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Obras Públicas: Comentários à jurisprudência do TCU 2. ed.

, ano 2013, n. 1, abr. 2013

FINANCIAMENTO – BANCOS PÚBLICOS

Os bancos públicos têm exercido papel fundamental no financiamento de ações
governamentais de interesse coletivo. Existem linhas de crédito específicas, por exemplo, do
BNDES, da Caixa Econômica Federal e do Banco do Nordeste, como em dezenas de bancos
estaduais, com claro viés social.
Por se tratar de instituições públicas, além dos estatutos de cada empresa, aqueles
Bancos estão estritamente vinculados aos princípios fundamentais da administração, como
a finalidade, eficiência, economicidade e moralidade. Um investimento que traga lucro à
instituição — e consequentemente aos cofres públicos —mas que alveje empreendimentos
pautados pela improbidade — como obras superfaturadas — não se encontra dentro do
espectro possível de ações dessas instituições estatais.
Veja-se o caso do BNDES. Ao propiciar financiamentos — muitas vezes com taxas
subsidiadas — ultima-se o desenvolvimento do país. Empréstimos diferenciados com
finalidade distinta maculariam a própria legitimidade nessas atuações. Existe um custo de
oportunidade da disponibilização desses recursos, que só pode ser justificado pelo interesse
coletivo, finalidade de qualquer ação governamental. No caso de obras, essa legitimidade se
materializa pela conclusão dos objetos de financiamento e o consequente atendimento
específico de alguma ação desenvolvimentista (social, econômica, financeira ou em
qualquer área da Administração).
Deste modo, além das garantias específicas, devem ser tomadas, também, providências
para avalizar o resultado das ações financiadas. Nos empréstimos para a construção de
obras públicas, convém estabelecer condições para assegurar que os empreendimentos
estejam prontos nos prazos avençados. Deve-se cercar de meios para permitir a aferição da
viabilidade do objeto de empréstimo. Sem os projetos e a consequente verificação da
factibilidade de seus custos e da exequibilidade de seus cronogramas, não há condições para
afiançar e controlar o resultado desses financiamentos; inclusive o de sua lisura.
Tais providências não buscam, apenas, resguardar eventuais prejuízos decorrentes das
operações de crédito a serem realizadas. Existe um viés ainda mais amplo. Afora a
indissociável vinculação à moralidade nos investimentos realizados por um banco público,
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ao não se admitir que exista o emprego de recursos em empreendimentos com sobrepreço,
busca-se a segurança no resultado dessas ações.
Os bancos públicos, assim, devem tomar providências próprias — independentes de
eventuais avaliações dos órgãos de controle — para acautelar, na raiz, que seus
financiamentos não alimentem obras superfaturadas, em prol do princípio da moralidade.
Não se busca a avaliação de minúcias de engenharia. Basta uma comparação dos serviços
contratados com os paradigmas oficiais de preços (Sicro/SINAPI), além de um exame da
factibilidade dos cronogramas apresentados.
Todas essas questões têm sido discutidas pelo Plenário do TCU nos financiamentos
para a Copa do Mundo de Futebol de 2014, com massivos investimentos provenientes do
BNDES e da Caixa Econômica Federal. Alguns desses julgados estão relacionados a seguir.

Jurisprudência

Acórdão 3229/2010-TCU-Plenário
Ministro Relator: Valmir Campelo

Trecho do Acórdão:
8. O assunto foi detidamente analisado por este Plenário quando da prolação do Acórdão
1.588/2011, oportunidade em que se apreciou representação formulada por Procurador da
República sobre supostas irregularidades nos procedimentos adotados pela Caixa para a
contratação e liberação de recursos vinculados às obras de mobilidade urbana para a Copa.
9. No voto condutor daquela decisão, anotei:
“Preliminarmente, concordo que o papel da CAIXA, como agente financiador, não pode se
confundir com o do tomador dos empréstimos; nem tampouco com o dos órgãos de controle.
Vincular a responsabilidade do Banco em absolutamente toda a gama de atos e procedimentos
que envolvem o procedimento licitatório — atividade típica do contratante — seria um arremedo
que extrapola a própria capacidade legal (e por que não logística) da instituição em lidar com as
inevitáveis questões administrativas e judiciais que possam surgir. Esse não é o métier da
empresa; nem técnico; nem legal.
Não se espera, portanto, que cada etapa da licitação, ou os meandros da execução contratual,
sejam objeto de análise pormenorizada do Banco. Entretanto, como registrou a CAIXA, deve
haver aderência dos projetos às regras e aos objetivos sociais da empresa, além do respeito aos
princípios constitucionais da Administração Pública. As análises, portanto, devem ser suficientes
para garantir esses preceitos.
Refiro-me mais exatamente ao domínio da instituição quanto à aderência de suas ações aos
objetivos estratégicos do Banco e à finalidade de suas aplicações. Dentro dos preceitos de
governança corporativa, como ainda aos princípios norteadores da Administração, a entidade
deve possuir controles internos mínimos para garantir o resultado de seus investimentos e a
probidade dos objetos de suas aplicações. Por lógica, os financiamentos não devem alimentar
empreendimentos superfaturados ou que apresentem desvios aos preceitos fundamentais de
moralidade e eficiência”.
10. A par destes princípios caros à gestão pública, para cujo alcance registrei a necessidade de
suficiência das análises, capaz de obstar a sombra do superfaturamento, é que este Pleno houve
por bem expedir os seguintes comandos à Caixa:
“9.2. dar ciência à Caixa Econômica Federal que, com relação aos contratos de financiamento para
as obras de infraestrutura relacionadas à Copa do Mundo de Futebol de 2014, a análise dos
projetos de engenharia deve ser realizada anteriormente à liberação da primeira parcela dos
financiamentos, nos termos dos princípios norteadores da Administração Pública e dos
regulamentos internos do Banco, dentre eles a SA-020 – Contratação de Operações na Área de
Saneamento e Infraestrutura com o Setor Público; a SA-044 – Diretrizes para as Análises Técnicas
das Operações de Crédito e Assessoramento em Saneamento e Infraestrutura; a AE-104,
Engenharia - Análise e Acompanhamento de Empreendimentos Financiados para Entes Públicos
e Privados; e o “Manual de Fomento - Setor Público e Privado – Programa Pró-Transporte”; (...)
13. Nessa tarefa de verificar — minimamente — a compatibilização dos preços dos
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empreendimentos financiados, como já assente no Acórdão 1.588/2011-Plenário, a instituição
deve, se necessário, abandonar a zona de conforto e adicionar a seu leque de pesquisas outras
fontes oficiais de preços, mormente o SICRO, tendo em vista as limitações do SINAPI no plano da
construção de pavimentos rodoviários.
14. Relembro que a Caixa opôs embargos ao Acórdão 1.588/2011-Plenário, com foco em suposta
contradição entre a fundamentação alinhavada no voto e o que, por fim, dispôs a recomendação
inscrita no subitem 9.3 acima transcrito. Embargos conhecidos, porém não providos, por
cristalinos e coerentes os termos do voto com as disposições da decisão.
15. Por oportuno, transcrevo excerto de voto condutor daquela decisão, de minha lavra: (Acórdão
2.083/2011-Plenário):
“Esses ‘controles internos mínimos’ não se confundem, de maneira alguma, com o controle
externo. Dentro de uma visão de governança corporativa, a entidade deve possuir em seus
processos meios para mitigar os riscos quanto ao desalinhamento de suas ações aos objetivos
estratégicos da empresa. Por óbvio que o financiamento de obras superfaturadas não está
alinhado com esses objetivos, nem tampouco com os princípios norteadores da Administração
Pública.
Nesses, casos, de forma independente, é legítimo à CAIXA que não pactue qualquer
financiamento. Não se fale, assim, de impossibilidade jurídica de agir. Um contrato é um acordo
de vontades. Existem dispositivos contratuais que vinculam o repasse de recursos à aprovação
dos projetos pelo Banco.
16. Deixo claro, tal qual expus no voto condutor do Acórdão 1.927/2011-Plenário, ao julgar
situação semelhante em financiamento do BNDES, que não se busca a avaliação de minúcias de
engenharia. Basta uma comparação dos serviços contratados com os paradigmas oficiais de
preços, além de um exame da factibilidade dos cronogramas apresentados. Tenho, portanto, que
os referenciais de custos devem ser tomados mediante pesquisas de preços somente nos casos em
que tais itens não possuam correspondência direta no Sinapi/Sicro ou em outros paradigmas
oficiais.
17. Em arremate, propõe a Secex-2 determinação à Caixa para que realize, no prazo de 120 dias,
nova análise orçamentária dos empreendimentos financiados pelos contratos 318.926-13 e
318.936-38.
18. Anoto que a ocorrência, a par dos riscos que comporta, poderia ensejar, nos termos fixados
pelo Acórdão 844/2011-P, a retenção cautelar de desembolsos, após a oitiva do ente federativo
tomador dos financiamentos.
19. Avalia a unidade instrutiva, contudo, opinião com a qual perfilho, que nesta etapa processual
— ponderando o caráter improrrogável de um evento como a Copa e a possibilidade de
readequação dos procedimentos pela Caixa — seria prematura a suspensão dos desembolsos,
sem prejuízo de que a medida venha a ser adotada oportunamente, caso persistam as
irregularidades verificadas nestes autos.
20. Com efeito, não tenho reparos a fazer nas propostas alinhavadas pela unidade instrutiva, às
quais acrescento apenas um alerta de que a persistência das irregularidades poderá ensejar a
adoção de medida acautelatória, consistente na paralisação do fluxo financeiro dos contratos,
assegurado o contraditório para o tomador dos empréstimos.

Acórdão 1517/2011-TCU-Plenário
Ministro Relator: Valmir Campelo

Trecho do Voto:
5. Em um contexto dessas decisões, pano de fundo do corrente processo e demais financiamentos
do BNDES para a construção das arenas da Copa, alerto que tais providências não buscam,
apenas, resguardar eventual prejuízo decorrente das operações de crédito a serem realizadas —
posto que as garantias contratuais do Fundo de Participação dos Estados seriam suficientes para
tal. 6. Existe um viés ainda mais amplo. Afora a indissociável vinculação à moralidade nos
investimentos realizados por um Banco público, ao não se admitir que exista o emprego de
recursos em empreendimentos com sobrepreço, busca-se a segurança no resultado dessas ações.
7. Em outras palavras, a União, ao propiciar financiamentos com taxas mais baixas, ultima o
desenvolvimento do país. Empréstimos diferenciados com finalidade distinta maculariam a
própria legitimidade nessas atuações. No presente caso, o bem coletivo — teleologia de todas as
formas de administração — se materializa pela conclusão tempestiva das obras e na própria
viabilidade da realização da Copa do Mundo no Brasil. Obras extemporâneas não terão cumprido
a sua finalidade.
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8. Assim, a garantia desse investimento (na verdade de seu resultado) é também a certeza de que
as obras estejam prontas. É por isso que o BNDES deve se cercar de meios que lhe permitam
aferir a viabilidade do objeto do empréstimo. Sem os projetos, a factibilidade de seus custos e
exequibilidade de seus cronogramas, não há meios para garantir e controlar o resultado desses
financiamentos. Essas preocupações eu já expus ao proferir o meu voto no Acórdão 1517/2010-P,
em avaliação desta Corte acerca dos riscos envolvidos para a Copa do Mundo.
9. No presente acompanhamento, pois, em apertado resumo, trata-se das providências tomadas
pelo BNDES para o saneamento dos indícios de sobrepreço apontados pelos órgãos de controle,
assim como a averiguação se o banco dispunha, já, de projeto executivo em condições de
viabilizar o repasse dos recursos excedentes a 20% do total de financiamento.

Acórdão 757/2010-TCU-Plenário
Ministro Relator: Valmir Campelo

Trecho do Voto:
3. Quanto ao mérito, observo do acima relatado que de acordo com as matrizes de
responsabilidade assinadas pelo Governo Federal e por todos os estados e municípios que
sediarão os jogos da Copa 2014, nas obras dos estádios e nas de mobilidade urbana, a
participação da União deverá se restringir, respectivamente, a financiamentos concedidos pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e pela Caixa Econômica
Federal (Caixa).
4. Nesse contexto, cabe ao Tribunal de Contas da União a análise dos procedimentos de
contratação das operações de crédito e a verificação da adequação e da suficiência das garantias, e
aos tribunais de contas dos estados e dos municípios a fiscalização da aplicação dos recursos
obtidos para a contratação e execução das obras.

Acórdão 1588/2011-TCU-Plenário
Ministro Relator: Valmir Campelo

Trecho do Voto:
20. Preliminarmente, concordo que o papel da CAIXA, como agente financiador, não pode se
confundir com o do tomador dos empréstimos; nem tampouco com o dos órgãos de controle.
Vincular a responsabilidade do Banco em absolutamente toda a gama de atos e procedimentos
que envolvem o procedimento licitatório — atividade típica do contratante — seria um arremedo
que extrapola a própria capacidade legal (e por que não logística) da instituição em lidar com as
inevitáveis questões administrativas e judiciais que possam surgir. Esse não é o métier da
empresa; nem técnico; nem legal.
21. Não se espera, portanto, que cada etapa da licitação, ou os meandros da execução contratual,
sejam objeto de análise pormenorizada do Banco. Entretanto, como próprio registrou a CAIXA,
deve haver aderência dos projetos às regras e aos objetivos sociais da empresa, além do respeito
aos princípios constitucionais da Administração Pública. As análises, portanto, devem ser
suficientes para garantir esses preceitos.
22. Refiro-me mais exatamente ao domínio da instituição quanto à aderência de suas ações aos
objetivos estratégicos do Banco e à finalidade de suas aplicações. Dentro dos preceitos de
governança corporativa, como ainda aos princípios norteadores da Administração, a entidade
deve possuir controles internos mínimos para garantir o resultado de seus investimentos e a
probidade dos objetos de suas aplicações. Por lógica, os financiamentos não devem alimentar
empreendimentos superfaturados ou que apresentem desvios aos preceitos fundamentais de
moralidade e eficiência.

Acórdão 3129/2011-TCU-Plenário
Ministro Relator: Valmir Campelo

Trecho do Acórdão:
9.1. determinar à Caixa Econômica Federal (...):
9.1.1. realize nova análise orçamentária dos empreendimentos financiados por meio dos contratos
318.926-13 e 318.936-38, firmados com o Município de Belo Horizonte, de modo a dar efetiva
consecução à verificação da compatibilidade dos orçamentos apresentados com os preços de
mercado (normativo interno da Caixa AE 104, item 4.5.6.1), e com vistas a cumprir a sua
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atribuição, enquanto agente operador e financeiro do FGTS, de zelar pela correta aplicação de
recursos do Fundo, evidenciando a análise efetuada em quadro comparativo próprio (normativo
interno da Caixa AE 104, item 4.5.6.4.1);
9.1.2. providencie a juntada, ao dossiê do financiamento do BRT Antônio Carlos/Pedro I (contrato
318.926-13/10), da planilha orçamentária anexa ao 8º termo aditivo ao contrato SC 31/08,
devidamente assinada pela entidade contratada para a execução das obras, com vistas a dar
confiabilidade aos dados utilizados na análise de custos e na verificação de sua compatibilidade
com o processo licitatório, procedimentos inerentes ao financiamento objeto do mencionado
contrato, previstos nos normativos internos da Caixa AE 104, SA 015 e SA 044; promovendo a
conferência dos dados dessa planilha com aquela originalmente indicada como correspondente
ao oitavo termo aditivo do contrato SC 31/08, documento este que não contempla a assinatura da
entidade contratada; e adotando as eventuais medidas retificadoras que se fizerem necessárias;

Acórdão 2085/2011-TCU-Plenário
Ministro Relator: Valmir Campelo

Trecho do Acórdão:
9.1. determinar ao BNDES, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do
Tribunal, que:
9.1.1. abstenha-se de liberar recursos ao subcrédito “B” (Decisão de Diretoria 1880/2010 – BNDES)
para as obras do projeto Transcarioca (corredor T5), até que seja providenciada a devida
regularidade ambiental do empreendimento, bem como a entrega, análise e aprovação do projeto
da Etapa II da obra, que contará, necessariamente, com manifestação da instituição financeira
acerca do alinhamento dos preços do orçamento com os referenciais oficiais da Administração,
mormente o Sinapi e o Sicro, além da factibilidade dos prazos enunciados no projeto; (...)

Acórdão 1150/2012-TCU-Plenário
Ministro Relator: Valmir Campelo

Trecho do Acórdão:
5. Em outras palavras, a União, ao propiciar financiamentos com taxas mais baixas, ultima o
desenvolvimento do país. Empréstimos diferenciados com finalidade distinta maculariam a
própria legitimidade e efetividade dessas atuações.
12. Em contornos mais claros, se o BNDES tem conhecimento que uma obra — em que é
mutuante — apresenta superfaturamento, o que esperar desse Banco Público? Que continue
enviando recursos a taxas subsidiadas destinados a fins espúrios? Poderia o BNDES financiar
empreendimentos ilegais ou atividades ilícitas? Mesmo ciente de toda sorte de irregularidades, o
BNDES poderia se comprometer a “financiar” essas e outras improbidades?
13. Não, não poderia. Existe um compromisso social do BNDES, instituído em seu estatuto. E ele
não perpassa pelo financiamento de superfaturamentos. Inexiste qualquer desproporcionalidade
ou entendimento desarrazoado nesse raciocínio.
Ver também: Acórdão Plenários 641/2010 e 844/2011.

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