Licenças Ambientais

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Obras Públicas: Comentários à jurisprudência do TCU 2. ed.

, ano 2013, n. 1, abr. 2013
LICENÇAS AMBIENTAIS
Tipifica-se na Lei 9.605/98 como crime ambiental:
Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar,
armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde
humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou nos seus
regulamentos: (...).
A Resolução-Conama nº 237/97 disciplina que o licenciamento ambiental é o procedimento

administrativo pelo qual o órgão ambiental competente autoriza a localização, instalação, ampliação e a
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças (Resolução-
Conama nº 237/97):
I - Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade

aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos
básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as
especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle
ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação
do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operação.
Como regramento simples, em uma aplicação direta aos empreendimentos que envolvam obras e
serviços de engenharia, a licença prévia — concedida após a apresentação e o exame dos estudos ambientais
adequados — é parâmetro para a elaboração do projeto básico e apresentará os requisitos e condições de
contorno a serem necessariamente consideradas pelos projetistas para proposição de suas soluções técnicas.
Já as licenças de instalação devem ser obtidas previamente ao início das obras propriamente ditas.
Constará desse documento um rol de medidas de compensação, com os respectivos prazos de atendimento,
que deverão ser observadas pelo construtor como mitigação à atividade poluidora. Sem o atendimento de
todo o leque de exigências estabelecidas na licença de instalação, não se estará apto para adquirir a licença de
operação, que atesta o efetivo cumprimento de todas as etapas anteriores do licenciamento.
Em diagrama representativo das fases de obtenção das licenças:
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Jurisprudência
Acórdão 516/2003-TCU-Plenário
Ministro Relator: Walton Rodrigues
Trecho do Acórdão:
9.2.3. inclua no Fiscobras, como indício de irregularidade grave, as seguintes ocorrências:
9.2.3.1. a contratação de obras com base em projeto básico elaborado sem a existência da licença prévia, conforme
art. 7º, §2º, inciso I e art. 12, ambos da Lei nº 8.666/93, c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução Conama nº 237/97;
9.2.3.2. o início de obras sem a devida licença de instalação, bem como o início das operações do empreendimento
sem a licença de operação com base nas Resoluções Conama nº 237/97 e 06/87;
Ministro Relator: Benjamin Zymler
Trecho do Voto:
Restou demonstrado pela Unidade Técnica que não foi providenciada a obtenção do necessário licenciamento
ambiental. Veja-se que a Prefeitura buscou, mais de dois meses após a celebração do contrato (...), informações sobre
a elaboração do estudo de impacto ambiental. Observo, ainda, que a elaboração desse estudo foi conferida à licitante
vencedora do certame licitatório. Vê-se, pois, que restou demonstrada a subversão da ordem natural dos atos
relativos à licitação.
Ministro Relator: Marcos Vilaça
Trecho do Voto:
No TC nº 014.002/1999-0, referente à auditoria realizada nas obras de ampliação do Porto de Santarém e de
implantação das hidrovias Capim-Guamá, Marajó e Teles Pires-Tapajós, a Secex/PA analisou a legislação ambiental
acima citada, explicitando o seguinte:
A Licença Prévia constitui-se unicamente em análise preliminar da proposta pela qual o Poder Público autoriza o
prosseguimento dos estudos do projeto, fazendo exigências que julgar necessárias à manutenção de um meio
ambiente saudável, verificando, por exemplo, se a proposta contempla mecanismos para a preservação ou
restauração de recursos ambientais com vistas à sua utilização racional. Como consequência natural, o
licenciamento concedido não é válido indeterminadamente. Normalmente, sua outorga vincula-se a condições que,
se não cumpridas pelo requerente, ensejam a perda do direito concedido.
(...) o projeto executivo é etapa posterior à obtenção da Licença Prévia (LP) e sua aprovação se dá por meio da
Licença de Instalação (LI). Logicamente que a licitação da obra só pode se dar após esta última licença, quando o
projeto executivo estará definitivamente concluído - consideradas inclusive as alterações oriundas das audiências
públicas e de determinações do órgão licenciador. (...)
4.36 Como a Companhia de Docas do Pará não havia observado os passos acima, o TCU exarou o Acórdão nº 26,
Ata nº 03/02-Plenário, com o seguinte teor:
e) cumpra, como norma geral, no licenciamento de suas obras, as seguintes etapas, definidas a partir da legislação e
normas ambientais:
1ª) encaminhe ao órgão licenciador informações técnicas sobre a concepção e localização do empreendimento, a fim
de obter seu cadastramento e conhecer que estudos e projetos serão necessários para licenciá-lo;
2ª) elabore o projeto básico, o EIA/Rima e demais estudos exigidos pelo órgão licenciador, no caso de ter sido
considerado viável o empreendimento;
3ª) requeira a Licença Prévia;
4ª) explique o EIA/Rima aos interessados, no caso de o licenciador convocar audiências públicas;
5ª) obtenha a Licença Prévia;
6ª) elabore o projeto executivo do empreendimento, procurando atender todas as restrições e medidas adicionais
determinadas pelo órgão licenciador quando expediu a Licença Prévia;
7ª) requeira e obtenha a Licença de Instalação;
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8ª) licite a obra;
9ª) execute a construção;
10ª) requeira e obtenha a Licença de Operação; (...)
4.38 Assim, ao contrário do que afirmou o responsável, tanto a legislação, quanto as boas práticas de gestão
preconizam que o procedimento licitatório somente seja iniciado após a obtenção da Licença Prévia.
4.39 (...) devem ser rejeitadas as razões de justificativa (...) e determinado ao DNIT, (...), que cancele a licitação
anterior e faça uma nova somente após a expedição da licença prévia e da licença de instalação (...)
6. Atendendo a minha solicitação para se pronunciar sobre a matéria, o Ministério Público junto ao Tribunal,
representado na ocasião pela Procuradora Cristina Machado da Costa e Silva, manifestou anuência à proposta da
Unidade Técnica, ressalvando, entretanto que apenas a licença prévia seria um condicionante à abertura do certame
(...)
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT que abstenha-se de estabelecer
em suas licitações as seguintes exigências ou condições: (...) 9.2.5. inexistência de licenciamento ambiental (Licença
Prévia), fato que é considerado irregularidade grave, conforme entendimento manifestado no Acórdão nº 516/2003-
Plenário;
Ministro Relator: Raimundo Carreiro
9.1. (...), determinar à Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude de Minas Gerais que adote as providências
abaixo especificadas, previamente à licitação (...):
9.1.2. obtenha a licença ambiental prévia e/ou de instalação, devendo o projeto básico compreender
obrigatoriamente o impacto ambiental antecipadamente determinado, a fim de que o empreendimento seja
concebido e orçado levando-se em conta as medidas mitigadoras, compensatórias e/ou corretivas do meio ambiente
porventura fixadas, em cumprimento ao disposto na legislação aplicável (art. 10 da Lei 6.938/1981; art. 6º, inciso IX,
c/c o art. 12, inciso VII, da Lei 8.666/93; art. 8º, inciso I, da Resolução CONAMA 237/1997; e o art. 25, inciso III, da
Portaria Interministerial nº 127/2008);
Ministro Relator: Marcos Bemquerer
Trecho do Voto:
25. No que concerne à realização de licitação sem licença prévia ambiental (alínea “c”), trata-se de exigência legal
cujo desconhecimento não pode ser oposto pela comissão de licitação, motivo pelo qual seus membros devem ser
responsabilizados, assim como os dirigentes.
Ministro Relator: Marcos Bemquerer
9.2.2. exija da Caixa Econômica Federal que: (...)
9.2.2.6. quando da aprovação dos projetos que envolvam obras, instalações ou serviços que exijam estudos
ambientais, verifique a existência da licença ambiental prévia como condição mínima para dar início à licitação, nos
moldes do art. 2º da IN STN/MF nº 01/1997;
9.2.2.7. na fase de análise técnica de engenharia, diante da constatação da existência de condicionantes ambientais
que possam vir a prejudicar o empreendimento, solicite a adequação do projeto e a aprovação deste por órgão
ambiental competente; e, na fase de acompanhamento técnico do empreendimento, somente acate as medições
quando a pendência for solucionada pelo agente promotor/executor;
Ministro Relator: José Jorge
9.2.2. promova o acompanhamento permanente do cumprimento das condicionantes da Licença de Instalação nº
290/2008, observando a legislação ambiental vigente, dando o encaminhamento às medidas previstas em lei, no caso
de descumprimento de ditames legais ou das condições específicas, em especial ao estipulado no seu item 7;
Ministro Relator: Valmir Campelo
9.1.1. abstenha-se de liberar recursos ao subcrédito “B” (Decisão de Diretoria 1880/2010 – BNDES) para as obras do
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projeto Transcarioca (corredor T5), até que seja providenciada a devida regularidade ambiental do
empreendimento, bem como a entrega, análise e aprovação do projeto da Etapa II da obra, que contará,
necessariamente, com manifestação da instituição financeira acerca do alinhamento dos preços do orçamento com
os referenciais oficiais da Administração, mormente o Sinapi e o Sicro, além da factibilidade dos prazos enunciados
no projeto;
Ministro Relator: Adylson Mo8a
9.4. determinar à (...) que promova a realização dos estudos de impacto ambiental e do licenciamento ambiental
prévio da obra da Avenida Perimetral Portuária no Porto de Santos/SP, anteriormente ao reinício do certame
licitatório para contratação da execução do empreendimento (...), comprovando ao Tribunal a conclusão dessas
etapas;
9.5. informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que (...) é
recomendável a alocação de recursos ao PT 26.784.0231.1939.0035 – Avenida Perimetral Portuária no Porto de
Santos/SP, no Orçamento de Investimentos das Estatais, para atendimento às despesas relativas aos estudos de
impacto ambiental e ao licenciamento ambiental prévio da obra, condicionando-se a continuidade das transferências
à comprovação ao Tribunal do cumprimento da determinação contida no subitem anterior; (...).
Ministro Relator: Augusto Nardes
9.1. informar ao Dnocs que a abertura de licitação antes da expedição de licença prévia de obra constitui afronta ao
disposto no art. 10 da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, no art. 6º, inciso IX, c/c o art. 12, inciso VII, da Lei 8.666, de
21 de junho de 1993 e no art. 8º, inciso I, da Resolução Conama 237, de 19
de dezembro de 1997;
Ver também: Acórdãos Plenários 2061/2008, 397/2008 e 789/2008.
LIQUIDAÇÃO IRREGULAR DE DESPESAS – QUANTITATIVOS – DETALHAMENTO

DAS MEDIÇÕES
Os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 assim estabelecem:
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. (...)
§2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
Em obras e serviços de engenharia, o ato de liquidação da despesa envolve o atesto do fiscal quanto aos
encargos efetivamente executados. Esse “de acordo” é realizado por meio de medições periódicas, tal qual os
itens contratuais previamente acordados na planilha orçamentária, desde que adimplidos em consonância
com as normas técnicas aplicáveis a cada serviço específico.
Para tanto, as medições devem estar acompanhadas de todo aparato capaz de tornar inequívoca a efetiva
realização, com qualidade, do objeto de pagamento: fotografias, croquis, cálculos, notas topográficas, notas
fiscais, ensaios de campo e laudos laboratoriais são exemplos de documentos a serem necessariamente
incluídos nos processos.
Todo ato administrativo deve ser motivado (art. 50 da Lei 9.784/99); e o detalhamento das medições é a
motivação da liquidação de despesa. Tais providências são indispensáveis à viabilização do controle.
Inexatidões de pagamento decorrentes de incorreções de quantitativos denotam liquidação irregular de
despesa e devem, imediatamente, serem corrigidas mediante glosas ou, se impossível o ressarcimento
administrativo, constituírem objeto de tomada de contas especial específica para se reaver o prejuízo (art. 8º
da Lei 8.443/92).
O TCU tem procurado especializar seus técnicos nessa confrontação de quantidades declaradas com as
verdadeiramente executadas. Diversas decisões daquela Corte de Contas indicam a aquisição de softwares e
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equipamentos para viabilizar esse controle.
Jurisprudência
Ministro Relator: André Luís de Carvalho
9.1.8. abstenha-se de efetuar pagamentos referentes ao Contrato 010/2007 a partir de boletins de medição
imprecisos, exigindo da empresa responsável pela fiscalização a adequada aferição dos quantitativos faturados pelo
Consórcio por meio de medição-verificação dos serviços realizados a cada etapa e a apresentação da respectiva
memória de cálculo;
9.2.6. adote providências no sentido de que todas as revisões de projeto devidas à inclusão de serviço de remoção de
bolsões de solos moles sejam objeto de detalhamento no nível do projeto executivo, com informações completas
sobre a exata realização de todos os serviços, devendo os boletins de medição a serem elaborados pela fiscalização
da obra incluir referência expressa ao local dos serviços medidos, de forma a possibilitar a oportuna verificação
pelos órgãos de controle, incluindo a identificação dos novos bolsões encontrados (localizações, espessuras e ensaios
realizados), a justificativa da solução técnica adotada e o motivo pelo qual tais bolsões não foram detectados quando
da elaboração do projeto básico;
Ministro Relator: Lincoln da Rocha
9.8.2. (...) faça constar, das medições realizadas nas obras rodoviárias de qualquer natureza, a localização dos
serviços efetivamente realizados, através de mapas lineares ou outros instrumentos, a fim de indicar a estaca e
posição geográfica inicial e final da realização de cada serviço;
9.8.3. (...) seja exigida, nas próximas licitações para execução de obras rodoviárias, a realização de projeto para as
instalações do canteiro de obras, assim como faça constar de seus editais de licitação cláusula dispondo sobre a
obrigatoriedade de os licitantes apresentarem as composições de custo dos serviços de instalação e manutenção de
canteiro e mobilização de equipamentos;
Ministro Relator: Valmir Campelo
Trecho do Relatório:
Em que pese a realidade de o projeto de fundações ser atividade que obriga o projetista a realizar determinadas
hipóteses e conviver com certa incerteza, a presente irregularidade diz respeito a inconsistências nos quantitativos
de aço para as estacas metálicas. Trata, portanto, de dimensionamento estrutural das estacas, estando já definidas as
suas profundidades e quantidades. Assim, existindo o projeto estrutural da estaca, não existe margem para
interpretação ou estimativas. O quantitativo de aço (número de barras, bitolas/diâmetros e pesos) deve ser obtido
diretamente dos projetos de armação (detalhamento das armaduras). No presente caso esses projetos estão
concretizados nos desenhos D-470- 304-15-801-R1-E, D-470-304-15-802-R1-E e D-470-304-15-803-R1-E. A partir dos
quadros resumos de aço presentes nesses arquivos, devidamente confrontados com os desenhos, é possível chegar
ao peso final de aço com relativa precisão.
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre – DNIT que, em obras de sinalização
rodoviária, faça constar, dos projetos executivos e do detalhamento das medições de serviços realizados, as
informações necessárias à quantificação das pinturas acrílicas de faixa, levando em consideração a execução de
“zebrados”, ou outras pinturas de padrão diferenciado, de modo a permitir a exata aferição do volume de serviço
que vier a ser executado;
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Trecho da Ementa:
1. Falece de fundamentação legal e respaldo técnico a elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas com
injustificada superestimativa dos quantitativos dos serviços previstos. Não se pode deixar à fiscalização do contrato
a tarefa de reter os quantitativos excedentes uma vez que ela própria deve estar sujeita aos controles internos
ditados naturalmente pelo projeto da obra, que se constitui no referencial físico e financeiro do empreendimento.
2. As alterações de contratos de obras públicas devem guardar inteira consistência entre si e com os dados do
projeto original da obra, não se admitindo a mudança de quantitativos ou fixação de preço com base em parâmetros
físicos que não sejam os mesmos observados para os demais itens contratuais, tais como a distância média de
transporte para as áreas de bota-fora e a espessura dos depósitos.
9.2. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Infraero, nas próximas
licitações voltadas à contratação das obras de Melhoramentos no Aeroporto de Florianópolis/SC, em especial
naquela que vier a substituir a Concorrência nº 014/DALC/SBFL/2008, que:
9.2.1. abstenha-se de superdimensionar quantitativos de serviços em fase de licitação, sob o pretexto de conferir ao
orçamento de referência margem de segurança para eventuais distorções, consoante falha relatada neste processo,
porquanto se trata de ato incompatível com os princípios da legalidade e da eficiência, ensejador de determinação à
entidade para que proceda à sua anulação, bem como de aplicação de multa aos responsáveis que lhe deram causa;
Ministro Relator: Weder de Oliveira
Trecho do Voto:
8. A irregularidade descrita no item 3.1, denominada “sobrepreço de quantitativo inadequado”, decorreu da
constatação, pela unidade técnica, de que os quantitativos de terraplenagem no projeto executivo de implantação e
pavimentação da rodovia estariam superestimados e resultariam num dispêndio a maior de R$7,7 milhões (ref.
Jan/2010).
9. A equipe de auditoria chegou a esse resultado a partir da inserção no software AutoCad Civil 3D dos pontos
obtidos nas notas de serviço de terraplanagem. Desse modo, chegou aos volumes de 301.509,42m³ para corte e
452.805,32 para aterro, o que, em comparação com os volumes previstos para o DNIT para corte (663.768,12m³) e
aterro (1.003.626,68m³), levaria à conclusão de que os valores projetados estariam superestimados em mais de 120%.
10. O DNIT reconhece a possível incorreção das estimativas e a imprescindibilidade de revisão dos quantitativos de
terraplenagem previstos no projeto em virtude da significativa diferença com relação aos dados levantados pela
equipe de auditoria (fl. 2, peça 41):
8. A verificação dos quantitativos de terraplenagem do projeto aprovado faz-se necessária, haja vista a considerável
discrepância apontada no Relatório entre os volumes constantes da planilha orçamentária e aqueles calculados pela
equipe de auditores tomando por base as notas de serviço.
Ministro Relator: Raimundo Carreiro
9.4. com fundamento no art. 251, caput, do Regimento Interno/TCU, determinar ao Dnit que, no prazo de 15 (quinze)
dias, encaminhe ao Tribunal as informações acerca das seções transversais de projeto e as seções transversais que
subsidiaram as memórias de cálculo das medições, necessárias para a verificação da conformidade dos volumes de
terraplenagem já medidos no âmbito do Contrato UT-06-0025/02-00, contendo, necessariamente, os levantamentos e
restituições das primitivas do terreno e todos os demais elementos topográficos, em formato digital, compatível com
os formatos nativos do software Topograph, com todas as funcionalidades ativadas e georreferenciadas, de forma
permitir a verificação completa de todo o projeto do Lote 1 das obras Construção de Trechos Rodoviários no
Corredor Leste / BR-265/MG – Divisa RJ/MG – Ilicínea – Divisa MG/SP (km469,7 ao km517,5);
Trecho do Voto:
3. No lote 3, por exemplo, verificou-se que as cotas apresentadas no projeto geométrico em perfil estão em
conformidade com a topografia primitiva do terreno, constante do projeto geométrico em planta, não mantendo,
contudo, correspondência com as indicadas nas seções transversais do projeto, essas inferiores justamente nos
trechos em aterro, provocando aumento nos quantitativos dos serviços de terraplenagem. No lote 4, foi observada a
falta de correlação entre a topografia primitiva do terreno, constante do projeto geométrico em planta, e a constante
do projeto geométrico em perfil, gerando incorreções nas seções transversais do projeto e, ato contínuo, acréscimo
dos volumes de movimentação de terra calculados no projeto. No caso dos lotes 1 e 2, ainda que se constatasse
correspondência entre as cotas indicadas nos projetos geométricos em planta e perfil e nas seções transversais do
projeto, apurou-se que o quantitativo dos serviços de terraplenagem registrado no Quadro de Distribuição de
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Materiais é superior ao volume obtido com base nas seções transversais. (...)
5. Apurou também a equipe de fiscalização da Secretaria especializada de obras evidências, em todos os lotes, de
superestimativa na medição dos serviços de compactação de aterros e de escavação, carga e transporte de materiais
(ECT). Tal superestimativa decorre não só da majoração já identificada em projeto, mas de seções constantes dos
boletins de medição que apresentam áreas ainda maiores que as seções transversais de projeto. Cabe ressaltar que a
superestimativa nas medições foi confirmada pela equipe ao comparar os volumes que já haviam sido medidos, em
determinado trecho do lote 4, com os volumes obtidos com base no levantamento topográfico efetuado em campo
para o mesmo trecho, realizado à época da fiscalização. Registrou, ainda, a unidade técnica que as medições dos
serviços de ECT estão sendo feitas por meio da aplicação de um fator de homogeneização nas áreas das seções de
aterro apresentadas no projeto, não tendo por base, portanto, uma topografia realizada em campo.
Trecho do Voto:
11. Voltando ao mérito, observo que a unidade instrutiva promoveu, utilizando-se de softwares específicos, a
modelagem das informações apresentadas em sede de razões de justificativa pela Construtora (...), construiu
maquetes eletrônicas e as sobrepôs a imagens de satélite, evidenciando, assim, que grande volume de
movimentação de terras foi medido, faturado, mas não realizado. Caracterizou-se, desse modo, a fiscalização
deficiente dos serviços pactuados e o superfaturamento, em termos quantitativos, das obras (...)
15. Conclui-se, então, em relação ao presente achado de auditoria, que a fiscalização inadequada das obras motivou
pagamentos indevidos que montam R$5.050.658,96 (R$4.686.552,67 + R$364.106,29), valor equivalente à soma dos
superfaturamentos individualmente identificados nos bairros de Uruará e Mapiri.
Ver também: Acórdãos Plenários 2731/2012, 2617/2008, 1655/2010, 1661/2010, 1340/2006, 2086/2011, 2267/2011 e
99/2007.
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A Resolução-Conama nº 237/97 disciplina que o licenciamento ambiental é o procedimento

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LIQUIDAÇÃO IRREGULAR DE DESPESAS – QUANTITATIVOS – DETALHAMENTO

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