Parcerias Publico Privadas Implementando Soluções No Brasil

PARCERIAS
PÚBLICO-
PRIVADAS:
IMPLEMENTANDO
SOLUÇÕES NO
BRASIL
MÓDULO I
UNIDADE 1.
VISÃO GERAL DAS PPP
Parcerias Público-Privadas: Implementando soluções no Brasil
Gerente do Setor de Conhecimento, Inovação e Comunicação (KIC):

Federico Basañes
Chefe da Equipe de PPP do BID:

Gastón Astesiano
Chefe do Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Econômico e Social (INDES):

Juan Cristóbal Bonnefoy
Coordenador Geral do Programa de Fortalecimento e Capacitação em PPP do BID:

José E. Yitani (Especialista Sênior em Gestão de Conhecimento e Construção de
Capacidades em PPP, KIC/INDES)
Coordenador Técnico:
Marcos Siqueira (Especialista Sênior de Operações da Equipe de PPP do BID)
Gerente de Projeto:
Ana Haro (Project manager do projeto/BID)
Lya Freitas (Assistente do projeto/BID)
Desenvolvimento, adaptação e revisão de conteúdos:

Ana Haro, BID
Lya Freitas, BID
Andrea Dusso, BID
Radar PPP
Isadora Chansky Cohen - partner at ICO Consultoria
Luisa Dubourcq - partner at ICO Consultoria
Diagramação:
Manthra Comunicación - info@manthra.ec - www.manthra.ec
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UNIDADE 1.
VISÃO GERAL DAS PPP
Objetivos de aprendizagem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
1. INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2. O QUE É UMA PPP? DEFINIÇÃO DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA .. 7
2.1 Tipos de contrato ou de modelos de ppp e terminologia. . . . . . . . 12

2.2. O que uma PPP não é: outros tipos de participação privada. . . . . 30
2.3. As PPPs e a regulação setorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3. COMO SÃO UTILIZADAS AS PPPs: SETORES E SERVIÇOS. . . . . . . . . 34
Ideias principais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
UNIDADE 1. VISÃO GERAL DAS PPP
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• Definir uma Parceria Público-Privada (PPP) e identificar suas características

principais.
• Distinguir os tipos de contrato de PPP, segundo a classe do ativo ou infra-

estrutura a ser desenvolvida, as funções assumidas pelo ente privado e os
mecanismos de pagamento empregados para remunerá-lo pela prestação
de serviços.
• Identificar os setores e tipos de projetos nos quais a modalidade PPP é co-

mumente utilizada.
MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

1. INTRODUÇÃO
Há vários os estudos que investigam a necessidade de investimento em infra-

estrutura na América Latina e Caribe. Os relatórios mais influentes estimam
as necessidades anuais de investimento entre 4% e 7% do PIB . Embora o ta-
manho da lacuna possa ser objeto de discussão, todos concordam que a re-
gião está investindo menos do que deveria. De 2008 a 2017, os países da re-
gião investiram, em média, 2,8% de seu PIB1 em infraestrutura - 2,3% do PIB
1 Os relatórios mais citados são os de Calderón e Servén (2003); Fay e Yepes (2003); Kohli e Basil (2011);
Perrotti e Sánchez (2011); Bhattacharya, Romani e Stern (2012); Ruiz-Nuñez e Wei (2015); e Sánchez et al.
(2017). Os relatórios mais recentes são de Castellani et al. (2019) e Rozenberg e Fay (2019). Esse último
incorpora pela primeira vez a modelagem de cenário e a necessidade de a infraestrutura ser compatível
com metas climáticas. Constata, ainda, que a região precisará investir 3,3% de seu PIB na próxima década
para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável relacionados a infraestrutura e manter-se no
caminho certo para limitar o aquecimento global a 2°C.

6 UNIDADE 1. VISÃO GERAL DAS PPP
provenientes de investimentos diretos do setor público e 0,5 do PIB provenien-

tes de investimentos feitos pelo setor privado2.
O investimento em infraestrutura na América Latina e Caribe está bem abaixo

do de outras economias emergentes: 5,7% no Leste da Ásia e Pacífico, 4,8%
no Oriente Médio e Norte da África e 4,25% no Sul da Ásia (Fay et al., 2019).
Números absolutos ajudam a colocar as diferenças em perspectiva. América
Latina e Caribe investiram cerca de US$125 bilhões por ano de 2008 a 2017,
enquanto a China, país que atribuiu ao investimento em infraestrutura uma alta
prioridade na área de políticas, investiu US$450 bilhões por ano no mesmo
período. Em termos per capita, a China investe US$330, 65% a mais do que os
US$200 investidos anualmente em infraestrutura pela região da América Lati-
na e Caribe (BID, 2020).
O Brasil especificamente vive um cenário de crescente déficit fiscal das contas

públicas3. Estimativas do Ministério da Economia apontam para a necessidade
de investimentos em infraestrutura, até 2040, da ordem de R$ 10 trilhões – um
grande desafio para o país, uma vez que foram investidos no Brasil, em 2018,
cerca de R$ 112 bilhões.
No contexto de restrições fiscais na região, o aumento do investimento em

infraestrutura só pode ser alcançado combinando maior eficiência nos pro-
cessos de preparação e implementação de projetos e melhor aproveitamento
de recursos públicos e privados, que permitam diferentes modelos de finan-
ciamento e gestão de projetos de investimento em infraestrutura e serviços
públicos.
Nesse sentido, as Parcerias Público-Privadas (PPP), utilizadas de forma ade-

quada, constituem uma ferramenta proveitosa para o desenvolvimento de
2 Dados organizados em De estruturas a serviços: O caminho para uma melhor infraestrutura na América
Latina e no Caribe. Editado por Eduardo Cavallo; Andrew Powell; Tomás Serebrisky. Banco Interamericano
de Desenvolvimento. Julho de 2020.
3 Conforme análise de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, também entendidos na apresentação do
Cenário Econômico e Fiscal, agosto de 2021, Desafios Estruturais, disponível em < https://www.gov.br/econo-
mia/pt-br/centrais-de-conteudo/apresentacoes/2021/2021-08-17-cenario-economico-fiscal-cmo-seto.pdf>.

projetos públicos de infraestrutura4 e serviços básicos (energia, água, sanea-

mento, saúde e educação), de comunicações e transporte (estradas, portos,
aeroportos, ferrovias, telecomunicações) e de infraestrutura governamental
(centros penitenciários, escritórios governamentais, etc.), que cumpram um
papel fundamental na melhoria da qualidade de vida de milhares de pessoas
no Brasil.
Embora o Brasil tenha experiência no desenvolvimento de projetos de PPP,

ainda há muito a fazer e aprender para otimizar a utilização desse instrumento
de política pública em benefício de todos os interessados: usuários e popula-
ção em geral, bem como dos setores público e privado.
O desafio-chave para os responsáveis pela formulação e implementação de

políticas de PPP, é criar ambientes favoráveis que contribuam para o desenvol-
vimento bem-sucedido de projetos de investimento em infraestrutura e servi-
ços públicos estruturados nesse tipo de modalidade.
2. O QUE É UMA PPP? DEFINIÇÃO

DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
Existem diferentes definições do termo “Parceria Público-Privada”. Atualmen-

te, não existe uma definição única de PPP aceita, e os países que incorpora-
ram essa figura em suas leis e processos o fizeram de maneiras diferentes. No
entanto, para os fins deste curso, é imprescindível chegar a um entendimento
comum sobre o que é uma PPP, e compreender a sua essência, para além das
particularidades de cada contexto em que é aplicada.
4 Neste contexto, a “infraestrutura” abarca a infraestrutura econômica, social e governamental; quer dizer, as
“estruturas físicas e organizacionais básicas” necessárias para tornar possível a atividade econômica, social

Nota
No contexto brasileiro, entendemos importante realizar uma diferenciação entre

PPPs e concessões – que, em outras jurisdições, podem ser sinônimas.
No Brasil, os institutos são tratados em leis diferentes (8.987/95 para as con-

cessões e 11.079/04 para as PPPs). No entanto, embora a lei os diferencie, en-
tendemos que consistem em institutos similares: projetos de longo prazo, envol-
vendo a delegação de serviços públicos, intensivos em capital, que demandam
investimento com alavancagem, operados por meio de sociedade de propósito
específico, com o partilhamento objetivo de riscos e a assunção de riscos pelo
privado.
No país, a lei mais moderna é a lei de PPPs (11.079/04), que trata das concessões
patrocinadas e administrativas. De forma geral, são contratos que demandam
aportes e investimentos públicos, enquanto as concessões comuns são lastrea-
das em legislação mais antiga (de 1995), com conceitos não tão modernos e cuja
remuneração é lastreada no pagamento de tarifas pelos usuários.
Para fins destes materiais, consideraremos ambos os institutos como parcerias/

PPPs em sentido amplo.
Ao longo deste curso, entende-se por PPP:
um contrato de longo prazo, entre um ente privado e uma en-

tidade governamental, para proporcionar um ativo5 ou um ser-
viço6,7, pelo qual o ente privado é responsável pela gestão do
projeto e assume de forma significativa os riscos inerentes a
sua realização , com remuneração vinculada ao desempenho.
5 Conjunto de equipamentos e obras, incluindo as intervenções para sua manutenção ao longo do seu ciclo
de vida, necessárias a prestação de serviços associados a infraestrutura econômica e social.
6 Existe o serviço de disponibilidade que presta o ente privado ao ente contratante para que, por sua vez,
este preste o serviço público aos usuários.
7 No contexto brasileiro, por força do art. 2º, parágrafo quarto, III, da Lei nº 11.079/2004, é vedada a celebra-
ção de PPP apenas para a disponibilização de ativo, sendo a prestação de serviços essencial à conforma-
ção jurídica do contrato.

Esta definição inclui:
• As PPPs encarregadas de criar, operar, manter e conservar infraestrutura nova

(projetos greenfield8) ou de melhoria, operação, manutenção e conservação
de infraestrutura existente (projetos brownfield9) e serviços relacionados.
• As PPPs nas quais as fontes para cobrir os custos de operação, manutenção

e conservação, bem como a recuperação do investimento privado e seu de-
sempenho, vêm da cobrança de taxas aos usuários ou de pagamentos pe-
riódicos pela disponibilidade ou uso da infraestrutura ao ente privado pela
entidade governamental.
Como se verá a seguir, os tipos de contrato e modelos PPP variam segundo a

classe de ativo/infraestrutura, as funções e os riscos que assume o ente priva-
do e a como ele é remunerado . Cabe dizer que as características chave de uma
PPP são as seguintes:
• Integra diferentes atividades relacionadas ao ciclo de vida de um projeto de

investimento público em infraestrutura ou serviços;
• Recorre a recursos privados, de maneira total ou parcial, para o financiamen-

to do novo ativo ou para a sua melhoria;
8 No contexto brasileiro, por força do art. 2º, parágrafo quarto, III, da Lei nº 11.079/2004, é vedada a celebra-
ção de PPP apenas para a disponibilização de ativo, sendo a prestação de serviços essencial à conforma-
ção jurídica do contrato.
9 Os projetos greenfield supõem a criação de nova infraestrutura; quer dizer, envolvem a construção de no-
vos ativos.

• Os ativos ou serviços fornecidos são especificados em termos de resultados e não

de produtos; isto é, o setor público define o que deve ser alcançado e não como;
• Certas funções e certos riscos dos projetos são transferidos ao ente privado,
podendo variar de acordo com o contrato (dependendo das características
do projeto associados ao financiamento, construção, operação, manutenção
e conservação);
• O ente privado assume um risco significativo no desenvolvimento do projeto
e é o responsável pela sua gestão;
• O pagamento feito ao ente privado depende diretamente da concepção e
dos resultados alcançados.
Assim, as atividades e riscos que são transferidos ao ente privado podem va-
riar de um contrato a outro (dependendo das características do projeto asso-
ciados ao financiamento, construção, operação, manutenção e conservação),
mas em todos os casos a entidade privada assume significativamente os riscos
do projeto e é ela a responsável pelo financiamento parcial ou total do ativo,
bem como por sua gestão e desempenho. Como será mencionado ao longo
do curso, os contratos de PPP devem buscar atribuir o risco à parte que pode
melhor gerenciá-lo.
Mesmo assim, é importante destacar que, tal como foi mencionado anterior-
mente, o objetivo da aplicação de qualquer modelo de PPP, independente-
mente do tipo de contrato, bem ou serviço, é otimizar o valor da utilização dos
recursos públicos, de maneira a fazer com que a população receba de forma
eficiente serviços públicos de qualidade , que o setor público distribua melhor
seus recursos limitados e que o setor privado obtenha o lucro necessário para
justificar o investimento e o risco que assume.
O prazo do contrato sempre deve ser suficientemente longo a fim de que o

ente privado incorpore os custos do ciclo de vida dos ativosna preparação da
proposta técnica e econômico-financeira do projeto PPP. O foco da contrata-
ção integral (bundling), que leva em consideração os custos e os benefícios
relativos a todo o ciclo de vida de um projeto, maximiza a eficiência da presta-
ção do serviço e constitui uma das principais justificativas do uso de PPP para
a prestação de serviços públicos.

NO CONTEXTO BRASILEIRO
BOX 1: Parcerias Público-Privadas: conceito e características
O Brasil possui leis nacionais dedicadas às PPPs que permitem que os governo
federal e subnacionais utilizem o modelo contratual de PPP, definido acima, como
alternativa às contratações tradicionais. O arcabouço legal diferencia dois tipos de
contratos de PPP de acordo com o modelo de receita previsto no contrato.
O primeiro grupo de projetos baseia-se em tarifas de usuários e é regulamentado

principalmente pela Lei nacional 8.987 (Lei de Concessões) promulgada em 1995.
Trata-se de um texto legal abrangente que estabelece as regras fundamentais que
se aplicam aos contratos e aos processos de licitação.
O segundo grupo de contratos é composto por projetos com apoio financeiro di-
reto ou contingente do setor público, seja complementar às receitas pagas pelo
usuário (denominadas Concessões Patrocinadas) ou a fonte primária de receita
(denominada Concessões Administrativas). Esse segundo grupo é regulamentado
por uma lei específica (11.074) promulgada em 2004 chamada lei de Parcerias Pú-
blico Privadas.
Apesar do nome da lei, este curso utiliza a expressão Parceria Público-Privada para
referir-se ao conceito amplo definido no item 2, que incorpora as concessões co-
muns (tratadas na lei 8.987) e as concessões patrocinadas e administrativas (trata-
das na lei 11.079).
De fato, exceto pelas diferenças na fonte de receitas do concessionário, e de as-

pectos associados ao processo de aprovação dos projetos, ambos os grupos de
contratos são muito semelhantes em termos financeiros, técnicos e operacionais, e
o quadro jurídico geral aplicado a cada um também é muito coincidente.

2.1 TIPOS DE CONTRATO OU DE MODELOS DE PPP E

TERMINOLOGIA
Conforme já mencionado, uma PPP compreende um contrato de longo prazo

entre uma entidade privada e uma entidade governamental, para a prestação
de um bem e serviço. No entanto, esta definição geral abrange uma variedade
de tipos de contratos ou modelos de PPP que dependem de três fatores prin-
cipais:
a. Tipos de ativo ou infraestrutura e serviço a ser provido.
b. Atividades e riscos que assume o ente privado e origem dos investimen-

tos (fundo).
c. Fonte de recursos para financiar o investimento inicial (financiamento)

e origem dos investimentos (fundo), serviço efetivamente provido pelo
ente privado ao usuário final ou à entidade contratante.
a) Tipos de ativo (infraestrutura pública a ser desenvolvida e serviços a pro-

videnciar) São ativos novos, geralmente chamados de “novos projetos” (gre-
enfield), ou já existentes (brownfield), nos quais se transfere ao ente privado
a responsabilidade de financiar e administrar (projetar, construir, reabilitar, ex-
pandir, operar, manter, conservar e transferir) os ativos novos ou existentes,
que servirão de suporte para a prestação de serviços ao ente governamental
ou ao usuário final.

BOX 2: PPPs greenfield e brownfield no Brasil
Vários projetos de PPP greenfield e brownfield foram implementados no Brasil.

Alguns exemplos são indicados abaixo:
O projeto de PPP (concessão administrativa) das Escolas Municipais de Belo Ho-

rizonte, é uma referência nacional devido aos poucos projetos que tiveram su-
cesso neste segmento. Trata-se de um projeto greenfield que tem como objeto a
construção, operação, administração e gestão dos serviços não- pedagógicos de
46 Unidades Municipais de Ensino Infantil e 5 Escolas Municipais de Ensino Fun-
damental no Município de Belo Horizonte10. Todas as unidades foram entregues e
estão em operação desde 2015.
Fonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.

Disponível em https://www.flickr.com/photos/portalpbh/10803991025.
10 Quantitativo alterado por meio do Terceiro Termo Aditivo com inclusão de 14 novas unidades, pas-
sando de 32 para 46 o número total de UMEIs contratadas. Veja mais sobre o projeto em https://
prefeitura.pbh.gov.br/transparencia/acoes-e-programas/parcerias-publico-privadas/educacao.

Outro projeto greenfield de destaque recente no Brasil é a Ponte Salvador-Itapa-

rica, denominada oficialmente de Sistema Viário do Oeste-Ponte Salvador-Ilha de
Itaparica, sob responsabilidade do Governo do Estado da Bahia. Trata-se de uma
concessão patrocinada para as obras e os serviços necessários à construção, opera-
ção e manutenção do Sistema Rodoviário Ponte Salvador - Ilha de Itaparica. A PPP
é um contrato de 35 anos e possui valor estimado de investimento de R$ 7 bilhões.
A obra da ponte Salvador-Itaparica será uma das maiores obras brasileiras e vai
modificar a realidade socioeconômica de todo o Estado da Bahia, uma vez que se-
rão beneficiados diretamente 44 municípios do Recôncavo Sul, Baixo Sul e Região
Metropolitana de Salvador. Esse equipamento permitirá que baianos e turistas se
desloquem pelo Estado com mais agilidade e segurança, além de impulsionar o
setor de turismo de diversas cidades.
Fonte: Concessão Sistema Rodoviário Salvador-Ilha de Itaparica.

Disponível em https://www.pontesalvadoritaparica.com.br/index.html.

Por fim, cabe destaque às 170 iniciativas de PPPs no segmento de iluminação pú-
blica que se encontram entre a fase de modelagem e a gestão de contratos inicia-
dos11 no Brasil como exemplos de projetos brownfield. Especificamente, cita-se os
projetos desenvolvidos pelos municípios de:
Aracaju (com apoio da Caixa Econômica Federal e do International Finance Cor-

poration), que visa a modernização, expansão, eficientização energética, opera-
ção e manutenção da Rede Municipal de Iluminação Pública, composta por mais
de 58 mil pontos. Trata-se de contrato de 13 anos, com investimentos previstos
superiores a R$ 250 milhões12; e
Fonte: Prefeitura Municipal de Aracaju.

Disponível em https://www.aracaju.se.gov.br/consultapublica/pppiluminacao2020audiencia.
11 Dados organizados pela Radar PPP. Saiba mais em https://radarppp.com/informacao/radar-de-

-projetos/.
12 Projeto desenvolvido de janeiro de 2019 a setembro de 2020.

Teresina (com apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

– BNDES), que visa a implantação, instalação, recuperação, modernização, melho-
ramento, eficientização, expansão, operação e manutenção da Rede Municipal de
Iluminação Pública, composta por mais de 92 mil pontos. Trata-se de contrato de
20 anos, com investimentos previstos superiores a R$ 260 milhões13.
Fonte: Prefeitura Municipal de Teresina.

Disponível em https://semf.teresina.pi.gov.br/wp-content/uploads/sites/11/2019/02/PPP-Ilumi-
nacao-Publica-Audiencia-Publica-28-Jan.pdf.
13 Projeto desenvolvido de setembro de 2017 a outubro de 2019.

b) Funções que assume o ente privado em relação ao ativo de infraestrutura
Uma característica central de um contrato de PPP é que integra múltiplas fases

do desenvolvimento do projeto. No entanto, as tarefas pelas quais a entidade
privada é responsável variam e dependem do tipo de ativo ou serviço de infra-
estrutura pública. Entre as funções mais comuns estão as seguintes:
• Construir, reabilitar ou ampliar: quando as PPPs são utilizadas para a

criação de infraestrutura nova, deve-se requerer que a entidade privada
construa o ativo e instale todo o equipamento. Quando as PPPs envolvem
ativos de infraestrutura existentes, a entidade privada é responsável pela
reabilitação ou expansão do ativo.
• Conceber: também chamado de “trabalho de engenharia”; significa de-

senvolver os projetos de engenharia e arquitetura, com base nas especifi-
cações técnicas de projeto e padrões de serviço definidos pela entidade
governamental.
• Financiar total ou parcialmente o ativo (infraestrutura): quando uma

PPP implica na construção, reabilitação ou expansão do ativo de infra-
estrutura, também é normalmente também é necessário que a entidade
privada financie os gastos de capital, parcial ou totalmente. No caso do
financiamento integral, os recursos privados vêm de uma combinação de
dívida e patrimônio líquido. Quando se trata de financiamento parcial, é
comum que os investimentos ou despesas de capital sejam financiados
por uma combinação de recursos privados (dívida e capital a cargo da
entidade privada) e recursos públicos que vêm na forma de aportes para
despesas de capital, como pagamentos públicos durante a obra, ou par-
ticipação acionária.
• Operar: as responsabilidades de operação da entidade privada variam

consideravelmente em função da natureza do bem de infraestrutura e do
serviço associado, sem esquecer que o responsável final pela prestação
dos serviços públicos é o ente governamental.
• Manter: as PPPs atribuem à entidade privada a responsabilidade pela

manutenção de rotina de um ativo de infraestrutura, de acordo com um
nível de serviço e padrão de desempenho especificado no contrato. Isso
costuma ser considerado uma característica fundamental dos contratos
de PPP.

• Conservar: as PPPs atribuem à entidade privada a responsabilidade pela

manutenção de rotina de um ativo de infraestrutura, de acordo com um
nível de serviço e padrão de desempenho especificado no contrato. Isso
costuma ser considerado uma característica fundamental dos contratos
de PPP.
• Transferência ou reversão do ativo: Findo o contrato, os direitos de controle

ou operaçao ou operação da infraestrutura são transferidos para o ente pú-
blico contratante de modo que esta prossiga com a sua operação, manuten-
ção e conservaçao diretamente ou por meio de novo projeto de PPP.
Modelos de PPP com base nas atividades assumidas pela entidade privada e
sua fonte de financiamento
Desde el punto de vista de las actividades a cargo del ente privado, estable-
cidas contractualmente entre este y el ente público, así como de la fuente de
fondeo, hay distintos modelos de APP. Los dos más conocidos son:
• Concebe, constrói, financia e opera (DCFO ou DBFO, por suas siglas

em inglês: Design, Build, Finance and Operate). O ente privado encar-
rega-se das atividades de concepção, construção, operação, manuten-
ção e conservação da infraestrutura, bem como daquelas relacionadas
à sua transferência ou reversão, quando vence o prazo do contrato PPP.
Nesse modelo assume-se que:
• o ente privado financia, em maior escala, o investimento inicial re-

querido, mediante uma combinação de recursos de endividamento
e capital próprio;
• a fonte de financiamento (financiamento) prove, majoritariamente,

de pagamentos periódicos que realiza o ente público contratante
realiza ao ente privado pelo serviço efetivamente provido;
• os pagamentos periódicos realizam-se em função da disponibilida-

de e/o uso da infraestrutura.
• Constrói, opera e transfere (COT ou BOT, por suas siglas em inglês:

Built, Operate and Transfer). O ente privado encarrega-se das atividades
de construção e operação, manutenção e conservação da infraestrutura.

Mesmo assim, é responsável pela sua transferência ou reversão ao ente

público contratante, ao final do prazo do contrato APP.
Neste modelo assume-se que:
• o ente privado financia, em maior ou menor escala, o investimento inicial

requerido, mediante recursos de endividamento e capital próprio;
• na etapa de prestação do serviço, os ingressos para o projeto provêm

principalmente da cobrança de quotas ou tarifas aos usuários finais.
O Gráfico 1 mostra os diferentes modelos de PPP como uma grande variedade

de alternativas de contratação para o desenvolvimento de projetos de inves-
timento público em infraestrutura e serviços, que vão além da contratação de
obras públicas tradicionais sem chegar à venda de bens públicos (privatização).
Os modelos de PPP diferem de acordo com as responsabilidades e os riscos
transferidos para a entidade privada ao longo das diferentes fases de desenvol-
vimento do projeto. Além disso, a Tabela 1 mostra as características essenciais
de cada um desses modelos.
Gráfico 1. Classificação de modelos de PPP do ponto de vista das

atividades transferidas ao setor privado e origem dos investimentos
(financiamento)
Obras públicas tradicionais
100
DCF
CAT
Atividades a cargo do setor público
RFOT
ROT
RAOT
DCFO
TCOT
BOT
CPFO
CPFOT Fonte: : Daniel Vieitez M,
DAPPIS14 (2012)
Atividades a cargo do setor privado 100
Privatização
14 Diplomado em Parcerias Público-Privadas para o Desenvolvimento da Infraestrutura e Serviços (DAPPIS),

surge no âmbito do Convênio de Colaboração (2010) entre o Tecnológico de Monterrey e o Fundo Multila-
teral de Investimentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (FOMIN/BID), do programa de For-
talecimento de Municípios para o Desenvolvimento de Projetos de Parcerias Público-Privada (MuniPPP).

Tabela 1. Características essenciais dos modelos PPP classificados em função das atividades
transferidas ao ente privado e a origem dos investimentos
Acrónimo Características essenciais

(1)
Financiamento
Tipo
Transferência do
Operação para a operação e Propriedade ativo (4) e dos
Inglés (2)
Español
Concepção(3) Construção pagamento da

Figura jurídica (inclui do ativo e dos direitos de uso
(projeto (3) e/ou
manutenção e dívida do projeto direitos de uso e/ e/ou exploração
executivo) reabilitação
conservação) e o capital de ou exploração junto à entidade
risco governamental
Transferência
Entidade da propriedade
Concebe, constrói, e
governamental, ao término da
mediante o construção,
financia
Ativo do
Entidade pagamento, no momento em
DCF
DBF
Contrato de obra Ente privado Ente privado investidor durante

governamental momento da que o ente
“chave na mão” a construção
recepção do ativo público paga
construído pelo ao ente privado
ente privado o preço total
convencionado
Contrato de obra
“Chave na mão”
Constrói, arrenda e transfere
e arrendamento Ativo do
a longo prazo investidor até o Transferência da
com opção de Entidade termo do contrato propriedade do
compra governamental, ativo ao término
Entidade mediante Direito de uso do contrato,
CAT
BLT
(a entidade Ente privado Ente privado e exploração

governamental pagamentos caso a entidade
governamental periódicos por da entidade governamental
toma em arrendamento governamental a exerça seu direito
arrendamento o partir do início da de compra
ativo construído operação do ativo
“Chave na mão”
pelo investidor)
Contrato de Entidade Ativo da entidade

financia, opera e
serviços de governamental, governamental Reversão do

Reabilita,
transfere
longo prazo, que mediante ativo e dos

RFOT
RFOT
pode demandar Ente privado Ente privado Ente privado pagamentos Direito de uso direitos de uso
concessão periódicos por do investidor, ao término do
segundo o tipo disponibilidade e/ até o término do contrato
de ativo ou uso do serviço contrato
Ativo da entidade
Reabilita, opera
Reversão do
governamental
e transfere
Usuários, ativo e dos

mediante o direitos de uso
ROT
ROT
Concessão Ente privado Ente privado Ente privado Direitos de uso

pagamento de e exploração do e exploração,
quotas ou tarifas investidor, até o ao término da
final da concessão concessão

Concessão e Ativo da entidade Reversão do

Reabilita, arrenda,
opera e transfere
contrato de governamental ativo e dos

arrendamento Usuários, direitos de uso
Direitos de uso
RAOT
RLOT
pelo qual o mediante o e exploração,

Ente privado Ente privado Ente privado e exploração do
investidor pagamento de ao término da
arrenda o ativo quotas ou tarifas investidor até concessão e
propriedade do o término da do contrato de
Governo concessão arrendamento
Ativo da entidade
governamental ou
do ente privado,
segundo o caso
Direitos de uso
Desenha, constrói, financia e opera
e, em seu caso,
Entidade de exploração
governamental, Reversão ou
do investidor,
mediante transferência do
Contrato de até o término
pagamentos ativo, segundo
serviços de do contrato
periódicos por o caso, bem
longo prazo, que e, no caso, da
DCFO
DBFO
disponibilidade e/ como reversão

pode requerer Ente privado Ente privado Ente privado concessão.
ou uso do serviço dos direitos de
concessão
Há direito de uso e, no caso,
segundo o tipo Usuários, exploração de exploração
de ativo mediante o quando o projeto ao término da
pagamento de prevê, além dos concessão
quotas ou tarifas pagamentos
periódicos
da entidade
governamental,
investimentos por
quotas ou tarifas
dos usuários
Concessão
Transfere, constrói, opera e transfere
que inclui a
transferência,
ao ente privado,
dos direitos de Ativo da entidade
uso exploração governamental Reversão do
de um ativo Usuários, ativo e dos
Direitos de uso
TBOT
TCOT
público já em Entidade mediante o direitos de uso

Ente privado Ente privado e exploração do
operação, o qual governamental pagamento de e exploração,
deve melhorar quotas ou tarifas investidor, até ao término da
e/ou ampliar-se. o término da concessão
A transferência concessão
desse ativo
tende a melhorar
a viabilidade do
projeto.

Constrói, opera e transfere 22 UNIDADE 1. VISÃO GERAL DAS PPP
Ativo da entidade
governamental Reversão dos
Usuários,
Direitos de uso direitos de uso
Entidade mediante o
BOT
COT
Concessão Ente privado Ente privado e exploração do e exploração

governamental pagamento de
investidor, até ao término da
quotas ou tarifas
o término da concessão
concessão
Entidade
financia e opera
governamental,
proprietário,
Constrói, é
Contrato de
mediante
CPFOP
BOFO
longo prazo de Ativo do

Ente privado Ente privado Ente privado pagamentos Não há
prestação de investidor
periódicos por
serviços
disponibilidade e
uso do serviço
proprietário, financia,
Transferência
opera e transfere
Entidade à entidade
Constrói, é
Contrato de Ativo do
governamental, governamental
BOFOT
CPFOT
largo plazo de investidor, até

Ente privado Ente privado Ente privado mediante da propriedade
prestación de o término do
pagamentos do ativo, ao
servicios contrato
periódicos término do
contrato
Fonte: Daniel Vieitez M, DAPPIS (2012) *

Notas:
(1) Note-se que
Nas siglas (tanto em espanhol quanto em inglês) a letra F (para a palavra “financiamento”) aparece apenas quando os investimentos do
projeto, na fase de operação (quando esta fica a cargo da entidade privada), procedem em sua totalidade ou em sua maioria dos paga-
mentos periódicos do governo. Já a letra D (para a palavra “projeto”, do inglês design), geralmente é omitida nas siglas quando tanto o
projeto quanto a construção estejam a cargo da entidade privada. A exceção são as siglas DCF e DCFO, nas quais já está incluído, apesar
de tanto o projeto quanto a construção serem de responsabilidade da entidade privada. (2) Embora não haja uniformidade de nomen-
clatura na literatura especializada, a sigla em inglês frequentemente utilizada é incluída aqui, a fim de facilitar os interessados na busca
e consulta nesse idioma. Além disso, alguns especialistas e consultores que falam português muitas vezes recorrem à sigla em inglês.
Ressalta-se, entretanto, que a letra F foi adicionada às siglas em inglês BOO e BOOT, de forma que permaneceram como BOFO e BOFOT,
a fim de manter consistência com o estabelecido na nota 4. (3). Nas modalidades típicas consideradas nesta tabela, presume-se que o
ente privado financie, em maior ou menor grau, o investimento inicial necessário para o desenvolvimento do projeto, que, conforme o
caso, inclui o projeto, construção e / ou reabilitação, e / ou equipamentos, ou apenas construção e / ou reabilitação e / ou equipamentos.
O financiamento da entidade privada para o investimento inicial é uma mistura de capital próprio e dívida do projeto. (4) A transferência
do ativo é, conforme o caso, uma transferência da propriedade do ativo para a entidade governamental ou uma reversão para a entidade
pública dos direitos de uso e / ou exploração.

c) Fonte de recursos para financiar o investimento inicial (financia-

mento) e origem dos recursos (custeio do projeto)
Da mesma forma, segundo a origem do investimento e dos recur-
sos (financiamento) para a operação, manutenção, conservação e
recuperação e rendimento das fontes do investimento, as PPPs se
classificam em:
Gráfico 2. Modelos de PPP segundo a fonte de custeio15
PPP PPP PPP PPP PPP

SUBSIDIADA 1 SUBSIDIADA 2 AUTOSUSTENTÁVEL SUBSIDIADA 3 SUBSIDIADA 4
• 100% de • 100% de • 100% de • Investimento com • Investimento com
investimento investimento investimento recursos privados recursos privados.
com recursos com recursos com recursos e públicos.
privados. privados. privados. • Operação,
• Operação, manutenção e
• Operação, • Operação, • Operação, manutenção e recuperação de
recuperação manutenção e manutenção e recuperação de capital privado,
do a cargo recuperação de recuperação de capital privado, majoritariamente
de periódicos capital privado, capital privado, com cobrança de com cobrança de
pelo governo majoritariamente com cobrança de taxas ou tarifas taxas ou tarifas
por periódico com pagamentos taxas ou tarifas junto aos usuários. junto aos usuários
disponibilidadee/ periódicos pelo junto aos usuários. e, em menor grau,
ou uso da governo por • Compromisso com pagamento
infraestrutura. disponibilidade de aporte periódicos do
da infraestrutura subordinado do governo por
e em menor grau, setor público, disponibilidade da
com cobrança de reembolsável a infraestrutura.
taxas ou tarifas cargo do projeto..
junto aos usuários.
Fonte: Daniel Vieitez M, DAPPIS (2012)
15 Entendemos financiamento como alavancagem. Quando o Poder Público aporta recursos por meio de
contraprestações ou aporte de recursos públicos, a classificação e a natureza desses recursos, no Brasil,
nem sempre são de “financiamento”, mas sim de custeio. Nada impede de eventualmente o Concedente se
financiar, mas isso não é uma obrigatoriedade.

Para o caso de projetos não tarifáveis16:
• PPP subsidiada 1. O investimento inicial é financiado inteiramente com

recursos privados (dívida e / ou capital de risco), sendo que a fonte de re-
ceita que permite cobrir as despesas de operação e manutenção e os re-
cursos investidos - incluindo custos financeiros e retorno sobre o capital
- provém de pagamentos periódicos efetuados pela entidade contratante
em função da disponibilidade e / ou utilização da infraestrutura.
BOX 3: PPP na modalidade de Concessão Administrativa
Parcerias Público-Privadas no Brasil é a de Concessões Administrativas em que

como exemplo, cita-se o projeto de Iluminação Pública desenvolvido no Municí-
pio de Belém, cujo escopo envolvia desenvolver, modernizar, expandir, eficientizar,
operar e manter a rede de iluminação pública na área urbana e rural do município.
A estimativa de investimentos é de aproximadamente R$ 161 milhões e o contrato
possui valor total superior a R$ 458 milhões.
Neste projeto, a Concessionária obtém remuneração exclusivamente decorrente

dos pagamentos de contraprestações pecuniárias do parceiro público17, desde que
a infraestrutura modernizada esteja disponível ou os serviços prestados estejam
em operação. A Concessionária também é responsável integralmente pelo finan-
ciamento necessário para o projeto, sendo sua obtenção por meio de recursos
próprios ou através de financiamento com terceiros.
16 Para classificar os projetos em tarifáveis e não tarifáveis, leva-se em consideração a origem majoritária
da receita que permite cobrir as despesas de operação e manutenção e os recursos investidos. Por esse
motivo, como será visto a seguir, o APP 2 cofinanciado está entre os projetos denominados não tarifários
e considera as tarifas ou taxas de uso como fonte de receita minoritária. O mesmo acontece com o APP 4
Cofinanciado, mas de forma contrária: são projetos com base em taxas nas quais a receita provém princi-
palmente da cobrança de tarifas ou taxas dos usuários e, em menor grau, de pagamentos periódicos feitos
à entidade contratante em função da disponibilidade e / ou uso da infraestrutura
17 A Concessionária pode, sob seu risco, implementar outras operações que confiram receitas acessórias ao
projeto, respeitando regras contratuais estabelecidas.

• PPP subsidiada 2. O investimento inicial é financiado integralmente com

recursos privados (dívida e / ou capital de risco) e a fonte de receita, per-
mitindo cobrir as despesas de operação e manutenção e os recursos in-
vestidos - incluindo seus custos financeiros e retorno sobre o capital -, na
sua maior parte, de pagamentos periódicos efetuados pela entidade adju-
dicante em função da disponibilidade e / ou utilização da infraestrutura e,
em menor medida, da cobrança de taxas ou encargos de utilização.
BOX 4: PPP na modalidade de Concessão Patrocinada
Esta tipologia é referente às Parcerias Público-Privadas, na modalidade de Con-

cessões Patrocinadas. Como exemplo, cita-se o projeto da Rodovia Transcerrados,
que envolve a recuperação, conservação, manutenção, implantação de melhorias
e operação de trechos da Rodovia PI-397 (Rodovia Transcerrado) e PI-262 (Estra-
da Palestina). O trecho rodoviário envolvido corta 25 municípios piauienses, sendo
uma das rotas principais que liga cidades produtoras de soja, milho, feijão, al-
godão e que têm criação de gado de corte nos cerrados piauienses. A estimativa
de investimentos supera R$ 800 milhões e o contrato possui valor total superior a
R$ 650 milhões.
Neste projeto, a Concessionária obtém remuneração decorrente dos pagamentos

de contraprestações pecuniárias do parceiro público e dos pagamentos realizados
diretamente pelos usuários da rodovia, mediante cobrança de pedágios. Em am-
bos os casos, os pagamentos somente são realizados mediante a disponibilização
da infraestrutura pós investimentos realizados. Assim como na concessão adminis-
trativa, a Concessionária também é responsável integralmente pelo financiamento
necessário para o projeto, sendo sua obtenção por meio de recursos próprios ou
financiamento com terceiros.
Para o caso de projetos tarifáveis, podem ser definidos os modelos seguintes

de contratação de PPP:
• PPP autosustentável. O investimento inicial é financiado integralmente

com recursos privados (dívida e / ou capital de risco), visto que a demanda

esperada permite a geração de receitas suficientes para cobrir as despesas

de operação e manutenção e os recursos investidos - incluindo seus custos
financeiros e o retorno sobre capital.
BOX 5: Concessões comuns
No Brasil, projetos que envolvem o investimento privado em infraestrutura e a

prestação de serviços públicos e que não possuem o pagamento de contrapres-
tações públicas diretas ao ente privado, viabilizando-se exclusivamente com o re-
cebimento de tarifas cobradas diretamente dos usuários são estruturados como
concessões comuns. Para essa modalidade de contrato, o marco legal é a Lei Nº
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, diferente das PPPs, cujo marco legal é a Lei Nº
11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Como exemplo, cita-se o projeto de concessão dos parques urbanos do município

de São Paulo (assinado em dezembro de 2019), envolvendo 6 parques, dentre eles
o Parque Ibirapuera, cuja visitação anual é de cerca de 15 milhões de pessoas. Nes-
te projeto, a concessionária é responsável por gerir, operar e manter os parques,
além de executar serviços e obras de engenharia. Apesar do contrato manter a
gratuidade de acesso ao parque, o projeto se viabiliza pela cobrança de ingressos
para a utilização de determinadas infraestruturas e atrativos implantados, como
o estacionamento, as quadras esportivas, visitação a museus e ao planetário, uso
de auditórios, eventos que periodicamente acontecem no parque, dentre outros.
O referido contrato de concessão dos parques urbanos possui estimativa de inves-

timentos que superam os R$ 70 milhões e o contrato possui valor total superior a
R$ 1,338 bilhão.
Neste projeto, a Concessionária obtém remuneração decorrente exclusivamente

de valores pagos diretamente pelos usuários, mediante cobrança de ingressos para
acesso a áreas específicas e atrações instaladas nos parques. A cobrança ao usu-
ário passa a ocorrer após a disponibilização de da infraestrutura, respeitando-se
regras contratuais específicas. Assim como nas PPPs, a Concessionária também
é responsável integralmente pelo financiamento necessário para o projeto, sendo
sua obtenção por meio de recursos próprios ou financiamento com terceiros.

• PPP subsidiada 3. O investimento inicial é financiado com um misto de re-

cursos privados (dívida e / ou capital de risco) e públicos, uma vez que a de-
manda e as taxas ou tarifas cobradas dos usuários, por si sós, não permitem
gerar renda suficiente para recuperar os recursos privados investidos, in-
cluindo seus custos financeiros e retorno do capital privado, razão pela qual
é necessário um aporte inicial, na forma de uma subvenção de capital, por
parte do setor público é necessário para dar viabilidade financeira ao proje-
to. Uma contribuição adicional de recursos públicos pode ser dada na fase
de operação e manutenção, como garantia de receita mínima, por exemplo,
na forma de compromisso de contribuição subordinada (CAS), no caso de a
receita do projeto não conseguir cobrir totalmente o serviço da dívida, uma
vez cobertos os gastos de operação, manutenção e conservação.
BOX 6: Parceira Público-Privadas com aportes públicos
No Brasil a Lei nº 12.766, de 27 de dezembro de 2021, possibilitou que em contratos

de PPP houvesse a realização de pagamento da Administração Pública ao conces-
sionário por investimentos em bens reversíveis, mesmo antes da disponibilização
dos serviços contratados. Esses pagamentos foram denominados de “aporte de
recursos” ou “aporte público”. Geralmente os aportes públicos são considerados
nos projetos quando os valores estimados de investimentos são elevados a ponto
de comprometer a viabilidade econômico-financeira do projeto. Diante disso, po-
deria a própria Administração Pública poderia aportar recursos para a realização
de investimentos no ativo que compõe o projeto e desde que este seja reversível
ao fim do contrato.
A título de exemplo, cita-se, mais uma vez, o projeto da Ponte Salvador- Itaparica,
denominado oficialmente de Sistema Viário do Oeste-Ponte Salvador-Ilha de Ita-
parica. Trata-se de uma concessão patrocinada, assinada em 2020. O recebimento
de contraprestação pública e das tarifas cobradas dos usuários não era suficiente
para viabilizar os investimentos privados necessários no projeto, de modo que o
Governo do Estado da Bahia se comprometeu contratualmente a aportar R$ 1,5
bilhão para viabilizar parte das obras. Neste sentido, o contrato previu pagamen-
tos semestrais do Poder Concedente ao Concessionário à medida que marcos das
obras fossem sendo cumpridos.
Para saber mais sobre os termos contratuais deste projeto acesso: http://www.
infraestrutura.ba.gov.br/modules/consultas_externas/index.php?cod=44.

• PPP subsidiada 4. O investimento inicial é financiado integralmente com

recursos privados (dívida e / ou capital de risco), e a fonte de receitas que
permite cobrir as despesas de funcionamento e manutenção dos recursos
investidos - incluindo custos financeiros e rentabilidade do investimento de
capital - provém principalmente da cobrança de taxas de uso ou tarifas e,
em menor grau, de pagamentos periódicos feitos pela entidade contratan-
te com base na disponibilidade e / ou uso da infraestrutura.
BOX 7: PPP na modalidade de Concessão Patrocinada – parte 2
É semelhante à tipologia PPP subsidiada 2 (Box 4), cuja modalidade é uma con-
cessão patrocinada, com obtenção de receitas provenientes de duas fontes: 1) a
tarifa paga pelos usuários dos serviços e 2) os pagamentos públicos do poder con-
cedente. O que difere as tipologias tratadas no Box 4 deste Box 7 é a proporção de
contribuição de cada uma das fontes de receita. Enquanto a primeira indica uma
proporção maior advinda do parceiro público, esta tipologia indica o maior grau
de contribuição advindo dos usuários dos serviços – esta última é a mais comum
no Brasil.
No Brasil, merece destaque uma única diferença no que se refere à proporção das
fontes que financiam projetos sob esta modalidade. A Lei de PPPs determina que
as concessões patrocinadas nas quais mais de 70% da remuneração do parceiro
privado foram pagos pela Administração Pública dependerão de autorização le-
gislativa específica.
Por fim, deve-se mencionar que, embora os contratos de PPP sejam classifica-
dos pelas categorias acima mencionadas anteriormente, não existe um padrão
internacional consistente para nomear e descrever os diferentes tipos de con-
tratos. Claramente, essas várias definições criam confusão quando olhamos
para a experiência internacional.
Por exemplo:

BRASIL
A legislação brasileira distingue entre projetos pagos pelos usuários e projetos pagos
pelo governo. A Lei de Concessões rege os projetos custeados integralmente pelos
usuários; projetos em que há pagamentos periódicos do governo são regidos pela le-
gislação de PPP. Consequentemente, apenas esses últimos projetos são comumente
conhecidos como regidos pelas PPP e os primeiros como sendo regidos pela lei de
concessões (reveja o Box 5).
MÉXICO
Com a finalidade de estimular o investimento do setor privado e promover o

desenvolvimento da infraestrutura, em 1989, o governo Salinas de Gortari ini-
ciou uma agressiva política de concessões ao setor privado para a construção,
operação e manutenção de estradas, pontes e túneis, cujo princípio básico era
fornecer ao país uma rede de rodovias que fossem transferidas o mais rápido
possível para as mãos do Estado.
A partir do ano de 2003, foi o primeiro país da América Latina a adotar o mo-
delo britânico PFI (Private Finance Initiative) por meio dos chamados “Projetos
de Prestação de Serviços” (projetos não tarifáveis). Foi também o primeiro
a desenvolver um hospital de alta especialização com participação direta do
setor privado. Atualmente, a expressão utilizada é “Parceria Público-Privada”,
tanto para projetos tarifáveis como os não-tarifáveis.
CHILE
Em 1991, é promulgada a Lei de Concessões, focada em primeiro lugar no de-

senvolvimento de rodovias e aeroportos, e posteriormente em centros de jus-
tiça, edificação pública, estradas urbanas, entre outros setores.
O modelo chileno, no entanto, segue tomando por referência sua conexão com
o mercado de capitais por meio dos fundos de pensões privados e das com-
panhias de seguros de vida como referência na aquisição de obrigações de

infraestruturas. Em vários países, por exemplo, estuda-se a possibilidade de

incluir, como critério de adjudicação de contratos, um prazo variável por meio
de mecanismos como o “menor valor atual de investimento” (MVAI), o uso de
garantias como “investimento mínimo garantido”(IMG) para mitigar os riscos
de demanda, os elementos de bancabilidade orientados a facilitar o financia-
mento com títulos (securitizações) e os sistemas de cobrança automática
REINO UNIDO
Paralelamente à experiência mexicana e chilena em matéria de concessões,

sob o princípio de contratações de longo prazo de serviços públicos com pa-
gamentos diferidos por disponibilidade e/ou uso, o governo britânico imple-
mentou no início dos anos 1990 o esquema de PPP conhecido como Private
Finance Initiative (PFI), que se constituiu, sem dúvida, em um referente obri-
gatório e necessário para o estudo e adaptação de modelos de PPP na maioria
dos países do mundo. Com efeito, o modelo britânico serviu de base para a
implementação de modelos de PPP no Canadá, Japão, Austrália, África do Sul,
Irlanda, Portugal, Países Baixos, Nova Zelândia, Rússia, República Checa. Ade-
mais, países como Espanha e França reconheceram este esquema como sendo
um mecanismo válido e eficiente de contratação de serviços públicos (incluída
a infraestrutura física), especialmente na área da infraestrutura social.
2.2. O QUE UMA PPP NÃO É: OUTROS TIPOS DE

PARTICIPAÇÃO PRIVADA
A expressão “Parceria Público-Privada” também é por vezes utilizada erronea-

mente para referir-se a vários tipos de acordos entre entidades públicas e pri-
vadas, os quais contribuem para objetivos de política pública, mas que diferem
significativamente dos contratos referidos neste curso, uma vez que não en-
volvem o desenvolvimento de projetos de infraestrutura ou serviços públicos.
Nestes acordos entre entidades públicas e privadas incluem-se, entre outros:

• Atividades voluntárias ou filantrópicas. Por parte de empresas privadas

a finalidades públicas e em coordenação com autoridades corresponden-
tes, para a realização de projetos de saúde ou de educação para a comu-
nidade iniciativas importantes de investimento estrangeira direta.
• Projetos de execução conjunta para investigação e inovação. Concebidos

para aproveitar as capacidades e a informação dos setores público e privado.
• Intervenções governamentais. Para apoiar o desenvolvimento do setor

privado, em geral, ou de setores identificados, em particular, como propor-
cionar terras, ativos, dívida, valores ou garantias para empreendimentos
totalmente privados dos quais não haja a prestação de serviços públicos.
Estes acordos diferem-se dos contratos analisados ao longo deste tópico, já

que sua duração, objetivos, marco legal e estrutura são distintos.
2.3. AS PPPS E A REGULAÇÃO SETORIAL
Alguns setores econômicos que são fundamentais para a sociedade estão su-
jeitos à regulamentação do Governo. O transporte publico, por exemplo, costu-
ma ser regulamentado para garantir o cumprimento das frequências, o respeito
às rotas, o descanso de motoristas, etc. Do contrário, corre-se o risco de as
empresas agirem exclusivamente na defesa dos seus interesses e privarem os
passageiros dos seus direitos. O setor de energia também está frequentemente
sob regulamentação estatal. Neste caso, pretende-se que as tarifas não sejam
aumentadas (privando os usuários da eletricidade como serviço essencial) e que
não ocorram cortes de energia. Portanto, o governo também fiscaliza que as em-
presas façam os investimentos necessários para garantir a qualidade do serviço.
O governo, geralmente, atribui responsabilidades a uma entidade reguladora

independente, para proteger os usuários de possíveis abusos de poder de mer-
cado, por meio do controle de tarifas e padrões de serviço18.
18 Além da proteção do usuário em face de possíveis abuso de poder de mercado, o regulador nas PPPs, no
contexto brasileiro, tem atribuições que compreendem, exemplificativamente, (i) regulação econômica dos
contratos e análise de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro; (ii) delimitação de matérias técnicas
relativas ao objeto da concessão. Tais atribuições visam proteger o bom andamento da concessão de for-
ma geral, e não apenas sob a perspectiva de eventual abuso contra o usuário.

A regulamentação de um determinado setor também pode reger os termos

da negociação entre seus fornecedores, a concessão de licenças e o controle
sobre as decisões de investimento no setor.
O marco jurídico das PPPs e as leis e regulamentos setoriais devem manter

uma harmonia cuidadosa, para garantir que não haja conflitos entre o contrato
de PPP e os requisitos regulatórios. Por isso, a clareza no estabelecimento de
papéis e responsabilidades, o sistema de monitoramento da resolução de con-
flitos e a eficácia do esquema regulatório são elementos essenciais para o bom
desempenho das PPPs.
BOX 8: Controle e Regulação das PPPs no Brasil
No Brasil é relevante enfatizar as atuações dos órgãos de controle, como os tribu-

nais de Contas, responsáveis pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legali-
dade, legitimidade e economicidade das contratações, e também dos organismos
de regulação, responsáveis por regular e fiscalizar as atividades concedidas, equi-
librando os interesses das várias partes envolvidas.
A partir de 2018, com a publicação da Instrução Normativa (IN) Nº 81, o Tribunal

de Contas da União (TCU) passou a fiscalizar previamente os processos de de-
sestatização realizados pela Administração Pública Federal, compreendendo as
privatizações de empresas, as permissões de serviço público y a contratação das
PPP e as outorgas de atividades econômicas reservadas ou monopolizadas pelo
Estado. Na prática, isto significa que o gestor público que considerar a adoção da
modalidade de PPP como possível alternativa que confere maior vantagem à Ad-
ministração, deverá incorporar o TCU na sua Estrutura de Controle de Qualidade
e Aprovação, considerando as determinações e procedimentos estabelecidos da
referida IN.
A Instrução Normativa Nº 81, estabelece que os órgãos gestores deverão com-

partilhar com o TCU extrato do planejamento da desestatização prevista, em que
conste a descrição do objeto, a previsão do valor dos investimentos, sua rele-
vância, a localização e respectivo cronograma licitatório, com antecedência mí-
nima de 150 dias da data prevista para publicação do edital. Adicionalmente, o

órgão concedente deverá disponibilizar os estudos de viabilidade e as minutas do

instrumento convocatório e respectivos anexos, incluindo minuta contratual e ca-
derno de encargos, já consolidados com os resultados decorrentes de eventuais
consultas e audiências públicas realizadas, com, no mínimo, 90 dias da data pre-
vista para publicação do edital de licitação.
Todavia, cada Tribunal de Contas tem suas regras próprias que regulam as inte-
rações do tribunal com o processo de tomada de decisão sobre contratações via
PPP. Há práticas que impõem ao setor público interações formais com o Tribunal
de Contas nos momentos iniciais da tomada de decisão e há práticas que de-
mandam trocas com o Tribunal de Contas responsável na fase final da tomada de
decisão.
Quanto a atuação de agências reguladoras no âmbito de PPPs, elas em geral, pos-

suem a função de regular e fiscalizar as atividades concedidas, assegurando os
padrões de qualidade contratualizados entre os parceiros púbicos e privados, as-
sim como a correta realização dos investimentos e serviços. Em outras palavras,
as agências regulatórias possuem função de garantir o cumprimento do contrato
e de defendendo os interesses das partes que são traduzidos neste acordo arbi-
trando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição
imperfeita ou infração contra a ordem econômica. Diversas agências reguladoras
no Brasil possuem responsabilidade de gerir aspectos econômicos e financeiros
em contratos, como por exemplo o cálculo de reajustes tarifários cobrados pelas
concessionárias aos usuários.
Em 2019 foi publicada a Lei 13.848, instituindo o novo marco legal das agências
reguladoras. A lei dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o
controle social das agências reguladoras, com intuito de padronizar, aprimorar e
dar mais transparência ao seu funcionamento.
No nível federal, o Brasil conta atualmente com 11 agências reguladoras19. Esta-

dos e Municípios possuem liberdade para criar suas próprias agências regulado-
ras, obedecendo o devido processo legal. Assim, além de agências reguladoras
19 Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombus-
tíveis (ANP); Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(Anvisa); Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); Agência Nacional de Águas (ANA); Agên-
cia Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT);
Agência Nacional do Cinema (Ancine); Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); Agência Nacional de
Mineração (ANM).

federais, existem agências reguladoras estaduais e municipais20 que atuam em

múltiplos setores da economia, com intuito de contrabalancear os diversos inte-
resses dos prestadores de serviço, usuários e os titulares.
À título de exemplo de agências reguladoras estaduais, cita-se a ARSESP – Agên-

cia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo, a ARCE – Agên-
cia Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará, a AGERGS
– Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande
do Sul e a ADASA – Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico
do Distrito Federal.
3. COMO SÃO UTILIZADAS AS PPPS:

SETORES E SERVIÇOS
Como indicado nas seções anteriores, existem duas características principais

dos setores e serviços para os quais as PPPs são aplicadas: que o projeto cons-
titua ou contribua para o fornecimento de bens e / ou serviços públicos e que
o projeto envolva ativos de longa duração alinhados com o prazo do contrato
de PPP.
Alguns países optam por usar PPP principalmente em setores específicos, re-
fletindo prioridades, ou setores nos quais se espera que as PPPs tenham mais
sucesso. Ao contrário, outros países definem certos setores ou serviços para os
quais as PPPs não serão utilizadas21. s vezes, estes são chamados de “serviços
básicos”, ou seja, serviços que o governo fornece exclusivamente e que não
são delegados ao setor privado por meio de uma PPP. Por exemplo, em alguns
países, a responsabilidade pelo fornecimento de eletricidade, água ou segu-
rança pública é intransferível ou não delegável. Na prática, as definições de
“serviços centrais” variam de acordo com as preferências e percepções locais.
20 A partir do Novo Marco do Saneamento, a regulação no setor passou a ocorrer de forma um pouco
distinta, com a ANA (em nível federal) estabelecendo normas de referência e as agências subnacionais
atuando de forma direta com os prestadores de serviço.
21 No contexto brasileiro, a Lei nº 11.079/2004 estabelece, em seu art. 4º, III, a “indelegabilidade das funções
de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado”.

O quadro seguinte apresenta alguns dos setores e tipos de projetos nos quais
são utilizados PPP.
BOX 9: O desenvolvimento das PPPs no Brasil
A Lei nº 11.079/2004 estabelece que projetos certos setores não podem ser rea-
lizados. Especificamente, o art. 4º, III, determina que não é possível a realização
de PPPs que transgiram ao setor privado funções de “regulação, jurisdicional, do
exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado”.
Sem prejuízo das regras estabelecidas acima, O Brasil avançou com projetos de
PPP em diversos setores como forma de entregar infraestrutura e prestação de
serviços públicos de qualidade. Dados do final de novembro de 2021 apontam
para a existência de 583 iniciativas, distribuídas em 15 segmentos, sendo conduzi-
dos por todos os entes políticos nacionais, com destaque para os municípios.
Iniciativas de PPP
4 no Brasil por Segmento
9 2
18 12 2
18 Iluminação Pública
18 Resíduos Sólidos
Saúde
213
30 Eficiência Energética e Tecnologia
Água e Esgoto
Mobilidade
33 Unidades Administrativas e Serviços Públicos
Cultura, Lazer e Comércio
Rodovias
36 Educação
Habitação e Urbanização
Sistema Prisional
37 Aeroportos
Terminais Rodoviários
Meio Ambiente
40
111
Fonte: Radar PPP. Radar de Projetos, acesso em 26 de novembro

de 2021. A Radar PPP atualiza seus dados diariamente.

Esta diversificação setorial demonstra como o instrumento de PPPs vem sendo

aplicado para endereçar diversas demandas de intervenção pública no país.
Tabela 2. Setores e tipos de projetos
Sector Tipo de projeto
• Autopistas, túneis e pontes Trens

• Sistemas de trânsito massivo
Transporte • Portos
• Aeroportos
• Materiais rodantes, ferrovias
• Tratamento de água
Água
• Distribuição de água e sistemas de águas residuais
• Ativos de geração
Energia • Ativos de transmissão
• Sistemas de distribuição
• Educação: instalações para escolas,

transporte escolar
• Saúde: instalações para serviços de atenção médica,
Infraestrutura social transporte de pacientes
e governamental
• Coleta, tratamento e disposição final de resíduos
• Construção e operação de prisões Revitalização de
centros urbanos Projetos sociais de habitação
Iniciativas de PPP
17
7 17 no Brasil por Ente Político
Município
142
Estado
400
583 Distrito Federal
iniciativas
União
de PPP
Consórcios Públicos
Fonte: Radar PPP. Radar de Projetos,

acesso em 26 de novembro de 2021.
A Radar PPP atualiza seus dados diariamente.

Das iniciativas conhecidas no Brasil, 183 já se materializaram em contratos assina-

dos com o setor privado, com destaque para os segmentos de Iluminação Pública
(56), Resíduos Sólidos (35) e Água e Esgoto (23).
Contratos de PPP assinados por ano no Brasil

183
Publicação 163
da Lei 111 124
103 107
nº 11.079/04 79 90
49 62
15 28 31
0 0 3 6 11
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Contratos Iniciados
Fonte: Radar PPP. Radar de Projetos, acesso em 26 de novembro de 2021.

A Radar PPP atualiza seus dados diariamente.

IDEIAS PRINCIPAIS
• Existem diversas definições do que é uma PPP, mas o elemento comum a
todas elas é que envolvem o setor privado na prestação de bens e servi-
ços, tradicionalmente prestados e ofertados pelo governo.
• A definição apresentada neste curso é ampla e enfatiza a longa duração

do contrato, a transferência significativa de riscos para o setor privado e
a geração de valor econômico.
• As PPPs devem otimizar benefícios para cada uma das partes envolvidas,
por meio de um contrato claro e justo.
• A variedade de contratos é definida principalmente em função do tipo de

bem, das funções assumidas pelo ente privado e do mecanismo de paga-
mento, bem como dos resultados esperados e do quadro regulamentar
necessário para assegurar condições de concorrência e proteção contra
ações monopolísticas.

Parcerias Publico Privadas Implementando Soluções No Brasil

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PARCERIAS

Gerente do Setor de Conhecimento, Inovação e Comunicação (KIC):

Chefe da Equipe de PPP do BID:

Chefe do Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Econômico e Social (INDES):

Coordenador Geral do Programa de Fortalecimento e Capacitação em PPP do BID:

Desenvolvimento, adaptação e revisão de conteúdos:

Copyright © 2022 Banco Interamericano de Desenvolvimento. A presente obra está sujeita

Observe que a URL inclui termos e condições adicionais desta licença.

2. O QUE É UMA PPP? DEFINIÇÃO DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA .. 7

2.1 Tipos de contrato ou de modelos de ppp e terminologia. . . . . . . . 12

3. COMO SÃO UTILIZADAS AS PPPs: SETORES E SERVIÇOS. . . . . . . . . 34

• Definir uma Parceria Público-Privada (PPP) e identificar suas características

• Distinguir os tipos de contrato de PPP, segundo a classe do ativo ou infra-

• Identificar os setores e tipos de projetos nos quais a modalidade PPP é co-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

Há vários os estudos que investigam a necessidade de investimento em infra-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

provenientes de investimentos diretos do setor público e 0,5 do PIB provenien-

O investimento em infraestrutura na América Latina e Caribe está bem abaixo

O Brasil especificamente vive um cenário de crescente déficit fiscal das contas

No contexto de restrições fiscais na região, o aumento do investimento em

Nesse sentido, as Parcerias Público-Privadas (PPP), utilizadas de forma ade-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

projetos públicos de infraestrutura4 e serviços básicos (energia, água, sanea-

Embora o Brasil tenha experiência no desenvolvimento de projetos de PPP,

O desafio-chave para os responsáveis pela formulação e implementação de

2. O QUE É UMA PPP? DEFINIÇÃO

Existem diferentes definições do termo “Parceria Público-Privada”. Atualmen-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

No contexto brasileiro, entendemos importante realizar uma diferenciação entre

No Brasil, os institutos são tratados em leis diferentes (8.987/95 para as con-

Para fins destes materiais, consideraremos ambos os institutos como parcerias/

Ao longo deste curso, entende-se por PPP:

um contrato de longo prazo, entre um ente privado e uma en-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

Esta definição inclui:

• As PPPs encarregadas de criar, operar, manter e conservar infraestrutura nova

• As PPPs nas quais as fontes para cobrir os custos de operação, manutenção

Como se verá a seguir, os tipos de contrato e modelos PPP variam segundo a

• Integra diferentes atividades relacionadas ao ciclo de vida de um projeto de

• Recorre a recursos privados, de maneira total ou parcial, para o financiamen-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

• Os ativos ou serviços fornecidos são especificados em termos de resultados e não

O prazo do contrato sempre deve ser suficientemente longo a fim de que o

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

O primeiro grupo de projetos baseia-se em tarifas de usuários e é regulamentado

De fato, exceto pelas diferenças na fonte de receitas do concessionário, e de as-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

2.1 TIPOS DE CONTRATO OU DE MODELOS DE PPP E

Conforme já mencionado, uma PPP compreende um contrato de longo prazo

a. Tipos de ativo ou infraestrutura e serviço a ser provido.

b. Atividades e riscos que assume o ente privado e origem dos investimen-

c. Fonte de recursos para financiar o investimento inicial (financiamento)

a) Tipos de ativo (infraestrutura pública a ser desenvolvida e serviços a pro-

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

Vários projetos de PPP greenfield e brownfield foram implementados no Brasil.

O projeto de PPP (concessão administrativa) das Escolas Municipais de Belo Ho-

Fonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.

MÓDULO I. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

Outro projeto greenfield de destaque recente no Brasil é a Ponte Salvador-Itapa-

Fonte: Concessão Sistema Rodoviário Salvador-Ilha de Itaparica.

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Aracaju (com apoio da Caixa Econômica Federal e do International Finance Cor-