografias (GIL, 1999;

 12

2010; CRESWELL, 2010; MARCONI; LAKATOS, 2003; 2007; 2008; GIFTED, 2015).

De acordo com Gil (1999; 2010), não existem regras fixas para a realização

de pesquisas bibliográficas, mas existem algumas tarefas que a experiência

demonstra serem importantes. Dessa forma, este trabalho segue o seguinte roteiro:

Exploração das fontes bibliográficas: foram selecionados documentos

legislativos aplicáveis, bem como publicações da SOF, da STN, do BCB, além de

vários livros-texto e manuais de metodologia da pesquisa científica.

Leitura do material: foi conduzida de forma informativa, seletiva, reflexiva e

interpretativa, objetivado reconhecer, reter, criticar construtivamente e avalizar as

partes essenciais para o desenvolvimento do estudo.

Elaboração de fichas: como de costume, eu elaborei de fichas de citações,

de resumo e bibliográfica, sobre as bibliografias clássicas, contendo as partes mais

relevantes dos materiais consultados.

Ordenação e análise das fichas: após a leitura de todas as bibliografias e de

todos os documentos selecionados, eu codifiquei, categorizei e tabulei os dados,

diferenciando-os e agregando-os adequadamente. As categorias apresentadas no

capítulo três, as do referêncial teórico-temático, foram duas: o ciclo orçamentário e a

rigidez orçamentária. As categorias apresentadas no capítulo quatro, as da evolução

do mecanismo moderador, foram duas: a composição das receitas orçamentárias

federais de 1970 a 2016, e as principais vinculações orçamentárias federais de 1988

a 2016.
 13

Conclusões: foi utilizada a estrutura de pensamento hipotético-dedutiva, ou

seja, partiu-se de hipóteses particulares (aquelas definidas na introdução), e rumou-

se para conclusões genéricas visando apresentar com clareza, objetividade e

coerência a evolução do mecanismo vinculador de receitas orçamentárias federais

brasileiras no período de 1970 a 2016.

2.3.1.2 Levantamento documental

O levantamento documental, visa a coleta de dados primários, ou seja,

aqueles que ainda não foram submetidos a algum tipo de manipulação, embora

possa coletar também dados secundários, como, por exemplos, comentários de

terceiros em um documentos em que conste a legislação aplicável a algum tema,

etc.. Os documentos são tipificados por Gil (1999, 2010) em documentos pessoais,

registros institucionais, registros estatísticos e da comunicação de massa em geral,

isto é, TV, rádio, jornais, revistas, internet, etc..

Gil (1999; 2010) aponta que a principal diferença entre elas encontra-se na

natureza das fontes. Sobre a identificação das mesmas, Gil (2010, p. 31), elucida

dizendo que “o que geralmente se recomenda é que seja considerada fonte

documental quando o material consultado é interno à organização, e fonte

bibliográfica quando for obtido em bibliotecas ou bases de dados”. Para Marconi e

Lakatos (2007), a pesquisa documental consiste na análise de fontes primárias, isto

é, elaboradas pelo próprio autor, enquanto a pesquisa bibliográfica consiste na

análise de fontes secundárias, isto é, transcritas de fontes primárias

contemporâneas ou retrospectivas.
 14

3 REFERENCIAL TEÓRICO-TEMÁTICO

3.1 O ciclo orçamentário brasileiro

A instituição orçamentária, desde os seus primórdios, foi cercada de uma

série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de

sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa

regras ou princípios receberam grande ênfase na fase que os orçamentos possuíam

grande conotação jurídica, chegando alguns incorporados na corrente legislação:

basicamente na Constituição, na Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964) e nas Leis de

Diretrizes Orçamentárias (LDOs) (CÂMARA, 2016; CPC CONCURSOS, 2015).

Os princípios orçamentários são premissas a serem observadas na

concepção da proposta orçamentária. São princípios orçamentários brasileiros: a) a

unidade; b) a totalidade; c) a universalidade; d) a anualidade ou periodicidade; e) a

exclusividade; f) a especificação, especialização ou discriminação; g) a não

vinculação ou não afetação das receitas; h) o orçamento bruto; i) o equilíbrio; j) a

legalidade; k) a publicidade; l) a clareza ou objetividade; m) a exatidão (CÂMARA,

2016; CPC CONCURSOS, 2015).

Neste diapasão, o artigo 165 da Constituição Federal do Brasil de 1988

(BRASIL, 1988) reza, na íntegra:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
 15

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de
cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades
inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de
fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de
procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e
técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de
caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Então, conforme lido, o modelo orçamentário brasileiro compõe-se de três

instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a

Lei Orçamentária Anual – LOA (BRASIL, 1988; CÂMARA, 2016). O PPA, com

vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e

metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar

as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA

 16

tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas

para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que

receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona

como um plano de médio e de longo prazos do governo, e a LOA, que é o

instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se

refere (BRASIL, 1988; CÂMARA, 2016).

Na Tabela 1, a seguir, são especificados os prazos de cada um dos

instrumentos orçamentários citados e explanados:

Prazos das Leis Orçamentárias

(estabelecidos em seção de atos transitórios da CF/88)
Situação/
PPA LDO LOA
instrumento
Até 4 meses antes
Até oito meses e Até 4 meses antes
do final do primeiro
meio antes do do final do exercício
Envio ao Poder exercício financeiro
encerramento do financeiro anterior a
Legislativo do mandato do
exercício financeiro sua vigência
novo Governante
(15/04) (31/08)
(31/08)
Até o encerramento Até o encerramento Até o encerramento
da sessão do primeiro período da sessão
Devolução ao
legislativa do ano da sessão legislativa do ano
Poder Executivo
do seu envio legislativa do seu envio
(22/12) (17/07) (22/12)
Até o final do
primeiro exercício
financeiro do
Vigência mandato 18 meses 12 meses
presidencial
subsequente
(4 anos)
Tabela 1. Prazos das Leis Orçamentárias.
Fonte: CÂMARA, 2016; BRASIL, 1988.

Conforme delineado em seu parágrafo 5º (do artigo 165 da CF), e de acordo

com o princípio da universalidade, o orçamento brasileiro é composto por: a) o

 17

Orçamento Fiscal; b) o Orçamento da Seguridade Social; c) o Orçamento de

Investimento das Estatais (BRASIL, 1988; CÂMARA, 2016).

O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos,

autarquias, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

Compreende também as empresas públicas, sociedades de economia mista e

demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as

que percebam unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de

serviços prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e

financiamento concedidos e transferências para aplicação em programa de

financiamento. Este último, refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO,

FCO, FNE, e 40% das contribuições do PIS/PASEP, destinados ao BNDES (BRASIL,

1988; CÂMARA, 2016).

O Orçamento da Seguridade Social constitui o detalhamento dos montantes

de receitas vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente as

contribuições sociais nominadas no art. 195 da Constituição. Compreende também

outras contribuições que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo orçamento

fiscal, bem como do detalhamento das programações relativas à saúde, à

previdência e à assistência social que serão financiadas por tais receitas. Esse

orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados à seguridade social, da

administração direta e indireta, bem como fundos e fundações instituídas e mantidas

pelo Poder Público (BRASIL, 1988; CÂMARA, 2016).

O Orçamento de Investimentos das Estatais organiza e acompanha, com a

participação do MPOG, mas sem apreciação pelo Legislativo, das despesas de

custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas

públicas e as sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas). A inclusão

 18

de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações constam com

o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem os recursos

ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de financiamento,

ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos. Por uma questão

de racionalidade, transparência e evitar a dupla contagem não se incluem neste

orçamento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os orçamentos

fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, EMBRAPA,

RADIOBRÁS, SERPRO) (BRASIL, 1988; CÂMARA, 2016).

No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias

cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art.

166, § 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da

República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do

Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN) (BRASIL,

1988; CÂMARA, 2016; DA SILVA, 2007; GREGIANNIN, 2005; SANCHES, 2004;

SANTA HELENA, 2003).

A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual,

diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais),

além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas

as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares,

respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução (BRASIL,

1988; CÂMARA, 2016; DA SILVA, 2007; GREGIANNIN, 2005; SANCHES, 2004;

SANTA HELENA, 2003).

Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante

sua tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão

regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas

 19

proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais

(somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques (BRASIL, 1988;

CÂMARA, 2016; DA SILVA, 2007; GREGIANNIN, 2005; SANCHES, 2004; SANTA

HELENA, 2003). Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho

criado por Mognatti (2005, p. 19):

Figura 1. Fluxograma dos procedimentos do ciclo orçamentário brasileiro.

Fonte: MOGNATTI (2005, p. 19).
 20

As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma

individualizada ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer

parlamentar detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo

estas limitadas à correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise

(BRASIL, 1988; CÂMARA, 2016; DA SILVA, 2007; GREGIANNIN, 2005; SANCHES,

2004; SANTA HELENA, 2003).

As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em

comissões permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de

Comissão – ou dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação –

Emendas de Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua apresentação fica

condicionada à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de

Bancada devem constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4 (três quartos) de

deputados federais e 2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da

federação para serem submetidas à apreciação da CMO (BRASIL, 1988; CÂMARA,

2016; DA SILVA, 2007; GREGIANNIN, 2005; SANCHES, 2004; SANTA HELENA,

2003).

3.2 A rigidez orçamentária brasileira

Existem vedações a vinculações específicas do orçamento público federal,

como, por exemplo, para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público,

conforme consta no artigo 37 da CF (BRASIL, 1988), que, na íntegra, reza:

Art. 37:
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies
remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;
Art. 167. São vedados:
[…] IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
 21

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se

referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino
e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.

O elevado grau de vinculação das receitas orçamentárias federais brasileiras

engessa a alocação de recursos públicos do governo federal para investimentos nos

mais variados campos da sociedade, tais como educação, saúde, transporte,

segurança, dentre outros (CÂMARA, 2008; SOUZA et al, 2015; MPOG, 2015). Em

todas as esferas do governo brasileiro, sente-se este engessamento. Pior ainda, a

vinculação gerada pelas despesas obrigatórias assumidas pelos entes públicos não

tem a garantia de recursos para o seu atendimento, consoante Souza et al (2015, p.

8) passa a dizer:

Não obstante o alto grau de vinculação enfrentada pelos governantes

brasileiros sabe-se que ainda maior é o montante de despesas obrigatórias
assumidas por eles – em todas as esferas. Para Giacomoni (2011), quando
o orçamento público é demasiadamente engessado por questões de
despesas obrigatórias, o problema tende a ser ainda pior que nos casos em
que há excessiva vinculação de receitas. O motivo é simples: enquanto no
caso da vinculação garante-se que parte de uma receita será
necessariamente aplicada em um objeto específico, no caso das despesas
obrigatórias muitas vezes a causa do problema é que benefícios são criados
por legislações específicas, e a execução dessas despesas nem sempre
tem garantia de recursos para o atendimento.

A necessidade de fixação de uma alíquota destinada a áreas fundamentais do

desenvolvimento nacional, tais como a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

(MDE) e as Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASP), fez com que o legislador

estabelecesse na Carta Magna de 1988, o mínimo de 25% dos seus recursos

 22

arrecadados por meio de impostos e transferências (CÂMARA, 2008; SOUZA et al,

2015; MPOG, 2015). Sobre estes aspectos, Souza et al (2015, p. 7) explanam:

Para a MDE a Constituição Federal de 1988 fixou, em seu artigo 212, que
Estados e Municípios devem aplicar no mínimo 25% dos recursos
arrecadados com impostos e transferências. No caso das ASP, o inciso II do
artigo 77 fixa esse mínimo em 12%. No caso específico de Mi nas Gerais,
além das vinculações criadas pela Constituição Federal para aplicação em
saúde e educação, a Constituição Estadual obriga os governantes a
investirem no mínimo 1% da Receita Corrente Ordinária anual com amparo
e fomento à pesquisa.

Entretanto, tanto as vinculações em seu sentido estrito, isto é, o caso das

transferências constitucionais obrigatórias e o de aplicação mínima em saúde,

educação e pesquisas, quanto as despesas obrigatórias, tais como folha de

pagamento do pessoal, despesas previdenciárias, despesas com a dívida pública,

despesas com sentenças judiciais, dentre outras, engessam a alocação dos

recursos públicos (CÂMARA, 2008; SOUZA et al, 2015; MPOG, 2015). Sobre estes

aspectos, Souza et al (2015, p. 11) corroboram dizendo:

[…] são diversos os casos em que o orçamento público fica engessado, seja
pelas vinculações (como é o caso das transferências constitucionais
obrigatórias e o de aplicação mínima em saúde, educação e pesquisas),
seja pelas despesas de caráter obrigatório e das quais os governantes não
podem se abster (folha de pessoal, despesas previdenciárias, despesas
com a dívida pública, despesas com sentenças judiciais e etc).

A literatura crítica sobre rigidez orçamentária aponta que as principais

justificativas para a vinculação de receitas são: a) o Princípio do Benefício (The

Benefit Principle), o Princípio do Aumento de Receitas (The Revenue Enhancement

Principle) e o Princípio da Proteção (The Protection Principle) (DANTAS, 2008;

 23

2009).

O Princípio do Benefício defende que, para bens e serviços que funcionam

mais como bens privados do que como bens públicos, a vinculação poderia

aumentar a eficiência alocativa, cobrando, diretamente, os usuários pelas

quantidades consumidas, como uma firma privada. O Princípio do Aumento de

Receitas reza que a vinculação fornece suporte político para um aumento de

receitas. O Princípio da Proteção justifica-se por assegurar gastos em níveis

consistentes em itens prioritários, sem a volatilidade que envolve o processo

orçamentário, e por garantir que o governo cumpra suas despesas obrigatórias

(DANTAS, 2008; 2009).

 24

4 A EVOLUÇÃO DO MECANISMO VINCULADOR

4.1 Composição das receitas orçamentárias federais 1970-2016

De acordo com a Assessoria Técnica, da Secretaria do Orçamento Federal

(SOF), vinculada ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG,

2003, p. 6), de 1970 a 2003, as receitas orçamentárias federais brasileiras foram

compostas como mostra o Gráfico 1, e, de 2001 a 2016, como mostra o Gráfico 2,

tal como seguem:

Composição das Receitas Orçamentárias

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Anos
Obs: 1 - Somente receitas do Tesouro, desconsideradas as de colocação de títulos e de privatizações.

Disponível FSE/FEF/DRU Vinculada Tranf. Est./Mun.

Gráfico 1. Composição das receitas orçamentárias federais 1970-2003.

Fonte: MPOG, 2003, p. 6.
 25

Composição das receitas orçamentárias federais 2001-2016

100%

90%

80%

70%

60%
Percentual

50%

40%

30%

20%

10%

0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Ano 2001-2016

RECEITAS DESVINCULADAS RECEITAS VINCULADAS

Gráfico 2. Composição das receitas orçamentárias federais 2001-2016.

Fonte: SOF, 2016. Elaboração própria.
 26

Em valores monetários (R$milhões correntes), as receitas orçamentárias

federais brasileiras foram compostas, de 2000 a 2015, tal como mostra a Tabela 2, a

seguir, extraída da Secretaria do Orçamento Federal (SOF, 2016):

4.1. VINCULAÇÃO DAS RECEITAS PRIMÁRIAS ARRECADADAS PELO GOVERNO CENTRAL - R$ milhões correntes

Descrição 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

1. Vinculações no âmbito da Seguridade Social 117.827 127.751 149.142 171.818 209.151 243.718 266.784 304.206 331.122 350.261 408.930 473.325 522.407 576.541 607.860 627.198
1.1. Saúde 10.951 8.902 11.408 10.639 12.165 13.456 15.211 17.656 3.273 3.156 3.381 3.643 3.746 608 807 911
1.2. Previdência Social (1)
60.902 69.305 77.938 89.996 105.923 126.184 143.564 164.857 181.455 202.408 234.781 270.798 301.177 334.301 367.288 383.067
1.3. Assistência Social 5.160 5.577 6.560 8.570 9.874 11.094 11.863 12.985 15.478 15.595 20.246 20.772 23.882 25.727 25.665 27.298
1.4. Outras Vinculações 40.814 43.968 53.235 62.612 81.188 92.985 96.145 108.708 130.916 129.102 150.522 178.111 193.602 215.905 214.099 215.922

2. Vinculações no âmbito do Orçamento Fiscal 66.663 75.091 95.855 101.280 112.446 134.412 154.766 180.252 221.507 223.212 255.123 293.774 340.654 340.202 350.426 353.981
2.1. Transferências a Entes Subnacionais 38.144 44.481 54.957 59.398 68.296 83.587 93.630 105.636 131.165 122.455 138.865 166.713 175.789 184.405 203.482 206.742
2.2. Vinculadas a outras despesas / órgãos 28.519 30.610 40.897 41.882 44.150 50.825 61.135 74.617 90.342 100.756 116.258 127.061 164.864 155.797 146.944 147.238

3. Não Vinculadas 51.730 69.793 78.975 87.279 103.418 118.850 131.170 145.400 171.565 178.108 194.446 237.531 210.675 276.651 263.179 285.036

4. TOTAL (2) 236.220 272.635 323.971 360.376 425.015 496.980 552.719 629.858 724.194 751.581 858.499 1.004.631 1.073.736 1.193.394 1.221.466 1.266.214

(1) Considera a contribuição patronal paga pela União ao Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos.
(2)
Em 2010, não inclui a cessão onerosa de 5 bilhões de barris de Petróleo da União à Petrobrás, no valor de R$ 74,8 bilhões.

Tabela 2. Vinculação das receitas primárias arrecadas pelo governo central 2000-2015.
Fonte: SOF, 2016.

A partir da promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, a participação

de recursos públicos vinculados em relação ao todo teve um crescimento

considerável. Em 1988, aproximadamente 60% dos recursos eram de livre alocação;

em 2007, o governo só detinha o controle discricionário de menos de 10%; em 2015,

era de 18% (CÂMARA, 2008; SOUZA et al, 2015; MPOG, 2015). Atualmente, cerca

de 79% da receita pública brasileira é vinculada, 21% da receita total é de livre

 27

aplicação (não vinculada), sendo que, destes, 7% são utilizados para completar o

financiamento de despesas obrigatórias que não possuem receitas vinculadas

suficiente para cobrir suas despesas (MPOG, 2015; SOF, 2016).

Em 2008, existiam 398 normas editadas que vinculam receitas a destinações

específicas, sendo trinta dispositivos constitucionais, 262 leis, 28 medidas

provisórias e 78 decretos-lei (DANTAS, 2008; 2009).

4.2 Principais vinculações das receitas orçamentárias federais 1988-2016

Segundo o artigo 159 da CF de 1988 (BRASIL, 1988), 47% do montante

arrecado pela União com o Imposto sobre a Renda (IR) e 57% com o Imposto sobre

Produtos Industrializados (IPI), são receitas orçamentárias federais vinculadas,

compostas do seguinte modo: a) Transferência para Estados: 21,5% do IR e 21,5%

do IPI; b) Transferência para Municípios: 22,5% do IR e 22,5% do IPI; c)

Transferência para Estados Exportadores: 10% do IPI; d) Programa de

Financiamento do Setor Produtivo (exclusive multas e juros desses impostos): 3%

do IR e 3% do IPI (BRASIL, 1988; SOF, 2016).

Do montante arrecadado com o Imposto Territorial Rural (ITR), consoante

consta no artigo 158 da CF (BRASIL, 1988), 50% é repassado para os municípios,

proporcionalmente à sua arrecadação local, e 50% fica disponível para uso da União

(SOF, 2016). Do montante arrecadado com o Imposto sobre Operações Financeiras

(IOF), conforme reza o artigo 153, parágrafo 5º, da CF, 30% é transferido para o

Estado de origem e 70% é transferido para o município de origem (SOF, 2016).

Do montante arrecadado como Custas Judiciais, conforme consta na Lei

Complementar nº 79/1994 (BRASIL, 1994), 50% é vinculado ao Fundo Penitenciário

 28

Nacional (FUNPEN) e 50% é destinado para a União (SOF, 2016). Daquele

arrecadado como Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores

Mobiliários, conforme consta na Lei nº 7940/1989 (BRASIL, 1989), 100% é

transferido para a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), exclusive multas e juros,

os quais são recursos livres da União (SOF, 2016).

Do montante arrecadado como Taxa de Fiscalização dos Mercados de

Seguro, Capitalização e da Previdência Social Aberta, conforme consta na Lei

8003/1990 (BRASIL, 1990), 100% é transferido para a Superintendência de Seguros

Privados (SUSEP) (SOF, 2016). Daquele arrecado como Concurso de Prognósticos,

consoante reza o artigo 195, inciso III, da CF (BRASIL, 1988), as vinculações

orçamentárias federais são compostas do modo apresentado na Tabela 3, a seguir:

Descrição Loterias (participação %)

Lot. Números Federal Esportiva Esportiva Esp. Instantânea
Seguridade Social 18,10 19,59 7,95 15,40
FNC 3,14 3,00 3,00 3,00 3,00
FUNPEN 3,00 3,45 3,14 3,14 3,00
Crédito Educativo 7,76 1,96 3,41 6,60
Clubes de Futebol - - 10,00 10,00 -
INDESP - - 10,50 10,50 -
Adicional Seguridade - - -
Adicional INDESP 4,50 - 4,50 4,50 -
Benefic. Esp. (APAES etc) 11,36
COB 1,70 1,70 1,70 1,70 1,70
Comitê Paraolímpico 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30
Custos Operacionais 15,00 15,00 20,00 20,00 30,00
Custeio e Manutenção 5,00 5,00
Imposto de Renda 13,80 19,50 12,00 12,00 12,00
Prêmios Líquidos 32,20 45,50 28,00 28,00 28,00
Total 104,50 115,00 104,50 104,50 100,00

Tabela 3. Destinações dos recursos vinculados arrecadados pelos concursos de

prognósticos. Fonte: SOF, 2016.

Do montante arrecadado como Recursos do Crédito Educativo e Recursos do

Fundo de Financiamento do Ensino Superior – FIES, 100% é transferido para o

 29

financiamento estudantil (SOF, 2016). Daquele arrecadado por meio da Contribuição

para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional, cobrado sobre a

importação de títulos e obras audiovisuais estrangeiras e nacionais para serem

exibidas nos diversos veículos existentes (cinema, TV, etc), conforme consta na Lei

nº 8401/92 (BRASIL, 1992), 100% é transferido para o Fundo Nacional de Cultura,

do Ministério da Cultura (SOF, 2016).

Do montante arrecadado por meio da Contribuição do Salário-Educação,

conforme consta o artigo 212, parágrafo 5º, da CF (BRASIL, 1988), 1/3 (um terço) é

destinado ao Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE) e 2/3 (dois

terços) é destinado às Secretarias Estaduais de Educação (SOF, 2016).

Do montante arrecadado como Cota-Parte do Adicional ao Frete para

Renovação da Marinha Mercante, conforme Lei 9432/97 (BRASIL, 1997), 100% é

vinculado ao Fundo da Marinha Mercante e ao Fundo de Desenvolvimento do

Ensino Profissional Marítimo (SOF, 2016). Daquele arrecadado como Adicional sobre

Tarifas de Passagens Aéreas Domésticas, conforme Decreto-Lei nº 76590/75

(BRASIL, 1975), 100% é destinado ao Fundo Aeroviário (SOF, 2016). Daquele

arrecadado com Selos de Controle e Lojas Francas, conforme Decreto-Lei nº

1455/76 (BRASIL, 1976), 100% é destinado para o Fundo de Desenvolvimento e

Administração da Arrecadação e Fiscalização (FUNDAF), da Secretaria da Receita

Federal (SRF) (SOF, 2016). Daquele arrecadado como Cota-Parte dos Preços de

Realização dos Combustíveis Automotivos, conforme Decreto-Lei nº1785/80

(BRASIL, 1980), 100% é destinado à Agência Nacional do Petróleo (ANP),

distribuídos conforme Tabela 4, exposta a seguir:

 30

RECURSOS HÍDRICOS ITAIPU ROYALTIES RECURSOS MINERAIS

80% Estados e Municípios 90% Estados e Municípios 88% Estados e Municípios
2,7% MMA 4% MME 10% DNPM
0,4% MCT
13,8% MME 2% FNDCT
3,2% FNDCT
3,6% FNDCT 2,4% MMA
Tabela 4. Distribuição dos recursos destinados à Agência Nacional do Petróleo.
Fonte: SOF, 2016. Elaboração própria.

Do montante arrecadado como royalties do petróleo, conforme Lei nº 9478/97

(BRASIL, 1997), suas vinculações orçamentárias são compostas do seguinte modo:

a) até 5%: em terra: 100% para Estados e Municípios; na plataforma: 80% para

Estados e Municípios e 20% para a Marinha; b) excedentes: em terra: 75% para

Estados e Municípios e 25% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico (FNDCT); na plataforma: 60% para Estados e Municípios, 40% para a

Agência Nacional do Petróleo (ANP) e 10% para o Ministério do Meio Ambiente

(MMA); c) participação especial: 50% para Estados e Municípios, 40% para a

Agência Nacional do Petróleo (ANP) e 10% para o Ministério do Meio Ambiente

(MMA) (SOF, 2016).

Do montante arrecadado como Contribuição para o Programa de Integração

Social (PIS) ou Programa de Integração Social e do Programa de Formação do

Patrimônio do Servidor Público (PASEP), conforme consta o artigo 239, parágrafos 1

e 3, da CF, 60% é vinculado ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que custeia,

principalmente, os programas de seguro, de desemprego e de pagamento do abono

salarial, e 40%, no mínimo, destinados ao Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BNDES) para a aplicação em programas de desenvolvimento

econômico (SOF, 2016).

 31

Do montante arrecadado por meio da Contribuição Social sobre o Lucro

Líquido (CSLL) das pessoas jurídicas, conforme artigo 195 da CF (BRASIL, 1988),

80% é vinculado à Seguridade Social e 20% é de livre programação financeira e

orçamentária, destinados à Desvinculação de Receitas da União (DRU) (SOF, 2016).

Daquele arrecadado por meio da Contribuição para o Financiamento da Seguridade

Social (COFINS), conforme artigo 195 da CF (BRASIL, 1988), 80% é vinculado à

Seguridade Social e 20% é destinado à DRU (SOF, 2016).

Do montante arrecadado por meio da Contribuição dos Empregadores e dos

Trabalhadores à Seguridade Social, conforme artigo 195 da CF (BRASIL, 1988),

100% é vinculado ao Fundo de Previdência e Assistência Social, do Ministério da

Previdência Social, para custeio dos benefícios previdenciários (SOF, 2016).

Daquele arrecadado como Contribuição para o Plano da Seguridade Social do

Servidor, consoante Lei 8162/91 (BRASIL, 1991), 80% é vinculado ao pagamento de

aposentadoria do setor público e 20% é de livre programação (pertences à DRU)

(SOF, 2016). Daquele arrecadado por meio da Contribuição Provisória sobre

Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza

Financeira – CPMF, conforme Emendas Constitucionais nº 21/99, nº 31/00 e nº

37/02, 21,1% é vinculado ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, 42,1% é

vinculado às ações do Ministério da Saúde, 21% é vinculado ao pagamento de

benefícios da previdência, e 15,8% é de livre programação (aplicação da DRU)

(SOF, 2016).

Do montante arrecadado por meio das Contribuições de Intervenção no

Domínio Econômico (CIDE), conforme Emenda Constitucional 33/01 e Lei nº

10336/01, 100% dos recursos são destinados ao pagamento de subsídios a preços

ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados

 32

de petróleo; financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do

petróleo e do gás; e financiamento de programas de infra-estrutura de transportes

(SOF, 2016).

Do montante arrecadado por meio da Cota-Parte da contribuição sindical,

80% dos recursos destinam-se ao Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT) e 20% à

DRU (SOF, 2016). Daquele arrecadado por meio dos juros de mora da Receita

Administrativa pela Secretaria da Receita Federal (SRF), do Ministério da Fazenda

(MF), conforme artigo 37 da Lei 9636/98, 100% é vinculado à Secretaria do

Patrimônio da União (SPU) (SOF, 2016). Daquele arrecadado por meio da alienação

dos bens apreendidos, conforme Decreto-Lei nº 2411/88 (BRASIL, 1988), 60% são

vinculados ao Fundo de Desenvolvimento e Administração da Arrecadação e

Fiscalização (FUNDAF), da Secretaria da Receita Federal (SRF) e 40% vinculados

ao Ministério da Previdência Social (SOF, 2016). Dos recursos diretamente

arrecadados, 100% para os órgãos que os arrecadam (SOF, 2016).

Do montante arrecadado por meio das multas incidentes sobre receitas

administradas pela Secretaria da Receita Federal (SRF), conforme Lei 7711/88,

100% são vinculados ao Fundo de Desenvolvimento e Administração da

Arrecadação e Fiscalização (FUNDAF), da Secretaria da Receita Federal (SRF),

excluídas as transferências a Estados e a Municípios (SOF, 2016). Daquele

arrecadado por meio da Reforma Patrimonial e da Alienação de Bens, conforme Lei

nº 8025/90 (BRASIL, 1990), 100% é destinado a programas habitacionais de caráter

social (SOF, 2016). Daquele arrecadado por meio das doações de entidades

internacionais ou de pessoas ou instituições privadas nacionais, 100% é destinado a

finalidades pré-determinadas em contrato (SOF, 2016). Daquele arrecadado por

meio da Receita de Honorários de Advogados, conforme Lei nº 8022/90 (BRASIL,

 33

1990), 100% ão vinculados ao Fundo de Desenvolvimento e Administração da

Arrecadação e Fiscalização (FUNDAF), da Secretaria da Receita Federal (SRF)

(SOF, 2016).

Do montante arrecadado por meio dos Títulos de Responsabilidade do

Tesouro Nacional (ft 143), 100% são destinados ao refinanciamento da dívida.

Daquele arrecadado por meio dos Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional

(ft 144), 100% são destinados ao lançamento de novos títulos (SOF, 2016). Daquele

arrecadado por meio das Operações de Crédito em Moeda, Bens e/ou Serviço

(interna/externa), 100% são destinados a programas, projetos ou atividades

específicas que forem objetos das operações (SOF, 2016).

Do resultado do Banco Central do Brasil (BCB), 100% são destinados ao

pagamento de encargos ou amortizações da dívida pública federal (SOF, 2016). Dos

Recursos da Operações Oficiais de Crédito – Retorno de Refinanciamento das

Dívidas Interna e Externa (exclusive Clube de Paris), 100% são destinados no

pagamento de amortizações e encargos resultantes de operações de crédito

externas, como também ao pagamento de encargos e amortização das dívidas

assumidas pela União (SOF, 2016).

Dos Recursos de Financiamento das Operações Oficiais de Crédito (oriundos

dos encargos e amortização referentes aos programas de Saneamento de Estados

e Municípios, Refinanciamento da Dívida Externa, vendas de estoques

governamentais, etc), 100% são destinados às despesas relacionadas ao

financiamento de programas de custeio, investimento agropecuário e agro-industrial;

à aquisição e ao financiamento da comercialização de produtos agrícolas; ao

financiamento de estoques reguladores e ao financiamento de exportadores (SOF,

2016). Daquele arrecadado por meio da Reforma Patrimonial concernente à

 34

privatização, 100% são destinados ao abatimento da dívida (SOF, 2016).

Daquele arrecadado por meio dos Títulos da Dívida Agrária, 100% são

destinados a indenizações por desapropriação de imóveis rurais para fins de

colonização e reforma agrária (SOF, 2016). Dos Recursos das Operações Oficiais de

Crédito - Retorno de Operações de Refinanciamento da Dívida Externa com

credores privados (BID, BEA e Aquisições de Garantia), 100% são destinados à

amortização da Dívida Mobiliária Federal (SOF, 2016). Dos Recursos de Operações

Oficiais de Crédito - Retorno de Operações de Crédito de Estados e Municípios

(dívidas refinanciadas), 100% são destinados ao pagamento das entidades

originalmente credoras (SOF, 2016). Da Remuneração das Disponibilidades do

Tesouro Nacional (remuneração do saldo diário dos depósitos da União existentes

no BCB), 100% destinados ao pagamento dos encargos ou amortização da DPMF

(SOF, 2016). Dos Recursos de Operações Oficiais de Crédito - Retorno de

Refinanciamento de Dívidas do Clube de Paris, 100% são destinados ao pagamento

dos encargos e amortizações da Dívida Pública Mobiliária Federal (DPMF) (SOF,

2016). Dos Recursos do Fundo de Amortização da Dívida, 100% são destinados ao

pagamento de encargos e amortização das dívidas (SOF, 2016).

Ademais, vale enfatizar que aproximadamente 55% das receitas de livre

alocação são destinadas ao custeio de despesas de execução obrigatória,

dificultando o gerenciamento e a condução de uma política fiscal (DANTAS, 2008;

2009).
 35

5 CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS

5.1 Conclusões

Enquanto de 1988 a 2000, especificamente, percebe-se um aumento

considerável – de 30% para 80% – na vinculação das receitas públicas, de 2001 a

2016, percebe-se a constância da vinculação das receitas orçamentárias federais

entre 70% e 80%, o que revela uma rigidez orçamentária que engessa a alocação

dos recursos públicos federais brasileiros, retirando grande parte da liberdade

financeira e orçamentário do governo federal.

O crescente engessamento do orçamento público em conjunto com o

aumento de despesas, motivado por maiores demandas da sociedade, limita a

capacidade de resposta e de ajuste fiscal do governo em momentos de crise, bem

como contribui para a ineficiência do sistema tributário nacional e a piora na

qualidade do gasto público.

A ideia de que novas despesas só podem ser financiadas por receitas novas,

é equivocada. Ela faz parte de um discurso político que diz objetivar a arrecadação

de mais recursos para investimentos no setor ou área, quando, na verdade, visa

disfarçar a mera intenção de aumentar a carga tributária, e, por conseguinte, a

flexibilidade da utilização destes recursos para outras finalidades que não aquelas

discursivamente pré-objetivadas.

Inobstante, no caso brasileiro, conclui-se que a criação de um novo tributo

aumenta a flexibilidade fiscal e não resolve a questão da escassez de recursos livres

para áreas consideradas prioritárias, em especial para investimentos.

 36

5.2 Considerações finais

Ressalta-se que é fato a inflexibilidade orçamentária, e, consequentemente,

fiscal, tanto quanto é fato que o Sistema Tributário Nacional é um problema por não

ser progressivo, isto é, por cobrar mais de quem ganha menos, e vice-versa.

Todavia, a criação de um novo tributo, sob o discurso de arrecadar mais recursos

para investimentos no setor ou área, não raro visa disfarçar a mera intenção de

aumentar a carga tributária, e, por conseguinte, a flexibilidade da utilização destes

recursos para outras finalidades que não aquelas discursivamente pré-objetivadas

(DANTAS, 2008; 2009). Sobre estes aspectos, Dantas (2009, p. 7 e 61) empresta-

nos seus dizeres:

A criação da Cide-Combustíveis trouxe consigo a expectativa de uma

melhor infraestrutura viária para o país e de mais investimentos na área de
meio ambiente, tendo em vista que recursos estariam vinculados
exclusivamente para esses setores. No entanto, o que percebemos é que a
instituição do novo tributo serviu apenas para elevar a arrecadação do
governo federal, não acarretando melhorias ao sistema de transportes
brasileiro nem mais investimentos em meio ambiente.
Adicionalmente, de forma paradoxal, o tributo, apesar de vinculado, acabou
por flexibilizar o orçamento da União, em razão de quatro pontos principais
[…]: i) a incidência da Desvinculação das Receitas da União (DRU), que
desvincula 20% do tributo para livre alocação; ii) a subutilização dos
recursos da Cide-Combustíveis durante a execução do orçamento; iii) o
desvirtuamento das novas receitas para fins diversos para os quais foram
vinculados; e iv) a migração dos recursos que originalmente financiavam as
referidas despesas na área de transportes.
[…] O Brasil não precisa de mais tributos, o que precisa é melhorar sua
política fiscal por meio de um gasto público mais eficiente, com menos
gastos correntes, e de uma carga tributária que favoreça os investimentos
voltados ao crescimento do país.

Portanto, a criação de um novo tributo, no caso brasileiro, aumenta a

flexibilidade fiscal e não resolve a questão da escassez de recursos livres para áreas
 37

consideradas prioritárias, em especial para investimentos (DANTAS, 2008; 2009).

Neste diapasão, o que se precisa fazer para, digamos, concertar o sistema

orçamentário brasileiro, é reestruturá-lo, repensando as alíquotas destinadas a cada

área da sociedade (educação, cultura, saúde, segurança, etc.) e diminuindo os

gastos com despesas obrigatórias por meio do aumento da eficiência da máquina

pública, eliminando os desperdícios, combatendo a corrupção, unificando entes

públicos indissociáveis, tais como educação com cultura e com esporte, saúde com

previdência social e com trabalho e emprego, minas e energia com meio ambiente e

com agricultura, pecuária e abastecimento, fazenda com desenvolvimento, indústria

e comércio exterior e com relações exteriores, cidades com transportes, portos e

aviação civil e com desenvolvimento social e agrário e com o desenvolvimento social

e combate à fome, dentre outras combinações plausíveis e possíveis. Deste modo,

o orçamento total por ministério diminuiu, aumentando a disponibilidade de recursos

livres para a programação.

O Brasil tem 39 ministérios. A Alemanha tem 14, os EUA tem 15; a França, 16;

a Itália, 18; a Venezuela, 32; o México, 19; o Chile, 18; a Colômbia, 16; a Argentina,

13. Entre os poucos países que têm dois ou três ministros a mais que o Brasil

figuram a Índia, o Canadá e a China, enquanto a Itália e a França juntas contam com

cinco a menos que o Brasil. Existem mais ministérios no Brasil do que a soma de

todos os ministérios dos EUA e do Chile. Este fato burocratiza excessivamente a

máquina pública brasileira, avolumando os seus gastos e atenuando os seus

recursos livres para a programação (ARIAS, 2015; DANTAS, 2008; 2009).

 38

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