PROJETO – TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO

PÓS-GRADUAÇÃO DIREITO ADMINISTRATIVO

Aluno: João Vitor Dias Braga

TEMA: Estudo Técnico Preliminar

1.1 Contexto e Justificativa de Pesquisa

As compras públicas, segundo relatório publicado pelo CGU em 2021,

representaram em 2019 uma participação de 9,4% no Produto Interno Bruto (PIB)
brasileiro. Assim sendo, para além de possibilitar a manutenção das atividades
administrativas dos órgãos e entidades públicas e da operacionalização das
políticas públicas, elas têm grande impacto para a economia nacional.
Considerando essa importância, é possível afirmar que as compras governamentais
são propriamente mecanismos de uma variada gama de políticas públicas, sejam
elas de desenvolvimento econômico, de regulação do mercado interno ou de
promoção da transparência.

No bojo das políticas de desenvolvimento econômico destaca-se o estímulo às

economias regionais/locais, haja vista que a garantia de suprimento para as
políticas públicas depende da aquisição de bens e serviços de empresas locais,
contribuindo para a geração de emprego e para a circulação de capital. Uma outra
face das compras públicas enquanto mecanismo de desenvolvimento econômico é
a promoção da concorrência entre as empresas, dado que o processo para compras
é a licitação pública, em que se busca melhores condições comerciais para o poder
público.

Sob a ótica das políticas voltadas à regulação do mercado, salienta-se que os

organismos governamentais estabelecem certos requisitos legais e regulatórios para
as empresas que participam dos certames licitatórios, incentivando a regulação e
certificação, contribuindo para que os bens e serviços adquiridos sejam de maior
qualidade. Por fim, destaca-se as compras governamentais como políticas de
promoção à transparência, em função da obrigatoriedade de divulgação dos
processos públicos e de criação de mecanismos de acesso à informação dos
contratos administrativos firmados, permitindo os controles interno, externo e social.

Portanto, é de suma importância que haja planejamento estratégico e coordenação

por parte da Administração Pública para que, ao final da execução da
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aquisição/contratação, o resultado apresente o melhor custo-benefício para a
população. Considerando esse contexto das compras públicas, Silva (2021)
conceitua o planejamento da seguinte maneira:

“O planejamento, em síntese, constitui a atividade estratégica dirigida a permitir a

execução eficiente da ação pública, ou seja, possibilitar a aplicação da melhor
alternativa existente para a satisfação da necessidade com o menor dispêndio
burocrático (tempo, recursos humanos, entre outros) e financeiro” (SILVA, 2021, p.
197)

No entanto, conforme destacado por Costa, Andrioli e Braga (2017, p.139) uma
parte considerável das organizações governamentais não planeja ou planeja de
forma inadequada. A consequência da falta de planejamento nas compras públicas
é que as externalidades positivas elencadas anteriormente, como o estímulo ao
desenvolvimento econômico, são minoradas.

Para além disso, compras mal planejadas concretizam externalidades negativas,

como por exemplo o desperdício de recursos públicos (compras desnecessárias ou
quantidades inadequadas), o prejuízo às empresas fornecedoras, em função da
falta de previsibilidade de mercado, atraso na execução de ações públicas, baixa
qualidade nas políticas públicas ofertadas e o aumento no risco de corrupção e
fraudes processuais.

Considerando o aspecto burocrático e engessado do arcabouço legal das compras

públicas, a extensa jurisprudência construída ao longo do tempo para lidar com as
lacunas do ordenamento jurídico e a constatação de que a falta de planejamento é
um problema crônico das organizações públicas, os legisladores brasileiros
começaram as discussões para a elaboração de uma nova norma geral para as
licitações e contratos administrativos.

A partir desse contexto, destaca-se que em 2021 houve uma significativa alteração
no marco regulatório das licitações e contratos administrativos, em função da
promulgação da Lei n° 14.133/2021, conhecida como NLLC (Nova Lei de Licitações
e Contratos). Esse novo regulamento substituiu um antigo arcabouço legal,
representado pela Lei de Licitações (Lei n°8666/1993), pela Lei do Pregão (Lei
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n°10.250/2001), pela Lei do Regime Diferenciado das Contratações (Lei nº
12.462/2011) e demais jurisprudências.

De acordo com Quintino (2022) uma característica fundamental da NLLC é a

importância dada à etapa de planejamento das compras públicas, com vistas a
adequar, dentro do possível, o processo de contratações públicas à nova realidade
social, institucional e mercadológica, evitando desperdícios do dinheiro público com
aquisições ruins e/ou mal dimensionadas. Nessa mesma linha de raciocínio, Silva
(2021) destaca a elevação de status do dever de planejamento, que passou a ser
um princípio com a promulgação da NLLC, uma vez que passou a ser enfatizado
pela doutrina jurídica.

Dentre as inúmeras inovações trazidas pela NLLC, a que este trabalho dará
destaque é a exigência de elaboração de Estudos Técnicos Preliminares (ETP) para
instrução de processo licitatório no âmbito das Administrações Públicas diretas,
autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. Conforme destacado no inciso I do art. 18:

“Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento

e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII
do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias,
bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão
que podem interferir na contratação, compreendidos:

I- a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo

técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido; (BRASIL, 2021, Art.
18,§ 1º, grifo nosso)”

O ETP, em definição dada pela NLLC, é um documento constitutivo da etapa de

planejamento das contratações em que são avaliadas as necessidades do órgão ou
entidade pública e, nos casos em que a contratação/aquisição for definida como
viável, auxilia na elaboração dos Termos de Referência ou Projetos Básicos. Em
linhas gerais, é um documento que evidencia o problema/necessidade a ser sanado
e estabelece, a partir de uma análise de alternativas, a melhor solução com base
nos critérios técnicos, socioeconômicos e ambientais. Destaca-se que a elaboração
é realizada pela área técnica/solicitante, cabendo a possibilidade de participação
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dos demais membros da equipe de planejamento da contratação (Instrução
Normativa SEGES n° 58/2022).

Vale destacar que o Governo Federal já havia tornado a elaboração de ETP

obrigatória ainda sob a vigência da lei 8666/93, por meio da Instrução Normativa
SEGES n° 40/2020, publicada em maio de 2020 pela Secretaria Especial de
Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.
Posteriormente, em 2022, a IN foi atualizada pelo Governo Federal, por meio da
Instrução Normativa SEGES n° 58/2021, que passou a disciplinar sobre a
elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares, agora voltada para a vigência da lei
14.133/2021.

Em suma, como destaca Torres (2021), tanto a IN n° 40 quanto a IN n°58

estabeleceram a obrigatoriedade geral da elaboração dos ETPs para as
aquisições/contratações realizadas pelas organizações públicas, deixando
dispensado apenas em raras exceções, indicadas em um rol taxativo (Art. 8° da lei
8666/93 e Art. 14° da lei 14.133/2021). Alguns entes da federação seguiram
caminho semelhante ao do Governo Federal e passaram a editar normativos que
instituíram a obrigatoriedade de elaboração dos ETPs dentro do fluxo dos processos
de compra de maneira geral, como por exemplo o governo do Estado de Minas
Gerais (Resolução SEPLAG n° 115 de 29 de dezembro de 2021) e o governo do
Estado do Paraná (Decreto n° 10086 de 17 de janeiro de 2022), dentre outros.

Considerando o exposto, entende-se que a determinação da obrigatoriedade de

elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares foi uma solução encontrada pelos
legisladores brasileiros para lidar com o diagnóstico de falta de planejamento de
compras por parte das organizações públicas. Assim sendo, o presente estudo tem
por objetivo investigar se essa solução é adequada para lidar com o problema da
falta de planejamento, como também delimitar os desdobramentos para a realidade
de trabalho dos órgãos e entidades públicas.

Portanto, destaca-se que o presente trabalho é composto por 4 capítulos. O primeiro

capítulo tem por objetivo introduzir as compras públicas como essenciais à atividade
econômica nacional, demonstrar a problemática da falta de planejamento de
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compras e aquisições para as organizações públicas brasileiras e discutir sobre a
alternativa vislumbrada pelos legisladores para resolvê-la, que foi a determinação da
obrigatoriedade de elaboração de Estudos Técnicos Preliminares. Ademais, o
capítulo introdutório delimita os componentes relativos à metodologia científica,
como o problema de pesquisa, os objetivos geral e específico e a metodologia
escolhida para desenvolver o trabalho.

O segundo capítulo, por sua vez, determina o referencial teórico utilizado para
construir a análise que este trabalho se propõe a realizar. Já o terceiro capítulo
estabelece a análise crítica do trabalho, em que discute o problema de pesquisa à
luz dos conceitos levantados no capítulo teórico com vistas a alcançar os objetivos
determinados na parte introdutória. Por fim, o quarto capítulo apresenta as
considerações finais do trabalho.

1.2 Problema de Pesquisa

A extensão da obrigatoriedade de elaboração dos ETPs para todas as aquisições ou

contratações públicas teve por objetivo aumentar a qualidade das compras
governamentais, uma vez que se trata de um documento da fase de planejamento.
Considerando que a falta de planejamento e/ou os planejamentos mal
dimensionados são a tônica das organizações públicas, tornar obrigatório a
elaboração do ETP é uma solução para esse diagnóstico?

1.3 Objetivos da pesquisa

1.3.1 Objetivo Geral

Discorre acerca da efetividade da obrigatoriedade de elaboração dos Estudos

Técnicos Preliminares, enquanto uma possível solução para o diagnóstico de falta
de planejamento de compras dos órgãos e entidades da administração pública
brasileira.

1.3.2 Objetivos Específicos

- Identificar as normativas que tratam dos Estudos Técnicos Preliminares;

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- Analisar a literatura relativo à temática dos Estudos Técnicos Preliminares;
- Discorrer sobre os impactos, positivos e/ou negativos, oriundos da
obrigatoriedade de elaboração do ETP;
- Concluir quanto a efetividade dos ETPs para lidar com o problema da falta de
planejamentos das organizações públicas.

1.4 Metodologia
Quanto à metodologia científica, o presente trabalho será de natureza qualitativa e
de caráter explicativo, tendo por base a pesquisa bibliográfica e a pesquisa
documental. A pesquisa bibliográfica tem por objetivo estabelecer conceitos
essenciais para o aprofundamento da análise principal do trabalho, de modo a
contextualizar a temática das compras governamentais enquanto políticas públicas,
entender a compra pública enquanto um processo, além de estabelecer conexões
entre as diferentes vertentes dos autores da literatura especializada. No mesmo
diapasão, a pesquisa documental é fundamental para a análise do arcabouço
jurídico, como por exemplo as leis, normas, resoluções e, até mesmo, julgados dos
tribunais que compõem a jurisprudência da temática abordada pelo trabalho.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Lei n° 14.133, de 1 de abril de 2021. Estabelece normas gerais de licitação

e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm>. Acesso
em 04 de março de 2023.

_______. Lei n° 8.666, de 1 de abril de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Disponível em
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm> Acesso em 04 de março
de 2023.

_______. Lei n° 10.259, de 12 de julho de 2001. Dispõe sobre a instituição dos

Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10259.htm>. Acesso em 04 de
março de 2023.

_______. Lei n° 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de

Contratações Públicas – RDC. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12462.htm>. Acesso
em 04 de março de 2023.

_______. Ministério da Economia. Instrução Normativa n° 40, de 22 de maio de

2020. Dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP - para a
aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração
Pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital.
Disponível em:
<https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-
normativas/instrucao-normativa-seges-no-58-de-8-de-agosto-de-2022>.Acesso em
04 de abril de 2023.

_______. Ministério da Economia. Instrução Normativa n° 58, de 08 de agosto de

2022. Dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP, para a
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aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da administração
pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital.
Disponível em:
<https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-
normativas/instrucao-normativa-seges-no-58-de-8-de-agosto-de-2022>. Acesso em
04 de abril de 2023.

CGU. Relatório de Atividades Subsidiárias – Plano Anticorrupção. Brasília, 08 de

dezembro de 2021. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br>. Acesso em 01
de março de 2023.

COSTA, Antônio França da; ANDRIOLI, Luiz Gustavo Gomes; BRAGA, Carlos
Renato Araújo. Estudos técnicos preliminares: o calcanhar de Aquiles das
aquisições públicas. Revista do TCU n° 139, Brasília, p. 38-51, Maio/Agosto, 2017.
Acesso em 04 de abril de 2023.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Resolução nº

115, de 29 de dezembro de 2021. Dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos
Preliminares - ETP - para a aquisição de bens e a contratação de serviços de
qualquer natureza e, no que couber, para contratação de obras, no âmbito da
Administração Pública Estadual direta, autárquica e fundacional do Estado de Minas
Gerais. Disponível em:
<http://www.pesquisalegislativa.mg.gov.br/LegislacaoCompleta.aspx?
cod=198711&marc>. Acesso em 04 de abril de 2023.

PARANÁ. Decreto n° 10.086, de 17 janeiro de 2022. Regulamenta, no âmbito da

Administração Pública estadual, direta, autárquica e fundacional do Estado do
Paraná, a Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021, que “Estabelece normas gerais de
licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”, a
aquisição e incorporação de bens ao patrimônio público estadual, os procedimentos
para intervenção estatal na propriedade privada e dá outras providências.
Disponível em: <https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=426484>. Acesso em
04 de abril de 2023.
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QUINTINO, Milla Eugênia do Amaral. O estudo técnico preliminar (ETP) na nova lei
de licitações [manuscrito]: análise no âmbito da Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão do Estado de Minas Gerais / Milla Eugênia do Amaral
Quintino. - 2022. 28 f. Monografia (especialização) - Universidade Federal de Minas
Gerais, Faculdade de Direito. Bibliografia: f. 26-28. Acesso em 04 de abril de 2023.

SILVA, Nyura Disconzi da. A Dispensa Pelo Valor na Lei 14.133/2021. in: Diálogos
sobre a nova lei de licitações e contratações Lei 14.133/2021 [livro eletrônico]. /
Coordenadora: Julieta Mendes Lopes Vareschini - Pinhais: Editora JML, 2021. pág.
185-200.

TORRES, Ronny Charles Lopes de. Lei das Licitações Públicas Comentadas.
Salvador: Editora Juspodivm, 2021. Acesso em 04 de abril de 2023