Direito Administrativo descomplicado

CARLOS JOSÉ TEIXEIRA DE TOLEDO
DESCOMPLICANDO O
DIREITO ADMINISTRATIVO
2019
Descomplicando o Direito Administrativo – Carlos José Teixeira de Toledo
Sumário
Introdução
1. Administração Pública
2. O regime jurídico-administrativo e os princípios da Administração Pública
3. Poderes da Administração Pública
4. Organização da Administração Pública
5. Atos administrativos
6. Administração Indireta
7. Processo administrativo
8. Licitações
9. Contratos administrativos
10. Bens públicos
11. Serviços públicos
12. Entidades paraestatais e terceiro setor
13. Agentes públicos
14. Restrições ao direito de propriedade
15. Responsabilidade extracontratual do Estado
16. Controle da Administração
Gabarito das Questões Objetivas
Bibliografia
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Todos os direitos reservados – proibida a reprodução e distribuição não autorizada.
INTRODUÇÃO
UMA questão fundamental e absolutamente legítima pode ser proposta pelo possível leitor
dessa obra:
Qual a utilidade desse livro?
Temos, portanto, o dever de respondê-la, nessa nota introdutória.
A ideia de escrevê-lo surgiu dos vinte anos de prática da docência, percebendo a crescente
dificuldade das novas gerações em lidar com os tradicionais manuais da disciplina. Alunos cada
vez mais jovens e pouco acostumados às leituras densas são obrigados a enfrentar, logo nos
primeiros anos do curso de Direito, as exigências de uma disciplina complexa e muitas vezes
considerada árida.
Nosso intuito não é substituir os mais renomados manuais da disciplina – que, aliás, constam
da bibliografia final – mas fornecer um material mais despretensioso e de linguagem acessível,
sem notas de rodapé ou citações, permitindo a esses jovens se familiarizar com uma disciplina
que está em nosso dia-a-dia. É, pode-se dizer, um aperitivo, que esperamos seja capaz de abrir
o apetite para obras mais ambiciosas e sirva como um guia introdutório para o território ainda
desconhecido do Direito Administrativo.
Todos os anos, faço a mesma pergunta aos alunos: "Qual a primeira coisa que você faz de
manhã, após abrir os olhos?" Invariavelmente, me respondem: "acendo a luz do quarto", "lavo
o rosto na pia" ou "escovo os dentes". Ao que imediatamente respondo: "nessa primeira hora
do dia, ao utilizar os serviços públicos de fornecimento de energia ou de água e esgoto – vocês
já estão em contato com o Direito Administrativo. Logo depois, ao sair de casa, vocês entram
em contato com a calçada – um bem público – usam o transporte coletivo – um serviço público
– ou estão diante da fiscalização de trânsito – o exercício do poder de polícia".
Tento mostrar, assim, como o Direito Administrativo está presente em nosso dia-a-dia e que
ele pode ser compreendido de forma simples e – conforme propõe o título – descomplicada.
Além disso, essa obra também foi pensada para aquele estudante que, ao fim do curso,
enfrenta o desafio de passar no Exame da OAB ou em concursos públicos. Ele já tem um
conhecimento que está, muitas vezes, adormecido pela distância das aulas de Direito
Administrativo.
Aqui ele poderá reavivar aquelas informações que estão um pouco borradas na memória e
treinar, usando as questões objetivas dispostas ao final de cada capítulo e conferir seu
desempenho com o gabarito, que se encontra no final do volume.
Pela leitura de tais questões é possível também observar a ênfase que a OAB vem dando a
determinados temas, de acordo com a conjuntura jurídica nacional. Percebe-se, por exemplo,
que nos últimos exames, os temas relativos aos serviços públicos e ao controle da
Administração vêm ganhando importância. Observando e compreendendo essas nuances, o
aluno poderá montar sua estratégia de estudo de forma inteligente.
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Ressalto para aquele que está se preparando para a OAB a importância estratégica que nossa
disciplina representa, visto que concorre, em igualdade de número de questões, com
disciplinas muito mais extensas em conteúdo – como, apenas para citar um exemplo, Direito
Processual Civil. Assim, na administração do sempre insuficiente tempo destinado aos
estudos, reserve uma parte substancial para o Direito Administrativo, ele fará toda a
diferença.
Finalmente, espero que esse material sirva também para que o leitor possa compreender a
realidade que o cerca, em que, para além do complexo domínio da política e das altas
indagações jurídicas, há a aflição de inúmeros problemas cotidianos – a merenda que não
chega na escola, o ônibus que atrasa, a multa de trânsito indevidamente aplicada – que
podem ser melhor entendidos e enfrentados com as noções essenciais do Direito
Administrativo, disciplina que nos ensina como deveria funcionar – e, infelizmente, raras vezes
funciona – a Administração Pública.
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1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO
1.1. Estado e Administração Pública
O Estado pode ser definido como a organização político-jurídica capaz de impor sua vontade
a todos os que se situam dentro de um determinado território.
E o que seria a Administração Pública? A Administração é uma das facetas da atuação do

Estado, que se revela na vida cotidiana daqueles que estão submetidos ao poder estatal. Para
entender melhor, vamos analisar as funções do Estado
1.2. Funções estatais
As funções estatais podem ser divididas em
a) Função legislativa – é a atividade de criação das normas gerais e abstratas a serem seguidas
por todos; é desempenhada de forma principal pelo Poder Legislativo.
b) Função jurisdicional – é a atividade pela qual se decidem de forma definitiva os litígios

referentes à interpretação e aplicação das normas acima mencionadas; é desempenhada de
forma principal pelo Poder Judiciário.
c) Função administrativa – é a função que nos interessa e que abrange todas as demais
atividades desempenhadas pelo Estado; é exercida de forma preponderante pelo Poder
Executivo.
A função administrativa compreende, portanto, uma variedade enorme de atividades, tais

como: tributação, fiscalização e manutenção da ordem pública, prestação de serviços à
coletividade, incentivos às atividades consideradas de interesse público, etc.
Além disso, também fazem parte dessa função todas as atividades destinadas à manutenção
da estrutura estatal, como os cuidados com o patrimônio dos entes públicos, o recrutamento
e a disciplina dos agentes estatais, a realização de aquisições e demais contratações que sejam
necessárias ao funcionamento da máquina administrativa etc.
Acho que já entendemos o que é a função administrativa. Porém, conceituá-la é tarefa

dificílima, havendo autores que preferem dizer: é tudo aquilo que não é função legislativa,
nem função jurisdicional. Mas é evidente que tal definição não esclarece muito. Portanto,
vamos fornecer apenas como suporte para avançarmos em nosso conhecimento, a seguinte
definição:
Definição: A função administrativa consiste no exercício de poderes, pelo Estado e seus

agentes, com a finalidade de: a) satisfazer concretamente os interesses essenciais da
coletividade; e b) promover a organização e funcionamento dos órgãos estatais, de molde a
possibilitar o exercício de suas atividades.
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➢ Atenção! Uma informação importante é que, embora a Constituição faça a separação

entre três classes de órgãos, denominados “Poderes” – o Poder Legislativo, o Poder Executivo
e o Poder Judiciário – essa divisão não coincide de forma absoluta com a divisão de funções já
mencionada.
Cada “Poder” exerce de forma principal ou típica a função associada a seu nome; porém, pode
praticar atos relacionadas a outra função, de forma secundária ou atípica. O Poder Executivo
e o Poder Judiciário participam da função legislativa, por exemplo, por meio da iniciativa de
leis, conforme previsto na CF. O Poder Legislativo também exerce funções jurisdicionais, ao
julgar os crimes de responsabilidade. (CF, art. 52, I e II).
Todos os Poderes exercem a função administrativa, na medida em que necessitam se

estruturar para desempenhar suas atividades. O Congresso Nacional quando realiza um
concurso para servidores; o Tribunal de Justiça quando realiza uma licitação para compra de
computadores; o juiz, quando baixa uma norma para disciplinar o horário dos servidores do
cartório – todos são exemplos de exercício de função administrativa por autoridades
legislativas e judiciárias.
1.3. Definição de Administração Pública
O termo Administração Pública pode ter dois sentidos distintos.
Podemos definir administração pública (em minúsculas) como o exercício, por agentes
estatais, das atividades e tarefas relacionadas à função administrativa (sentido objetivo ou
funcional de Administração Pública)
Sob um outro ângulo, Administração Pública (com iniciais maiúsculas) significa o conjunto de
pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos do desempenho da função administrativa
(sentido subjetivo ou orgânico de Administração Pública).
1.4. Diferença entre Administração e Governo
Embora tenham uma certa proximidade de significados, devemos diferenciar os conceitos de

Governo e Administração, visto que ambas as atividades são parte importante do exercício
do poder estatal.
✓ Governo (em sentido subjetivo) é o conjunto de agentes políticos que ocupam de
forma transitória o comando da atividade estatal; a Administração (em sentido subjetivo) é
estrutura permanente de entidades, órgãos e agentes que desempenham as atividades
administrativas.
✓ O Governo (em sentido subjetivo) estabelece os programas, diretrizes, planos e metas;
a Administração (em sentido subjetivo) executa-os concretamente.
✓ A atividade governamental (governo, em sentido objetivo) consiste na prática de atos
políticos, baseados em competências constitucionais (p. ex., o relacionamento entre Poderes,
a atividade diplomática, etc.); a administração (em sentido objetivo) consiste na prática de
atividades necessárias ao funcionamento da máquina estatal em seu dia-a-dia (realização de
licitações e contratações, prestação de serviços públicos, gestão dos recursos humanos, etc.)
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✓ A atividade governamental (governo, em sentido objetivo) será estudada de forma

mais detalhada no Direito Constitucional; a função administrativa (administração, em sentido
objetivo) é o objeto típico do estudioso do Direito Administrativo.
1.5. Usos da palavra Administração
O vocábulo Administração pode ser usado de forma mais específica, para distinguir diversas
situações no âmbito da atuação administrativa. Assim, na linguagem do Direito
Administrativo, temos as seguintes expressões:
Quanto à esfera governamental:
• Administração Federal – se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes da

União
• Administração Estadual - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes dos
Estados-membros
• Administração Distrital - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes do
Distrito Federal
• Administração Municipal - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes dos
Municípios
Quanto à forma como é exercida a função administrativa:
• Administração centralizada: quando a função administrativa é exercida diretamente

pelos órgãos internos dos entes políticos (ou seja, pelos órgãos internos da União, dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios)
• Administração descentralizada: quando a função administrativa é exercida por meio
da outorga ou delegação de poderes – pode se tratar de uma entidade criada pelo
próprio ente político (uma autarquia, por exemplo) ou por um particular
(concessionário de serviços públicos, por exemplo).
Quanto à forma de organização administrativa:
• Administração Direta: expressão consagrada na Constituição, para se referir às

estruturas administrativas internas dos entes políticos.
• Administração Indireta: expressão que abrange as pessoas jurídicas criadas pelos
entes políticos para desempenhar atividades consideradas de interesse público
(autarquias, empresas públicas, etc.). Podemos também tornar mais específica a
expressão, ao nos referirmos a uma esfera governamental determinada. Por exemplo,
ao nos referirmos à Administração Indireta Federal, estamos querendo alcançar
apenas as pessoas jurídicas criadas pela União.
• Administração autárquica: se refere apenas às entidades referidas como autarquias –
figura que explicaremos em outro capítulo.
• Administração fundacional: se refere apenas às entidades referidas como fundações
governamentais – figura que também explicaremos mais adiante.
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1.6. Evolução histórica do Direito Administrativo
Nas sociedades antigas, não havia a noção de Estado, como sociedade politicamente
organizada. Os governantes eram considerados senhores, sendo a tarefa de governar
considerada análoga a do proprietário que exerce poder sobre os bens de seu patrimônio.
Os “administradores” eram apenas serviçais que zelavam pelo interesse do senhor – da
mesma forma que um capataz zela pelo interesse de seu empregador.
Nas cidades-estados gregas – o maior exemplo é Atenas – começa a se esboçar a distinção

entre a esfera pública e a privada. Não havia, porém, “administração” como atividade
permanente: os cidadãos assumiam os cargos públicos de forma temporária, não-
remunerada, em sistema de eleição ou rodízio.
O império romano herda esse sistema, sofisticando-o e baseando-se especialmente na

escravidão e na conquista para sustentá-lo. Porém, no Ocidente, essa organização desaparece
com a invasão dos bárbaros e o surgimento da sociedade feudal.
No final da Idade Média, surgem as primeiras monarquias de caráter nacional, gerando os

primeiros Estados modernos. Para a afirmação de seu poder, os reis passaram a constituir um
corpo de funcionários, para supervisionar os seus “domínios.” Progressivamente, por meio
desse corpo de funcionários, o Monarca concentra funções que antes eram dispersas na
sociedade feudal: legislação, tributação, justiça, segurança interna e externa.
O desenvolvimento do Estado-nação moderno, inicialmente sob o governo de monarcas

absolutos, propiciou a ampliação dessas estruturas administrativas. Nessa fase, podemos
apontar como características da organização política:
✓ Não havia propriamente “Estado” como entidade separada da pessoa do governante

(criação dos juristas do século XVI e XVII);
✓ Os poderes estatais estavam reunidos no Monarca, bem como não havia distinção
entre seu patrimônio pessoal e o do reino;
✓ O Monarca era irresponsável perante os súditos, que não podiam opor direitos a ele e
aos que agiam em seu nome (the king do no wrong);
✓ A isto é, em classes juridicamente diferenciadas (nobreza, clero e povo);
✓ Ideologicamente, essa estrutura era sociedade se estruturava em “estados”,

suportada por doutrinas de cunho religioso, que justificavam as diferenças de classe e
a soberania pessoal do monarca.
Ao longo de três séculos (XVI ao XVIII), manifestaram-se transformações dessa estrutura

político-social:
✓ Concepção da personalidade do Estado, distinta da do soberano – o que se revela por

distinções como Monarca X Coroa, Tesouro Real X Fisco, etc.
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✓ O crescimento e a especialização da estrutura burocrática acaba por limitar a

capacidade de mando dos governantes, a ponto de um deles se definir como o
“primeiro servidor do Estado” (Frederico II, 1756).
✓ A crença na racionalidade e na livre circulação das ideias faz com que os assuntos de
Estado sejam discutidos amplamente.
✓ A ideia de uma sociedade estratificada é questionada pelos pensadores iluministas,

que passam a afirmar a igualdade dos homens.
✓ A ideia de soberania se transfere da pessoa do monarca para a nação.
✓ Afirma-se a crença na necessidade de limitação do poder absoluto, por meio da

separação de funções estatais e na submissão à legalidade.
✓ A fundamentação teológica das ideias políticas passa a não ser mais importante
(secularização)
Essas concepções triunfaram ao final do século XVIII e início do século XIX, quando ocorreu a
queda do Estado Absolutista e a afirmação de um novo modelo de organização estatal - o
Estado de Direito, cujas bases são:
➢ Organização estatal pela Constituição
➢ Submissão do Estado à legalidade
➢ Governo de caráter representativo
➢ Separação de poderes/funções
Somente com a afirmação da relação entre Estado e cidadão como uma relação jurídico-
administrativa é que se torna possível o surgimento do Direito Administrativo como ramo
científico e dogmático.
Nos países da tradição da civil law (direito legislado), ressalta-se a importância da contribuição
da França, especialmente pela atuação do Conselho de Estado, tribunal supremo em matéria
de litígios entre a Administração e os administrados (cidadãos).
Nos países da tradição da common law (direito consuetudinário), não houve o

desenvolvimento do Direito Administrativo da mesma forma, pois não há o reconhecimento
de um regime jurídico próprio para a Administração.
Todavia, nós brasileiros fomos influenciados pelo sistema americano da judicial review
(revisão judicial), no qual se reconhece a um Poder Judiciário único e independente a
possibilidade de anular os atos inválidos praticados pelos outros Poderes.
Ao longo do século XIX e XX, o Direito Administrativo teve de se ampliar para abarcar novos
fenômenos e institutos, decorrentes:
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✓ dos movimentos de reivindicação social, que vieram a superar o modelo do Estado

Liberal por um Estado Social ou Prestador
✓ das crises do capitalismo, que exigiram o surgimento de um Estado Intervencionista,

regulando e participando da atividade econômica.
1.7. Direito Administrativo
1.7.1. Definição:
Segundo Odete Medauar, “o direito administrativo é o conjunto de normas e princípios que

regem a atuação da Administração Pública.” (2015, p. 50).
Marçal Justen Filho define o direito administrativo como “ o conjunto de normas jurídicas de
direito público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à satisfação dos
direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não
estatais encarregadas de seu desempenho.” (2010, p. 1).
1.7.2. Situação do Direito Administrativo na Ciência Jurídica:
O Direito Administrativo é um ramo específico e autônomo do Direito Público e possui intensa

relação com o Direito Constitucional, o que é hoje mencionado como “Constitucionalização
do Direito Administrativo”.
Ele também é a base procedimental de diversos outros ramos do Direito Público, como o
Direito Tributário, Ambiental, Econômico, Urbanístico, do Consumidor, etc.
1.7.3. Fontes do Direito Administrativo:
a) Fontes primárias:
✓ A Constituição Federal;
✓ As leis administrativas, produzidas em todos os níveis da Federação.
b) Fontes secundárias:
✓ Os regulamentos, atos normativos e pareceres produzidos por autoridades

administrativas competentes.
✓ A jurisprudência, com destaque para as Súmulas Vinculantes, editadas pelo STF.
✓ A doutrina especializada.
✓ O costume, ressaltando que, para que seja considerado fonte, é necessário que
obedeça à moralidade e tenha observância contínua e uniforme.
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2. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO E OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1. O interesse público
Para entendermos o regime jurídico administrativo - que, conforme veremos é um conjunto

normas feitas especialmente para regular a atividade administrativa – é preciso antes que
falemos um pouco do interesse público.
O interesse público é um termo-chave em nossa disciplina. É um conceito de difícil definição,

mas corresponde a ideia de que determinada coletividade – um país, um Estado, uma cidade
– pode ser compreendida como um sujeito distinto dos sujeitos que a integram – os indivíduos
ou particulares. Daí a concepção de um interesse público (do todo), distinto do interesse
particular (das partes componentes daquela coletividade).
Porém, é preciso ressaltar que o interesse público nem sempre é contrário ao interesse
particular, ou vice-versa. É muito frequente que eles coincidam – por exemplo, uma entidade
privada que promove a filantropia está atuando em prol do interesse público. Quando tal
coincidência entre o interesse particular e o interesse público existirem, isso favorecerá que o
Estado e o particular atuem em colaboração.
É preciso mencionar que um famoso doutrinador italiano – RENATO ALESSI – constatou que a
ideia de interesse público pode ser desdobrada em duas concepções distintas:
• Interesse público primário – que coincide com os interesses maiores da coletividade,

aquilo que efetivamente a favorece; e
• Interesse público secundário – que diz respeito aos interesses imediatos da entidade
estatal, que podem inclusive não ser os mesmos que os da coletividade.
Para entender a diferença, basta pensar que, por vezes, as medidas determinadas pelas
autoridades estatais – por exemplo, uma política de aumento exagerado de tributos – pode
resultar em prejuízo para o interesse geral daquela coletividade, embora imediatamente
favoreça os cofres estatais.
Trata-se, todavia, de uma discussão que inevitavelmente adentrará o âmbito da política, visto
que questionará quais são as medidas e soluções que efetivamente são vantajosas para a
coletividade e quais a prejudicam.
2.2. O regime jurídico-administrativo.
Em sua concepção contemporânea, a Administração não é um fim em si mesma. Ela é um

meio de realizar as necessidades da coletividade. Assim, o poder de que ela dispõe somente
pode ser exercido para satisfazer o interesse público.
Os poderes ou competências da Administração são, portanto poderes-deveres. Ou seja, são

sempre associados ao dever de realizar os interesses maiores da coletividade.
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Em razão dessa missão da Administração Pública, ela possui um conjunto de princípios e

regras destinado a garantir que ela alcançará seus objetivos: é o regime jurídico-
administrativo.
O regime jurídico-administrativo é um regime diferenciado, feito sob medida para a

Administração Pública. Nele, institutos conhecidos no direito comum – isto é, no direito que
se aplica a todos os indivíduos – ganham uma nova roupagem.
Para entendermos o regime jurídico-administrativo, temos de conhecer dois princípios básicos

da atividade administrativa, relacionados à ideia de interesse público:
• Princípio da indisponibilidade do interesse público, também referido com princípio

da finalidade: tal princípio nos diz que o agente público deve sempre cuidar da
realização do interesse público, não se desviando desse caminho. Viola esse princípio,
por exemplo, o agente público que usa a viatura oficial para viagem de lazer; ou ainda,
o agente que desperdiça recursos públicos com gastos desnecessários e imotivados.
• Princípio da supremacia do interesse público: serve para justificar a existência de

prerrogativas e privilégios da Administração em relação ao particular. Tendo em vista
que o interesse da coletividade é mais importante que o interesse dos indivíduos,
costuma-se dizer que, quando presente o interesse público, a Administração se coloca
numa posição de superioridade em relação ao particular.
Esses princípios estão na raiz de uma série de princípios e regras especiais, aplicáveis à
Administração, dando ao regime jurídico-administrativo uma feição muito fácil de reconhecer.
Esses princípios e regras se caracterizam de duas formas:
• Restrições – princípios e regras restritivos impedem ou dificultam o agente público de

atuar com desatenção ao interesse público. Por exemplo: a necessidade de
procedimento licitatório para realizar contratações; a necessidade de autorização da
lei orçamentária para realizar despesas.
• Prerrogativas e privilégios – princípios e regras que dão à Administração um

tratamento especial, diferenciado e superior em relação ao particular. Por exemplo: a
possibilidade de desapropriar o bem de um particular; o poder de aplicar sanções
àqueles que violam as regras de convivência coletiva.
Um esquema pode nos auxiliar a memorizar essas informações:
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Concluindo:
Definição: o regime jurídico-administrativo é o conjunto de princípios e regras que, em

razão da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, princípios que
orientam a atividade da Administração, confere a ela prerrogativas e privilégios e
estabelece restrições especiais, diferenciando-a dos demais sujeitos de direito
➢ Atenção! A concepção do regime jurídico-administrativo é a chave de ouro de nossa

disciplina, pois por meio dessa ideia podemos compreender a razão de ser de vários
institutos do Direito Administrativo.
2.2. Os princípios do Direito Administrativo
É inegável a importância do estudo e da compreensão dos princípios em toda e qualquer área

do Direito. Isso porque o Direito não se resume às regras, ou seja, aquela espécie de norma
jurídica pela qual se pode deduzir de maneira relativamente segura, a prescrição de um
comportamento.
➢ Atenção! Os princípios também têm força normativa. Embora tenham um maior grau de
abstração do que as regras, eles são mais permanentes que elas e dão consistência e
harmonia ao sistema jurídico.
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Do ponto de vista prático, os princípios nos dão pistas, indícios, sobre o conteúdo provável
das regras e nos ajudam também a interpretá-las, de maneira que elas sejam coerentes entre
si.
No Direito Administrativo, isso é ainda mais importante, pois não há uma codificação de
normas administrativas. As normas do Direito Administrativo estão na própria Constituição,
em leis nacionais e também em leis de cada um dos entes da Federação – União, Estados,
Distrito Federal e Municípios – pois todos têm competência para legislar sobre suas
atividades administrativas. Além disso, existem também as normas infralegais: as resoluções,
regulamentos, portarias, produzidas por cada uma dessas Administrações.
A harmonização na interpretação e aplicação dessas centenas de normas se faz por meio do

estudo e da compreensão dos princípios.
Alguns dos princípios que estudaremos são explicitamente mencionados na Constituição

Federal, especialmente em seu art. 37. Outros foram positivados em leis infraconstitucionais.
E há também aqueles que, embora não constem explicitamente de algum texto normativo,
são estudados e utilizados na doutrina e na jurisprudência administrativista.
Os princípios mais importantes são os que constam do caput do art. 37 da CF. Eles formam
um acróstico que permite nossa melhor fixação:
L egalidade
I mpessoalidade
M oralidade
P ublicidade
E ficiência
2.2.1. Princípio da legalidade
O princípio da legalidade é um princípio geral que se aplica a todos os ramos do Direito, mas
que tem um tratamento especial no Direito Administrativo. Ele está consagrado, de modo
genérico, no art. 5º da CF/88, aquele que relaciona os Direitos Fundamentais Individuais e
Coletivos:
“Art. 5º... II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei”.
Ele estabelece, portanto, uma limitação para qualquer ação que vise restringir a liberdade dos
cidadãos, mesmo que tal ação seja realizada pelo próprio Estado. O princípio da legalidade é
a coluna fundamental do chamado Estado de Direito, ou seja, a ideia de que o poder só atua
legitimamente quanto autorizado pela norma jurídica produzida pelo órgão legislativo
competente.
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Para a Administração, ele está previsto no art. 37, caput da CF, que também faz referência a
outros princípios.
Para o cidadão, a legalidade representa uma garantia de sua liberdade. No Direito

Administrativo, ao contrário, ganha uma feição de limitação para a Administração – motivo
pelo qual acaba ganhando um apelido: legalidade estrita.
Nesta linha, costuma-se dizer que a Administração não apenas deve evitar agir “contra legem”
(contrariamente à lei), “ultra legem” (além do que a lei estabelece), mas somente pode agir
“secundum legem”, isto é, segundo a lei. A Administração somente pode desenvolver a
atividade que a lei lhe autorizar, especialmente quando essa atividade interferir na esfera de
liberdade e nos direitos dos indivíduos.
Saliente-se que, nesse contexto, estamos sempre nos referindo à lei em sentido formal, ou
seja, aquela que é produzida por meio do processo legislativo, disciplinado pela Constituição.
Leis em sentido formal, portanto, são as espécies legislativas mencionadas no art. 59 da
Constituição Federal – ou seja, emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias,
leis delegadas, medidas provisórias, resoluções e decretos legislativos. O conceito de lei em
sentido formal não abrange normas produzidas por órgãos administrativos, no exercício do
chamado poder normativo – fenômeno que será explicado no capítulo seguinte.
2.2.2. Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade afirma que a coisa pública – a chamada “res publica” – não deve
ser apropriada ou confundida com os interesses dos agentes que transitoriamente exercem
função pública.
Há dois significados diferentes para esse princípio, sendo que ambos são válidos e se
completam:
• A impossibilidade de confundir a pessoa jurídica estatal e a pessoa do administrador,

promovendo o chamado “culto à pessoa” ou “personalismo” na Administração. Nesse
sentido, a CF/88 tem norma expressa, condenando a promoção pessoal das
autoridades e servidores públicos (art. 37, § 1º da CF).
• O dever de atuação imparcial do administrador público, que não pode estabelecer

diferenças injustificáveis entre os cidadãos, seja para favorecer, seja para prejudicar.
Trata-se, por tanto, de uma decorrência de um princípio mais amplo, o princípio da
isonomia, consagrado no art. 5º, caput e inciso I da CF/88.
2.2.3. Princípio da moralidade administrativa
Toda atuação administrativa, além de ser legal, deve ser moral. Essa afirmação é necessária
porque, muitas vezes, em um ato sob a aparência de legalidade, se esconde uma intenção que
nada tem a ver com a realização do interesse público.
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Por essa razão a doutrina e a jurisprudência administrativista acabaram por consagrar a ideia
de moralidade administrativa como um "algo mais" que complementa o princípio da
legalidade, de maneira a garantir que a atuação da Administração não se desvie de seu
objetivo maior: a satisfação do interesse público. A moralidade administrativa está
relacionada aos conceitos de atuação ética, honestidade, boa-fé, lealdade e probidade no
trato da coisa pública.
Tal princípio tem sido muito importante para o controle dos atos da Administração pelo Poder
Judiciário, especialmente aqueles que são dotados de discricionariedade – cujo conceito
abordaremos no capítulo seguinte. Pode-se observar, no atual momento em que o país vive
um clima de combate às práticas corruptas, que muitas vezes as decisões governamentais –
por exemplo, em que obra e em que região deve ser realizado um investimento público, quais
serão os incentivos para determinados setores econômicos, que empresas devem receber
empréstimos de bancos estatais – não são guiadas pelo interesse público, mas pelo suborno
e trocas de favores entre agentes públicos e particulares.
A Constituição também determina a punição dos agentes públicos pelos atos de improbidade
administrativa, expressão que geralmente é associada à ideia de mau uso dos recursos
públicos (vide art. 37, § 4º da CF e Lei nº 8.429/92). Além disso, permite que qualquer cidadão
proponha ação popular, remédio constitucional que visa anular ato lesivo a bens e valores
relevantes para a coletividade: o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio
ambiente e o patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII da CF/88).
O princípio da moralidade – bem como o correlato princípio da impessoalidade – foram os

fundamentos utilizados pelo Supremo Tribunal Federal para a edição da Súmula Vinculante
nº 13, que proibiu a prática do “nepotismo” na Administração Pública, assim redigida:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por

afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações
recíprocas, viola a Constituição Federal.
2.2.4. Princípio da publicidade
Por cuidar dos interesses da coletividade, o administrador público deve atuar com
transparência. Essa é a expressão que melhor traduz o que é o princípio da publicidade.
Na Administração Pública, a publicidade é a regra. Somente pode haver atos e atividades

secretas em situações previstas na própria Constituição, como o resguardo da privacidade do
cidadão (art. 5º, X) – por exemplo, no sigilo das informações fornecidas ao Fisco – e em
questões relacionadas à segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII).
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Por essa razão, todo cidadão têm o direito de conhecer as informações que a Administração
possua a seu respeito, bem como aquelas referentes ao bem-estar da coletividade (art. 5º
XXXIII e XXXIV). A recusa em prestar essas informações pode ser objeto de remédios judiciais
previstos na própria Constituição: o habeas data, para obter ou retificar informações sobre o
próprio interessado (art. 5º, LXII) ou o mandado de segurança, quando se tratar de
informações de interesse coletivo (art. 5º, LXIX).
Recentemente, tivemos a promulgação de uma importante lei que busca dar maior
efetividade a essa ideia de transparência – trata-se da Lei nº 12.527/2011, conhecida como
Lei de Acesso às Informações Públicas ou Lei da Transparência.
Essa lei estabelece mecanismos de:
• transparência ativa – isto é, em que a Administração tem o dever de divulgar

determinados atos, especialmente pela internet (art. 8º), independentemente de
requerimento ou provação; e
• transparência passiva – que consiste no dever de atender aos pedidos de informação

requeridos por qualquer cidadão, disponibilizando estrutura dedicada para essa
finalidade (os Serviços de Informação ao Cidadão – SIC) – arts. 9º a 14 da lei.
A lei também regulamenta as situações de sigilo no tocante às informações pessoais – que em

regra, devem ser preservadas por 100 (cem) anos – e para as demais hipóteses de sigilo
estabelece um sistema de classificação das informações sigilosas em três categorias (art. 23):
a) ultrassecreta – prazo máximo de sigilo por 25 (vinte e cinco) anos;
b) secreta – prazo máximo de sigilo por 15 (quinze) anos;
c) reservada – prazo máximo de sigilo por 5 (cinco) anos.
2.2.5. Princípio da eficiência
Esse princípio foi inserido no texto constitucional pela Emenda Constitucional nº 19/98
(conhecida como Emenda da Reforma Administrativa). Ele determina que a Administração
atue de maneira adequada, com economia de meios e com a agilidade necessária, de modo a
atender de forma efetiva os interesses da coletividade. A lentidão, a omissão, o desperdício
de recursos públicos, a falta de planejamento, são atitudes que ofendem a esse princípio.
No plano mais prático, esse princípio está relacionado a outras mudanças introduzidas na
CF/88 pela Reforma Administrativa. São elas:
✓ a criação do contrato de gestão e das Agências estatais (art. 37, § 8º);
✓ a perda de estabilidade pelo mau desempenho do agente público (art. 41, § 1º, III);
17
✓ o controle social da Administração Pública (art. 37, § 3º);
✓ a criação de escolas de formação e aperfeiçoamento de agentes públicos (art. 39, §

2º);
✓ a aplicação de recursos em programas de produtividade e qualidade no serviço

público (art. 39, § 7);
✓ o limite de gastos com pessoal, como forma de atuação fiscal responsável (art. 169).
Ele também tem sido invocado para justificar a criação de novas figuras jurídicas, que buscam
dar mais agilidade e economia à Administração. Duas figuras instituídas após a EC 19/98
exemplificam essa tendência: a licitação por pregão e as parcerias-público-privadas (PPPs).
2.2.6. Princípio da autotutela
Trata-se de princípio implícito – visto que, conforme já dissemos, nem sempre os princípios
são explicitados no direito positivo. Por esse princípio, a Administração pode corrigir e rever
os seus próprios atos, para adequá-los à legalidade ou para que eles melhor atendam ao
interesse público.
Assim, a anulação ou revogação de um ato da Administração não depende de uma decisão

judicial. Está entre os poderes da Administração, o poder de zelar pela regularidade jurídica e
pela adequação de seus atos ao interesse da coletividade. Nesse sentido, é muito citada a
Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.
Esclareça-se que a possibilidade de exercício da autotutela não é absoluta e eterna, pois,

conforme veremos ao estudar o desfazimento dos atos administrativos, haverá situações que
se tornam consolidadas pelo tempo.
2.2.7. Princípio da presunção de legalidade e veracidade dos atos administrativos
Diz-se que os atos praticados pela Administração gozam de “fé pública”, ou seja, há uma
presunção jurídica de que a atuação administrativa sempre é conforme à legalidade e
condizente com a verdade dos fatos.
Trata-se de uma presunção relativa (presunção juris tantum). Ou seja, o cidadão pode
desfazer o ato ilegal ou corrigir uma afirmação falsa realizada pela Administração. Porém, em
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vista dessa presunção, cabe a ele o ônus de provar que a Administração se equivocou ou
produziu ato desconforme à lei.
2.2.8. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade
O princípio da razoabilidade nos diz que a atuação administrativa deve estar baseada no bom-
senso, na prudência, na coerência ao espírito e à finalidade da lei. Ofenderia a razoabilidade,
por exemplo, a exigência de autoridade fiscal de que o cidadão portasse nota fiscal de todos
os bens pessoais – roupas, relógio, celular – que utiliza no seu dia-a-dia.
Semelhante à razoabilidade – segundo alguns doutrinadores, até se confundindo com ela – é

o princípio da proporcionalidade, que se refere à adequação entre meios e fins na atividade
administrativa. Atuação proporcional é atuação na justa medida, sem exageros ou omissões.
Alguns exemplos de ofensa a esse princípio: a realização de obra dispendiosa, desproporcional

ao benefício que trará à comunidade; ou a aplicação de pena de demissão de um servidor por
uma falta corriqueira, que poderia ser apenada apenas com uma advertência.
Esse princípio tem sido utilizado especialmente no exame judicial de medidas estatais que
venham a afetar direitos fundamentais do cidadão. Inspirado em doutrina e jurisprudência
alemã, nossos Tribunais têm desdobrado a análise desse princípio em três critérios:
a) adequação – indaga-se se a medida é adequada para obter o resultado pretendido; por

exemplo, uma ordem da autoridade administrativa que exigisse que os cidadãos utilizassem
um amuleto esotérico não seria adequada para prevenir assaltos; por sua vez, uma medida
que proibisse as pessoas de sair de casa resultaria em uma diminuição efetiva dos assaltos –
embora não passasse nos outros crivos adiante explicados;
b) necessidade – aqui, verifica-se se a medida adotada pode ser substituída por outra
igualmente eficiente, mas que resulta em menor sacrifício de direitos; ainda no exemplo
adotado acima, o aprimoramento na atividade policial pode ser igualmente eficiente para
prevenir assaltos – ou até mais, visto que as pessoas não são assaltadas apenas nas ruas – com
menor sacrifício do direito de ir e vir.
c) proporcionalidade em sentido estrito – por esse critério, ainda que se verifique que a
medida é adequada e necessária, faz-se uma verificação do equilíbrio entre o benefício obtido
pela medida estatal e o custo que ela ocasionará em relação aos direitos afetados; assim,
ainda que se admita que a proibição de sair às ruas seja a medida mais eficiente possível para
prevenir assaltos, é certo que a restrição tornará a vida dos cidadãos impossível, o que
demonstrar a sua desproporcionalidade.
Esses princípios serão especialmente importantes na condução do processo administrativo,

sendo que a Lei 9.784/99 (Lei Federal de Processos Administrativos) reconheceu
expressamente a existência desses princípios, em seu art. 2º.
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2.2.9. Princípio da motivação
Esse princípio complementa o princípio da publicidade, na medida em que exige que o agente
público, ao praticar o ato, exteriorize os motivos de sua decisão. A motivação do ato permite
seu melhor controle, evitando que se pratiquem atos por motivos ilegais ou imorais.
Por essa razão a Lei 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos Administrativos), em seu art. 50,
relacionou uma série de atos administrativos, cuja motivação é obrigatória. Nesses casos, a
falta da motivação levará à nulidade do ato. Vale a pena dar uma lida nesse artigo:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração
de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio
mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito
ou garantia dos interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais
constará da respectiva ata ou de termo escrito.
2.2.10. Princípio da continuidade
O princípio da continuidade nos diz que as atividades da administração não podem ser
interrompidas, devendo atender as necessidades da coletividade, enquanto essas existirem e
com a urgência que a situação exija.
Esse princípio está na base de algumas regras importantes do Direito Administrativo, como:
✓ a maior limitação do direito de greve dos servidores públicos (art. 37, VII da CF), que
é considerada norma de eficácia limitada e cuja regulamentação deve preservar os
serviços essenciais à população;
✓ as restrições à paralisação da execução de contratos firmados entre particular e a

Administração e o dever que o contratado particular tem de tolerar, durante certo
tempo, a inadimplência do ente administrativo (Lei 8.666/93 – Lei de Licitações, art.
78, incisos XIV e XV);
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✓ o poder que a Administração tem de intervir nos seus contratados para garantir a
continuidade das atividades e serviços públicos (Lei 8.666/93 – Lei de Licitações, art.
58, V; Lei 8.987/95 – Lei de Serviços Públicos, art. 32);
✓ a impossibilidade de penhora ou qualquer outra constrição dos bens que estejam

sendo utilizados na prestação dos serviços públicos (art. 100 da CF/88 – regime de
precatórios para execução de dívidas).
2.2.11. Princípio da segurança jurídica e proteção à confiança legítima
O princípio da segurança jurídica visa preservar a estabilidade e a certeza no tocante às

relações jurídicas e as regras que as norteiam.
Correlato ao princípio da segurança jurídica é o princípio da proteção à confiança legítima,

pelo qual a Administração deve se conduzir de forma coerente e com lealdade, preservando
as expectativas que criou em particulares que estão de boa-fé.
Exemplos de aplicação desses princípios no âmbito administrativo:
✓ Respeito aos direitos adquiridos, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada (art. 5º,
XXXVI da CF);
✓ A vedação a aplicação retroativa de nova interpretação, em prejuízo do Administrado

(art. 2º, XIII da Lei n. 9.784/99).
✓ A impossibilidade de anular atos favoráveis ao administrado de boa-fé, após

determinado tempo (art. 54 da Lei n. 9.784/99).
✓ A observância obrigatória, pela própria Administração, das regras estabelecidas em

editais de procedimentos competitivos, tais como as licitações e os concursos
públicos.
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB:
1. Assinale a opção correta com relação aos princípios que regem a administração pública:
a) Não ofende o princípio da moralidade administrativa a nomeação de servidora pública

do Poder Executivo para cargo em comissão em tribunal de justiça no qual o vice-presidente
seja parente da nomeada.
b) A administração pública pode, sob a invocação do princípio da isonomia, estender
benefício ilegalmente concedido a um grupo de servidores a outro grupo que esteja em
situação idêntica.
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c) Ato administrativo não pode restringir, em razão da idade do candidato, inscrição em

concurso para cargo público.
d) O Poder Judiciário pode dispensar a realização de exame psicotécnico em concurso
para investidura em cargo público, por ofensa ao princípio da razoabilidade
(OAB/SP – Exame 136)
2. Acerca dos princípios de direito administrativo, assinale a opção incorreta.

a) Tanto a administração direta quanto a indireta se submetem aos princípios
constitucionais da administração pública.
b) O rol dos princípios administrativos, estabelecido originariamente na CF, foi ampliado
para contemplar a inserção do princípio da eficiência.
c) O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e
na mesma extensão, os particulares e a administração pública.
d) Embora vigente o princípio da publicidade para os atos administrativos, o sigilo é
aplicável em casos em que este seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
(OAB/SP – Exame 137)
3. De acordo com o Art. 2º, inciso XIII, da Lei n. 9.784/98, a Administração deve buscar a
interpretação da norma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige,
vedada a aplicação retroativa da nova interpretação. Assinale a alternativa que indica o
princípio consagrado por esse dispositivo, em sua parte final.
a) Legalidade.
b) Eficiência.
c) Moralidade.
d) Segurança das relações jurídicas.
(OAB 2012/3)
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3. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
É comum que na linguagem jurídica haja referência aos “poderes da Administração Pública”.
Na verdade, o poder do Estado é uno e baseado na Constituição. Porém, há diversas
manifestações do poder estatal e, quando ocorrem no exercício da atividade administrativa,
acabam ganhando o nome de “poderes da Administração”. Vejamos algumas dessas
manifestações:
3.1. Poder normativo
É o poder conferido a autoridades administrativas de editar normas de caráter derivado, que

complementem ou explicitem os comandos da lei em sentido formal.
Essa atribuição é feita pela Constituição ou pela própria lei, tendo em vista a impossibilidade
de que as normas editadas pelo Poder Legislativo sejam capazes de prever e disciplinar todas
as situações que necessitem de algum regramento pelo Poder Público. Basta pensar, como
exemplo, que se o Código de Trânsito Brasileiro – Lei nº 9.503/97 – tivesse disciplinado de
forma exaustiva sobre os equipamentos de segurança obrigatórios nos veículos, tal norma
hoje já estaria obsoleta, visto que a indústria automobilística evoluiu nesse período. Daí que
a lei atribuiu a um órgão administrativo – o Conselho Nacional de Trânsito – a produção de
normas complementares sobre a matéria.
Uma forma especial de poder normativo é o poder regulamentar que a Constituição Federal
atribui ao Chefe do Poder Executivo (art. 84, IV), para que ele edite regulamentos para a “fiel
execução” das leis. Esses regulamentos são editados na forma de Decretos e geralmente a
própria lei estabelece a necessidade de sua regulamentação pelo Executivo, pois nem toda a
lei depende de regulamentação para produzir efeitos.
Tanto os regulamentos editados pelo Executivo como as demais normas – resoluções,

portarias, deliberações – produzidas por outras autoridades administrativas estão sujeitas a
determinados requisitos de produção:
✓ necessidade de competência legal do emissor da norma;

✓ validade condicionada às normas que lhe são superiores (análise de validade que deve
ser feito inclusive perante a lei em sentido formal e perante a própria Constituição);
✓ possibilidade de controle pelo Poder Judiciário;
✓ respeito aos princípios da moralidade, proporcionalidade e razoabilidade no exercício
da atividade normativa.
➢ Atenção! Um aspecto controverso do tema é a existência de regulamentos

autônomos no nosso ordenamento. Esse tipo de regulamento dispensa a existência
prévia de lei para atuação normativa do Chefe do Executivo e é figura comum em
alguns ordenamentos jurídicos, em que o princípio da legalidade estrita não é
interpretado da mesma forma que no Direito Brasileiro. Nossa Constituição prevê a
possibilidade de disciplina de matéria diretamente por decreto apenas nas hipóteses
contidas no art. 84, IV, alíneas a e b, introduzidos pela EC 32/2001:
23
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar

aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
A maioria dos autores, todavia, não entende que tais hipóteses constituam, realmente,
situações de regulamentação autônoma, pois visam a disciplinar aspectos internos da
Administração Pública, não contendo prescrições vinculantes para o cidadão comum.
3.2. Poder discricionário
A chamada discricionariedade não é propriamente um poder. Trata-se de uma característica

presente em determinados atos, cuja produção pressupõe certa liberdade do agente público,
na escolha de meios de praticá-lo, de maneira a atingir de forma mais adequada e eficiente
o interesse público.
Em razão dessa característica, consagrou-se a classificação que distingue os atos

administrativos em dois tipos: os atos vinculados e os atos discricionários.
Há vinculação quando a lei já define antecipadamente a decisão a ser tomada no caso

concreto, sendo que o agente administrativo apenas aplica a norma, numa atividade
meramente mecânica. Um exemplo de ato vinculado é aplicação de uma multa de trânsito,
pois todos os elementos necessários para a realização do ato sancionatório já estão previstos
no Código de Trânsito Brasileiro – a conduta infracional, o valor da multa, o procedimento
para aplicá-la, etc. Observe que, nesses casos, se os agentes descumprirem aquilo que a lei
determina, o ato será inválido.
Quando há discricionariedade, ao contrário, a lei deixa ao agente uma margem de escolha,

para que ele adote a solução mais adequada ao interesse público. Essa margem de escolha
costuma ser denominada de mérito do ato, e compreende as razões de conveniência e
oportunidade que justificam a decisão adotada.
Um exemplo bem claro de discricionariedade é a escolha de uma pessoa para assumir um

cargo de confiança – Ministro de Estado, por exemplo. Somente o Presidente da República é
que pode avaliar quem é a pessoa mais indicada para assumir tal cargo (conveniência).
Também compete ao Presidente analisar o momento adequado para nomeá-lo
(oportunidade).
Falaremos um pouco mais do assunto, quando estudarmos o controle dos atos administrativos
pelo Poder Judiciário.
3.3. Poder hierárquico
A hierarquia é uma exigência prática para o funcionamento de qualquer estrutura

administrativa. Implica na existência de vários níveis de órgãos: órgãos de comando, de
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assessoramento, de execução, todos devendo trabalhar de forma coordenada, sendo que uns
são subalternos a outros.
Assim, o superior exerce o poder hierárquico sobre seu subordinado, que por sua vez tem o
dever de obediência a seu superior. Cabe ressaltar que esse dever não é superior à ideia de
legalidade, não sendo o subordinado obrigado a obedecer a ordens manifestamente ilegais
de seus superiores.
A insubordinação de um agente público ao seu superior é falta disciplinar que, dependendo

da gravidade, pode levar à demissão do servidor – vide, nesse sentido, o art. 132 da Lei nº
8.112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União).
Além de comandar, fiscalizar e corrigir os atos do subordinado, o poder hierárquico também

pressupõe o poder de delegar e avocar atribuições. A Lei Federal de Procedimentos
Administrativos – Lei 9.784/99 – trata o assunto de forma bem clara, em seus artigos 11 a 15.
Vale a pena transcrevê-los, pois são autoexplicativos:
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência

dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da

atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo
conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta

qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
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Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior.
3.4. Poder disciplinar
É o poder de apurar faltas e impor sanções àquelas pessoas que possuem um vínculo especial
com a Administração, em razão da atividade administrativa: servidores públicos, contratados,
concessionários, alunos de escolas públicas, crianças e adolescentes sob tutela estatal, etc.
Como qualquer atividade sancionatória, o poder disciplinar está sujeito a regras de exercício
e especialmente, à observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório, garantias
constitucionais do acusado (art. 5º, LV da CF)
Em razão disso, não existe mais a possibilidade de aplicação imediata de sanções, conforme
se praticou antes da CF/88, na chamada prática processual da “verdade sabida” (ou seja,
constatada diretamente pelo aplicador da sanção e sem oportunidade de defesa ou
contraprova pelo acusado). A atuação disciplinar também está sujeita aos princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade, já mencionados.
3.5. Poder de polícia administrativa
É o nome dado à atuação das autoridades administrativas no sentido de limitar a atividade

dos particulares, visando à manutenção da ordem pública e o bem-estar coletivo.
A finalidade da polícia administrativa é evitar os danos decorrentes do exercício abusivo dos

direitos pelos particulares, visto que os direitos e faculdades estabelecidos de forma abstrata
no ordenamento devem ser harmonizados em sua fruição concreta pelos indivíduos. Assim,
temos direito de escutar música em nosso carro; porém foge do razoável que ouçamos música
em altíssimo volume, com todas as portas do veículo abertas, obrigando toda a vizinhança a
permanecer acordada.
Devemos distinguir a polícia administrativa da atividade de polícia judiciária, pois embora

ambas sejam importantes atividades estatais, voltadas à manutenção da ordem pública, há
várias diferenças entre elas:
Polícia Administrativa Polícia Judiciária

Autoridade que exerce Qualquer autoridade Membros das corporações
administrativa competente policiais
Atos reprimidos Ilícitos administrativos Crimes e contravenções
penais
Processo a ser instaurado Processo administrativo Ação penal
Incidência sobre Bens, direitos e atividades Pessoas
Ramo do Direito Direito Administrativo Direito Penal
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3.5.1. Obrigações decorrentes da polícia administrativa
Para exercício efetivo da polícia administrativa, a Administração Pública impõe diversos tipos
de obrigação:
✓ obrigação de não-fazer – p. ex. a proibição de fumar em determinados ambientes.

✓ obrigação de fazer – p. ex. a obrigatoriedade da instalação de equipamentos de
segurança nas edificações.
✓ obrigação de deixar-fazer (ou suportar), também denominadas sujeições – p. ex. o
dever de permitir o abate de animais contaminados por uma epidemia; o dever de
suportar a vistoria em veículo automotor, para fins de controle ambiental.
Convém reiterar que a atuação da autoridade administrativa não tem o condão de criar
concretamente, para o particular, obrigações que não estejam abstratamente previstas em
lei, sob pena de ofender o princípio da legalidade, já referido.
3.5.2. Medidas de polícia administrativa
Uma vez que os particulares descumpram as ordens emanadas pela Administração Pública,
surgem medidas destinadas a reparar a ordem jurídica lesada. São elas:
✓ Medidas coativas ou cautelares: são providências imediatas adotadas pela autoridade

pública, usando de força, se necessário, para fazer cessar a conduta irregular. P. ex. a
apreensão de equipamentos destinados à caça ou à pesca ilegal; o embargo de uma
obra irregular; a destruição de produtos contaminados, etc.
✓ Sanções: são penalidades aplicadas ao infrator, de maneira a desestimular condutas

danosas à coletividade. P. ex.: multa dos infratores de trânsito; cassação da licença
para praticar determinada atividade; perda de bens utilizados para práticas ilegais,
etc.
Para que sejam impostas, as sanções devem estar expressamente previstas em lei, que deve
conter em linhas gerais os critérios e o procedimento da punição. Imprescindível que antes da
aplicação da sanção seja dado ao acusado o direito de ampla defesa e que o procedimento
sancionatório respeite o princípio do contraditório (CF, art. 5º, LV). Observe-se que, para a
aplicação das medidas coativas ou cautelares – ao contrário da aplicação das sanções – não é
necessária a abertura de oportunidade prévia de defesa, pois tais medidas consistem em
verdadeiras "tutelas de urgência" do Direito Administrativo.
3.5.3. Atributos da polícia administrativa
São geralmente citados como atributos da polícia administrativa:
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• Discricionariedade: é comum, que ao disciplinar o exercício das atividades de polícia

administrativa, a lei conceda ao agente público certa margem de escolha para que ele,
avaliando a situação concreta, adote a providência mais adequada – por exemplo,
confiando ao agente a gradação da multa a ser aplicada, em vista da gravidade da
infração. Ressalte-se que a discricionariedade não é a regra absoluta, pois a lei
também pode definir exatamente a conduta que espera do agente público, sem
permitir escolhas por parte deste.
• Coercibilidade: o particular é obrigado a obedecer aos comandos dados pela

Administração no exercício da polícia administrativa, sob pena de sofrer
responsabilização penal pela resistência ao exercício dessa autoridade.
• Autoexecutoriedade: é a possibilidade que a Administração tem de realizar

concretamente sua vontade, mesmo com a oposição do particular e sem a necessidade
de intervenção da autoridade judicial. Exemplo: a apreensão de alimentos impróprios
para consumo; a interdição de estabelecimentos destinados a práticas ilícitas, etc.
3.5.4. Princípios condutores da atividade de polícia administrativa
Ao exercer o poder de polícia, a Administração deve observar:
✓ tipicidade: embora haja autores que afirmem não existir tipicidade na atividade
sancionatória administrativa – de maneira a diferenciá-la das sanções do Direito Penal
– não há dúvida de que a lei deve prever, de maneira minimamente previsível, qual a
conduta que pode ser considerada como infração e quais as medidas coativas e
sanções aplicáveis no exercício do poder de polícia. Isso é decorrência do princípio da
legalidade estrita.
✓ necessidade e eficácia: a adoção de uma medida de polícia administrativa deve ser

justificada pela necessidade de se evitar um dano real à coletividade e devem ser
empregados os meios mais eficazes e que menor sacrifício causem aos indivíduos.
✓ proporcionalidade e razoabilidade: a Administração deve se pautar pelo bom senso e

pela moderação ao restringir a liberdade de atuação dos particulares. O uso
desproporcional das medidas de polícia pode configurar o chamado abuso de poder
por parte da autoridade pública – ou sejas, condutas penalmente tipificadas, nos
termos da Lei nº 4.898/65.
3.5.5. Licença e autorização de atividade
Dentre as práticas mais comuns da polícia administrativa está a emissão de atos

destinados a regular de maneira prévia o exercício de atividades pelos particulares. São
eles:
✓ Autorização de atividade: é o ato unilateral, discricionário e precário por meio do

qual a Administração concede ao particular a possibilidade de exercer determinada
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atividade. Geralmente a atividade em questão pode resultar em algum incômodo

ou perigo para a coletividade e, por essa razão, a lei atribui à autoridade pública a
avaliação das circunstâncias, decidindo sobre a conveniência e oportunidade para
deferir o seu exercício. O ato é precário – isto é, pode a qualquer tempo ser
revogado – pelas mesmas razões. Por exemplo: a autorização para porte de
armamento.
✓ Licença: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que
preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. Aqui, o ato é vinculado,
ou seja, todo aquele que preencher os requisitos da lei tem o direito a emissão da
licença pela Administração, que não poderá recusá-la. Por exemplo: a licença para
conduzir veículo, uma vez que o particular tenha cumprido os requisitos, sendo
aprovado nos exames previstos em lei.
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB:
1. No que se refere aos poderes dos administradores públicos,

assinale a opção correta.
a) O poder de polícia somente pode ser exercido de maneira discricionária.

b) O poder disciplinar caracteriza-se pela discricionariedade, podendo a administração
escolher entre punir e não punir a falta praticada pelo servidor.
c) Uma autarquia ou uma empresa pública estadual está ligada a um estado-membro por
uma relação de subordinação decorrente da hierarquia.
d) No exercício do poder regulamentar, a administração não pode criar direitos,
obrigações, proibições, medidas punitivas, devendo limitar-se a estabelecer normas
sobre a forma como a lei vai ser cumprida.
(OAB – Nacional – Prova 2008/2)
2. Assinale a opção correta quanto aos poderes e deveres dos administradores públicos.
a) O poder regulamentar é exercido apenas por meio de decreto.

b) O poder de delegação e o de avocação decorre do poder hierárquico.
c) A possibilidade de o chefe do Poder Executivo emitir decretos regulamentares com
vistas a regular uma lei penal deriva do poder de polícia.
d) O poder discricionário não comporta nenhuma possibilidade de controle por parte do
Poder Judiciário.
(OAB - Nacional – Prova 2006/3)
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3. A doutrina costuma afirmar que certas prerrogativas postas à Administração encerram

verdadeiros poderes, que são irrenunciáveis e devem ser exercidos sempre que o interesse
público clamar. Por tal razão são chamados poder-dever.
A esse respeito é correto afirmar que:
a) o poder regulamentar é amplo, e permite, sem controvérsias, a edição de
regulamentos autônomos e executórios.
b) o poder hierárquico é inerente à ideia de verticalização administrativa, e revela as
possibilidades de controlar atividades, delegar competência, avocar competências
delegáveis e invalidar atos, dentre outros.
c) o poder disciplinar importa à administração o dever de apurar infrações e aplicar
penalidades, mesmo não havendo legislação prévia.
d) o poder de polícia se coloca discricionário, conferindo ao administrador ilimitada
margem de opções quanto à sanção a ser, eventualmente, aplicada.
4. O poder de polícia, conferindo a possibilidade de o Estado limitar o exercício da liberdade

ou das faculdades de proprietário, em prol do interesse público
a) gera a possibilidade de cobrança, como contrapartida, de preço público.
b) se instrumentaliza sempre por meio de alvará de autorização.
c) afasta a razoabilidade, para atingir os seus objetivos maiores, em prol da
predominância do interesse público.
d) deve ser exercido nos limites da lei, gerando a possibilidade de cobrança de taxa.
5. José da Silva é o chefe do Departamento de Pessoal de uma Secretaria de Estado.

Recentemente, José da Silva avocou a análise de determinada matéria, constante de
processo administrativo inicialmente distribuído a João de Souza, seu subordinado, ao
perceber que a questão era por demais complexa e não vinha sendo tratada com prioridade
por aquele servidor.
Ao assim agir, José da Silva fez uso
a) do poder hierárquico.
b) do poder disciplinar.
c) do poder discricionário.
d) da teoria dos motivos determinantes.
(OAB – Nacional - Prova 2014/1)
30
6. Determinado município resolve aumentar a eficiência na aplicação das multas de trânsito.

Após procedimento licitatório, contrata a sociedade empresária Cobra Tudo para instalar
câmeras do tipo “radar que fotografam infrações de trânsito, bem como disponibilizar agentes
de trânsito para orientar os cidadãos e aplicar multas. A mesma sociedade empresária ainda
ficará encarregada de criar um Conselho de Apreciação das multas, com o objetivo de analisar
todas as infrações e julgar os recursos administrativos.
Sobre o caso apresentado, assinale a afirmativa correta.
a) É possível a contratação de equipamentos eletrônicos de fiscalização, mas o poder
decisório não pode ser transferido à empresa.
b) Não é cabível a terceirização de qualquer dessas atividades, por se tratar de atividade
, por se tratar de atividade-fim da Administração.
c) A contratação é, a princípio, legal, mas somente permanecerá válida se o município
comprovar que a terceirização aumentou a eficiência da atividade.
d) Não é possível delegar a instalação e gestão de câmeras do tipo “radar” à empresa
contratada, mas é possível delegar a criação e gestão do Conselho de Apreciação de multas.
(OAB Nacional – 2015/1)
7. A pretexto de regulamentar a Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre a concessão e a

permissão de serviços públicos, o Presidente da República editou o Decreto XYZ, que
estabelece diversas hipóteses de gratuidade para os serviços de transporte de passageiros.
A respeito da possibilidade de controle do Decreto XYZ, expedido pelo chefe do Poder
Executivo, assinale a afirmativa correta.
a) Como ato de natureza essencialmente política, o Decreto XYZ não está sujeito a qualquer
forma de controle.
b) Como ato discricionário, o Decreto XYZ não está sujeito a qualquer forma de controle.
c) Como ato normativo infralegal, o Decreto XYZ está sujeito apenas ao controle pelo Poder
Judiciário.
d) Como ato normativo infralegal, o Decreto XYZ sujeita-se ao controle judicial e ao controle
legislativo.
31
4. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conforme já mencionamos no Capítulo 1, temos uma definição de Administração Pública em

sentido subjetivo, qual seja, o conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos do
desempenho da função administrativa.
Neste capítulo, vamos estudar um pouco mais quem é o “sujeito” Administração Pública.
4.1. Pessoas políticas e pessoas administrativas.
Embora o poder estatal seja uno, conforme já dissemos, a evolução do Estado moderno
propiciou a divisão vertical e horizontal da estrutura estatal em diversas entidades.
Assim, nós temos as pessoas políticas, também conhecidas como entes políticos ou entidades
políticas. A própria Constituição Federal é quem reconhece a existência dessas pessoas
jurídicas e atribui a elas competências legislativas e administrativas, caracterizando assim a
sua autonomia política, no espírito do chamado sistema federativo.
Também há uma divisão horizontal da atividade estatal, por meio da criação das pessoas,
entes ou entidades administrativas, ou seja, pessoas jurídicas cuja criação é decorrência de
lei editada pelo ente político respectivo, para desempenhar alguma atividade que seja de
competência deste. Vamos falar um pouco mais delas a seguir, ao tratar da chamada
Administração Indireta.
4.2. Personalidade jurídica das entidades da Administração
Toda a entidade acima mencionada tem personalidade jurídica, isto é, o ordenamento

jurídico reconhece a elas a capacidade de serem sujeitos de direitos e obrigações.
Nosso sistema jurídico diferencia as pessoas jurídicas em dois grupos, conforme o regime
jurídico a elas aplicável: pessoas jurídicas de direito privado e pessoas jurídicas de direito
público (art. 40 do Código Civil). Estas últimas, por sua vez, são diferenciadas entre pessoas
jurídicas de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios,
autarquias e entidades criadas por lei com essa natureza) e pessoas jurídicas de direito público
externo (os Estados estrangeiros e as organizações internacionais, como a ONU).
As pessoas jurídicas de direito público são aquelas que têm feição tipicamente estatal. No
caso daquelas mencionadas como pessoas jurídicas de direito público interno, elas são regidas
de forma integral pelo chamado regime jurídico-administrativo, já mencionado
anteriormente.
Embora possa parecer estranho, o Poder Público pode criar pessoas jurídicas de direito
privado. É que por vezes é conveniente ou até mesmo obrigatório que pessoas administrativas
sejam criadas com regime jurídico semelhante ao aplicável aos particulares. A nossa
32
Constituição Federal, por exemplo, ao tratar do desempenho de atividade econômica pelo

Estado, obriga que seja feito por meio de pessoas sujeitas “ao regime jurídico próprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários” (art. 173, § 1º, II). Por essa razão, entidades como a Caixa Econômica Federal e a
Petrobrás, embora sejam entes estatais, são pessoas jurídicas de direito privado.
Para as entidades estatais com personalidade de direito privado não se aplicam todas as
regras do regime jurídico-administrativo, justamente por terem um regime equiparado ao
dos particulares. Portanto, não possuem várias das prerrogativas da Administração, como a
de pagar suas dívidas por precatórios, o gozo de privilégios processuais, dentre outras. Em
geral, permanecem para elas apenas algumas das restrições – como a necessidade de realizar
concurso público, a fiscalização do uso dos recursos, a necessidade de licitar.
4.3. Desconcentração e descentralização
Para realizar suas tarefas, a Administração Pública adota técnicas de atribuição de

competência denominadas como desconcentração e descentralização:
➢ Desconcentração: atribuição de competência a órgãos internos da entidade.
➢ Descentralização: atribuição de competência a outras pessoas, distintas do ente político.

Pode ser a atribuição a uma outra entidade estatal ou a um particular que atua em
colaboração com a Administração.
4.3.1. Desconcentração - os órgãos públicos
Chamamos de órgão a unidade de atuação integrante de determinada entidade. Ou seja, ele

é uma estrutura interna¸ que reúne atribuições e agentes públicos responsáveis por
desempenhá-las.
São órgãos públicos, por exemplo, os Ministérios no âmbito do Executivo Federal e as

Secretarias no âmbito do Executivo Estadual e Municipal, bem como suas divisões internas
(departamentos, diretorias, etc.).
O Poder Legislativo e o Poder Judiciário também são órgãos, com status e garantias especiais
atribuídas pela Constituição, para preservação de sua independência em relação ao Executivo.
Internamente também são divididos em órgãos (comissões, câmaras, juizados, etc.).
Através de seus órgãos, a pessoa jurídica administrativa expressa sua vontade, no que a
doutrina cunhou de relação de imputação. Ou seja, os agentes públicos que atuam no órgão
manifestam a vontade deste, que é considerada a vontade do próprio Estado. Essa concepção
foi desenvolvida a partir da chamada teoria do órgão, que superou teorias anteriores
inspiradas pelo direito privado, como a teoria do mandato e a da representação, que não
explicavam de forma coerente e completa a atuação estatal.
33
É importante lembrar que os órgãos não têm personalidade jurídica própria, pois são apenas
uma parcela da pessoa jurídica a qual pertencem. Assim, os atos praticados pelo agente de
determinado órgão geram direitos e obrigações para a própria entidade a qual o órgão
pertença, sendo que, como regra geral, esta é que será legitimada para estar em juízo em
eventual controvérsia que envolva tal relação jurídica. Excepcionalmente, alguns órgãos de
status constitucional possuem legitimidade para atuar em juízo, tão-somente para defesa de
suas atribuições institucionais.
A criação e a extinção dos órgãos públicos são realizadas sempre por lei (CF, art. 48, XI), sendo
que a iniciativa compete a cada Poder, em relação a seus órgãos internos.
O Chefe do Executivo, em relação aos órgãos pertencentes a esse Poder, poder dispor,
mediante decreto, sobre a organização e funcionamento destes, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (CF, art. 84, VI, “a”).
4.5. Descentralização
A descentralização, ou seja, a atribuição de competência a outras pessoas, distintas da pessoa

política que detém originariamente a competência, pode se dar pelas seguintes formas:
• Descentralização territorial: atribuição de competência genérica a uma pessoa jurídica

de direito público (autarquia territorial) – em nosso país não temos atualmente
exemplos concretos desse tipo de descentralização, haja vista que todos os antigos
territórios federais desapareceram com a Constituição de 1988, que transformou o
Amapá e Roraima em Estados e incorporou o território de Fernando de Noronha ao
Estado de Pernambuco (arts. 14 e 15 do ADCT). Porém a Constituição admite a criação
de novos territórios federais (art. 18, § 2º e art. 32), sendo que, se tal criação ocorrer,
pode-se dizer que estaremos diante de autarquias territoriais.
• Descentralização por serviços: atribuição de competência especializada, por lei, a uma

pessoa administrativa (isto é, criada pela própria Administração). Fala-se aqui em
outorga da atividade, para diferenciá-la da delegação, mencionada abaixo. Por
exemplo, a Empresa de Correios e Telégrafos é uma empresa pública criada pela União
para, sob regime descentralizado, desempenhar o serviço postal.
• Descentralização por colaboração: atribuição de uma competência especializada a um

particular, que atua sob supervisão da Administração. Essa delegação da atividade
pode se dar por meio de um ato ou de um contrato administrativo. Por exemplo, as
empresas telefônicas que hoje operam em nosso país são pessoas jurídicas
constituídas por particulares e que, sob a fiscalização da Anatel, prestam o serviço
público de telecomunicação.
34
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB
1. (...) compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo
integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado.
(José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito administrativo. 19.ª ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2008, p. 13).
O trecho acima se refere ao conceito de
a) agente público.
b) função pública.
c) órgão público.
d) pessoa de direito público.
2. A estruturação da Administração traz a presença, necessária, de centros de competências

denominados Órgãos Públicos ou, simplesmente, Órgãos. Quanto a estes, é correto afirmar
que
a) possuem personalidade jurídica própria, respondendo diretamente por seus atos.
b) suas atuações são imputadas às pessoas jurídicas a que pertencem.
c) não possuem cargos, apenas funções, e estas são criadas por atos normativos do
ocupante do respectivo órgão.
d) não possuem cargos nem funções.
35
5. ATOS ADMINISTRATIVOS
5.1. Definição de ato administrativo
Os atos administrativos são um dos principais temas da disciplina. Para entendê-los, vamos
trabalhar com a seguinte definição, bastante sintética:
Definição: O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais, no exercício
da função administrativa, sob regime jurídico-administrativo.
Vamos examiná-la pelas suas partes:
1) O ato administrativo é um ato jurídico. Com isso, queremos dizer que ele é uma
manifestação estatal (declaração) que tem por finalidade produzir efeitos jurídicos,
ou seja, criar, modificar, esclarecer, transferir e extinguir direitos e obrigações. Logo,
por essa definição não são atos administrativos atividades materiais, que não são atos
jurídicos, ou seja, não buscam produzir uma declaração com efeitos jurídicos: ex.: a
varrição de uma rua, o atendimento médico em um hospital público, etc.
2) O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais – ou seja, o

agente que produz o ato deve ter sido investido de poderes para a prática do ato, ou
porque é uma autoridade estatal, ou porque se trata de um particular que atua com
poderes delegados por uma autoridade estatal competente.
3) O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais, no exercício da

função administrativa – de modo a diferenciá-lo de atos que são praticados no
exercício das outras funções estatais. Por exemplo, os atos jurisdicionais (sentenças,
acórdãos, despachos) e os atos legislativos (votações, moções, leis).
4) O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais, no exercício

da função administrativa, sob regime jurídico-administrativo – para diferenciá-lo de
atividades produzidas por entidades estatais sob as regras de direito privado e que,
portanto, não são propriamente atos administrativos P. ex.: a abertura de conta
corrente em um banco estatal, como o Banco do Brasil, não é considerado um ato
administrativo.
Devemos distinguir também fatos administrativos de atos administrativos. Fatos

administrativos são eventos previstos como desencadeadores de efeitos jurídicos no âmbito
administrativo. Por exemplo, ao completar 75 anos (fato) o servidor é automaticamente
aposentado (efeito). O ato administrativo pressupõe uma manifestação de vontade ou
declaração produzida pelo Estado, preordenada a produzir efeitos jurídicos. P. ex.: a
nomeação de um servidor público, a aplicação de uma sanção, etc.
36
5.2. Perfeição, validade e eficácia do ato administrativo
São qualidades do ato jurídico – e também do ato administrativo – que devem ser analisadas
pelo profissional do Direito para compreensão da situação jurídica existente.
• Perfeição: ao contrário do significado comum, não significa ausência de defeitos.

Perfeição na linguagem jurídica tem um sentido de algo que está completo. Ato
perfeito é o que já completou todas as fases de sua produção. Essa qualidade também
é mencionada como existência do ato. Ato imperfeito e ato inexistente são sinônimos.
• Validade: é a produção do ato sem a ocorrência de vícios. Ato válido é o ato cujo
conteúdo e procedimento de formação estão conformes ao ordenamento jurídico. O
exame da validade se faz através da análise dos elementos do ato – vide abaixo.
• Eficácia: é a aptidão para produzir os efeitos que se esperam dele. Isso não tem a ver
com a validade do ato, mas sim com a existência de determinados fatos ou atos
capazes de impedir ou de propiciar a produção desses efeitos. A eficácia se verifica
sempre no tempo: um ato pode ser eficaz agora e perder sua eficácia num momento
posterior em razão do advento de um termo (evento futuro e certo) ou de uma
condição (evento futuro e incerto). E vice-versa.
Consequências dessas qualidades:
✓ O ato imperfeito é inexistente. Portanto, ele não pode ser analisado quanto à sua
validade e não produz efeitos jurídicos.
✓ O ato perfeito pode ser válido ou inválido, a depender de sua conformidade ao

ordenamento. O ato pode ser válido e, apesar disso, não produzir efeitos, em razão da
existência de um termo ou condição que impeçam a produção desses efeitos (ato
pendente) ou porque esses efeitos já se esgotaram (ato consumado).
✓ Um ato inválido, por sua vez, não deveria ser capaz de produzir efeitos jurídicos.
Porém, em nome do princípio da boa-fé ou da confiança e do princípio da segurança
jurídica, às vezes são mantidos os efeitos de um ato administrativo, ainda que viciado.
Estudaremos isso adiante.
5.3. Elementos ou requisitos de validade do ato administrativo.
A análise jurídica do ato jurídico implica na separação dele em elementos logicamente

distintos – alguns autores preferem se referir a eles como “requisitos de validade”.
Utilizaremos a divisão mais conhecida, em cinco elementos, quais sejam:
1. Sujeito
2. Objeto
3. Forma
37
4. Motivo
5. Finalidade
➔ Sujeito ou agente: é a pessoa investida dos poderes legais para a prática do ato
administrativo. Se ele não tiver a competência – ou seja, a atribuição por lei, ato ou contrato
– o ato por ele praticado não é válido.
Para a verificação dos poderes atribuídos ao agente, devem ser analisados os seguintes
aspectos:
✓ aspecto material: o ato só pode ser praticado se estiver no rol de matérias atribuídos
àquele agente.
✓ aspecto territorial: deve o agente praticar atos dentro do âmbito espacial definido na
lei ou ato de atribuição de poderes.
✓ aspecto temporal: o ato deve ter sido produzido durante o tempo em que vigorava a
competência do agente.
✓ aspecto hierárquico: quais atribuições que, na hierarquia interna de determinado

órgão, são concedida aos agentes de cada nível.
Os possíveis vícios relacionados ao elemento sujeito são os seguintes:
A) Incapacidade: o Código Civil regula a capacidade dos sujeitos para a prática dos atos
jurídicos (arts. 3º e 4º). Porém a incapacidade civil do agente nem sempre será
suficiente para concluir pela nulidade do ato administrativo. Haverá nulidade apenas
quando para a prática de tal ato for imprescindível o uso da capacidade volitiva pelo
agente. Também podem ser consideradas hipóteses de incapacidade, as situações em
que o agente atua com impedimento ou suspeição – a respeito de tais figuras,
previstas na Lei Federal de Processos Administrativos (Lei nº 9.784/99), vide nossas
explicações adiante, no capítulo sobre processo administrativo (cap. 7).
B) Incompetência: situações em que faltam os poderes para a prática do ato. São

referidas pela doutrina como:
• Usurpação de poder: é a situação do agente sem titulação legal, isto é, que

não se encontra investido em funções públicas e que pratica o ato como se
tivesse tal investidura. Trata-se de conduta criminalmente tipificada (Código
Penal, art. 328).
• Funcionário de fato: situação em que há uma irregularidade na investidura do

agente, mas este exerce as atribuições com aparente legalidade. Exemplo
clássico: servidor que continua atuando em sua repartição, mesmo após ter
completado setenta e cinco anos (data da aposentadoria compulsória prevista
no art. 40, § 1º, II da CF/88). Nesse caso, a chamada teoria da aparência impõe
38
que os atos por ele praticados, que atinjam terceiros de boa-fé, sejam
reputados válidos ou convalidáveis, desde que não tenham outros vícios.
• Excesso de poder: situação em que o agente, embora tenha a titulação legal

para a prática de atos administrativos, extrapola os poderes que a lei lhe
confere, invadindo a competência de outra autoridade ou praticando atos não
previstos na lei. Pode configurar conduta criminalmente tipificada como crime
de abuso de autoridade (Lei nº 4.898/65).
➔ Objeto ou conteúdo: é aquilo que o ato declara ou prescreve, aquilo que nos permite
reconhecê-lo como um ato típico. Assim, o objeto de um ato de demissão do servidor é o
rompimento do vínculo de trabalho que o unia à Administração. O objeto da desapropriação
é a extinção do direito de propriedade e do surgimento de novo direito em favor do ente
expropriante.
Tal como no Direito Privado, o objeto do ato administrativo deve ser lícito, certo, moral e
possível. Vamos entender:
✓ Licitude: para o Direito Administrativo só são lícitos os objetos que sejam

juridicamente autorizados (legalidade estrita). A ilicitude do objeto seria encontrada,
por exemplo, em ato de lançamento de um tributo não previsto em lei (CF/88, art. 150,
I) ou em ato administrativo que desconstituísse um ato jurídico perfeito (art. 5º XXXVI).
✓ Certeza: está relacionada com o princípio da segurança jurídica que nos diz que não
deve pairar dúvida sobre o sentido das prescrições contidas no ato administrativo. Um
exemplo verídico e espantoso, colhido na literatura da disciplina: publicação de um ato
autorizando uma licença a um servidor cujo nome a autoridade desconhecia, pois
estava ilegível.
✓ Moralidade: vide o que já dissemos, ao tratar dos princípios da Administração Pública.

Exemplo verídico sobre a imoralidade de um objeto praticado no âmbito
administrativo: candidato a prefeito, que celebrou negócio registrado em cartório com
o presidente da Câmara Municipal, visando à nomeação de apadrinhados em troca do
apoio eleitoral.
✓ Possibilidade: é pressuposto lógico para a existência do ato. Ela abrange a

possibilidade material e a possibilidade jurídica. Possibilidade material significa
possibilidade de esse objeto ser realizável de fato. A possibilidade jurídica significa que
este objeto pode ser realizado, do ponto de vista da lógica que regula as relações
jurídicas. Um impossível material: dar posse em cargo público a pessoa já falecida. Um
impossível jurídico: a nomeação de um animal de estimação para ocupar um cargo
público (acredite, isso já o ocorreu em uma prefeitura de nosso país!).
➔ Forma: esse elemento abrange:
39
• a exteriorização do ato administrativo - a forma mais comum de exteriorizar os atos

administrativos é a forma escrita, pela segurança e publicidade que confere aos atos.
Mas também são praticados atos por outras formas, como a gestual (sinais do guarda
de trânsito), visuais (sinais de trânsito), eletrônica, etc.
• as formalidades e também o procedimento a ser seguido na produção desse ato. Por

exemplo, para tomar posse em cargo público, é necessário passar pela formalidade de
um exame prévio de saúde física e mental; para proceder à celebração de um contrato,
há necessidade de prévio procedimento licitatório.
A não observância dos aspectos formais, tais como estão prescritos na lei, pode levar à
anulação do ato por vício formal. Porém, é importante observar que a forma é instrumental,
ou seja, ela é um meio para que o ato seja conhecido pelos seus destinatários e atinja suas
finalidades. Por essa razão, embora o vício formal possa levar à nulidade do ato, muitas vezes
será possível a correção desse vício e a consequente manutenção dos efeitos do ato
(convalidação). Diz-se, por isso, que a Administração deve atuar, na maior parte das vezes,
com formalismo moderado.
➔ Motivo: esse elemento tem dois aspectos:
• motivo de fato - é o acontecimento que desencadeia a ação administrativa
• motivo de direito – é o comando normativo previsto para a edição daquele ato.
A ocorrência de um motivo falso ou equivocado pode levar à nulidade do ato. Motivo falso,
por exemplo, seria o alegado por agente de trânsito que multa veículo estacionado em local
permitido, a pretexto de que estaria em local proibido. Motivo equivocado ou errôneo seria o
decorrente da má avaliação de uma situação de fato, por exemplo, se um agente público fosse
demitido por abandono de função, quando na verdade era vítima de um sequestro que o
impedia de comparecer ao trabalho.
Não confundir o motivo com a motivação, que é a explicação dos motivos do ato. A falta de
motivação pode ser um vício formal que leva à nulidade do ato, quando a lei a exige – vide
art. 50 da Lei 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos Administrativos).
A importância da motivação se revela também pela adoção unânime pela doutrina e pela
jurisprudência da denominada teoria dos motivos determinantes, pela qual o agente público,
ao expor os motivos adotados para a prática do ato, vincula o ato àqueles motivos. Se esses
se revelarem falsos ou equivocados, será possível a anulação do ato, mesmo se a lei não exigia
a motivação como requisito formal desse ato. Exemplo recorrente na jurisprudência:
determinada autoridade se recusa a nomear candidatos aprovados em concurso, sob alegação
de que não há necessidade do serviço a ser por eles desempenhado; todavia, fica comprovado
que foram contratados servidores temporários para realizar aquelas atividades, o que
caracteriza a falsidade do motivo alegado e justifica que seja a autoridade compelida a dar
posse aos candidatos aprovados.
40
➔ Finalidade
É o resultado desejado com a prática do ato, necessariamente voltado à realização de um

interesse público consagrado no ordenamento. O não atendimento a esse requisito gera o
vício conhecido como desvio de finalidade ou desvio de poder, que se caracteriza quando o
agente busca um fim que colide com o interesse público ou que não é próprio daquele ato.
Portanto, são praticados com desvio de finalidades atos que buscam atender a outros
interesses que não os da coletividade – por exemplo, a punição de um servidor público por
motivo de inimizade do superior hierárquico – ou praticados fora dos objetivos almejados pela
lei para aquele ato – por exemplo, a aplicação de sanções de trânsito fora de parâmetros de
razoabilidade e proporcionalidade, com finalidade meramente arrecadatória.
5.4. Atributos dos atos administrativos
Os atributos ou qualidades que a doutrina costuma atribuir aos atos administrativos são:
• Presunção de legitimidade – já tivemos oportunidade de mencionar, como um

princípio da Administração Pública (cap. 2)
• Imperatividade: é uma característica dos atos em que a Administração exerce suas

prerrogativas, impondo obrigações unilateralmente aos administrados, criando
situações jurídicas independentemente da vontade destes. É decorrência do que a
doutrina chama de “poder extroverso” da Administração. É importante observar que
nem todos os atos administrativos possuem essa característica. Assim, os chamados
atos negociais são os baseados na consensualidade, ou seja, na coincidência entre a
vontade do particular e a da Administração. Exemplo de ato negocial: o deferimento
de inscrição de um particular em um concurso para provimento de um cargo público.
• Autoexecutoriedade: é o poder de constranger diretamente o particular ao

cumprimento de uma obrigação ou executá-la diretamente, de maneira forçada, sem
necessidade de intervenção do Poder Judiciário. É um atributo excepcional, admitido
somente nas situações em que o interesse público não pode ficar à espera da
propositura e apreciação de uma demanda judicial, sendo que tal o exercício de tal
prerrogativa depende de autorização implícita ou explícita da lei. Além disso, a
autoexecutoriedade deve ser sempre aplicada na medida certa para evitar o perigo ou
a lesão ao interesse público, respeitando-se o princípio da proporcionalidade.
Exemplos de uso permitido da autoexecutoriedade comuns no nosso direito positivo:
✓ suspensão de atividade ou interdição de estabelecimento empresarial que

atua de forma irregular;
✓ remoção ou destruição de coisas em situação irregular, ou que estejam

oferecendo risco à segurança das pessoas;
41
✓ apreensão de bens e equipamentos utilizados em infração às normas

administrativas de segurança e salubridade;
✓ arrombamento de residência, para prestar socorro, entre outras medidas de

caráter urgente e impositivo.
5.5. Classificação dos atos administrativos
Vejamos agora as principais classificações utilizadas no Direito Administrativo:
➔ Atos gerais e atos individuais
Essa distinção se baseia na distinção entre destinatários determinados ou indeterminados do

ato administrativo. Atos gerais são aqueles que não têm um destinatário certo: destinam-se
a todos os que se enquadram na situação nele definida. Ex.: um edital de concurso. Atos
individuais são aqueles que têm destinatário certo, definido. Ex.: a nomeação de um agente
público.
➔ Atos internos e atos externos
Essa classificação tem por critério a repercussão dos atos. Ato interno é aquele que somente
produz efeitos no âmbito interno da Administração, dispensando-se, em regra, a sua
publicação. Por exemplo, circulares e portarias internas, ordens de serviços, relações de
remessa, etc. Ato externo é aquele que produz efeitos em relação a terceiros. Por essa razão,
se costuma dizer que ele deve ser obrigatoriamente publicado, visto que os interessados têm
direito a conhecer o conteúdo de um ato da Administração que vá atingir seus interesses.
➔ Atos simples e atos complexos
Essa classificação é baseada no critério do número de vontades que participam para edição
de um ato administrativo. Ato simples é aquele que depende apenas da vontade de um órgão
para produzir seus efeitos. Ex.: a nomeação de um Ministro pelo Presidente da República.
Dentro dos atos simples, há autores fazem a distinção entre: a) atos singulares: aqueles que
são produzidos por um só agente; b) atos colegiais: aqueles que são produzidos por vários
agentes reunidos em um colegiado.
Ato complexo é aquele que depende da vontade de mais de um órgão, ente ou Poder. Ex.: a
nomeação dos Ministros do Supremo Tribunal, pois depende da vontade de dois Poderes: o
Presidente da República escolhe, mas o Legislativo, no caso, o Senado, deve aprovar essa
escolha.
Há autores que mencionam também a figura do ato composto, em que há um ato principal,
produzido pela vontade de um órgão, mas que depende da manifestação de vontade de outro
órgão, para fins de produção de efeitos (exequibilidade). Por exemplo, se a lei exige que
42
determinado ato, praticado por uma autoridade administrativa, somente produza efeitos
após sua homologação ou aprovação por outro órgão.
➔ Atos vinculados e atos discricionários
Essa é a classificação que distingue os atos administrativos conforme a liberdade, a margem

de escolha do agente ao praticá-los. Por esse critério, há dois tipos: os atos vinculados e os
atos discricionários. Já tratamos dessa distinção no cap. 3, item 3.2.
5.6. Extinção do ato administrativo.
Com a extinção, cessam os efeitos do ato administrativo e ele deixa de existir no mundo
jurídico. Essa extinção pode se dar pela ocorrência de fatos jurídicos, como o implemento de
condição resolutiva ou de termo final, ou pelo desaparecimento do objeto da relação jurídica.
Mais interessantes são os casos em que a extinção é realizada por um ato de desfazimento
da própria Administração, retirando-o do mundo jurídico. Esses atos de desfazimento são
exercidos com base no poder de autotutela da Administração e são os seguintes:
➔ anulação ou invalidação: é o desfazimento do ato, motivado pela constatação de que ele

foi produzido em desconformidade com a ordem jurídica (ou seja, contém um vício em um de
seus elementos). Geralmente, a anulação do ato é feita de forma retroativa (ex tunc),
desfazendo também todos os seus efeitos, ressalvadas situações já consumadas e irreversíveis
ou que a lei proteja, em homenagem ao princípio da segurança jurídica – por exemplo, a bem
conhecida impossibilidade de repetição de verbas de natureza alimentar, recebidas de boa-fé
pelo servidor público.
A anulação pode ser realizada de ofício pela Administração, visto que decorre do dever de
zelar pela legalidade. Todavia, quando a anulação afetar direitos de terceiro, é necessário que
este seja ouvido, em observância das garantias constitucionais do devido processo legal, da
ampla defesa e do contraditório – vide art. 5º, incisos LIV e LV da CF/88.
Porém, nem todo vício do ato administrativo leva à anulação, pois pode haver a possibilidade
de convalidação do ato, que adiante estudaremos.
➔ Revogação: é o desfazimento do ato administrativo, com a finalidade de realizar uma nova

escolha, mais adequada ao interesse público, substituindo o ato por outro mais apropriado
ou simplesmente fazendo cessar os seus efeitos em definitivo.
Portanto, o ato de revogação é um ato discricionário. Justamente por isso apenas a

autoridade administrativa competente pode revogar, não sendo permitido que esse
desfazimento se dê por decisão jurisdicional. Ao Poder Judiciário cabe, quando provocado,
invalidar o ato que apresente vício, não podendo, no exercício de função jurisdicional, revogar
atos de competência da autoridade administrativa.
43
A revogação produz efeitos não retroativos (ex nunc), pois não há justificativa para desfazer
efeitos válidos já produzidos pelo ato a ser revogado. Se o ato que se deseja desfazer possui
algum vício, a Administração não pode revogá-lo: deverá, sim, anulá-lo.
Vamos agora observar o seguinte esquema, que compara anulação e revogação, de maneira
a gravarmos bem suas diferenças:
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO
Causa: vício do ato Causa: realização de nova escolha, mais
adequada ao interesse público
É ato vinculado: há dever de invalidar É ato discricionário: há escolha em revogar
É possível a invalidação judicial É impossível a revogação judicial
Opera efeitos retroativos (ex tunc) Opera efeitos não retroativos (ex nunc)
➔ Cassação: difere tanto da invalidação quanto da revogação, pois ela é causada por uma
atitude do próprio administrado. É uma sanção aplicada ao administrado que seja favorecido
por um ato administrativo, em razão do descumprimento de deveres jurídicos a ele impostos
como condição para o gozo desses benefícios. Ex.: a cassação da habilitação para dirigir, em
razão do excesso de infrações cometidas pelo condutor (CBT, art. 263).
A liberdade em praticar o ato de cassação (se ele é vinculado ou discricionário) e seus efeitos
(retroativos ou não) dependem do que dispuser a lei que o regula.
➔ Caducidade: A caducidade configura modalidade de extinção em que ocorre a retirada

do ato por ter sobrevindo norma jurídica que tornou inadmissível situação antes permitida
pelo direito e outorgada pelo ato precedente. Por exemplo, ocorre a caducidade de termo de
permissão para realizar comércio ambulante em dado logradouro, quando sobrevém
legislação que torna essa atividade proibida naquele local.
Atenção, pois conforme o conceito, a palavra caducidade tem outros e diferentes

significados. Pode ser sinônimo de a) decadência, quando tratamos da perda do direito, pelo
seu não exercício durante certo tempo; ou b) retomada do serviço concedido, em razão de
inadimplemento do concessionário, na concessão de serviço público – vide cap. 11.
5.7. Convalidação do ato administrativo
A convalidação é o ato que, corrigindo os vícios de ato anterior, permite a sua manutenção
na ordem jurídica. Tal como a anulação, a convalidação também é uma manifestação do poder
de autotutela da Administração e também atua com efeitos retroativos.
Para que possa ocorrer a convalidação, é necessário que o vício do ato a ser convalidado seja
sanável. Consideram-se sanáveis, em tese, os vícios relativos aos elementos sujeito
44
(competência) e forma. Porém somente a análise do caso concreto é que permitirá verificar
se o vício em questão é sujeito à correção.
No que tange aos defeitos relativos à competência do sujeito, eles podem ser sanados, desde
que o ato possa ser ratificado, isto é, confirmado pelo órgão competente para a produção do
ato. O exemplo mais conhecido é o da prática de atos por funcionário de fato, que desde que
não haja outros vícios, podem ser ratificados pela autoridade competente. Também podem
ser ratificados os atos praticados indevidamente pelo subordinado, mas que possam ser
confirmados pelo superior hierárquico, a quem caberia praticá-lo.
Quanto à forma, se o vício formal não afetar a própria existência do ato e tampouco interferir
na certeza e na segurança jurídica em relação ao seu conteúdo ou nas garantias dos
administrados, não há vantagem em promover a invalidação desse ato.
Por último, é importante notar que a Lei nº 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos
Administrativos – art. 55) estabelece como condição da convalidação a inexistência de lesão
ao interesse público e a não ocorrência de prejuízos a terceiros. Trata-se da aplicação, de
forma invertida, do conhecido provérbio jurídico francês “pas de nullité sans grief”
(traduzindo: não há nulidade, se não houve prejuízo). Portanto, se ocorrerem tais
circunstâncias prejudiciais, a Administração estará impedida de convalidar o ato, devendo,
portanto, anulá-lo.
5.8. Controle jurisdicional do ato administrativo
Em nosso sistema constitucional, vigora o princípio da inafastabilidade do controle

jurisdicional, pelo qual toda lesão ou ameaça a direito está sujeita a controle pelo Judiciário –
art. 5º, inciso XXXV da CF/88.
Com relação aos atos vinculados, isto é, aqueles produzidos como mera aplicação de um
comando legal, esse controle é pleno, ilimitado.
A questão se complica quando se trata de ato em que haja aspectos discricionários, ou seja,
onde a lei permitiu ao agente público realizar escolhas acerca do melhor modo de se satisfazer
o interesse público. Neste caso, a doutrina tradicional costuma dizer que a decisão judicial
não poderá questionar o mérito do ato. Ou seja, a autoridade jurisdicional não poderá
analisar a conveniência e/ou oportunidade da prática do ato, visto que essa competência
pertence à autoridade administrativa. Por exemplo, se o Presidente da República escolheu
fulano para ocupar o cargo de Ministro, tal escolha não pode ser questionada judicialmente,
sob pretexto de que haveria candidatos melhores para tal cargo.
Com isso, não se quer dizer que o uso da discricionariedade pelos agentes públicos estará fora
de controle. Caberá ao Poder Judiciário verificar se o agente público respeitou os limites
impostos pela lei, aplicando-a corretamente em vista a situação concreta. Para isso, o ato será
analisado sob a luz dos princípios da moralidade, da razoabilidade e da proporcionalidade,
dentre outros já explicados no capítulo 2.
45
Além disso, o julgador poderá constatar o desvio de finalidade, apurando se o agente buscou
alcançar outros interesses que não ou interesse público. Poderá ainda se utilizar da teoria dos
motivos determinantes, já explicada anteriormente.
A discussão dos limites da atuação jurisdicional no controle de atos que contém

discricionariedade, é um dos mais palpitantes temas do direito atual, acerca do chamado
ativismo judicial, no controle das políticas pública, especialmente as que se refiram aos
direitos de natureza social, como saúde, educação, etc.
1. Com relação aos diversos aspectos que regem os atos administrativos, assinale a opção
correta.
a) Segundo a teoria dos motivos determinantes do ato administrativo, o motivo do ato
deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a
manifestação de vontade, pois, se o interessado comprovar que inexiste a realidade
fática mencionada no ato como determinante da vontade, estará ele
irremediavelmente inquinado de vício de legalidade.
b) Motivo e motivação do ato administrativo são conceitos equivalentes no direito
administrativo.
c) Nos atos administrativos discricionários, todos os requisitos são vinculados.
d) A presunção de legitimidade dos atos administrativos é uma presunção jure et de jure,
ou seja, uma presunção absoluta.
(OAB – São Paulo – Prova 135)
2. Acerca da competência revogatória da administração pública, assinale a opção correta.

a) Ao Poder Judiciário não se reconhece competência para revogar atos administrativos.
b) O exercício da competência revogatória é decorrência do princípio da publicidade dos
atos administrativos.
c) Na ausência de dispositivo legal que regule a matéria, no exercício das funções
administrativas, a competência para revogar um ato administrativo é sempre da
autoridade que o tenha praticado.
d) A competência revogatória pode ser exercida mesmo após a consumação e o
exaurimento dos efeitos do ato administrativo praticado.
3. Não configura, segundo a doutrina dominante, elemento ou requisito do ato administrativo:

a) a forma.
b) o objeto.
c) a finalidade.
46
d) a discricionariedade.
4. Maria, servidora pública aposentada há 15 anos, teve suspenso o pagamento de seus

proventos por decisão da administração pública, que não a notificou previamente para se
defender. A servidora, por meio de seu advogado, requereu, administrativamente, o
pagamento de seus proventos, tendo em vista a ilegalidade da suspensão, ante a evidente
ausência de contraditório e ampla defesa. A administração pública negou o pedido e manteve
a suspensão do pagamento da aposentadoria de Maria, que, então, ajuizou uma ação com
pedido liminar perante o Poder Judiciário, pleiteando a anulação do ato administrativo e o
restabelecimento do seu direito. No Poder Judiciário, a liminar requerida pela servidora foi
negada, e o processo judicial teve seguimento normal. Antes que o processo judicial chegasse
a seu término, e antes mesmo de proferida a sentença final, a administração anulou o ato
administrativo que suspendera o pagamento dos proventos a Maria, restabelecendo-o.
Com base nessa situação hipotética, assinale a opção correta.
a) O ato de anulação praticado pela administração pública foi inadequado, pois cabível
seria a revogação do ato de suspensão dos proventos de Maria.
b) A possibilidade de apreciação judicial do ato denota a perda do poder de autotutela
da administração pública.
c) A conduta da administração pública não afronta o princípio da separação dos poderes,
pois, mesmo diante da não-concessão da liminar — o que trazia à administração
pública uma situação processual favorável —, é possível a ela rever seus próprios atos
quando eivados de vícios, ainda que estejam sendo discutidos judicialmente.
d) Ainda que houvesse decisão, transitada em julgado, declarando a legalidade do ato de
suspensão do pagamento dos proventos de Maria, poderia a administração pública,
de acordo com o princípio da independência das instâncias, anular ou revogar o ato
administrativo que
5. Assinale a opção incorreta no que se refere à revogação de atos administrativos.

a) Os atos que geram direitos adquiridos não podem ser revogados.
b) Os atos discricionários são, via de regra, suscetíveis de revogação.
c) Os atos que exauriram seus efeitos podem ser revogados, desde que motivadamente.
d) Ao Poder Judiciário é vedado revogar atos administrativos emanados do Poder
Executivo.
6. Acerca das modalidades de extinção dos atos administrativos, assinale a alternativa

correta.
47
a) A renúncia configura modalidade de extinção por meio da qual são extintos os

efeitos do ato por motivo de interesse público.
b) A cassação configura modalidade de extinção em que a retirada do ato decorre de
razões de oportunidade e conveniência.
c) A revogação configura modalidade de extinção que ocorre quando a retirada do
ato se dá por ter sido praticado em contrariedade com a lei.
d) A caducidade configura modalidade de extinção em que ocorre a retirada do ato
por ter sobrevindo norma jurídica que tornou inadmissível situação antes permitida pelo
direito e outorgada pelo ato precedente.
(Prova OAB Nacional – 2012)
7. Atendendo a uma série de denúncias feitas por particulares, a Delegacia de Defesa do

Consumidor (DECON) deflagra uma operação, visando a apurar as condições dos alimentos
fornecidos em restaurantes da região central da capital. Logo na primeira inspeção, os fiscais
constataram que o estoque de um restaurante tinha produtos com a validade vencida. Na
inspeção das instalações da cozinha, apuraram que o espaço não tinha condições sanitárias
mínimas para o manejo de alimentos e o preparo de refeições. Os produtos vencidos foram
apreendidos e o estabelecimento foi interditado, sem qualquer decisão prévia do Poder
Judiciário.
Assinale a alternativa que indica o atributo do poder de polícia que justifica as medidas
tomadas pela DECON.
a) Coercibilidade.
b) Inexigibilidade.
c) Autoexecutoriedade.
d) Discricionariedade.
(Prova OAB Nacional – 2013/2)
8. A revogação representa uma das formas de extinção de um ato administrativo. Quanto a

esse instituto, é correto afirmar que
a) pode se dar tanto em relação a atos viciados de ilegalidade ou não, desde que praticados
dentro de uma competência discricionária.
b) produz efeitos retroativos, retirando o ato do mundo, de forma a nunca ter existido.
c) apenas pode se dar em relação aos atos válidos, praticados dentro de uma competência
discricionária, produzindo efeitos ex nunc.
d) pode se dar em relação aos atos vinculados ou discricionários, produzindo ora efeito ex
tunc, ora efeito ex nunc.
(Prova OAB Nacional – 2011/2)
9. Manoel da Silva é comerciante, proprietário de uma padaria e confeitaria de grande

movimento na cidade ABCD. A fim de oferecer ao público um serviço diferenciado, Manoel
48
formulou pedido administrativo de autorização de uso de bem público (calçada), para a

colocação de mesas e cadeiras. Com a autorização concedida pelo Município, Manoel
comprou mobiliário de alto padrão para colocá-lo na calçada, em frente ao seu
estabelecimento. Uma semana depois, entretanto, a Prefeitura revogou a autorização, sem
apresentar fundamentação.
A respeito do ato da prefeitura, que revogou a autorização, assinale a afirmativa correta.
a) Por se tratar de ato administrativo discricionário, a autorização e sua revogação não
podem ser investigadas na via judicial.
b) A despeito de se tratar de ato administrativo discricionário, é admissível o controle
judicial do ato.
c) A autorização de uso de bem público é ato vinculado, de modo que, uma vez
preenchidos os pressupostos, não poderia ser negado ao particular o direito ao seu uso, por
meio da revogação do ato.
d) A autorização de uso de bem público é ato discricionário, mas, uma vez deferido o uso
ao particular, passa-se a estar diante de ato vinculado, que não admite revogação.
10. A associação de moradores do Município F solicitou ao Poder Público municipal

autorização para o fechamento da “rua de trás”, por uma noite, para a realização de uma festa
junina aberta ao público. O Município, entretanto, negou o pedido, ao fundamento de que
aquela rua seria utilizada para sediar o encontro anual dos produtores de abóbora, a ser
realizado no mesmo dia.
Considerando que tal fundamentação não está correta, pois, antes da negativa do pedido da
associação de moradores, o encontro dos produtores de abóbora havia sido transferido para
o mês seguinte, conforme publicado na imprensa oficial, assinale a afirmativa correta.
a) Mesmo diante do erro na fundamentação, o ato é válido, pois a autorização pleiteada
é ato discricionário da Administração.
b) Independentemente do erro na fundamentação, o ato é inválido, pois a autorização
pleiteada é ato vinculado, não podendo a Administração indeferi-lo.
c) Diante do erro na fundamentação, o ato é inválido, uma vez que, pela teoria dos
motivos determinantes, a validade do ato está ligada aos motivos indicados como seu
fundamento.
d) A despeito do erro na fundamentação, o ato é válido, pois a autorização pleiteada é
ato vinculado, não tendo a associação de moradores demonstrado o preenchimento dos
requisitos.
49
6. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Conforme já dissemos, a Administração Indireta é o conjunto das pessoas jurídicas criadas

pelos entes políticos. Essas pessoas podem ser criadas para desempenho de funções
tipicamente administrativas ou para o desempenho de atividade econômica considerada de
interesse público.
As espécies existentes são:
• autarquias (compreendendo nessa classe as agências e também as associações

públicas)
• fundações governamentais
• empresas públicas
• sociedades de economia mista
6.1. Traços comuns de todas as entidades da Administração Indireta
Vejamos inicialmente quais são os traços que assemelham todas essas espécies de entidade:
✓ Personalidade jurídica própria: são sujeitos de direitos e obrigações, possuem receita,

patrimônio e pessoal próprio, se autoadministram e são encabeçadas por um dirigente
ou corpo diretivo.
✓ Responsabilidade: elas respondem por seus atos e por suas obrigações. Apenas em
caso de extinção da entidade e incorporação de seu patrimônio pelo ente político é
que este assumirá suas obrigações (responsabilidade subsidiária).
✓ Necessidade de lei para sua criação: a Constituição Federal (art. 37, XIX) exige que lei
específica seja editada para que haja a criação dessas entidades. No caso das entidades
de direito público, a criação se dá por efeito da própria lei. No que tange às que
espécies dotadas de personalidade de direito privado, a lei autoriza a criação e esta
ocorre efetivamente pela inscrição de seu ato constitutivo no registro competente,
conforme estabelece o Código Civil (art. 45).
✓ Extinção também por lei: não estão sujeitas à falência nem podem se extinguir por
vontade própria (vide art. 2º, I da Lei 11.101/2005 – Lei de Falências).
✓ Finalidade pública: o lucro não é sua finalidade essencial, mas sim a satisfação do
interesse público. As que possuem forma empresarial podem ser lucrativas – a
exemplo dos bancos estatais – porém, é preciso ressaltar que sua criação deve ser
sempre para atrelada ao atendimento de relevantes interesses coletivos (vide art. 173
da CF/88).
50
✓ Especialidade de atuação: somente podem desempenhar as tarefas que a lei lhes

tenha atribuído. A atuação fora das atividades legalmente atribuídas pode configurar
desvio de finalidade, sujeitando os dirigentes a sofrerem responsabilização pelos
eventuais abusos em sua gestão.
✓ Sujeição aos princípios do direito administrativo estabelecidos no art. 37 da CF, já

estudados no capítulo 2.
✓ Controle de sua atividade pela entidade criadora, sob o chamado regime de tutela ou
supervisão. Trata-se de regime especial de controle, que é realizado por meio da
vinculação dessas entidades a determinados órgãos da Administração Direta – como
os Ministérios e Secretarias.
✓ Submetem-se ao controle parlamentar (art. 49, X da CF) e à fiscalização do Tribunal

de Contas (arts. 70 e 71 da CF) – vide capítulo 16, acerca das modalidades de controle
da atividade administrativa.
6.2. Autarquia
Conforme conceituação legal, autarquia é o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada (Decreto-lei 200/67, art. 5º, I).
Trata-se de pessoa jurídica de direito público, criada diretamente pela lei e que possui todas
as prerrogativas e restrições típicas do regime jurídico-administrativo.
Exemplos de autarquias no âmbito federal: IBAMA, Banco Central, INSS.
As bem conhecidas agências – ANATEL, ANVISA, etc. – são autarquias que têm um regime
jurídico especial, que lhes dá maior autonomia para tomada de decisões no tocante à gestão
de sua atividade – veja tópico adiante.
Também pertencem à espécie as autarquias corporativas, como os Conselhos profissionais

(CRM, CREA, etc.). Elas também têm um regime especial de grande autonomia e
recentemente havia dúvidas quanto à sua natureza jurídica e se de fato pertencem à
Administração Indireta. Hoje, todavia, a doutrina e jurisprudência vêm afirmando essa
natureza e a necessidade de que essas entidades se submetam ao regime jurídico
administrativo.
➢ Atenção! A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), apesar de considerada

tradicionalmente uma autarquia corporativa e sujeita ao regime jurídico
administrativo, teve sua natureza redefinida por julgamento da ADI 3026-DF, onde foi
caracterizada como entidade sui generis e não sujeita às principais regras do regime
administrativo, estando dispensada de realizar concursos públicos e de submeter suas
contas aos Tribunais de Contas.
51
6.3. Fundações governamentais
As Fundações governamentais ou fundações públicas são entidades criadas à semelhança das

fundações privadas: trata-se de um patrimônio personalizado, geralmente instituído para
desempenho de atividade no âmbito social: saúde, educação, cultura, etc.
Tais como as fundações privadas, as fundações governamentais não têm finalidade lucrativa,
sendo que o resultado de eventuais atividades comerciais deve reverter inteiramente para os
fins de sua instituição. Também se beneficiam da imunidade tributária recíproca (art. 150, §
2º da CF).
O regime jurídico aplicável às fundações é controverso. Admite-se atualmente a existência de

duas subespécies:
• Fundações governamentais de direito público – que nada mais são do que uma
variação da espécie autarquia, motivo pelo qual alguns autores a ela se referem como
fundações autárquicas.
• Fundações governamentais de direito privado – são parcialmente regidas pelo direito

privado (quanto à forma de sua constituição, regime de trabalho e previdenciário de
seus agentes, natureza de seus bens, etc.). Aplicam-se a ela, porém, algumas restrições
do regime jurídico-administrativo (obrigatoriedade de concurso público, licitação,
vedação à acumulação de cargos públicos, etc.)
Exemplos de fundação governamental no âmbito federal: Fundação Nacional do Índio

(FUNAI), Fundação Biblioteca Nacional, Fundação Nacional de Arte (FUNARTE).
6.4. Empresa pública
O Poder Público pode criar empresas para desempenhar atividade econômica (art. 173 da CF)
ou prestar serviços públicos (art. 175 da CF), em regime similar ao dos particulares. Tais
empresas devem seguir o regime jurídico privado nas suas relações civis, comerciais,
trabalhistas, previdenciárias e tributárias. Não obstante, também se sujeitam a algumas das
restrições do regime jurídico-administrativo tais como as fundações de direito privado.
A empresa pública é a empresa constituída por capital inteiramente público. Admite-se a sua
criação com base em qualquer das formas admitidas no direito empresarial.
Exemplos de empresa pública no âmbito federal: Empresa de Correios e Telégrafos; Caixa

Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
O regime jurídico das empresas pública – bem como o das sociedades de economia mista e
das subsidiárias criadas por essas empresas estatais – é disciplinado por lei própria – a Lei nº
13.303/2016.
52
Segundo tal legislação, o "estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de

suas subsidiárias deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de
estruturas, práticas de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração
e, havendo acionistas, mecanismos para sua proteção".
Tal diploma reflete a atual preocupação com a criação, nas empresas estatais, de mecanismos
adequados de compliance, termo que se refere ao controle interno da empresa e de seus
colaboradores para atendimento às normas legais, técnicas e éticas aplicáveis ao negócio
desenvolvido e à fiel observância das diretrizes e políticas fixadas pela estrutura de comando
da empresa. Os episódios frequentes de corrupção em empresas estatais – cujo maior
exemplo é o do esquema de desvios praticados na Petrobrás, sob o crivo da chamada
Operação Lava Jato – foram impulsionadores da promulgação da referida lei, não se podendo
ainda concluir se a nova legislação atende de fato a tais demandas por maior transparência e
controle na gestão das empresas estatais.
Um aspecto, porém, ficou definido de forma mais clara: a lei regulamentou o art. 173, § 1º,
III, estabelecendo as diretrizes básicas sobre a licitação em tais entidades, atendendo às suas
peculiaridades. Nos artigos 28 a 84, a lei estabelece hipóteses de dispensa e inexigibilidade,
procedimentos de licitação e contratação e demais normas de caráter específico, derrogando
assim as disposições da Lei nº 8.666/93, cuja aplicação às empresas estatais se dará apenas
no tocante às regras penais (art. 41 da Lei º 13.303/2016).
6.5. Sociedade de economia mista
Também se presta ao desempenho de atividade econômica ou à prestação de serviços

públicos em regime similar ao dos particulares. Tal como a empresa pública, também se rege
pelo regime jurídico privado, mantendo algumas sujeições do regime jurídico-administrativo.
A sociedade de economia mista se distingue da empresa pública basicamente por dois

aspectos:
• Capital com participação privada. Embora o Poder Público detenha o controle

societário (maioria das ações com direito a voto), os particulares podem ter
participação no capital da empresa, adquirindo ações no mercado de valores
mobiliários.
• Forma obrigatória: sociedade anônima. A participação privada impõe essa forma

societária, em vista da necessidade de proteção do acionista privado, sendo que o
regime das S/A, regulado na Lei Federal nº 6.404/76, é o que melhor atende a esse
interesse.
Exemplos de sociedade de economia mista no âmbito federal: Petrobrás, Banco do Brasil,

Eletrobrás.
Conforme já esclarecemos no tópico acima, a Lei nº 13.303/2016 estabelece as regras de

constituição, governança, licitação, contratação e controle das sociedades de economia mista.
53
6.6. Empresas estatais prestadoras de serviços públicos
É comum que as pessoas de direito privado, especialmente as empresas públicas e sociedades

de economia mista venham a prestar serviços públicos, especialmente aqueles que são
passíveis de tarifação – como transporte, fornecimento de energia elétrica, telefonia, etc.
Nesse caso, embora elas continuem sendo regidas predominantemente pelo regime jurídico
de direito privado, acabam ganhando algumas características a mais do regime jurídico-
administrativo, em razão da natureza da atividade desempenhada.
O melhor exemplo dessa situação envolve os bens dessas entidades. Embora não legalmente
conceituados como bens públicos, mas sim bens privados, os bens diretamente utilizados
para prestação do serviço público passam a ser protegidos, não podendo ser penhorados,
arrestados ou sequestrados.
 Atenção - no tocante à Empresa de Correios e Telégrafos, o STF tem entendido que se

trata de uma empresa pública sui generis, sendo que apesar de ter personalidade jurídica de
direito privado, mantém certas prerrogativas típicas do direito público, inclusive as
prerrogativas processuais típicas da Fazenda Pública – vide nesse sentido a decisão proferida
pelo STF no RE nº 220.906.
6.7. Agências
Embora já tenhamos esgotados as espécies da Administração Indireta, há algumas figuras que

merecem estudo em específico.
As chamadas agências não são uma nova espécie de ente da Administração Indireta, mas sim
uma qualificação e um regime jurídico especial que se estabelece em favor de uma autarquia
ou uma fundação governamental, dando-lhe grande autonomia para desempenho de suas
atribuições. Nosso direito prevê dois tipos de agência:
• Agências executivas
• Agências reguladoras
As agências executivas são autarquias e fundações que, nos termos do art. 37, §8º da CF,
sejam qualificadas por ato da Chefia do Executivo venham a celebrar contrato de gestão com
o Ministério a que estão vinculadas.
Por meio de tal contrato de gestão, tais entidades obtém a ampliação de sua autonomia
administrativa, orçamentária e financeira, porém devem atender a metas de desempenho
constantes desse instrumento.
Trata-se de modelo trazido no bojo da chamada Reforma Administrativa, implementada com

a Emenda Constitucional nº 19/98, e permeada pelas concepções téoricas da escola da
54
“Administração Gerencial”, que pregava a necessidade de aproximar a gestão pública das

técnicas de administração do setor privado, enfatizando a busca da eficiência na atividade
estatal. Todavia, o modelo das agências executivas “não pegou”. Exemplo único: INMETRO –
Instituto Nacional de Metrologia.
As agências reguladoras, ao contrário, proliferaram na Administração Federal e também

foram adotadas por outros entes federativos. Elas foram inspiradas na experiência de
entidades administrativas independentes adotadas em outros países, especialmente nas
Agencies norte-americanas, surgidas no contexto da política de enfrentamento da crise
financeira de 1929 – o chamado New Deal, implementado pelo governo de Franklin Roosevelt
– em que a atuação do Estado na regulação da atividade privada se intensificou, superando o
regime econômico liberal dominante naquele país.
No Brasil, curiosamente, elas surgiram no contexto de política de privatizações dos anos 90,
em que o Estado passou a vender o controle acionário de empresas estatais e promoveu a
realização de concessões de serviços públicos antes prestados em regime de monopólio
estatal. O modelo é adotado, então, com o intuito de dar confiança aos investidores privados,
especialmente aos grupos econômicos estrangeiros, de que a regulação dos serviços públicos
e das atividades econômicas objeto da política de privatização seria realizada de forma técnica
e não politizada. No âmbito constitucional, a previsão de “órgãos reguladores” foi introduzida
nos arts. 21, XI e 177, § 2º, III da CF/88, pelas Emendas Constitucionais nºs 8/95 e 9/95.
Dentro dessa concepção, foram estabelecidas as características básicas do regime das

agências reguladoras, no modelo federal:
• Colegialidade de sua direção: as agências são dirigidas por um Conselho ou Diretoria,

sendo que os membros desse colegiado devem ser brasileiros, de reputação ilibada,
formação universitária e de elevado conceito no campo de especialidade para o qual
são nomeados. Sua nomeação se dá por nomeação do Presidente da República, após
prévia aprovação pelo Senado Federal (art. 5º da Lei Federal nº 9.986/2000).
• Estabilidade dos dirigentes: os dirigentes da agência são nomeados para mandatos

fixos e não coincidente – isto é, o colegiado é renovado parcialmente, de forma
periódica. Durante o exercício de seu mandato, a destituição dos dirigentes somente
pode ocorrer justificadamente, mediante procedimento administrativo ou sentença
judicial transitada em julgado. Uma vez concluído o mandato, os dirigentes devem
respeitar um período de quarentena, isto é, de impedimento de atuar no setor
regulado, sob pena de responsabilização penal, civil e administrativa. (Lei Federal
9.986/2000 – arts. 7º, 8º e 9º).
• Caráter final de suas decisões técnicas: não são passíveis de modificação pela
entidade controladora. Por essa razão, uma multa aplicada pela Agência não pode ser
revista pelo órgão ao qual ela está vinculada, não havendo na legislação a previsão de
recurso para esse fim. Atualmente, admite-se controle de seus atos apenas quando: a)
ultrapassarem os limites de suas competências institucionais; ou b) se violarem
políticas públicas estabelecidas pela alta direção da Administração (Chefia do Poder
Executivo e Ministérios a que estão vinculadas – Parecer AGU nº 51/06).
55
A atividade regulatória das agências compreende uma série de competências – normativas,

de fiscalização, de promover medidas de fomento, de controlar o uso de bens públicos, de
promover e gerenciar concessões de serviços públicos – que são estabelecidas pela legislação
própria referente ao setor regulado ou pela própria legislação instituidora da agência.
O modelo atualmente tem sido alvo de críticas, especialmente em razão da constatação de

que por vezes ocorre a chamada captura regulatória, ou seja, o setor regulado passa a
influenciar as decisões da agência, de maneira a favorecer seus interesses. Isso ocorre
especialmente porque os quadros dirigentes são muitas vezes buscados no próprio setor
objeto de regulação e, após cumprir seu mandato e o período de quarentena, voltam a atuar
no mesmo segmento de mercado onde antes cumpriam o papel de reguladores.
Exemplos de agências reguladoras no âmbito federal: ANEEL (Agência Nacional de Energia

Elétrica), ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), ANVISA (Agência Nacional de
Vigilância Sanitária).
6.8. Consórcios públicos
Previstos na Lei 11.107/2005, os consórcios públicos são formados pela associação de entes
políticos, que se unem para criar uma pessoa jurídica, à qual será atribuída a gestão de um
serviço público de interesse comum das entidades consorciadas.
A pessoa jurídica formada pode ser de direito público – nesse caso, ganha a denominação de
associação pública, embora a doutrina afirme tratar-se apenas de uma subespécie de
autarquia. Também pode ser constituída com regime de direito privado, sendo então
adotadas uma das formas já conhecidas de entidades da Administração Indireta com regime
privatístico: fundação de direito privado, empresa pública ou sociedade de economia mista.
A bem da verdade, sociedades formadas com a participação de diversos entes públicos e sob
regime de direito privado já eram conhecidas na prática administrativa, vindo a referida lei
apenas a admitir a criação da figura com personalidade de direito público, promovendo
também uma normatização mais completa acerca da forma de sua constituição e
funcionamento. Um exemplo de entidade formada pela participação de duas ou mais
entidades estatais e que precedeu a lei dos consórcios públicos é a Cia. do Metropolitano de
São Paulo – Metrô, que tem como acionistas o Estado e o Município de São Paulo.
O consórcio público inicia sua constituição por meio de um protocolo de intenções entre os
entes que pretendem se consorciar, contendo uma série de cláusulas obrigatórias definidas
na lei (art. 4º). Porém, não basta a celebração do protocolo: é necessário que os entes políticos
consorciados editem leis ratificadoras do protocolo, de maneira que consórcio seja
efetivamente constituído.
Tendo personalidade própria, o consórcio público responde por suas obrigações, sendo que
os entes consorciados responderão subsidiariamente pelas obrigações do consórcio apenas
em caso de extinção ou insuficiência de patrimônio para responder pelas dívidas contraídas –
no que, aliás, não difere das demais entidades da Administração Indireta. Pode ser
56
demandado para esse fim qualquer dos entes consorciados, pois entre eles há relação de
solidariedade (art. 12, § 2º) A participação dos entes consorciado no custeio das atividades do
consórcio, se dá por meio de contrato específico, formalizado em cada exercício financeiro,
denominado de contrato de rateio (art. 8º).
Um exemplo de consórcio público recentemente criado, na modalidade associação pública, é

a Autoridade Pública Olímpica, ratificado em âmbito federal pela Lei nº 12.396/2011.
6.9. Tutela da Administração Indireta
É importante frisar que as entidades da Administração Indireta não são subordinadas

hierarquicamente aos órgãos aos quais se vinculam. O vínculo tem o nome de tutela ou
supervisão e é uma forma de controle finalístico, ou seja, voltado para a verificação dos
resultados e do cumprimento das metas estabelecidas pelo ente político.
As medidas de tutela são estabelecidas pelas leis que regem os entes da Administração
Indireta e pelas legislações instituidoras. As medidas mais comuns, mencionadas no Decreto-
lei nº 200/67, de âmbito federal, são:
✓ Indicação e nomeação do dirigente ou designação dos representantes governamentais

nas Assembleias Gerais e órgãos de controle da entidade;
✓ Aprovação da proposta orçamentária anual da entidade, no caso das pessoas jurídicas
de direito público;
✓ Recebimento de relatórios, boletins e balancetes que permitam acompanhar o
cumprimento das metas da entidade;
✓ Aprovação das contas, relatórios e balanços da entidade, diretamente ou através de
representantes em seus órgãos de administração e controle;
✓ Fixação de limites de despesas com pessoal e administração da entidade;
✓ Fiscalização da legalidade e dos seus atos e da economicidade dos seus gastos;
✓ Aprovação de planos de trabalho;
✓ Realização de auditorias e avaliações periódicas de rendimento e produtividade;
✓ Intervenção na entidade, por motivo de interesse público.
 Atenção! Por não haver hierarquia ou subordinação, a decisão de um dirigente de

entidade da Administração Indireta não está sujeita a recurso para o órgão ao qual ela se
vincula, a menos que a lei expressamente preveja essa hipótese. Havendo essa previsão, esse
recurso costuma ser denominado recurso hierárquico impróprio, justamente porque não
existe hierarquia entre a autoridade recorrida e a autoridade que apreciará o recurso.
57
6.10. Quadro resumo do regime jurídico aplicável às entidades da Administração Indireta
Autarquias e Fundações de Direito Empresas públicas e

Fundações de Dir. Privado Sociedades de Economia
Público Mista
Regime jurídico Direito público Direito privado Direito privado
predominante
Criação Diretamente pela lei Autorizada pela lei, criada Autorizada pela lei, criada
pelo registro dos atos pelo registro dos atos
constitutivos constitutivos
Sujeição ao controle Sim Sim Sim
por meio de tutela
Natureza jurídica de Bens públicos Bens privados Bens privados
seus bens
Sujeição ao Controle Sim Sim Sim
Externo (Legislativo e
Tribunal de Contas)
Admissão de pessoal Sim Sim Sim
por concurso público
Proibição de Sim Sim Sim
acumulação de
cargos pelos
servidores
Sujeição dos Sim Sim Não (exceto se
servidores ao teto dependerem de recursos
constitucional de orçamentários para
remuneração despesa de pessoal ou
custeio)
Sujeição ao princípio Sim Sim Sim Sim (se exercentes de
da licitação atividade econômica,
seguem a disciplina
estabelecida na Lei nº
13.303/2016)
Sujeição dos seus Sim Sim Sim
agentes à Lei de
Improbidade, à Ação
Popular e à Ação Civil
Pública
Sujeição ao Mandado Sim Sim (apenas quando Sim (apenas quando
de Segurança manejar poderes manejar poderes
tipicamente estatais) tipicamente estatais)
Regime estatutário Sim Não Não
dos
Servidores
58
Imunidade Tributária Sim Sim (nos bens, rendas ou Não

serviços vinculados às
finalidades essenciais)
Responsabilidade Sim Apenas se prestar Apenas se prestar
objetiva estatal – art. serviços públicos serviços públicos
37, § 6º
Prescrição Sim Apenas se prestar Apenas se prestar
quinquenal das serviços públicos serviços públicos
obrigações
Impenhorabilidade Sim Apenas dos bens afetados Apenas dos bens afetados
dos bens à prestação de serviços à prestação de serviços
públicos públicos
Cobrança de dívidas Sim Não Não
por precatório
Prerrogativas Sim Não Não
processuais da
Fazenda Pública,
previstas no CPC
QUESTÕES DE EXAMES ANTERIORES DA OAB
1. No que diz respeito à administração indireta, assinale a opção incorreta.

a) Todas as entidades da administração indireta federal, sejam elas de direito público ou de
direito privado, estão sujeitas ao controle externo realizado pelo Poder Legislativo, com
o auxílio do Tribunal de Contas da União.
b) As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos sujeitam-se à
responsabilidade civil objetiva.
c) As entidades da administração indireta, incluindo-se as regidas por normas de direito
privado, têm legitimação ativa para propor ação civil pública.
d) As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos atuam com
autonomia de vontade, sujeitando-se apenas a normas de direito privado.
(OAB - Exame nacional – Rio de Janeiro – 2008/1)
2. Julgue os itens subsequentes, relativos à organização e estruturação da administração

pública.
I - Uma lei que reestruture a carreira de determinada categoria de servidores públicos pode
também dispor acerca da criação de uma autarquia.
II - O controle das entidades que compõem a administração indireta da União é feito pela
sistemática da supervisão ministerial.
III - As autarquias podem ter personalidade jurídica de direito privado.
IV - As autarquias têm prerrogativas típicas das pessoas jurídicas de direito público, entre as
quais se inclui a de serem seus débitos apurados judicialmente executados pelo sistema de
precatórios.
59
Estão certos apenas os itens

a) I e II.
b) I e III.
c) II e IV.
d) III e IV.
(OAB - Exame nacional – São Paulo – 2009/1)
3. No que concerne à administração pública, assinale a opção correta.

a) As empresas públicas, cujos funcionários são regidos pelo regime dos servidores públicos
da União, são criadas por meio de decreto do presidente da República.
b) Os órgãos públicos não são dotados de personalidade jurídica própria.
c) A Caixa Econômica Federal é pessoa jurídica de direito público interno.
d) O Banco do Brasil S.A., na qualidade de sociedade de economia mista controlada pela
União, goza de privilégios fiscais não extensivos ao setor privado.
4. As agências reguladoras, na qualidade de autarquias,

a) não dispõem de função normativa.
b) podem ser criadas por decreto.
c) estão sujeitas à tutela ou controle administrativo exercido pelo ministério a que se achem
vinculadas, nos limites estabelecidos em lei.
d) podem ter suas decisões alteradas ou revistas por autoridades da administração a que se
subordinem.
5. Em relação às entidades que compõem a administração indireta, assinale a alternativa

correta.
a) Para a criação de autarquias, é necessária a edição de uma lei autorizativa e
posterior registro de seus atos constitutivos no respectivo registro como condição de
sua existência.
b) Para criação de uma empresa pública, é necessária a edição de uma lei específica
sem a exigência de registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se tratar
de uma pessoa jurídica de direito público.
c) Para criação de uma sociedade de economia mista, é necessária a edição de uma
lei autorizativa e registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se tratar
de uma pessoa jurídica de direito privado.
d) Por serem pessoas jurídicas, todas necessitam ter seus respectivos atos
constitutivos registrados no respectivo registro como condição de sua existência.
(OAB – Nacional – Prova 2012)
60
6. Quatro municípios celebram um consórcio público para desenvolverem um projeto comum

para o tratamento industrial de lixo coletado em suas respectivas áreas, criando uma pessoa
jurídica para gerenciar as atividades do consórcio. À luz da legislação aplicável, assinale a
alternativa correta.
a) Como se trata de atividade tipicamente estatal, essa pessoa jurídica administrativa

deverá ser obrigatoriamente uma autarquia, criada por lei oriunda do maior município
celebrante do pacto.
b) O ordenamento jurídico brasileiro admite, no caso, tanto a criação de uma pessoa
jurídica de direito público (a chamada associação pública) quanto de direito privado.
c) O ordenamento jurídico brasileiro não admite a criação de uma entidade desse tipo,
pois as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta são apenas as indicadas no art.
5º do Decreto-Lei 200/67.
d) A pessoa jurídica oriunda de um consórcio público não poderá ser, em hipótese
alguma, uma pessoa jurídica de direito privado, pois isso não é admitido pela legislação
aplicável.
7. A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de
objetivos de interesse comum. A respeito do regime jurídico aplicável a tais consórcios
públicos, assinale a alternativa correta.
a) É vedada a celebração de contrato de consórcio público cujo valor seja inferior a R$
20.000.000,00 (vinte milhões) de reais.
b) Os consórcios públicos na área de saúde, em razão do regime de gestão associada, são
dispensados de obedecer aos princípios que regulam o Sistema Único de Saúde.
c) É vedada a celebração de contrato de consórcio público para a prestação de serviços cujo
período seja inferior a 5 (cinco) anos.
d) A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
8. No Estado X, foi constituída autarquia para a gestão do regime próprio de previdência dos
servidores estaduais. A lei de constituição da entidade prevê a possibilidade de apresentação
de recurso em face das decisões da autarquia, a ser dirigido à Secretaria de Administração do
Estado (órgão ao qual a autarquia está vinculada). Sobre a situação descrita, assinale a opção
correta.
a) Não é possível a criação de autarquia para a gestão da previdência dos servidores, uma
vez que se trata de atividade típica da Administração Pública.
61
b) Não cabe recurso hierárquico impróprio em decisões da autarquia, uma vez que ela
goza de autonomia técnica, administrativa e financeira.
c) A previsão de recurso dirigido à Secretaria de Administração do Estado (órgão ao qual
a autarquia está vinculada) configura exemplo de recurso hierárquico próprio.
d) São válidas tanto a constituição da autarquia para a gestão do regime previdenciário
quanto a previsão de cabimento do recurso ao órgão ao qual a autarquia está vinculada.
(OAB – Prova Nacional - 2014/3)
9. Os municípios A, B e C formam o consórcio ABC, com personalidade jurídica de direito

privado, para a realização de objetivos de interesse comum. Para o desempenho das
atividades, o consórcio pretende promover desapropriações, com vistas a obter terrenos,
onde, futuramente construirá casas populares com recursos transferidos pelo Governo
Federal. Considerando a disciplina legislativa acerca dos consórcios públicos, assinale a
afirmativa correta.
a) Os Municípios A, B e C não podem constituir consórcio que não se revista de
personalidade jurídica de direito público.
b) O consórcio público que tenha personalidade jurídica de direito privado, ainda que
constituído por entes públicos, não pode promover desapropriações.
c) A União poderá firmar convênios com o consórcio ABC para fins de transferência
voluntária de recursos.
d) Apenas os consórcios constituídos sob a forma de pessoas jurídicas de direito público
podem receber recursos transferidos pela União.
10. O Estado ABCD, com vistas à interiorização e ao incremento das atividades econômicas,
constituiu empresa pública para implantar distritos industriais, elaborar planos de ocupação
e auxiliar empresas interessadas na aquisição dessas áreas. Considerando que esse objeto
significa a exploração de atividade econômica pelo Estado, assinale a afirmativa correta.
a) A constituição de empresa pública para exercer atividade econômica é permitida
quando necessária ao atendimento de relevante interesse coletivo.
b) As pessoas jurídicas integrantes da Administração indireta não podem explorar
atividade econômica.
c) Dentre as figuras da Administração Pública indireta, apenas a autarquia pode
desempenhar atividade econômica, na qualidade de agência reguladora.
d) Não é possível a exploração de atividade econômica por pessoa jurídica integrante da
Administração direta ou indireta.
62
11. Quanto às pessoas jurídicas que compõem a Administração Indireta, assinale a afirmativa
correta.
a) As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei.
b) As autarquias são pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei.
c) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei.
d) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas para o exercício
de atividades típicas do Estado.
12. Atento à crescente especulação imobiliária, e ciente do sucesso econômico obtido pelas
construtoras do País com a construção de imóveis destinados ao público de alta renda, o
Estado “X” decide ingressar nesse lucrativo mercado. Assim, edita uma lei autorizando a
criação de uma empresa pública e, no mesmo ano, promove a inscrição dos seus atos
constitutivos no registro das pessoas jurídicas.
Assinale a alternativa que apresenta a alegação que as construtoras privadas, incomodadas
pela concorrência de uma empresa pública, poderiam apresentar.
a) A nulidade da constituição daquela pessoa jurídica, uma vez que as pessoas jurídicas
estatais só podem ser criadas por lei específica.
b) O objeto social daquela empresa só poderia ser atribuído a uma sociedade de
economia mista e não a uma empresa pública.
c) Os pressupostos de segurança nacional ou de relevante interesse coletivo na
exploração daquela atividade econômica não estão presentes.
d) A criação da empresa pública não poderia ter ocorrido no mesmo ano em que foi
editada a lei autorizativa.
(OAB 2012/3)
13. O Estado X e os Municípios A, B e C subscreveram protocolo de intenções para a

constituição de um consórcio com personalidade jurídica de direito privado para atuação na
coleta, descarte e reciclagem de lixo produzido no limite territorial daqueles municípios.
Com base no caso apresentado, assinale a afirmativa correta.
a) Por se tratar de consórcio a ser constituído entre entes de hierarquias diversas, a saber,
Estado e Municípios, é obrigatória a participação da União.
b) O consórcio de direito privado a ser constituído pelo Estado e pelos Municípios não
está alcançado pela exigência de prévia licitação para os contratos que vier a celebrar.
c) O consórcio entre o Estado e os Municípios será constituído por contrato e adquirirá
personalidade jurídica mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
d) Por se tratar de consórcio para atuação em área de relevante interesse coletivo, não
se admite que seja constituído com personalidade de direito privado.
63
14. O Governador do Estado Y criticou, por meio da imprensa, o Diretor-Presidente da Agência

Reguladora de Serviços Delegados de Transportes do Estado, autarquia estadual criada pela
Lei nº 1.234, alegando que aquela entidade, ao aplicar multas às empresas concessionárias
por supostas falhas na prestação do serviço, “não estimula o empresário a investir no Estado".
Ainda, por essa razão, o Governador ameaçou, também pela imprensa, substituir o Diretor-
Presidente da agência antes de expirado o prazo do mandato daquele dirigente.
Considerando o exposto, assinale a afirmativa correta.
a) A adoção do mandato fixo para os dirigentes de agências reguladoras contribui para a
necessária autonomia da entidade, impedindo a livre exoneração pelo chefe do Poder
Executivo.
b) A agência reguladora, como órgão da Administração Direta, submete-se ao poder
disciplinar do chefe do Poder Executivo estadual.
c) A agência reguladora possui personalidade jurídica própria, mas está sujeita,
obrigatoriamente, ao poder hierárquico do chefe do Poder Executivo.
d) Ainda que os dirigentes da agência reguladora exerçam mandato fixo, pode o chefe do
Poder Executivo exonerá-los, por razões políticas não ligadas ao interesse público, caso
discorde das decisões tomadas pela entidade.
15. Após autorização em lei, o Estado X constituiu empresa pública para atuação no setor
bancário e creditício. Por não possuir, ainda, quadro de pessoal, foi iniciado concurso público
com vistas à seleção de 150 empregados, entre economistas, administradores e advogados.
A respeito da situação descrita, assinale a afirmativa correta.
a) Não é possível a constituição de empresa pública para exploração direta de atividade
econômica pelo Estado.
b) A lei que autorizou a instituição da empresa pública é, obrigatoriamente, uma lei
complementar, por exigência do texto constitucional.
c) Após a Constituição de 1988, cabe às empresas públicas a prestação de serviços públicos e
às sociedades de economia mista cabe a exploração de atividade econômica.
d) A empresa pública que explora atividade econômica sujeita-se ao regime trabalhista
próprio das empresas privadas, o que não afasta a exigência de concurso público.
16. O Estado XYZ pretende criar uma nova universidade estadual sob a forma de fundação
pública. Considerando que é intenção do Estado atribuir personalidade jurídica de direito
público a tal fundação, assinale a afirmativa correta.
a) Tal fundação há de ser criada com o registro de seus atos constitutivos, após a edição
de lei ordinária autorizando sua instituição.
b) Tal fundação há de ser criada por lei ordinária específica.
64
c) Não é possível a criação de uma fundação pública com personalidade jurídica de direito
público.
d) Tal fundação há de ser criada por lei complementar específica.
65
7. PROCESSO ADMINISTRATIVO
7.1. Definição e espécies
Definição: denomina-se processo administrativo a série de atos coordenados, voltados para

a tomada de uma decisão ou solução de uma controvérsia, no âmbito da Administração
pública.
Em nosso estudo, mencionaremos especialmente os princípios e dispositivos da Lei 9.784/99,

que regula os processos administrativos no âmbito federal, cuja leitura recomendamos.
No Direito Administrativo, são empregados diversos tipos de processo, visando a variadas

finalidades. Odete Medauar (2015, p. 209) propõe a classificação abaixo, útil para
entendermos a variedade dos processos administrativos:
▪ Processos em que há controvérsia ou conflito de interesses:

✓ Processos de gestão: licitações, concursos públicos etc.
✓ Processos de outorga: licenciamento, autorização, registro de marcas etc.
✓ Processos de verificação: verificação de contas, correição etc.
✓ Processos de revisão: reclamações, petições, impugnações etc.
▪ Processos em que há acusação:

✓ Internos: processos disciplinares.
✓ Externos: sanções aplicadas pelo poder de polícia.
7.2. Princípios do processo administrativo
A Lei 9.784/99 arrola, em seu art. 2º, diversos princípios e diretrizes acerca do processo
administrativo. Destacamos alguns dos princípios e diretrizes mais importantes, contidos na
Constituição, na referida lei ou mencionados pela doutrina:
• Devido processo legal – constante do art. 5º, LIV, da CF, confere aos administrados o
direito de exigir da Administração a observância do procedimento legal, quando a
decisão a ser tomada afetar seus interesses.
• Ampla defesa e contraditório – princípios garantidos no art. 5º, LV da CF e no art. 2º

da Lei 9.784/99. O contraditório se revela na prerrogativa do interessado de ser
informado de todos os atos do procedimento e acompanhar a instrução processual,
podendo se manifestar sempre que for dada essa oportunidade à parte adversa. A
ampla defesa pressupõe a produção de todas as provas lícitas, inclusive o arrolamento
e inquirição de testemunhas e a apresentação de peças de defesa, que devem
obrigatoriamente ser apreciadas pela autoridade decisora. Também pressupõe o
direito de ter “vistas” do processo. Cabe citar algumas normas da Lei 9.784/99 que
buscam atender a esse princípio: art. 2º, VII, VIII, X; 3º, II, III e IV; art. 26; art. 27; art.
28; art. 38; art. 39; art. 41; art. 44; art. 46.
66
Sobre a aplicação desses princípios no processo administrativo, o Supremo Tribunal

Federal editou as seguintes súmulas vinculantes:
Súmula Vinculante nº 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União

asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar
anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a
apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e
pensão.
Súmula Vinculante nº 5: A falta de defesa técnica por advogado no processo

administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
• Publicidade – ressalvada as hipóteses de proteção da intimidade e do interesse social

(art. 5º, LX da CF) e da segurança do Estado e da sociedade (art. 5º, XXXIII) os
processos administrativos são acessíveis a todos os cidadãos, por força desse princípio,
consagrado no art. 37, caput da CF e reforçado pelos artigos 2º, V; 31 e 46 da Lei
9.784/99.
• Impessoalidade – sendo que a lei exige a “objetividade no atendimento ao interesse

público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades” (art. 2º, III). Por essa
razão, se estabelece situações de impedimento e suspeição do servidor ou autoridade
que atuarem no processo. Vejamos o que diz a respeito à Lei 9.784/99 (Lei Federal de
Procedimentos Administrativos):
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante,
ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até
o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato
à autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta
grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade
íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos
cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Conclui-se, pela leitura de tais dispositivos, que em caso de impedimento há presunção

absoluta de que o agente não atua com impessoalidade. Por tal razão, figura ali o dever
de se declarar impedido. Já a suspeição é hipótese em que cabe ao interessado o ônus
de alegar e demonstrar que o envolvimento do agente tornará sua atuação não isenta.
Portanto, caso não haja a arguição de suspeição, o ato será considerado válido – a
menos, é claro, que posteriormente fique evidenciado desvio de finalidade. Se arguida
67
suspeição e for rejeitada a arguição pela autoridade superior, ainda caberá recurso,
sem efeito suspensivo (art. 21).
• Motivação – a Lei 9.784/99 dedica um extenso artigo (art. 50) a esse princípio,
determinando que sejam necessariamente motivados os atos que
✓ neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
✓ imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
✓ decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
✓ dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
✓ decidam recursos administrativos;
✓ decorram de reexame de ofício;
✓ deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
✓ importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
Além disso, diz que a motivação deve ser “explícita, clara e congruente, podendo
consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato”.
• Oficialidade – princípio que obriga a autoridade a impulsionar o processo, ainda que

não haja provocação do interessado. Diferentemente do processo judicial, os
processos administrativos nem sempre depende de solicitação do interessado para ser
instaurados, podendo ser iniciados de ofício. Tal impulso oficial também existe na
instrução, na decisão e na revisão da decisão – vide Lei 9.784/99: art. 2º, XII; art. 5º;
art. 48 e art. 49.
• Formalismo moderado (alguns autores se refere a informalismo, o que em nosso ver

chega a ser um exagero) e economia processual – o processo deve adotar formas
simples e econômicas, menos gravosas aos interessados e com concentração de meios
para atingir os seus fins. Cabe observar que processos em que há competição entre as
partes (licitação, concurso público) ou que há acusação (processos de polícia e
disciplinares) o formalismo é necessariamente maior, em vista da preservação do
interesse dos particulares envolvidos na solução da controvérsia. Também se permite
a convalidação dos erros sanáveis e o aproveitamento de atos já praticados, que não
tenham vício, em caso de anulação de ato processual. Vide sobre esses princípios, na
Lei 9.784: art. 2º, VIII e IX; art. 7º; art. 8º; art. 22; art. 23, parágrafo único; art. 35; art.
55.
• Celeridade – o processo deve ter uma duração razoável, suficiente para garantia de
segurança da parte, o que é exigido pela Constituição no inciso LXXVIII do art. 5º (“a
todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do
processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”). Para tanto, deve
haver fixação de prazo máximo para a produção dos atos do processo. Na Lei nº
9.784/99, tal princípio é prestigiado nos seguintes dispositivos da Lei 9.784/99: art. 24;
art. 42; art. 43; art. 49; art. 59, § 1º.
68
• Não onerosidade – o processo não deve ser oneroso para a parte. Se houver acusação
ou exercício de direitos de cidadania, é vedada a cobrança de taxas para exercício da
defesa ou direito de manifestação – vide na Lei 9.784/99: art. 2º, XI; art. 29, § 2º.
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal editou a seguinte súmula vinculante:
Súmula Vinculante nº 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento

prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
• Razoabilidade e segurança jurídica – a Lei 9.784/99 impõe que no processo

administrativo haja “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações,
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público” (art. 2º, VI) atendendo assim ao princípio da
razoabilidade. Também exige a “interpretação da norma administrativa da forma que
melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação
retroativa de nova interpretação” (art. 2º, XIII), em reconhecimento ao princípio da
segurança jurídica.
• Participação popular – aplicável apenas nos processos de tomada de decisão que

afetem os direitos da coletividade – tais como as leis orçamentárias, planos diretores,
licenciamentos ambientais e estudos de impacto ambiental – tal princípio se efetiva
por meio de procedimentos em que os cidadãos podem ser ouvidos, como as consultas
e audiências públicas. Na Lei 9.784/99, esse princípio consta dos seguintes dispositivos:
arts. 31, 32, 33 e 34.
7.3. Fases do processo
O processo administrativo compreende as seguintes fases:
➢ Instauração – pode ser realizada de ofício ou por requerimento do interessado,

dependendo da finalidade a ser atingida pelo processo. O requerimento do
interessado deve ser por escrito, salvo nos casos em que se admitir solicitação oral.
Para atender à economia processual e ao formalismo moderado, a lei prescreve o uso
de modelos ou formulários padronizados e a admissão de pedidos formulados de
forma coletiva, quando houver identidade de pedidos e fundamentos. Também proíbe
à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo o
servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas – vide Lei nº
9.784/99, arts. 6º, 7º, 8º e 9º).
➢ Instrução – nos processos administrativos, a Administração deve buscar a verdade

material. Por essa razão, a autoridade pode se valer de qualquer prova lícita, produzida
por ela própria, pelos interessados e terceiros, para formar a sua convicção. Embora a
lei atribua ao interessado o ônus de produzir prova dos fatos que tenha alegado (art.
36), estabelece que os atos devam ser realizados de forma menos gravosa para este
(art. 29, § 2º) e se os elementos de prova estejam de posse da Administração, cabe a
ela requisitá-los de ofício (art. 37). Somente podem ser recusadas as provas ilícitas,
69
impertinentes, desnecessárias ou protelatórias (art. 38, § 2º). O interessado deve ser

comunicado de todos os atos decisórios ou de produção de elementos probatórios,
bem como dos atos que importem em imposição de deveres, ônus, sanções ou
restrições do exercício de direitos (arts. 26 e 28). O não atendimento à intimação não
importa em reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direitos pelo
interessado, que poderá continuar se defendendo no processo (art. 27).
Depois de colhidas todos os elementos probatórios (documentos, pareceres,

diligências, perícias, testemunhos), é dado direito de manifestação ao interessado (art.
45). Se o órgão instrutor não for competente para a tomada da decisão, formulará
relatório completo e justificado, propondo a decisão para a autoridade competente
(art. 47).
➢ Decisão – a Administração tem o dever de decidir o processo em prazo razoável (art.

48 e art. 49), sendo que pode declarar extinto o processo quando exaurida sua
finalidade ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato
superveniente (art. 52). A decisão deve ser motivada nos casos já mencionados,
previsto no art. 50. Se o processo for iniciado por impulso do interessado, ele pode
desistir total ou parcialmente do pedido ou renunciar a direitos disponíveis, mas isso
não obriga a Administração a extinguir o processo, se houver interesse público que
justifique o seu prosseguimento (art. 51).
➢ Recurso – a lei garante o direito de recurso da parte legítima (vide art. 58), sendo
estabelecida a pluralidade de instâncias (no máximo três, salvo disposição legal
diversa), de maneira a garantir a melhor decisão para o administrado. O recurso é
dirigido à autoridade que decidiu, que poderá rever sua decisão ou encaminhar à
autoridade superior (arts. 56 e 57). Esta poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso,
em caso de justo receio de dano irreparável, embora não esteja obrigada a isso (art.
61). O recurso não será conhecido em caso de intempestividade, ilegitimidade do
recorrente, incompetência do órgão ao qual se recorreu ou se já esgotada a esfera
administrativa. Em caso de direcionamento ao órgão errado, se prevê a devolução do
prazo de recurso. O não conhecimento do recurso não impede a revisão de ofício do
ato ilegal, desde que não tenha ocorrido preclusão administrativa (art. 63). A
autoridade, ao apreciar o recurso, poderá confirmar, modificar, anular ou revogar,
total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência (art.
64). Essa busca da verdade material, aliada ao princípio da autotutela, permite a
reformatio in pejus (isto é, agravamento da situação do recorrente) nos processos
administrativos (art. 64, par. único) e a revisão a qualquer tempo da decisão, quando
sobrevierem novos fatos ou circunstâncias relevantes, desconhecidos à época da
decisão (art. 65).
Cabe observar que por força do estabelecimento da Súmula Vinculante, regulamentada

pela Lei 11.417/2006, a autoridade que deixar de aplicar a orientação contida em súmula
vinculante deverá justificar essa decisão, indicando por que razão o caso concreto não se
enquadra nas hipóteses previstas no verbete editado pelo STF (art. 56, § 3º e 64-A). Caso
a parte ajuíze reclamação ao STF pelo descumprimento da súmula vinculante e ela for
acolhida pelo Tribunal, a autoridade será intimada a rever sua decisão e adequar as futuras
decisões em casos semelhantes, sob pena de responsabilização (art. 64-B).
70
7.4. Coisa julgada administrativa
Não há propriamente coisa julgada no Direito Administrativo, visto que as decisões

administrativas sempre podem ser revistas no âmbito judicial, carecendo de definitividade.
Porém, a doutrina utiliza essa expressão para se referir a irretratabilidade de decisões da

Administração, em situação em que ela está impedida de anular ou revogar ato que tenha
praticado.
A Lei 9.784/99 estabeleceu critério objetivo a respeito, aplicável à esfera federal, no que tange
à anulação de atos administrativos:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.
Também se fala em preclusão administrativa quando já esgotado o momento adequado de

produção do ato administrativo, no curso de um processo. Assim, a autoridade que não
reconsiderou sua decisão e encaminhou o recurso do interessado para apreciação da
autoridade superior, não pode mais alterar a sua própria decisão, visto que ultrapassada a
fase adequada para a produção desse ato.
Também é comum na esfera administrativa a existência de prazos decadenciais para o

exercício de um poder ou faculdade da Administração, como por exemplo, o prazo de cinco
anos para constituir o crédito tributário ou o prazo também de cinco anos para promover a
desapropriação de um bem declarado de utilidade pública.
Há ainda prazos chamados de prescricionais, por exemplo, os prazos para que a administração
possa exercer a pretensão de punir administrativamente um servidor público (vide, por
exemplo, art. 142 da Lei 8.112/90).
Por fim, cabe mencionar as situações consumadas ou exauridas, que já não podem mais ser
desfeitas, eventualmente sendo resolvidas por meio de indenizações. Assim, a Administração
não pode revogar ato de demolição que já foi executado; ou cassar autorização para a prática
de um ato, depois que esse já se consumou.
71
1. Assinale a opção correta com relação às normas que regulam o processo administrativo no
âmbito da administração pública federal.
a) As normas que regulam o processo administrativo no âmbito da administração pública
federal aplicam-se apenas à administração pública direta.
b) As normas que regulam o processo administrativo no âmbito da administração pública
federal são aplicáveis apenas ao Poder Executivo.
c) O administrado tem o direito de ter ciência da tramitação dos processos
administrativos em que tenha a condição de interessado bem como de ter vista dos autos,
obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas.
d) O processo administrativo tem seu início sempre por iniciativa da própria
administração pública.
2. Com referência ao processo administrativo e a temas a ele relacionados, assinale a opção

correta.
a) Um agente administrativo que tenha competência para decidir determinado recurso
administrativo pode delegar tal competência a subordinado seu.
b) O servidor que atue como perito em um processo administrativo pode exercer outras
funções no mesmo processo, exceto a de julgar.
c) As atividades que buscam a verificação e a comprovação de fatos e dados no processo
administrativo podem ser impulsionadas de ofício pela administração, independentemente
de requerimento do interessado.
d) Caso a matéria discutida no processo administrativo se apresente bastante
controversa e inquietante, a autoridade responsável poderá deixar de decidir e submeter o
tema à apreciação do Poder Judiciário.
3. Paulo, servidor público federal, deixou de observar determinadas regras legais durante a
análise de um requerimento de particular, terminando por deferir a este uma licença à qual
não tinha direito. Tomada ciência dos fatos, foi instaurado processo administrativo disciplinar.
No curso da investigação, descobriu-se que Paulo recebera propina para a prática do referido
ato. A comissão processante, após seguir todos os ritos legais, apresentou relatório sugerindo
a demissão de Paulo e remeteu os autos à autoridade julgadora. A autoridade administrativa
superior, ao julgar Paulo, teceu poucos comentários e fez remissão à adoção integral das
razões declinadas pela comissão para determinar a demissão do servidor. Paulo impetrou
mandado de segurança com a finalidade de anular a demissão ocorrida, alegando que a
comissão fora instaurada para apurar o fato relativo a sua falta de cautela ao deferir o
requerimento e terminou julgando-o por fato mais grave, qual seja, a prática de corrupção.
Alegou, também, que a autoridade administrativa que o demitiu não fundamentara
72
devidamente seu ato, já que fez mera remissão aos fundamentos da comissão de processo
administrativo disciplinar. Por fim, atacou a ausência de contraditório, alegando que, após o
relatório da comissão processante, ele não fora intimado pessoalmente para contestá-lo. Com
relação à situação hipotética apresentada, assinale a opção correta.
a) Não há ilegalidade na ampliação da acusação a servidor público se, durante o processo
administrativo, forem apurados fatos novos, conexos, que, igualmente, constituam infração
disciplinar, desde que o princípio do contraditório e da ampla defesa sejam rigorosamente
observados.
b) Não é permitido ao agente administrativo, para complementar suas razões, encampar
os termos de parecer exarado por autoridade de menor hierarquia.
c) A autoridade julgadora está vinculada às conclusões da comissão processante,
cabendo-lhe apenas sopesar a pena.
d) Paulo deveria ter sido intimado, pessoalmente, após o relatório da comissão
processante, para que pudesse impugná-lo antes do julgamento.
4. Em determinado procedimento administrativo disciplinar, a Administração federal impôs,

ao servidor, a pena de advertência, tendo em vista a comprovação de ato de improbidade.
Inconformado, o servidor recorre, vindo a Administração, após lhe conferir o direito de
manifestação, a lhe impor a pena de demissão, nos termos da Lei nº 8112/90 e da Lei 9784/98.
Com base no fragmento acima, é correto afirmar que a Administração Federal
a) agiu em desrespeito aos princípios da eficiência e da instrumentalidade, autorizativos
da reforma em prejuízo do recorrente, desde que não imponha pena grave.
b) agiu em respeito aos princípios da legalidade e autotutela, autorizativos da reforma
em prejuízo do recorrente.
c) não observou o princípio da dignidade da pessoa humana, trazendo equivocada
reforma em prejuízo do recorrente.
d) não observou o princípio do devido processo legal, trazendo equivocada reforma em
prejuízo do recorrente.
5. João é parte em processo administrativo federal regulado pela Lei n. 9.784/1999, no qual
foi proferida decisão que rejeitou sua pretensão. João pretende recorrer dessa decisão.
Acerca do caso apresentado, e observando o disposto na lei citada, assinale a afirmativa
correta.
a) O recurso de João deverá ser dirigido diretamente à autoridade hierarquicamente
superior à autoridade que proferiu a decisão.
b) O prazo para interposição de recurso administrativo, salvo disposição legal específica,
é de trinta dias, contado a partir da ciência ou da divulgação oficial da decisão recorrida.
c) A interposição de recurso administrativo depende do oferecimento de caução, salvo
expressa dispensa legal.
d) O não conhecimento do recurso não impedirá a Administração de rever de ofício o ato
ilegal, desde que não ocorrida a preclusão administrativa.
73
6. Carlos Mário, chefe do Departamento de Contratos de uma autarquia federal descobre, por
diversos relatos, que Geraldo, um dos servidores a ele subordinado, deixara de comparecer a
uma reunião para acompanhar a tarde de autógrafos de um famoso artista de televisão. Em
outra ocasião, Geraldo já se ausentara do serviço, durante o expediente, sem prévia
autorização do seu chefe, razão pela qual lhe fora aplicada advertência. Irritado, Carlos Mário
determina a instauração de um processo administrativo disciplinar, aplicando a Geraldo a
penalidade de suspensão, por 15 (quinze) dias, sem a sua oitiva, em atenção ao princípio da
verdade sabida.
a) A penalidade aplicada é nula, em razão de violação às garantias constitucionais da
ampla defesa e do contraditório, razão pela qual o princípio da verdade sabida não guarda
compatibilidade com a ordem constitucional vigente.
b) A penalidade aplicada é nula, pois a ausência do serviço sem autorização do chefe é
hipótese de aplicação da penalidade de advertência e jamais poderia dar ensejo à aplicação
da penalidade de suspensão.
c) A penalidade aplicada é correta, pois a ausência do servidor no horário de expediente
é causa de aplicação da penalidade de suspensão, e o fato era de ciência de vários outros
servidores.
d) A penalidade aplicada contém vício sanável, devendo ser ratificada pelo Diretor-
Presidente da autarquia, autoridade competente para tanto.
7. Um servidor público federal em São Paulo viajou a serviço para Brasília, para uma inspeção,
e cobriu todas as despesas com recursos próprios. Passados exatos 3 anos e 10 meses, o
servidor formulou pedido na esfera administrativa de reembolso de despesas e pagamento
das diárias de viagem. A decisão final no processo administrativo somente foi proferida 1 (um)
ano e 6 (seis) meses após a formalização do pedido, negando o pleito. Diante desse fato, ele
pretende ingressar com demanda para cobrar o referido valor.
a) O prazo prescricional é de 3 (três) anos, que já se tinha consumado quando o servidor
formulou o pedido na esfera administrativa.
b) O prazo prescricional é de 5 (cinco) anos e este foi suspenso pelo pedido
administrativo. Com a decisão negativa, volta a correr a prescrição contra o servidor.
c) O prazo prescricional é de 10 (dez) anos e, a despeito de não haver previsão de
suspensão ou interrupção do prazo, este ainda não se consumou em desfavor do servidor.
d) O prazo prescricional é de 5 (cinco) anos e, portanto, este já transcorreu integralmente,
visto que o pedido formulado na esfera administrativa não suspende e nem interrompe a
prescrição.
74
8. LICITAÇÕES
8.1. Definição
Iniciemos nosso estudo propondo a seguinte definição:
Definição: licitação é o procedimento competitivo, prévio, formal e necessário à celebração

de um contrato entre a Administração e um terceiro.
Analisemos a definição:
✓ Trata-se de uma competição em que vários sujeitos – os licitantes – disputam a

celebração de um contrato com a Administração. Esta fixará as regras do certame e
critérios para escolha da melhor proposta.
✓ O formalismo da licitação é típico dos procedimentos competitivos – os concursos para

acesso aos cargos públicos também têm essa característica. É que todos os
participantes têm direito de exigir que os demais cumpram estritamente as regras da
competição.
✓ É um procedimento prévio e necessário, pois a própria Constituição obriga a realização

da licitação antes de qualquer contratação, ressalvadas as hipóteses legais de dispensa
ou inexigibilidade (art. 37, XXI).
8.2. Objetivos da licitação
Dois objetivos básicos são alcançados por meio da licitação:
➢ Dar igual oportunidade a todos os que queiram negociar com a Administração – o que
prestigia o princípio da isonomia.
➢ Escolher a proposta mais vantajosa para a Administração – o que prestigia o princípio

da indisponibilidade do interesse público.
8.3. Tratamento normativo
A obrigatoriedade de licitar é prevista pela própria Constituição Federal, nos seguintes

dispositivos:
Art. 37 (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes...
75
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos.
Além disso, há as seguintes leis ordinárias que regulam o procedimento licitatório:
✓ Normas gerais de licitações e contratos: Lei 8.666/93
✓ Lei específica sobre modalidade pregão: Lei 10.520/2002
✓ Normas específicas para a concessão e permissão de serviços públicos: Lei 8.987/95
✓ Normas específicas para empresas estatais – empresas pública, sociedades de

economia mista e suas subsidiárias – que exerçam atividade econômica: Lei nº
13.303/2016.
✓ Há também outros diplomas que dão tratamento específico para determinados

setores e tipos de contrato, como a Lei de Telecomunicações (Lei 9.472/97) e a Lei das
Parcerias Público-Privadas (Lei 11.079/2004)
A obrigatoriedade de licitar se aplica a todas as entidades da Administração Direta e Indireta

e também as entidades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público – visando
aqui incluir as chamadas “subsidiárias” – ou seja, entidades criadas pelos entes da
Administração Indireta (p. ex. a Petrobrás Distribuidora é uma subsidiária da Petrobrás,
sociedade de economia mista federal).
8.4. Princípios
A licitação deve obedecer aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da

igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório e do julgamento objetivo (art. 3º da Lei 8.666/93)
A maior parte desses princípios já foi mencionada anteriormente. Vamos nos concentrar
naqueles princípios que são típicos desse instituto:
• Princípio da vinculação ao instrumento convocatório: É através de um instrumento –

em geral conhecido como Edital de licitação – que a Administração estabelece as
regras dessa competição. Os licitantes e a própria Administração são obrigados a
respeitar essas regras, que não podem ser substancialmente modificadas durante o
“jogo” sem que se reinicie a “partida”. Por isso se costuma dizer que “o Edital é a lei
da licitação”.
• Princípio do julgamento objetivo: decorrente do princípio da impessoalidade, ele

serve para dar efetiva igualdade aos licitantes, impedindo o uso de critérios pessoais
76
(simpatia, interesse, etc.). Por essa razão, a lei limita os tipos de critério de julgamento
que podem ser utilizados em uma licitação.
• Princípio da adjudicação compulsória: Constante do art. 50 da Lei de Licitações (Lei

8.666/93), esse princípio diz que a Administração não pode celebrar o contrato sem
observar a lista de classificação nem pode celebrá-lo com terceiros que não
participaram da licitação.
8.5. Dispensa e inexigibilidade de licitação
Embora a regra seja a obrigatoriedade de se realizar o procedimento licitatório, existem

situações em que ela deixa de ser realizada. São as chamadas hipóteses de dispensa e de
inexigibilidade de licitação previstas na Lei 8.666/93.
➔ Dispensa de licitação: se dá quando a lei reconhece que, em determinada situação de fato,

a realização da licitação é contrária ao interesse público. A lei traz um rol taxativo de situações
em que a licitação poderá ser dispensada, constante dos seguintes artigos:
✓ art. 17 – se refere aos contratos em que a Administração busca alienar ou ceder o uso
de seus bens.
✓ art. 24, incisos I a XXX – aplicam-se aos demais contratos celebrados pela
Administração, em geral, quando a Administração está adquirindo algum bem ou
serviço.
As situações mais comuns referidas pela lei dizem respeito ao baixo valor da contratação
(incisos I e II), situações de guerra ou grave perturbação da ordem (III), emergência ou
calamidade pública (IV) e situação da licitação deserta, ou seja, em que não houve o
comparecimento de interessados e que haverá prejuízo em repeti-la (não se confunde com a
licitação fracassada, em que comparecem licitantes, mas todos são inabilitados ou
desclassificados) (V).
➔ Inexigibilidade de licitação: são situações em que a lei reconhece a impossibilidade de

realizar a licitação, seja porque o objeto de que a Administração precisa é único, singular; seja
porque não há mais de um possível fornecedor desse objeto. Esses casos estão previstos no
art. 25 da Lei de Licitações:
✓ aquisição de bens que somente possam ser disponibilizados à Administração por um

fornecedor exclusivo (inciso I); sendo que a lei estabelece como será feita a prova
dessa exclusividade.
✓ contratação de serviços técnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas

de notória especialização (inciso II); sendo que a lei abre exceção aos serviços de
publicidade e divulgação, cuja licitação é obrigatória.
77
✓ contratação de artista consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública

(inciso III).
Essa relação é meramente exemplificativa. Em qualquer situação em que houver inviabilidade

da licitação, pela impossibilidade de se realizar a competição, poderá ser invocado o art. 25
Para facilitar a compreensão das diferenças entre dispensa e inexigibilidade, observe a

seguinte tabela:
DISPENSA INEXIGIBILIDADE
Art. 17 e 24 da Lei 8.666/93 Art. 25 da Lei 8.666/93
A licitação é inconveniente ou inoportuna A licitação é inviável, em razão da
ao interesse público impossibilidade de competição
Rol taxativo Rol exemplificativo
8.6. Critérios de julgamento ou “tipos de licitação”
Para atender ao princípio do julgamento objetivo, a lei preestabeleceu os critérios que podem
ser utilizados para o julgamento da licitação, isto é, para a escolha do vencedor da competição,
em seu art. 45. Observe o texto legal:
Art. 45. (...)

§ 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade
concurso
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de
acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço;
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão de direito
real de uso.
É importante observar que esses critérios são mutuamente excludentes. Ou seja, não pode
haver a combinação deles. A Administração deve escolher apenas um critério para aquela
licitação e manter-se fiel ao critério escolhido. Vamos entendê-los:
• Critério de menor preço: tem por base a proposta comercial mais econômica para a
Administração. É o critério mais utilizado, pois a lei limitou bastante o uso dos critérios
que envolvem o exame da qualidade técnica – vide a propósito: art. 45, § 4º e art. 46,
caput e § 3º da Lei 8.666/93.
• Critério de melhor técnica: ao contrário do que possa parecer, esse critério não leva
necessariamente a escolha da melhor proposta técnica. Ao usar desse critério, a
Administração fará duas listas de classificação: uma lista baseada no menor preço e
78
outra baseada na melhor técnica. A seguir, perguntará àquele que ofereceu a melhor
técnica se ele concorda com o menor preço praticado. Se ele recusar, será perguntado
ao segundo classificado no aspecto técnico e assim por diante. Portanto, a proposta
comercial tem mais peso, ao se adotar esse critério.
• Critério de técnica e preço: a Administração fixará, no Edital, uma pontuação referente

à técnica e uma pontuação referente à proposta econômica. Poderá inclusive dar um
peso maior ao aspecto técnico, se considerá-lo mais importante que o aspecto
econômico. Ganhará a licitação aquele licitante que tiver a melhor pontuação, dentro
dos critérios estabelecidos no Edital.
• Critério de maior lance ou oferta: Esse critério, como a própria lei já diz, se aplica aos
casos em que a Administração está alienando algum bem. Não há outro critério
possível nesses casos que o de melhor preço oferecido pelo licitante comprador.
Caso haja empate entre os licitantes, a lei estabelece como critérios de desempate a
preferência aos bens e serviços, em seu art. 3º: 1º) produzidos no País; 2º)produzidos ou
prestados por empresas brasileiras; e 3º) produzidos ou prestados por empresas que invistam
em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País. Além disso, os parágrafos desse
artigo também possuem algumas normas de sentido protecionista, que buscam dar
preferência a produtos nacionais, recentemente inseridas pela Medida Provisória 495/2010.
Se mesmo assim não for possível o desempate, o único método possível é o sorteio (art. 45, §
2º).
Mais recentemente, a Lei Complementar nº 123/2006, chamada Estatuto das Microempresas

e Empresas de Pequeno Porte, estabeleceu um regime preferencial para essas empresas,
criando um empate ficto: às microempresas e empresas de pequeno porte que oferecerem
proposta até 10% superior à melhor classificada (ou 5%, tratando-se da modalidade pregão)
é oferecida a oportunidade de melhorar sua proposta e vencer a licitação – vide arts. 44 e 45
da referida lei.
8.7. Modalidades de licitação
Modalidades são os diversos modelos de procedimentos, adequados às características do

objeto a ser licitado. As leis previstas na Lei 8.666/93 (art.22) são as seguintes:
- Concorrência
➢ Para aquisições: - Tomada de preço
- Convite
79
Descomplicando o Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo
➢ Para alienações: -Concorrência

- Leilão
Há também modalidades que são utilizadas para fins específicos. Vejamos quais são:
• Concurso: para escolha ou premiação de trabalho técnico, artístico ou científico;
• Pregão: modalidade para aquisição de bens e serviços considerados comuns; essa

modalidade foi criada e é regulada por uma lei especial - Lei 10.520/2002.
Para escolha das modalidades, é necessário seguir o que dispõe a Lei de Licitações, tendo em
vista o objeto a ser licitado (alienações ou aquisições) e o valor do contrato. E ainda há
aquelas que são destinadas para finalidades específicas – o concurso e o pregão.
Para se adquirir um bem, contratar um serviço, realizar uma obra ou uma reforma a escolha
da modalidade é baseada no valor da contratação. Observe a tabela abaixo, baseada no art.
23 da Lei de Licitações:
MODALIDADE VALOR
Convite Para compras e serviços: até R$ 80.000,00
Para obras e serviços de engenharia: até
R$ 150.000,00
Tomada de Preços Para compras e serviços: até R$
650.000,00
Para obras e serviços de engenharia: até
R$ 1.500.000,00
Concorrência Para compras e serviços: acima de R$
650.000,00
Para obras e serviços de engenharia:
acima de R$ 1.500.000,00
É importante observar que quanto mais alto o valor da contratação, mais exigente e
complexo será o procedimento e maior estímulo haverá à competitividade. Essa observação
é importante, pois o administrador não pode burlar as modalidades previstas em lei. Por
exemplo: se a contratação for de uma obra de valor acima de um milhão e meio, a
Administração deve promover a concorrência. Se escolher a tomada de preços ou o convite,
a licitação será viciada, sujeita a anulação. Se, ao contrário, a contratação for pequena, de
valor que possibilitaria o uso da modalidade mais simples, a lei permite que a Administração
escolha a modalidade mais exigente – o que não ocasiona prejuízo algum, podendo até ser
uma cautela a mais.
80
No que tange à escolha das modalidades dedicadas à alienação de bens, o esquema abaixo
sintetiza as regras previstas nos arts. 17, § 6º, 19 e 23, §3º da Lei de Licitações:
MODALIDADE CIRCUNSTÂNCIA
Concorrência - Bens imóveis: é a regra geral
- Bens móveis: para o bem ou lote que
superar R$ 650.000,00
Leilão - Bens imóveis: apenas os adquiridos em
procedimento judicial ou dados em
pagamento
- Bens móveis: para o bem ou lote de valor
inferior a R$ 650.000,00
Aqui, como podemos perceber a escolha não depende apenas do valor. No caso dos bens
imóveis, a regra geral é a concorrência, sendo a exceção aqueles bens imóveis que são
adquiridos geralmente no pagamento de dívidas, em que há o interesse em converter
rapidamente o imóvel em dinheiro. Tudo isso é tirado da combinação dos artigos 17, § 6º,
19 e 23, §3º da Lei de Licitações.
As modalidades especiais já mencionadas, o concurso e o pregão, são escolhidas em

circunstâncias bem específicas:
✓ O concurso será escolhido quando o objeto for a escolha ou premiação de trabalho

técnico, artístico ou científico (art. 22, § 4º). É a única modalidade que não
necessariamente conduzirá à celebração de um contrato administrativo.
✓ O pregão: é a modalidade indicada para aquisição de bens e serviços considerados

comuns, ou seja, “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidades possam ser
objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais no mercado” (Lei
10.520/2002, art. 1º, § único). Veja que não importa o valor da contratação: sendo
considerado comum o objeto sempre se poderá utilizar o pregão – que, aliás, vem se
tornando a modalidade mais utilizada atualmente.
8.8. Fases da licitação
O procedimento licitatório se compõe de diversas fases. Antes de iniciado o procedimento

licitatório propriamente dito, a Administração adota uma série de procedimentos
preparatórios, que são referidos geralmente como a fase interna da licitação.
Ultrapassada essa fase interna, o procedimento licitatório, propriamente dito, se inicia,

percorrendo as seguintes fases:
1º. Edital
2º. Habilitação
81
3º. Julgamento
4º. Homologação
5º. Adjudicação
8.8.1. Fase do edital
Chama-se edital o instrumento pelo qual a Administração fixa as regras e dá início à

competição. Na fase do edital, a Administração:
✓ Divulga a abertura de processo licitatório

✓ Fixa os requisitos de participação
✓ Define o objeto e as condições básicas do contrato
✓ Convida os interessados a apresentar propostas
O edital deve:
✓ ser claro e completo (vide art. 40 da Lei 8.666/93)
✓ ser objetivo (não direcionado a um destinatário ou a uma marca)
✓ deve ser publicado de forma resumida (vide art. 21 da Lei 8.666/93 – exceção: a
modalidade convite, na qual é enviada uma carta, a chamada carta-convite, que
substitui o edital)
Caso haja algum vício do edital o mesmo poderá ser impugnado pelo interessado em
participar ou por qualquer cidadão (art. 41 da Lei 8.666/93 e art. 4º, incisos I e V da Lei
10.520/2002). Se houver necessidade de modificação do instrumento convocatório, que
altere as exigências originalmente previstas, deverá haver nova divulgação do instrumento
convocatório e reabertura dos prazos para os licitantes.
8.8.2. Fase da habilitação
A fase da habilitação também é chamada fase subjetiva, pois nela é examinada a idoneidade
do interessado em contratar com a Administração. Nessa fase se verifica a documentação
entregue pelo licitante na abertura da sessão de licitação, contendo documentos referentes
a:
✓ habilitação jurídica
✓ qualificação técnica
✓ qualificação econômico-financeira
✓ regularidade fiscal
O edital não pode fazer exigências absurdas, de documentos desnecessários ou

impertinentes, pois a própria Constituição diz que somente se permitem “as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”
(CF/88, art. 37, inciso XXI).
82
Se o licitante não tiver cumprido as exigências para habilitação, ele será inabilitado e não
participará das fases seguintes da licitação. O licitante poderá recorrer da decisão que o
inabilitou e somente após a decisão desse recurso é que a licitação poderá prosseguir.
Se todos os licitantes forem inabilitados, a Administração poderá fixar prazo para nova
apresentação de documentos, para assim economizar tempo e trabalho, evitando reiniciar
o procedimento (vide art. 48, §3º da L. 8.666/93).
A fase da habilitação não é obrigatória em todas as licitações. No caso da modalidade

denominada tomada de preços, a análise da idoneidade dos licitantes se faz previamente,
através do cadastramento dos interessados. A lei permite também que a habilitação seja
dispensada nas modalidades convite, leilão e concurso e também no fornecimento de bens
para pronta entrega.
No pregão, há um detalhe curioso: ao contrário das outras modalidades, a habilitação se faz

no final do procedimento, depois de já julgadas as propostas e classificados os licitantes.
8.8.3. Fase do julgamento
É nessa fase que se faz a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, dentre
as apresentadas pelos licitantes em envelopes lacrados, por ocasião da abertura da sessão
da licitação. Há dois tipos de proposta que podem ser analisadas nesta fase:
• a proposta comercial – na qual o licitante indicará o preço pelo qual pretende

oferecer o bem ou serviço a ser adquirido. Nas licitações para alienação de bens da
Administração, a proposta conterá a oferta do licitante para a aquisição do bem a ser
alienado.
• a proposta técnica – na qual serão detalhadas as características técnicas do produto

ou serviço oferecido pelo licitante (aplicável somente nas licitações do tipo melhor
técnica e do tipo técnica e preço)
Somente serão abertos os envelopes com as propostas dos licitantes habilitados. Costuma-
se dizer que as propostas devem ser sérias, firmes, concretas e ajustadas ao edital. Se elas
não forem assim, serão desclassificadas pela autoridade ou comissão de licitação – vide os
artigos 44 e 48 da Lei 8.666/93, que descrevem as situações em que as propostas não devem
ser aceitas na licitação.
Se todas as propostas forem desclassificadas, será fixado prazo para nova apresentação de
propostas (art. 48, §3º da L. 8.666/93).
Havendo mais de uma proposta classificada, a autoridade ou comissão responsável,

baseando-se nos critérios de julgamento previstos no edital, estabelecerá uma ordem de
classificação e declarará vencedor da licitação o primeiro classificado. É com ele que a
Administração deverá celebrar o contrato – é o princípio da adjudicação compulsória, já
mencionado.
83
Também na fase do julgamento, como em todas as outras, caberá recurso por quem se sentir
prejudicado pela decisão tomada pelos responsáveis pela condução da licitação.
É importante ressaltar que o licitante ficará vinculado à sua proposta pelo prazo máximo de
sessenta dias contados da entrega dos envelopes ou da realização dos lances, se o edital não
fixar prazo menor (art. 64, § 3º da Lei 8.666/93).
8.8.4. Fase da homologação
A homologação é a fase em que a comissão ou o agente que conduziu o procedimento da

licitação, apresenta à autoridade superior o resultado desse procedimento. Esta verificará a
regularidade do procedimento, podendo anulá-lo caso encontre algum vício ou homologá-
lo, caso esteja regular. Caso ocorra a anulação, esta não gera direito à indenização para os
licitantes – a não ser que ela ocorra num momento posterior, em que o vencedor já esteja
executando o contrato e não tenha sido responsável pelo vício. Nessa circunstância, ele terá
direito a ser ressarcido dos prejuízos decorrentes da rescisão contratual.
Também é nesse momento que a autoridade deverá verificar se há necessidade de revogar

a licitação, o que somente será possível se houver uma razão de interesse público causada
por fato superveniente (art. 49 da Lei 8.666/93).
8.8.5. Fase da adjudicação
A adjudicação é a decisão da autoridade superior pela qual ela atribuiu o objeto da licitação
ao licitante vencedor. A ele fica garantida a preferência absoluta para firmar o contrato
disputado na licitação. A adjudicação é, portanto, o ato final do procedimento licitatório.
8.9. O pregão
O pregão é hoje a mais utilizada modalidade licitatória, empregado em todos os entes da

Federação, visto que trouxe grande agilidade e economia nas aquisições da Administração.
Ele possui algumas peculiaridades que o diferenciam das demais modalidades. Vejamos:
✓ ele se aplica aos bens e serviços considerados “comuns”
✓ o procedimento é conduzido por uma autoridade, denominada pregoeiro
✓ nele há inversão de fases: a habilitação é posterior ao julgamento das propostas.
✓ o julgamento do pregão se desdobra em duas etapas: 1º) a entrega das propostas

escritas; 2º) a realização de lances verbais.
Essa última peculiaridade merece ser detalhada. Na primeira fase do julgamento, são abertos
os envelopes e promovida à classificação das propostas, como acontece nas outras
modalidades. Porém, uma vez feita essa classificação, os melhores classificados são
84
chamados a dar lances verbais, de maneira que o vencedor seja aquele que oferecer o
menor preço.
São chamados para essa etapa dos lances todos os licitantes classificados que tiverem
oferecido em suas propostas escritas preços até 10% maiores do que a melhor proposta
apresentada. Devem ser chamados no mínimo três participantes para essa segunda etapa.
O resultado desse procedimento dividido em duas etapas é que há um aumento da

competitividade, resultando geralmente em economia para a contratante.
8.10. O pregão eletrônico
O pregão eletrônico é um aperfeiçoamento mais recente do pregão. A lógica da competição

é a mesma e as diferenças em relação às demais modalidades de licitação são aquelas já
mencionadas.
O que diferencia o pregão eletrônico é o uso dos meios digitais, isto é, as propostas e os
lances são enviados pela Internet, em ambiente seguro.
Outra peculiaridade é que no pregão eletrônico não há a escolha das melhores propostas
classificadas para participação na etapa de lances, pois todos os classificados,
independentemente do valor inicialmente proposto, podem participar dar lances nessa
segunda etapa.
1. Acerca de pregão, assinale a opção correta.

a) A aplicação do pregão eletrônico é restrita ao âmbito federal.
b) A licitação por meio do pregão é considerada deserta quando nenhum dos
interessados é selecionado em decorrência de inabilitação ou desclassificação.
c) Caso o licitante vencedor seja inabilitado, o pregoeiro deverá declarar a licitação
fracassada e realizar novo procedimento.
d) Examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e ao valor,
caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da sua aceitabilidade.
2. Assinale a opção correta quanto às hipóteses legais de dispensa de licitação.

a) É possível a contratação direta nas hipóteses de licitação deserta e de licitação
fracassada.
b) Admite-se dispensa de licitação na contratação de remanescente de obra, serviço ou
fornecimento, em decorrência de rescisão contratual, uma vez atendida a ordem de
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classificação da licitação anterior e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo licitante

vencedor.
c) Configura hipótese de dispensa de licitação a aquisição, pela União, estados, DF e
municípios, de determinados produtos, com a finalidade de normalizar o abastecimento.
d) Constitui hipótese de dispensa de licitação a contratação de profissional de qualquer
setor artístico, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.
3. De acordo com a Lei n.º 8.666/1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal e institui normas para licitações e contratos da administração pública, é inexigível a
licitação
a) nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem.
b) quando não acudirem interessados à licitação anterior e, justificadamente, não puder
ser repetida a licitação sem prejuízo para a administração, mantidas, neste caso, todas as
condições preestabelecidas.
c) em caso de inviabilidade de competição para aquisição de materiais que só possam
ser fornecidos por empresa ou representante comercial exclusivo.
d) quando a União tiver de intervir no domínio econômico para regular preços ou
normalizar o abastecimento.
4. Para a contratação do serviço de demolição parcial e reparação de um prédio de uma

autarquia situada na cidade de São Paulo, foi aberto processo de licitação pública. Por motivo
de interesse público, a licitação deveria ocorrer no Distrito Federal (DF), onde fica o
ministério ao qual a entidade está vinculada, mas restou claro, no edital do certame, que os
licitantes deveriam ter sua sede instalada no estado de São Paulo, local onde seriam
realizadas as obras. O aviso da licitação, com o resumo do edital, foi publicado, no DF, em
jornal diário de grande circulação. Considerando a situação hipotética apresentada e tendo
por base a lei que regula licitações e contratos, assinale a opção correta.
a) A autarquia, por estar sediada em São Paulo, não poderia realizar a licitação no DF.
b) Está correta a exigência editalícia de que os licitantes tenham domicílio no estado de
São Paulo.
c) A publicidade dada à licitação não poderia ser realizada mediante resumo do edital,
nem em jornal diário de grande circulação nem no Diário Oficial, pois é obrigatória a
publicação do edital em sua integralidade.
d) Ainda que a licitação seja realizada no DF, é obrigatória a publicação de aviso acerca
do processo licitatório também em São Paulo, local em que o serviço a ser contratado será
prestado.
5. No que se refere a licitação e contratos, assinale a opção correta:

86
a) Em regra, a venda de bens públicos imóveis passíveis de alienação ocorre por meio
das modalidades de concorrência ou leilão.
b) É dispensável a licitação quando não acudirem interessados à licitação anterior, e a
licitação, justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a administração,
mantidas, nesse caso, todas as condições preestabelecidas.
c) Não está impedida de participar de licitações a empresa que se utilize do trabalho do
menor de dezesseis anos de idade, mesmo fora da condição de aprendiz.
d) A microempresa ou empresa de pequeno porte que deixe de comprovar, na fase de
habilitação, a sua regularidade fiscal será excluída de imediato do certame.
6. Diante das chuvas torrenciais que destruíram o telhado do prédio de uma Secretaria de
Estado, o administrador entende presentes as condições para a dispensa de licitação com
fundamento no Art. 24, IV, da Lei nº 8.666/1993 (contratação direta quando caracterizada
urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a
segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou
particulares).
Submete, então, à Assessoria Jurídica a indagação sobre a possibilidade de contratação de
empresa de construção civil de renome nacional para a reconstrução da estrutura afetada
do edifício.
Sobre as hipóteses de contratação direta, assinale a afirmativa correta.
a) As hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação não exigem justificativa de
preço, porque são casos em que a própria legislação entende inconveniente ou inviável a
competição pelas melhores condições de contratação.
b) A dispensa de licitação, assim como a de inexigibilidade, não prescinde de justificativa
de preço, uma vez que a autorização legal para não licitar não significa possibilidade de
contratação por preços superiores aos praticados no mercado.
c) Apenas as hipóteses de dispensa de licitação (e não as situações de inexigibilidade)
exigem justificativa de preço até porque a inexigibilidade significa que somente uma pessoa
pode ser contratada, o que afasta possibilidade de discussão quanto ao preço.
d) A dispensa de licitação não exige justificativa de preço, pois a própria lei prevê,
taxativamente, que não se faça licitação nas hipóteses elencadas; na inexigibilidade, a
justificativa de preço é inafastável, diante do caráter exemplificativo do Art. 25 da Lei.
7. A Agência Reguladora de Serviços Públicos Estaduais, autarquia do Estado ABC, identificou

um imóvel, no centro da cidade XYZ (capital do Estado) capaz de receber as instalações de
sua nova sede. O proprietário do imóvel, quando procurado, demonstrou interesse na sua
alienação pelo preço de avaliação da Administração Pública.
Considerando a disciplina legislativa a respeito do tema, assinale a opção correta.
87
a) É possível a compra de bem imóvel pela Administração, dispensada a licitação no caso

de as necessidades de instalação e localização condicionarem a sua escolha.
b) Não é possível a celebração de contrato de compra e venda, pois a única forma de
aquisição de bem imóvel pelo Estado é a desapropriação.
c) É possível a compra de bem imóvel pela Administração, mas tal aquisição deve ser,
obrigatoriamente, precedida de licitação, na modalidade de concorrência.
d) É possível a compra de bem imóvel pela Administração, mas tal aquisição deve ser,
obrigatoriamente, precedida de licitação, na modalidade de leilão.
(OAB Nacional – Prova 2014/3)
8. A União licitou, mediante concorrência, uma obra de engenharia para construir um

hospital público. Depois de realizadas todas as etapas previstas na Lei n. 8.666/93, sagrou-
se vencedora a Companhia X. No entanto, antes de se outorgar o contrato para Companhia
X, a Administração pública resolveu revogar a licitação.
Acerca do tema, assinale a afirmativa correta.
a) A Administração Pública pode revogar a licitação, por qualquer motivo,
principalmente por ilegalidade, não havendo direito subjetivo da Companhia X ao contrato.
b) A revogação depende da constatação de ilegalidade no curso do procedimento e,
nesse caso, não pode ser decretada em prejuízo da Companhia X, que já se sagrou
vencedora.
c) A revogação, fundada na conveniência e na oportunidade da Administração Pública,
deverá sempre ser motivada e baseada em fato superveniente ao início da licitação.
d) Quando a Administração lança um edital e a ele se vincula, somente será possível a
anulação do certame em caso de ilegalidade, sendo-lhe vedado, pois, revogar a licitação.
(OAB Nacional – Prova 2014/1)
9. A Administração Pública estadual pretende realizar uma licitação em modalidade não

prevista na legislação federal. Nesse caso, é correto afirmar que
a) a intenção é viável, pois o Estado tem ampla competência para legislar sobre
licitações.
b) a intenção somente é viável caso seja realizada a combinação de modalidades de
licitação já previstas na Lei n. 8.666/93.
c) a intenção não é viável por expressa vedação da Lei n. 8.666/93.
d) a intenção é viável por expressa autorização da Lei n. 8.666/93.
10. Nenhuma proposta foi apresentada na licitação promovida por uma autarquia federal
para a aquisição de softwares de processamento de dados. Com relação a esse caso, assinale
a afirmativa correta.
88
a) Um novo procedimento licitatório deve ser realizado no prazo de até 180 dias do
término do procedimento anterior.
b) A hipótese é de licitação dispensada, ainda que ela possa ser repetida sem prejuízo
para a Administração.
c) A hipótese é de inexigibilidade de licitação, desde que a contratação se faça no prazo
de até 180 dias do término do procedimento anterior.
d) A contratação direta é admitida, se a licitação não puder ser repetida sem prejuízo
para a Administração.
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9. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
9.1. Definição
A Administração possui contratos que fogem ao tratamento dado pelas normas do direito
privado, razão pela qual estudamos esse tema no Direito Administrativo, chamando esses
contratos de contratos administrativos.
Definição: Contrato administrativo é o ajuste entre a Administração Pública e o particular,

dotado de cláusulas que estabelecem prerrogativas à Administração, que poderá, nos
termos da lei, alterar unilateralmente a vigência e a prestação do objeto contratual,
garantidos os direitos patrimoniais do contratado.
Cabe esclarecer que nem todo contrato feito pela Administração é considerado contrato
administrativo, pois há contratos que são regidos predominantemente pelas normas do
direito comum, por exemplo, os contratos de seguro, de financiamento, de locação em que
o Poder Público seja locatário (vide art. 62, § 3º, I da Lei 8.666/93 – Lei de Licitações e
Contratos).
Basicamente, são características do típico contrato administrativo:
✓ Uma das partes contratantes é a Administração Pública
✓ O regime jurídico é de direito público, com prerrogativas especiais para a

Administração (cláusulas exorbitantes).
✓ Ao contratante particular é garantido o equilíbrio econômico-financeiro do

contrato
9.2. Cláusulas exorbitantes
São chamadas de cláusulas exorbitantes as cláusulas do contrato administrativo que dão à

Administração poderes especiais de controle sobre a execução contratual, podendo inclusive
modificar unilateralmente o contrato.
Tais cláusulas em contratos de natureza privada seriam consideradas nulas (cláusulas

leoninas). Nos contratos administrativos, em vista da supremacia do interesse público, elas
são válidas, nos limites estabelecidos pela lei – vide o art. 58 da Lei 8.666/93:
Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei
confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse
público, respeitados os direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta
Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
90
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis,

pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de
acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como
na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
Uma cláusula exorbitante também constante da lei (art. 78) é a obrigação do contratado de
tolerar a mora da Administração por um determinado período – 90 dias de atraso nos
pagamentos ou 120 de suspensão da execução contratual. Isso é bem diferente do que
ocorre na esfera privada, onde vige um princípio chamado de “exceção do contrato não
cumprido” (exceptio non adimpleti contractus), pelo qual uma parte não pode exigir a
prestação de outra, sem que cumpra a sua parte no contrato.
Como contrapartida dessas cláusulas exorbitantes, a Administração deve manter o equilíbrio

econômico-financeiro do contrato, visto que, ao apresentar sua proposta, o contratado
tinha uma determinada expectativa econômica relativa à contratação. (Vide art. 58, §§ 1º e
2º)
9.3. Constituição do vínculo contratual
9.3.1. Convocação do interessado
O vencedor da licitação é convocado para assinar o instrumento contratual, pelo prazo fixado
no edital, que pode ser prorrogado pela Administração. Se não comparecer ou recusar-se a
assinar o contrato, ele decai, isto é, perde o direito de celebrar o contrato com a
Administração e sofrerá as sanções previstas no edital e na lei, como a aplicação de multa e
de suspensão da participação em outras licitações (vide arts. 81 e 87 da Lei n.º 8.666/93).
Nessa hipótese, a Administração pode chamar os demais colocados, conforme a ordem de

classificação, oferecendo a eles o contrato nas mesmas condições econômicas do contrato
que seria firmado com o primeiro colocado (vide art. 64, § 2º da Lei 8.666/93).
Evidentemente, os demais classificados não são obrigados a aceitar essas condições, que não
foram objeto de suas propostas.
Observação importante: no caso do pregão, a lei que rege essa modalidade (Lei 10.520/2002)
permite que, em caso de desistência ou não assinatura do contrato, sejam convocados os
demais classificados, na ordem de classificação, para contratar nos termos de suas
respectivas propostas. Nesse caso, deve-se considerar que eles estarão obrigados a
contratar, visto que foi mantida a oferta que fizeram por ocasião da licitação.
9.3.2. Formalização do vínculo contratual
Os contratos administrativos devem ser feitos pela forma escrita, que é a que oferece maior
segurança para as partes e transparência para fins de controle da Administração. A única
exceção são as compras de pequeno valor e de pronta entrega, que podem ser feitas de
forma verbal (art. 60, parágrafo único da Lei 8.666/93).
91
No caso das contratações de valor mais elevado é obrigatório um termo de contrato, isto é,
um instrumento que reproduza todas as exigências que constaram do edital de licitação. Nas
contratações de menor valor e na compra de bens com entrega imediata que não gere
obrigações de garantia e assistência técnica, a lei permite a substituição por outras
documentações escritas, porém menos formais, como a carta-contrato, a nota de empenho,
a autorização de compra ou a ordem de execução de serviço (vide art. 62 da Lei 8.666/93).
Seja qual for a forma do contrato, se ele foi precedido de uma licitação, o seu conteúdo está
duplamente vinculado:
➢ vinculado ao edital da licitação

➢ vinculado à proposta oferecida pela licitante-vencedor
Se não houver respeito às regras do edital e aos termos da proposta, por ocasião da
formalização do contrato, isso levará à nulidade do mesmo.
A lei também obriga a Administração a publicar de forma resumida o contrato e seus

posteriores aditamentos, devendo tal publicação ser providenciada até o quinto dia útil do
mês seguinte ao de sua assinatura, sendo que essa medida é condição necessária para a
eficácia da contratação.
9.4. Alteração unilateral dos contratos administrativos
A mutabilidade das cláusulas do contrato administrativo é um dos aspectos mais típicos

dessa figura e decorre da supremacia do interesse público. O contratado é obrigado a aceitar
essas alterações, nos termos do que dispõe a lei.
Há dois tipos de modificação, a qualitativa e a quantitativa:
TIPO DE PREVISÃO LEGAL JUSTIFICATIVA

ALTERAÇÃO
UNILATERAL
Qualitativa Art. 65, I, alínea “a” Necessidade de modificação do

projeto ou das especificações para
melhor adequação técnica aos seus
objetivos. Ex.: a necessidade de
modificar o traçado de uma estrada,
para preservar um sítio arqueológico
cuja existência não era conhecida
quando da elaboração do projeto.
Quantitativa Art. 65, I, alínea “b” Necessidade de modificação do valor
contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa
de seu objeto, nos limites permitidos
92
pela lei. Ex.: a necessidade de adquirir

um número maior de carteiras para
uma escola em que foi superada a
expectativa de matrículas.
No que tange à alteração quantitativa a lei estabelece limites claros:
Para acréscimos no objeto contratual:

• até 25% do valor do contrato em caso de obras, serviços e compras
• até 50% do valor do contrato no caso de reforma de edifício ou equipamentos
Para diminuição do objeto contratual:

• até 25% do valor do contrato em todos os casos
9.5. Revisão do equilíbrio econômico-financeiro do contrato
A Lei 8.666/93 estabelece também situações em que é possível a alteração bilateral do

contrato administrativo, em seu art. 65, inciso II. Dentre essas possibilidades, nos interessa
especialmente a constante da alínea “d”:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...) II - por acordo das partes:
(...) d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço
ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou,
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea
econômica extraordinária e extracontratual.
Essa é a chamada revisão da equação econômico-financeira ou revisão do equilíbrio

econômico-financeiro, direito que diminui consideravelmente os riscos que o contratado
sofre na execução contratual. Trata-se, portanto de direito do contratado, que se não
reconhecido pela Administração pode ser objeto de pleito judicial.
Hipóteses que tornam necessária a revisão do equilibro econômico-financeiro do contrato
➔ Alteração unilateral do contrato: a alteração quantitativa ou qualitativa que gere maiores

encargos ao contratado obriga, obviamente, à revisão do valor a ser pago a ele;
➔ Fato do príncipe: situação em que a atuação da Administração fora da relação contratual

acaba por interferir na economia do contrato. Por exemplo, quando a Administração proíbe
a importação de insumo necessário à execução contratual, obrigando o contratado a buscar
93
um produto mais caro que o substitua.
➔ Teoria da imprevisão: “são fatos imprevisíveis ou, embora previsíveis, porém de

consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado” (art. 65,
II, “d” da Lei 8.666/93). Entre esses, estão:
• a força maior e o caso fortuito, definidos como fatos necessários, cujos efeitos não
é possível evitar ou impedir (art. 393 do Código Civil). Ex.: uma enchente que inunde
o local onde está sendo realizada uma obra pelo contratado.
• a álea econômica extraordinária, que é o fato de natureza econômica igualmente
imprevisível e grave, que foge do risco ordinário, a que todo o empresário está
sujeito. Ex.: uma crise financeira que mude sensivelmente o câmbio internacional,
afetando os insumos importados necessários para execução do contrato.
• as sujeições imprevistas, que são obstáculos que não eram previstos e que são
contornáveis, mas que geram maior custo para a execução do contrato. Ex: a
existência de rocha não prospectada por ocasião da construção de um túnel.
Cabe observar a revisão do equilíbrio econômico-financeiro não é o mesmo que reajuste

periódico dos valores contratuais por índices de atualização monetária, geralmente
estabelecidos no próprio contrato e que não dependem de alteração contratual, sendo
automaticamente aplicados pela Administração na chamada “data-base” do contrato.
9.6. Rescisão do contrato administrativo
Segundo a Lei de Licitações (art. 79), a rescisão pode ser unilateral, amigável ou judicial. A
unilateral é sempre por iniciativa da Administração, pois só ela possui essa prerrogativa
(autoexecutoriedade). O particular, para liberar-se de suas obrigações contratuais precisa
necessariamente ajuizar uma ação para esse fim.
As causas de rescisão, previstas no art. 78, podem ser assim classificadas:
➔ Causas atribuíveis ao contratado:
✓ não cumprimento ou o cumprimento irregular de cláusulas contratuais,

especificações, projetos ou prazos;
✓ atraso ou paralisação sem justa causa da obra, serviço ou fornecimento;
✓ a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;
✓ a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;
✓ a transferência do contrato ou subcontratação irregular, bem como a alteração
societária vedada no contrato ou que possa prejudicar a execução contratual.
Nessas situações, a Administração está autorizada a rescindir unilateralmente o contrato e

aplicar sanções contra o contratado (art. 80 da Lei 8.666/93)
➔ Causas atribuíveis à Administração:
✓ razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e

94
determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está

subordinado o contratante;
✓ supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando
modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido na Lei de Licitações;
✓ suspensão da execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a
120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da
ordem interna ou guerra;
✓ atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração ao
contratado, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem
interna ou guerra
✓ não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de
obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais;
Todas decorrem da decisão ou da omissão da Administração e, em todas elas, o contratado

é inocente e geralmente prejudicado pela atitude da contratante.
➔ Causas alheias às partes
✓ ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva

da execução do contrato.
Podemos observar que, tanto nas situações causadas pela Administração, quanto nas
decorrentes de eventos alheios às partes – o caso fortuito e a coisa maior – o contratado
está inocente, isto é, ele não teve culpa na rescisão desse contrato.
Por essa razão, a lei estabelece direitos para o contratado, quando a rescisão não se deve à
sua atitude:
✓ ressarcimento dos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido

✓ devolução de garantia;
✓ pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;
✓ pagamento do custo da desmobilização.
9.7. Anulação do contrato
A anulação é a sua extinção em decorrência de um vício insanável na sua formação – p. ex.,

por alguma irregularidade ocorrida na licitação. Ela pode se dar por decisão da Administração
ou por decisão judicial. Ao contrário da rescisão, a anulação opera retroativamente,
desconstituindo os efeitos jurídicos que o contrato já produziu (art. 59 da Lei 8.666/93). O
contratado que de boa-fé, assinou o contrato e já cumpriu suas obrigações contratuais é
protegido: ele tem direito a ser indenizado por tudo o que ele executou até a data da
anulação, além de outros prejuízos que ele venha a comprovar em decorrência da situação.
95
1. Referentemente aos contratos administrativos, assinale a opção correta.

a) A presença da administração pública na relação contratual é suficiente para se
qualificarem avenças no contrato administrativo.
b) O princípio da continuidade do serviço público impede que o contratado suspenda,
sob a alegação de falta de pagamento, o serviço que presta à administração pública.
c) As cláusulas exorbitantes possibilitam à administração pública alterar
unilateralmente o contrato administrativo, exceto no que se refere à manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro.
d) A modificação da finalidade da empresa contratada pela administração para
prestação de serviços implica automática rescisão do contrato administrativo.
2. O governo de um estado contratou determinada empresa para a construção da sede de

uma das suas secretarias. A obra tinha prazo definido para o início, porém a empresa não
pôde começar o serviço dentro do prazo estipulado em contrato porque a administração
pública não entregou, em tempo hábil, o local da obra, tampouco expediu as ordens de
serviço necessárias, o que impediu que a empresa iniciasse a obra no prazo previsto,
descumprindo, portanto, cláusula contratual. Considerando a situação hipotética
apresentada, é correto afirmar que, apesar do descumprimento do prazo, a empresa
contratada está isenta de sanções administrativas, de acordo com a hipótese de
a) fato do príncipe.
b) fato da administração.
c) álea econômica.
d) álea ordinária ou empresarial.
3. Em decorrência das chamadas cláusulas exorbitantes, a administração pública

a) pode rescindir unilateralmente o contrato por motivos de interesse público, não
sendo devida indenização ao contratado.
b) tem a faculdade de promover a alteração unilateral do contrato para modificar sua
natureza, no tocante ao seu objeto, razão pela qual pode transformar contrato de
compra e venda em contrato de permuta.
c) tem o poder de reter a garantia exigida do contratado, após a execução integral e
adequada do objeto do contrato.
d) pode aplicar ao contratado sanções de natureza administrativa, na hipótese de
inexecução total ou parcial do contrato.
96
4. Uma das características dos contratos administrativos é a “instabilidade” quanto ao seu

objeto que decorre
a) do poder conferido à Administração Pública de alterar, unilateralmente, algumas
cláusulas do contrato, no curso de sua execução, na forma do artigo 58, inciso I da
Lei n. 8.666/93, a fim de adequar o objeto do contrato às finalidades de interesse
público, respeitados os direitos do contratado.
b) da possibilidade do contratado (particular) alterar, unilateralmente, a qualquer
tempo, algumas cláusulas do contrato, no curso de sua execução, de forma a atender
aos seus próprios interesses em face das prerrogativas da Administração Pública.
c) do poder conferido à Administração Pública de alterar, unilateralmente, algumas
cláusulas do contrato, no curso de sua execução, na forma do artigo 58, inciso I da
Lei 8.666/93, a fim de adequar o objeto do contrato aos interesses do contratado
(particular) em face das prerrogativas da Administração Pública.
d) de não haver qualquer possibilidade de alteração do objeto do contrato
administrativo, quer pela Administração Pública, quer pelo contratado (particular),
tendo em vista o princípio da vinculação ao edital licitatório, do qual o contrato e seu
objeto fazem parte integrante; e o princípio da juridicidade, do qual aquele primeiro
decorre.
5. Determinada construtora sagra-se vencedora numa licitação para a reforma do hall de

acesso de uma autarquia estadual. O contrato foi assinado no dia 30 de abril, com duração
até 30 de outubro daquele mesmo ano. Iniciada a execução do contrato, a Administração
constata a necessidade de alteração no projeto original, a fim de incluir uma rampa de acesso
para deficientes físicos.
Com base na hipótese sugerida, assinale a afirmativa correta.
a) A alteração do projeto, pela Administração, autoriza a recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro, mas não a prorrogação do prazo de entrega da obra.
b) A alteração do projeto, pela Administração, autoriza a recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro e também a prorrogação do prazo de entrega da obra.
c) Os concorrentes que perderam a licitação podem questionar a validade da alteração,
exigindo a realização de novo procedimento licitatório para a totalidade da obra.
d) Os concorrentes que perderam a licitação podem questionar a validade da alteração,
exigindo a realização de novo procedimento licitatório para a construção da rampa de acesso
para deficientes físicos.
6. O Município C está elaborando edital de licitação para a contratação de serviço de limpeza

predial.
A respeito do prazo de duração desse contrato, assinale a afirmativa correta.
a) O prazo de duração do contrato está adstrito à vigência do respectivo crédito
orçamentário, sem possibilidade de prorrogação.
b) O contrato de prestação de serviços pode ser celebrado pelo prazo de até 48 meses.
97
c) O contrato pode ser celebrado por prazo indeterminado, mantendo-se vigente

enquanto não houver melhor preço do que o da proposta vencedora da licitação.
d) O contrato poderá ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com
vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a
sessenta meses.
98
10. BENS PÚBLICOS
10.1. Definição
Nosso direito distingue os bens pertencentes aos particulares daqueles que, por estarem no
domínio de um ente de natureza pública, merecem uma proteção especial. Esses são os bens
públicos, assim definidos pelo art. 98 do Código Civil
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Portanto, somente são enquadráveis na categoria de bens públicos, os que pertencerem às

pessoas jurídicas de direito público interno, que são, conforme art. 41 do referido Código:
✓ a União
✓ os Estados, o Distrito Federal e os Territórios
✓ os Municípios
✓ as autarquias, inclusive as associações públicas
✓ as demais entidades de caráter público criadas por lei (p. ex. fundações de direito
público).
Não são considerados bens públicos, portanto, os bens:
• das entidades estatais que tem personalidade jurídica de direito privado (empresas
públicas, sociedades de economia mista, fundações de direito privado)
• das pessoas jurídicas de direito público externo (os Estados estrangeiros e todas as
pessoas que forem regidas pelo direito internacional público).
10.2. Classificação conforme a destinação
A classificação mais importante dos bens públicos é estabelecida por lei e diz respeito a sua
destinação. O art. 99 do Código Civil classifica-os em:
➢ Bens de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças.
Caracterizam-se pelo uso incondicionado (ou seja, sem necessidade de
consentimento individualizado da Administração) e igualitário. Em geral, são
fruídos de forma gratuita pela população, embora haja possibilidade de cobrança
(p. ex., pedágio).
➢ Bens de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados ao serviço da

Administração. Embora tenham uma utilização de natureza pública, a fruição
desses bens pela população se dá de forma restrita ou indireta. Assim, as escolas
públicas são utilizáveis pelos alunos nela matriculados, os hospitais pelos
doentes neles internados, etc. Há hipóteses em que somente o pessoal
99
credenciado pela Administração possa utilizar o bem, por razões de segurança e

conveniência do serviço nele desenvolvido.
➢ Bens dominicais ou dominiais, que constituem o patrimônio das pessoas

jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma
dessas entidades. Ou seja, são bens que embora pertençam às pessoas de direito
público interno, não são por ela empregados para suas atividades típicas, sendo
utilizados apenas para fins econômicos, como faria um particular. Ex: imóveis
desocupados e sem destinação pública declarada; bens móveis declarados
inservíveis; ações de empresas privadas, etc.
10.3. Disponibilidade e afetação dos bens públicos
O regime jurídico dos bens públicos impõe restrições à sua alienação, o que é consequência
do princípio da indisponibilidade do interesse público.
Assim, os bens públicos podem ser classificados em duas categorias básicas, no que diz
respeito à sua disponibilidade:
➢ Bens indisponíveis: são aqueles que, em razão de sua própria natureza (como os
mares, rios, estradas) ou por estarem afetados, isto é, destinados ao uso comum do
povo ou ao uso especial da Administração, se encontram fora do comércio jurídico
de direito privado.
➢ Bens disponíveis são os bens dominicais, que não estão sujeitos a uma utilização de
natureza pública. Assim, podem ser alienados da mesma forma que um particular
pode dispor de seus bens.
Portanto, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial são indisponíveis, até
que sofram o processo denominado desafetação, que é a manifestação da Administração,
pela qual o bem deixa de ser destinado a uma utilização de natureza pública, passando a ser
enquadrado na categoria dos bens dominiais. Assim, um ato administrativo que declare que
determinado edifício deixará de sediar uma repartição pública desafetou o bem,
transformando-o em dominical e abrindo a possibilidade de sua alienação. Há controvérsia
sobre a possibilidade de tal manifestação se dar de forma tácita, sendo que a maioria dos
autores entende necessária a manifestação expressa da Administração, utilizando-se da
mesma forma pela qual o bem foi afetado (princípio do paralelismo das formas).
10.4. Titularidade dos bens públicos
Quanto à sua titularidade, os bens públicos podem são classificados conforme a esfera
governamental a que pertençam, em federais, estaduais, distritais ou municipais.
A própria Constituição Federal já destina algumas classes de bens a determinado ente

político. Assim, em seu art. 20, estabelece como bens da União:
100
✓ as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e

construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei;
✓ os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam
a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as
praias fluviais;
✓ as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham
a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a
unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
✓ os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
✓ o mar territorial;
✓ os terrenos de marinha e seus acrescidos;
✓ os potenciais de energia hidráulica;
✓ os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
✓ as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
✓ as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
No art. 26, inclui entre os bens dos Estados-membros:
✓ as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,

ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
✓ as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
✓ as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
✓ as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Embora a Constituição não enumere nenhuma classe de bens como pertencente às

entidades municipais, sabe-se que as “as vias e praças, os espaços, livres e as áreas
destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos” constantes de projetos de
parcelamento do solo serão incorporados ao patrimônio dos Municípios (Lei 6.766/79).
10.5. Regime jurídico dos bens públicos
Em razão de sua natureza pública, incidem prerrogativas e restrições típicas do regime

jurídico-administrativo sobre tais bens. Podemos alinhar os principais traços desse regime:
➔ Inalienabilidade relativa: conforme já vimos, há uma classe de bens que não estão
sujeitos ao comércio jurídico de direito privado, já referidos como bens indisponíveis.
Porém, caso não haja impedimentos decorrentes da própria natureza do bem ou de seu
regime legal, é possível realizar a desafetação do bem de uso comum ou de uso especial,
possibilitando assim a sua alienação. Para que possa ser alienado, porém, devem ser
submetidos ao procedimento que tem os seguintes passos:
101
1º - Autorização legislativa, caso se trate de bem imóvel dos Estados, do Distrito Federal
e do Município. No caso de bem imóvel da União, trata-se de autorização presidencial
(Lei 9.636/98, art. 23). No caso dos bens móveis, em geral a autorização se dá por ato
administrativo de autoridade legalmente designada (Ministro, Secretário de Estado,
diretor de repartição, etc.).
2º - Avaliação prévia, para verificar-se o valor de mercado do bem.
3º - Licitação, na modalidade concorrência ou pregão – vide capítulo 8.
➔Impenhorabilidade e não oneração: as dívidas dos entes que tenham personalidade de

direito público não são executáveis mediante constrição judicial de seus bens. O art. 100 da
Constituição Federal estabelece para isso o regime de precatórios para tal fim. Portanto, os
bens públicos não podem ser penhorados para satisfação de dívidas e, pela mesma razão,
não podem ser dados em garantia.
➔Imprescritibilidade: os imóveis públicos não estão sujeitos a usucapião, vedação

expressamente fixada na Constituição Federal (art. 183, § 3º e 191, parágrafo único).
10.6. Utilização do bem público por particulares
Os bens públicos são utilizados pelos particulares de forma regular, conforme sua destinação
natural ou legal. É o que se chama uso normal ou ordinário desses bens. Porém, pode haver
situações em que o particular detenha poderes ou faculdades especiais de utilização de um
bem público: é o que se chama de uso anormal ou extraordinário do bem público,
admissível, desde que compatível com o interesse público e com as regras aplicáveis ao bem.
Essa utilização excepcional pode se dar a título gratuito ou oneroso, de acordo com a maior
ou menor intensidade do interesse público envolvido na situação.
Principais instrumentos jurídicos utilizados na utilização extraordinária de bens públicos:
• Autorização de uso de bem público: é o ato unilateral e discricionário pelo qual a

Administração consente, de forma precária e episódica, com o uso do bem de forma
mais intensa pelo interessado. Ex.: a autorização concedida a uma associação
esportiva para realizar uma prova ciclística em via pública.
• Permissão de uso de bem público: é ato unilateral e discricionário pelo qual a

Administração consente de forma precária, porém com maior permanência, a
utilização de um bem público pelo particular. Ex.: a permissão para instalação de
bancas de jornais em logradouros públicos.
• Concessão de exploração ou de uso de bem público: é contrato administrativo pelo

qual a Administração concede ao particular, por prazo certo a exploração ou a
utilização privativa de bem público de maneira conforme a sua destinação. A
natureza contratual dá ao particular maiores garantias de permanência nessa
102
situação jurídica, sendo que a rescisão pode gerar direito à indenização pelo
particular. Ex.: exploração de lavra mineral (concessão de exploração de bem
público); concessão de área comercial em aeroportos, concessão de estádios públicos
(concessão de uso de bem público).
• Concessão de direito real de uso de bem público: é a atribuição de um direito real,

de natureza resolúvel, ao particular, sobre um bem dominical. (Decreto-lei nº
271/67). Somente pode ser utilizado para fins estabelecidos pela legislação regente:
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação,
cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das
comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de
interesse social em áreas urbanas.
• Concessão de uso especial: instrumento estabelecido pela Medida Provisória nº

2.220/2001 (ainda vigente por força da EC 32/2001), garantindo a posse de imóvel
público urbano de metragem igual ou inferior a 250 m2 a quem, até a data de 30 de
junho de 2001, possuiu tal imóvel como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que não seja
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
Como se vê, trata-se da transposição dos requisitos da usucapião especial urbano
previsto na Constituição Federal (art. 183), aplicados aos possuidores de imóveis
públicos.
• Aforamento ou enfiteuse: é o regime pelo qual o proprietário (chamado senhorio

direto) transfere a alguém o domínio útil do bem (o chamado enfiteuta ou foreiro),
que possui obrigação de pagar uma taxa anual (o foro) e uma participação em
eventual transferência dos poderes que possui sobre o imóvel (chamada de
laudêmio). É instituto que já está caindo em desuso, embora ainda persista na
legislação administrativa federal, incidindo especialmente sobre os chamados
terrenos de marinha.
10.7. Categorias de bens públicos
Algumas categorias de bens públicos merecem menção:
• Terras devolutas: o regime de propriedade da terra no Brasil independente tem sua

origem na chamada Lei de Terras (Lei 601/1850), que buscou discriminar os bens já
de posse do Estado e os bens legitimamente possuídos por particulares, das terras
vagas, abandonadas ou não utilizadas por quem quer que fosse. Essas são as terras
devolutas, que ao longo de décadas foram sendo ocupadas de forma irregular, dando
ensejo a conflitos fundiários. Ao Poder Público compete identificá-las por meio de
ação discriminatória, promover a regularização fundiária e, no caso das terras
necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, indisponíveis por mandamento
constitucional (art. 225, § 5º) dar-lhes destinação compatível com essa proteção.
103
• Terrenos de marinha: são as áreas compreendidas em uma linha baseada em medida

geográfica (linha do preamar médio de 1831, contados horizontalmente para o
interior das terras banhadas pelo mar ou pelos rios e lagos que sofram influência das
marés). Pertencem ao domínio público por disposições que remontam ao Brasil-
Colônia e sua origem decorre da necessidade de defesa das áreas costeiras. Muitas
dessas áreas são hoje de posse de particulares, mediante o instituto do aforamento,
já explicado. Agregam-se aos terrenos de marinha os chamados terrenos agregados,
ou seja, aqueles que se tiverem formado, de forma natural ou artificialmente
(aterros) para o lado do mar ou dos rios e lagos, em seguimento aos terrenos de
marinha.
• Terras indígenas: segundo a Constituição Federal, “são terras tradicionalmente

ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas
para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos
ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e
cultural, segundo seus usos, costumes e tradições” (art. 231, § 1º). Embora
pertençam à União, a posse é garantida às nações indígenas, que detém o usufruto
exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. São indisponíveis,
sendo que o aproveitamento econômico de seus potenciais de energia hidráulica e
dos recursos minerais somente pode se dar mediante autorização do Congresso
Nacional, garantindo-se às comunidades indígenas a participação no resultado da
exploração mineral.
• Plataforma continental: compreende o leito e o subsolo marítimo, em extensão

descrita pela Lei nº 8.617/93. São áreas pertencentes à União, que nelas exerce a
soberania para aproveitamento dos recursos naturais.
• Zona econômica exclusiva: é uma faixa que se estende do mar territorial, onde a
União exerce soberania plena, até duzentas milhas marítimas. Nela, embora se
reconheça o direito de livre navegação e sobrevoo, é garantida a exclusividade de
gestão e exploração dos recursos naturais bem como de investigação científica e
proteção do meio marítimo e instalação de quaisquer estruturas artificiais.
• Faixas de fronteira: é a faixa de cento e cinquenta quilômetros, ao longo das

fronteiras territoriais, compreendendo terras públicas e privadas. Merece menção,
pois nessa área os bens estão submetidos a certas limitações quanto à propriedade
e utilização, em vista do interesse da segurança nacional.
1. Em determinado hospital público pertencente à União, foram construídos, na área interna

do terreno em que está situado e que também pertence à União, diversos imóveis de 150
m² de área, para moradia temporária de médicos residentes. Os referidos imóveis são
benfeitorias do hospital, sendo parte integrante deste, que é um bem afetado a finalidade
104
pública. No entanto, o custo de manutenção desses imóveis ficou, ao longo do tempo, muito
alto, e o diretor do hospital resolveu vendê-los.
Considerando a situação hipotética apresentada, assinale a opção correta.
a) Os imóveis construídos na área interna do hospital, que é afetado a uma finalidade
pública, como benfeitorias e partes integrantes que dele são, amoldam-se à definição de
bens de uso especial.
b) Os imóveis cuja venda se discute estão submetidos ao instituto da afetação e,
portanto, podem ser vendidos, sobretudo por haver justificação no seu alto custo de
manutenção.
c) Não só o hospital e os imóveis que foram construídos em sua área como também os
bens de uso especial, de forma geral, concentram-se no domínio da União.
d) Os médicos residentes que permanecerem residindo nos imóveis mencionados por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, adquirirão o domínio desses bens, podendo
pleitear a usucapião.
2. Com relação aos bens de uso comum do povo e aos bens de uso especial, assinale a opção
correta.
a) Apenas os bens de uso comum do povo têm como característica a imprescritibilidade.
b) O não uso dos bens de uso comum do povo implica desafetação.
c) Os bens de uso especial são penhoráveis.
d) Enquanto mantiverem a afetação, nem os bens de uso comum nem os de uso especial
podem ser objeto de compra e venda ou doação.
3. Sobre os bens públicos é correto afirmar que

a) os bens de uso especial são passíveis de usucapião
b) os bens de uso comum são passíveis de usucapião.
c) os bens de empresas públicas que desenvolvem atividades econômicas que não
estejam afetados a prestação de serviços públicos são passíveis de usucapião.
d) nenhum bem que pertença à pessoa jurídica integrante da administração pública
indireta é passível de usucapião.
4. A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-se como ato administrativo
a) discricionário e bilateral, ensejando indenização ao particular no caso de revogação pela
administração.
105
b) unilateral, discricionário e precário, para atender interesse predominantemente

particular.
c) bilateral e vinculado, efetivado mediante a celebração de um contrato com a
administração pública, de forma a atender interesse eminentemente público.
d) discricionário e unilateral, empregado para atender a interesse predominantemente
público, formalizado após a realização de licitação.
5. A sociedade “Limpatudo” S/A é empresa pública estadual destinada à prestação de

serviços públicos de competência do respectivo ente federativo. Tal entidade administrativa
foi condenada em vultosa quantia em dinheiro, por sentença transitada em julgado, em fase
de cumprimento de sentença.
Para que se cumpra o título condenatório, considerar-se-á que os bens da empresa pública
são
a) impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o ordenamento jurídico
pátrio.
b) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora.
c) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem ser
penhorados.
d) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime de
precatórios.
106
11. SERVIÇOS PÚBLICOS
11.1. Definição
Embora se utilize a expressão “serviços públicos” de forma mais genérica como sinônimo de
atividade estatal (serviços públicos em sentido amplo), na linguagem do Direito
Administrativo a expressão ganha um sentido específico. Vejamos:
Definição: serviços públicos são atividades consistentes no oferecimento de bens e

comodidades (cunho prestacional) que a lei atribui ao Estado para a satisfação concreta de
necessidades coletivas e executados sob regime jurídico de direito público.
Portanto, não se confunde com outras atividades em que o Estado se dedica a afirmar seu
poder soberano – como a atividade legislativa, jurisdicional ou de poder de polícia.
Também não se confunde com:
✓ o desempenho de atividade econômica em sentido estrito, seja aquela desenvolvida em

regime de livre concorrência (ex.: atividade dos bancos estatais) seja a explorada em
regime de monopólio (ex.: loterias estatais).
✓ a atividade privada fiscalizada, ou seja, atividade da esfera privada que sofra forte
controle estatal, como a produção de medicamentos ou armas.
✓ a realização de obras públicas, em que predomina o resultado concreto e não a
atividade em si.
11.2. Titularidade dos serviços públicos
Para que uma dada atividade seja considerada serviço público, é necessário o seu
reconhecimento pela Constituição ou pela lei em sentido formal.
A Constituição Federal promove uma repartição de competências entre os entes da

Federação, no que tange à prestação dos serviços públicos em regime de exclusividade.
Para a União, a CF enumera os serviços públicos de sua competência exclusiva em vários dos
incisos do art. 21, sendo os principais:
✓ serviço postal e correio aéreo nacional

✓ serviços de telecomunicações
✓ serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens
✓ serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos
de água
✓ navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária
✓ serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
✓ serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
✓ serviço portuário marítimo, fluvial ou lacustre
107
Os Municípios têm competência de “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de

concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial” (art. 30, V).
Aos Estados-membros, compete explorar “os serviços locais de gás canalizado” e os demais
serviços que não tenham sido atribuídos com exclusividade à União e ao Município (art. 25).
Além disso, há um rol de serviços que são prestados de competência comum das três esferas
governamentais, tais como os serviços estatais de saúde, educação, assistência social,
habitação, saneamento básico, promoção da cultura e da ciência (art. 23).
11.3. Classificação dos serviços públicos
Dentre as várias classificações propostas pela doutrina, destacamos as seguintes:
Quanto à ✓ Privativos (sob execução direta da

exclusividade: Administração ou mediante delegação)
✓ Não-privativos (ex. saúde e educação).
Nessa classificação, verifica-se que há serviços que, para serem prestados por particular,
dependem de atribuição de poderes pelo Estado, por meio de instrumentos de
delegação (concessão ou permissão de serviço público). Os serviços não-privativos, por
sua vez, são atividades que, quando prestadas pelo Estado, têm natureza de serviço
público, ao passo que quando prestadas por particular são consideradas atividades de
natureza privada – por exemplo: os serviços de saúde prestados por hospital privado a
seus clientes; a assistência social prestada por entidade filantrópica privada, etc.
Quanto à ✓ Divisíveis (uti singuli)

divisibilidade:
✓ Indivisíveis (uti universi)
108
Direito Administrativo – Prof. Carlos José Teixeira de Toledo
Aqui se verifica que há serviços cuja utilização por cada usuário pode ser mensurada –
p. ex. fornecimento de energia, água encanada – enquanto há outros que são fruídos de
forma coletiva – p. ex. a conservação dos logradouros públicos, a iluminação das vias
públicas. Essa diferença é juridicamente relevante, pois somente os serviços divisíveis
podem ser delegados para exploração por particular por meio da cobrança de tarifas –
o que se dá pelos contratos de concessão comum, de permissão e de concessão
patrocinada, conforme veremos. Os serviços indivisíveis devem ser custeados por
impostos e contribuições cobrados pelo Poder Público da coletividade em geral.
11.4. Princípios aplicáveis aos serviços públicos
A Lei Federal n° 8.987/95, que regula a delegação de serviços públicos estabelece em

seu art. 6º, § 1º alguns princípios que regem a matéria. Vejamos:
➢ Regularidade: diz respeito à prestação segundo padrões de quantidade e

qualidade estabelecidos pela Administração, que não devem sofrer variações
que comprometam a qualidade do serviço.
➢ Continuidade: o serviço não pode sofrer interrupções frequentes ou deixar

de ser prestado à população. Esse princípio justifica algumas regras
importantes, como a limitação de greve dos agentes que prestam serviços
essenciais e a possibilidade de intervenção estatal nos particulares que
prestam esses serviços. Observe-se que a Lei 8.987/95, em seu art. 6º, § 3º,
ressalva a possibilidade de interrupção do serviço motivada por razões de
ordem técnica ou de segurança das instalações, bem como pelo
inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade – ou
seja, há limites à interrupção do serviço quando o usuário inadimplente está
prestando atividade essencial à coletividade (um hospital público, por
exemplo).
➢ Eficiência: os serviços devem ser prestados com uma boa relação entre
custo/resultado e sempre visando à satisfação dos usuários.
➢ Segurança: o prestador dos serviços públicos deve zelar pela segurança dos
usuários e de terceiros. O prestador de serviços públicos, ainda que
particular, responde objetivamente pelos danos causados a usuários e
terceiros (CF, art. 37, § 6º)
➢ Atualidade: segundo a lei, “a atualidade compreende a modernidade das

técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como
a melhoria e expansão do serviço” (art. 6º, 2º).
➢ Generalidade: os usuários devem ser tratados com isonomia e

impessoalidade. O serviço deve atingir a todos os que dele necessitam.
109
➢ Cortesia: o usuário deve ser tratado com respeito e urbanidade.
➢ Modicidade das tarifas: alguns serviços são gratuitos, por força da própria
Constituição (saúde, educação e assistência social, por exemplo); outros, são
custeados por tarifas, que devem ser módicas, garantindo a remuneração e
o melhoramento e expansão dos serviços, mas sem depauperar o usuário. O
atendimento desse princípio, nos serviços prestados por particular, depende
grandemente da forma como é modelada a licitação da concessão desses
serviços.
Ressalte-se também que a EC 19/98 (Emenda da Reforma Administrativa) deu nova

redação ao art. 37, § 3º disciplinando a participação do usuário na fiscalização dos
serviços públicos:
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração

pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,

asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos

de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de

cargo, emprego ou função na administração pública.
11.5. Descentralização de serviços públicos
Os serviços públicos podem ser prestados diretamente pelos entes políticos, ou ser
prestados de forma descentralizada, mediante:
✓ Outorga – atribuição por lei a uma entidade da Administração Indireta, criada

para essa finalidade.
✓ Delegação – atribuição por ato administrativo ou contrato a um particular,

escolhido mediante processo licitatório.
A delegação ao particular se faz por meio das figuras da concessão e da permissão de

serviços públicos, adiante explicadas.
11.6. Concessão de serviços públicos
Segundo a Lei de Concessões (Lei 8.987/95) define:
110
Concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder

concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta
e risco e por prazo determinado (art. 2º, inciso II)
Chama-se poder concedente o ente político (União, Estados, Distrito Federal ou
Município) titular do serviço público a ser concedido. Concessionário é a pessoa jurídica
contratada para gerir o serviço público, na forma estipulada no contrato.
A partir da Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei 11.079/2004) essa figura passou a se
denominar concessão comum de serviço público, distinguindo-se das concessões
previstas naquela lei (concessão administrativa e concessão patrocinada).
Características essenciais da concessão comum de serviços públicos:
✓ Tem natureza contratual
✓ A delegação ser faz por prazo determinado
✓ Transfere ao particular a gestão da atividade, que passa a ser prestada em nome

do concessionário – a titularidade permanece com o poder concedente.
✓ A responsabilidade por danos causados aos usuários e particulares é do

concessionário, ressalvada a responsabilidade subsidiária do poder concedente
✓ A remuneração do particular se faz mediante a exploração do serviço – por meio

de tarifas e receitas acessórias relacionadas ao objeto da concessão (art. 11 da
Lei 8.987/95).
✓ Pressupõe a mutabilidade das cláusulas referentes à prestação do serviço, que

podem ser unilateralmente alteradas pela Administração
✓ Garante-se ao concessionário o equilíbrio econômico-financeiro durante o

prazo contratual
O contrato de concessão de serviços públicos pode estar atrelado à execução de obra

pública e à concessão do uso de bens públicos associados aos serviços.
Vejamos algumas outras características importantes do contrato de concessão:
11.6.1. Escolha do concessionário
A escolha do concessionário se faz mediante licitação na modalidade concorrência. A

Lei de Concessões (Lei 8.987/95) estabelece, além dos critérios já previstos na Lei de
Licitações, alguns critérios específicos, que podem sofrer combinações (art. 15).
Destacam-se especialmente os critérios:
✓ menor valor da tarifa
111
✓ maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da

concessão
Observe-se que somente se dará exclusividade na prestação do serviço, em caso de

inviabilidade técnica ou econômica (art. 16).
Permite-se nessa licitação a inversão de fases, com o exame dos documentos de

habilitação após a classificação das propostas (art. 18-A).
11.6.2. Execução contratual
O concessionário tem obrigação de manter a prestação adequada do serviço durante

todo o prazo da concessão – vide art. 6º da Lei 8.987/95. O poder concedente pode
fiscalizar a prestação do serviço e promover as alterações necessárias à sua adequação,
ressalvada a possibilidade de revisão da tarifa em razão de encargos não previstos no
contrato – vide art. 9º. A fiscalização do serviço pode ser feita diretamente pelo poder
concedente ou por órgão ou entidade incumbida legal ou contratualmente dessa tarefa
– é o caso das agências federais que fiscalizam as concessões da União, tais como
ANATEL, ANEEL, etc.
Se o concessionário não desempenhar de forma adequada o serviço, o poder

concedente poderá determinar a intervenção na concessão – vide arts. 32 e 33. Trata-
se de medida cautelar, visando a continuidade e regularidade do serviço. O ato que
decretar a intervenção deverá designar a autoridade responsável (interventor), o prazo
da intervenção e os objetivos e limites da medida. No prazo de 30 dias do início da
intervenção, deve ser instaurado procedimento administrativo para apuração da
responsabilidade da concessionária, concedendo-lhe ampla defesa. Ao final desse
procedimento, caso se apure culpa da concessionária, serão aplicadas as sanções
previstas no contrato e, se for o caso, será decretada a caducidade da concessão – ou
seja, a perda da concessão motivada pelo inadimplemento da concessionária.
Para resolver as controvérsias patrimoniais relacionadas à concessão a lei admite o

emprego de mecanismos privados para resolução de disputas decorrentes ou
relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, obrigando que seja feita no Brasil e em
língua portuguesa (art. 23, incluído pela Lei nº 11.196, de 2005).
A lei também admite a alteração da execução do serviço por meio da subconcessão e

da transferência da concessão, o que somente poderá ocorrer se houver previsão
contratual e prévia anuência do poder concedente. A subconcessão depende também
de escolha da subconcessionária mediante concorrência. Também a transferência do
controle acionário da concessionária depende de anuência do poder concedente (arts.
26 e 27)
11.6.3. Extinção da concessão
A extinção do contrato de concessão (art. 35) pode ocorrer por:
112
✓ Advento do termo contratual – é o esgotamento do prazo da concessão.
✓ Encampação – é a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo

da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa
específica e após prévio pagamento da indenização (art. 37).
✓ Caducidade – é a sanção aplicada ao concessionário, após prévio procedimento

de apuração de situações que configuram inadimplência ou incapacidade de
prestar o serviço. As situações que motivam a caducidade estão previstas no art.
38, § 1º.
✓ Rescisão – é o desfazimento do contrato por iniciativa do concessionário, em

razão do descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente (art.
39). Deve ser necessariamente pleiteado por meio de ação judicial, sendo que os
serviços não podem ser interrompidos até o trânsito em julgado da decisão que
rescinde o contrato.
✓ Anulação – é o desfazimento em razão de vício na formação do vínculo

contratual. Aplicam-se aqui as considerações já mencionadas no capítulo
dedicado aos contratos administrativos.
A extinção da concessão produz os seguintes efeitos:
➢ A assunção da execução do serviço pelo poder concedente, inclusive das

instalações e bens necessários à execução do serviço.
➢ A reversão dos bens necessários à prestação do serviço, que passam ao

patrimônio do poder concedente. Se houver bens decorrentes de investimentos
ainda não amortizados pela concessionária, serão objeto de indenização (art. 36)
➢ O pagamento de indenização à concessionária, se for o caso. Na encampação, a

indenização será prévia (art. 37). Se for decretada a caducidade, a indenização
não é prévia e devem ser deduzidas as multas e danos causados pela
concessionária (art. 38, 5º)
➢ Extinção das garantias, se não houver multas ou indenização a ser paga pela
concessionária.
11.7. Permissão de serviços públicos
Segundo a Lei 8.987/95:
Permissão de serviço público é a delegação, a título precário, mediante licitação, da

prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco (art. 2º, IV)
113
Muito do que foi dito sobre a concessão aplica-se à permissão de serviços públicos, que
se distingue da concessão especialmente pela possibilidade de ser contratada pessoa
física e pela precariedade da situação do permissionário. Ou seja, a delegação pode ser
revogada unilateralmente pela Administração, a qualquer tempo.
Se houver um prazo mínimo de garantia para o permissionário ou imponha-se a

realização de investimentos que dependam de amortização durante um determinado
tempo, está-se diante da denominada “permissão qualificada”, que nada mais é do que
uma concessão impropriamente denominada de permissão. Nesse caso, fica
descaracterizada a precariedade da relação, devendo ser aplicadas as normas relativas
à duração contratual da concessão.
Também é traço distintivo a formalização da permissão mediante contrato de adesão,

no qual são estabelecidas as cláusulas-padrão de prestação do serviço. Anteriormente,
a permissão era considerada um ato unilateral negocial da Administração, mas tal
característica veio a ser modificada por expressa disposição da Lei 8.987/95, que deu
natureza contratual à relação (art. 40).
11.8. Autorização de serviços públicos
A chamada autorização de serviço público é uma espécie imprópria, uma vez que se
trata apenas de um ato unilateral pelo qual a Administração faculta a um particular o
exercício de uma atividade que é mais comumente desempenhada como serviço público
(p. ex.: a exploração de uma usina hidrelétrica por um particular para o seu próprio
consumo).
Também se utiliza a autorização para permitir a prestação de serviços públicos em

caráter emergencial (p. ex.: ônibus de turismo que prestem serviço de transporte
coletivo, em caso de greve que impeça a prestação desse serviço pelos
concessionários/permissionários).
11.9. Parcerias público-privadas
As famosas PPPs são novas espécies de concessão, criadas pela Lei 11.079/2004,
especialmente para atender às situações em que o modelo tradicional da concessão
comum não se mostrava economicamente viável. Elas deve ser empregadas em
atividades em que a cobrança de tarifa é vedada ou não é suficiente para remunerar o
concessionário.
A legislação das PPPs foi inovadora em diversos aspectos, destacando-se a diminuição

de prerrogativas da Administração Pública e o oferecimento de garantias especiais ao
particular, para que ele se interesse em realizar o investimento na atividade concedida.
As PPPs devem ter as seguintes características:
✓ valor igual ou superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais);

114
✓ prestação do serviço seja igual ou superior a 5 (cinco) anos;
✓ objeto complexo que envolva, além do fornecimento de mão-de-obra, o

fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.
✓ previsão contratual de pagamento de contraprestação pelo parceiro público

(poder concedente) ao longo do prazo de prestação do serviço.
✓ garantias especiais para o parceiro privado, como a vinculação de receitas não

tributárias e um fundo garantidor de parcerias, com personalidade de direito
privado, o que permite a oneração de seu patrimônio.
A lei previu duas espécies de PPP:
• Concessão patrocinada: é semelhante à concessão comum, com a diferença de

que se prevê, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Essa
contraprestação pode corresponder a até 70% da remuneração prevista ao
concessionário, ou até mais do que isso, se houver autorização legislativa (art.
10, § 3º). Exemplo de concessão patrocinada: a Linha 4 (amarela) do Metrô de
São Paulo.
• Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a

Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, que deve envolver
também a execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Aplica-se a
realização de obras associada a prestações de serviços, sendo que o
investimento feito pelo parceiro privado é depois remunerado ao longo do
tempo, embutido no valor dos serviços associados. P. ex.: em Minas, utilizou-se
o modelo para a construção de presídios, em que o parceiro privado explora
posteriormente os serviços referentes à manutenção da unidade prisional
(limpeza, lavanderia, alimentação, monitoramento eletrônico, etc.).
1. Uma determinada empresa concessionária transfere o seu controle acionário para

uma outra empresa privada, sem notificar, previamente, o Poder concedente, parte no
contrato de concessão.
Assinale a alternativa que indique a medida que o Poder concedente poderá tomar, se
não restarem atendidas as mesmas exigências técnicas, de idoneidade financeira e
regularidade jurídica por esta nova empresa.
a) Poderá o Poder concedente declarar a caducidade da concessão, tendo em vista
o caráter intuitu personae do contrato de concessão.
b) Poderá retomar o serviço, por motivo de interesse público, através da
encampação, autorizada por lei específica, após prévio pagamento da indenização.
115
c) Poderá o Poder concedente anular o contrato de concessão, através de decisão

administrativa, uma vez que a transferência acionária da empresa concessionária sem a
notificação prévia ao Poder concedente gera irregularidade, insusceptível de
convalidação.
d) Nada poderá fazer o Poder concedente, uma vez que a empresa concessionária,
apesar da alteração societária, não desnatura o caráter intuitu personae do contrato de
concessão.
2. O contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária

direta ou indireta, ainda que envolva a execução de obra ou fornecimento e instalação
de bens, denomina-se concessão
a) comum.
b) patrocinada.
c) administrativa.
d) de uso de bem público.
3. Ao tomar conhecimento de que o serviço público de transporte aquaviário concedido

estava sendo prestado de forma inadequada, causando gravíssimos transtornos aos
usuários, o ente público, na qualidade de poder concedente, instaurou regular processo
administrativo de verificação da inadimplência da concessionária, assegurando-lhe o
contraditório e a ampla defesa. Ao final do processo administrativo, restou efetivamente
comprovada a inadimplência, e o poder concedente deseja extinguir a concessão por
inexecução contratual. Qual é a modalidade de extinção da concessão a ser observada
no caso narrado?
a) Encampação.
b) Caducidade.
c) Rescisão.
d) Anulação.
(OAB - Nacional - Prova 2011/1)
4. Caso o Estado delegue a reforma, manutenção e operação de uma rodovia estadual

à iniciativa privada, com a previsão de que a amortização dos investimentos e a
remuneração do particular decorram apenas da tarifa cobrada dos usuários do serviço,
estaremos diante de uma
a) concessão de obra pública.
b) concessão administrativa.
c) concessão patrocinada.
d) concessão de serviço público precedida da execução de obra pública.
116
(OAB Nacional - Prova 2014/2)
5. O Estado X publicou edital de concorrência para a concessão de uma linha de

transporte aquaviário interligando os municípios A e B, situados em seu território, por
meio do Rio Azulão. Sobre o tema da concessão de serviços públicos, e considerando os
dados acima narrados, assinale a afirmativa correta.
a) A outorga de concessão de serviço público, em regra, se dá em caráter de
exclusividade.
b) O edital de licitação pode prever a utilização de receitas alternativas,
provenientes da exploração de placas publicitárias, com vistas a favorecer a modicidade
das tarifas.
c) Não se admite a inserção, no contrato, de cláusula que preveja a arbitragem para
a resolução de conflitos.
d) Na licitação para a concessão de serviços públicos, não se admite a inversão da
ordem das fases de habilitação e julgamento.
6. Acerca dos serviços considerados como serviços públicos uti singuli, assinale a
afirmativa correta.
a) Serviços em que não é possível identificar os usuários e, da mesma forma, não é
possível a identificação da parcela do serviço utilizada por cada beneficiário.
b) Serviços singulares e essenciais prestados pela Administração Pública direta e
indireta.
c) Serviços em que é possível a identificação do usuário e da parcela do serviço
utilizada por cada beneficiário.
d) Serviços que somente são prestados pela Administração Pública direta do
Estado.
7. Um estado da Federação, em processo de recuperação econômica, pretende

restaurar o seu antigo Parque de Esportes, uma enorme área que concentra estádio de
futebol, ginásio de esportes coletivos e parque aquático. Não dispondo de recursos para
custear a totalidade da obra e nem tendo expertise para promover uma boa gestão do
espaço, o Estado pretende firmar um contrato de parceria público-privada, nos moldes
da Lei n. 11.079/Nacional - Prova 2004.
Sobre o instituto da Parceria Público-Privada, assinale a afirmativa correta.
a) As parcerias público-privadas têm natureza de convênio, e não de contrato, uma
vez que o ente público e o ente particular conjugam esforços na realização de uma
atividade de interesse público.
b) As parcerias público-privadas preveem que o ente público executará uma parcela
do serviço ou obra, nunca inferior a 50%, e o particular o restante do serviço ou obra.
117
c) As parcerias público-privadas não podem ter por objeto, exclusivamente, a

execução de obra pública de restauração do Parque de Esportes.
d) As parcerias público-privadas remuneram o ente particular integralmente com o
valor das tarifas cobradas dos usuários do serviço, sendo vedado ao ente público o
custeio direto das atividades desenvolvidas pelo particular.
8. O Estado X, após regular processo licitatório, celebrou contrato de concessão de

serviço público de transporte intermunicipal de passageiros, por ônibus regular, com a
sociedade empresária “F”, vencedora do certame, com prazo de 10 (dez) anos.
Entretanto, apenas 5 (cinco) anos depois da assinatura do contrato, o Estado publicou
edital de licitação para a concessão de serviço de transporte de passageiros, por ônibus
do tipo executivo, para o mesmo trecho. Diante do exposto, assinale a afirmativa
correta.
a) A sociedade empresária “F” pode impedir a realização da nova licitação, uma vez
que a lei atribui caráter de exclusividade à outorga da concessão de serviços públicos.
b) A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusividade, salvo no
caso de inviabilidade técnica ou econômica devidamente justificada.
c) A lei atribui caráter de exclusividade à concessão de serviços públicos, mas a
violação ao comando legal somente confere à sociedade empresária “F” direito à
indenização por perdas e danos.
d) A lei veda a atribuição do caráter de exclusividade à outorga de concessão, o que
afasta qualquer pretensão por parte da concessionária, salvo o direito à rescisão
unilateral do contrato pela concessionária, mediante notificação extrajudicial.
9. Após fortes chuvas, devido ao enorme volume de água, parte de uma rodovia federal
sofreu rachaduras e cedeu, tornando necessária a interdição da pista e o desvio do fluxo
de tráfego até a conclusão das obras de reparo. A exploração da rodovia havia sido
concedida, mediante licitação, à sociedade empresária “Traffega", e esta não foi capaz
de lidar com a situação, razão pela qual foi decretada a intervenção na concessão.
Sobre a hipótese apresentada, assinale a afirmativa correta.
a) A intervenção somente pode ser decretada após a conclusão de processo
administrativo em que seja assegurada a ampla defesa.
b) A administração do serviço será devolvida à concessionária, cessada a
intervenção, se não for extinta a concessão.
c) A intervenção decorre da supremacia do interesse público sobre o privado e
dispensa a instauração de processo administrativo.
d) A intervenção é causa obrigatória de extinção da concessão e assunção do
serviço pelo poder concedente.
118
10. Após dezenas de reclamações dos usuários do serviço de transporte metroviário, o

Estado Y determinou a abertura de processo administrativo para verificar a prestação
inadequada e ineficiente do serviço por parte da empresa concessionária.
Caso se demonstre a inadimplência, como deverá proceder o poder público
concedente?
a) Declarar, por decreto, a caducidade da concessão.
b) Declarar, por decreto, a encampação do serviço.
c) Declarar, por decreto, após lei autorizativa, a revogação da concessão.
d) Declarar, por lei, a anulação do contrato de concessão.
11. A União divulgou edital de licitação para a contratação de parceria público-privada,

para a reforma e gestão de um presídio federal, na modalidade concessão
administrativa.
A esse respeito, assinale a afirmativa correta.
a) A concessão administrativa envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos
usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
b) A contratação de parceria público-privada somente pode ser realizada para
contratos com valor igual ou superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais).
c) Considerando se tratar de concessão administrativa, o prazo máximo de vigência
do contrato é de 20 anos.
d) Não é possível a contratação de parceria público-privada que envolva a execução
de obra pública.
12. Determinada empresa apresenta impugnação ao edital de concessão do serviço

público metroviário em determinado Estado, sob a alegação de que a estipulação do
retorno ao poder concedente de todos os bens reversíveis já amortizados, quando do
advento do termo final do contrato, ensejaria enriquecimento sem causa do Estado.
Assinale a opção que indica o princípio que justifica tal previsão editalícia.
a) Desconcentração.
b) Imperatividade.
c) Continuidade dos Serviços Públicos.
d) Subsidiariedade.
13. Uma autarquia federal divulgou edital de licitação para a concessão da exploração
de uma rodovia que interliga diversos Estados da Federação. A exploração do serviço
será precedida de obras de duplicação da rodovia. Como o fluxo esperado de veículos
119
não é suficiente para garantir, por meio do pedágio, a amortização dos investimentos e
a remuneração do concessionário, haverá, adicionalmente à cobrança do pedágio,
contraprestação pecuniária por parte do Poder Público.
Sobre a hipótese apresentada, assinale a afirmativa correta.
a) Trata-se de um exemplo de parceria público-privada, na modalidade concessão
administrativa.
b) Trata-se de um consórcio público com personalidade de direito público entre a
autarquia federal e a pessoa jurídica de direito privado.
c) Trata-se de um exemplo de parceria público-privada, na modalidade concessão
patrocinada.
d) Trata-se de um exemplo de consórcio público com personalidade jurídica de
direito privado.
120
12. ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR
Algumas organizações vinculadas à Administração Pública estão em uma situação

peculiar, motivo pelo qual são denominadas paraestatais (isto é, ao lado do Estado).
Elas não pertencem propriamente à Administração, mas são criadas por lei, devem atuar
em prol do interesse público e sofrem a incidência parcial do regime jurídico
administrativo. Nessa situação estão os Serviços Sociais Autônomos.
Temos ainda as entidades não estatais pertencentes ao chamado terceiro setor, ou seja,
não fazem parte do “primeiro setor” – qual seja, a atividade estatal propriamente dita –
e nem do “segundo setor” – a atividade privada de natureza econômica. Aquelas que
recebem apoio estatal para realização de seus fins devem se submeter também a
algumas regras do regime jurídico-administrativo. Nessa categoria estão as
Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
12.1. Serviços Sociais Autônomos
Características principais:
✓ são criados por lei;
✓ são pessoas jurídicas de direito privado de finalidade não lucrativa;
✓ prestam serviços de utilidade pública, em geral associados a uma categoria

empresarial ou profissional;
✓ são custeados por recursos de contribuições parafiscais e por dotações

orçamentárias;
✓ são fiscalizados pelos Tribunais de Contas e embora não sujeitos à lei de

licitações devem ter regulamento de compras que observe os princípios da Lei
8.666/93.
Exemplos de Serviços Sociais Autônomos: SESI (Serviço Social da Indústria), SESC

(Serviço Social do Comércio), SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial).
12.2. Organizações Sociais (OS)
Essa figura foi criada pela Lei nº 9.637/98, e o intuito original era que essas Organizações
absorvessem atividades já prestadas pela Administração Federal, num processo de
privatização de atividades insuscetíveis de serem exploradas economicamente.
Características principais das OS:
✓ São pessoas jurídicas de direito privado de finalidade não lucrativa;
121
✓ Devem ter participação de representantes do Poder Público em seu Conselho

de Administração com participação (20 a 40%);
✓ Devem se dedicar a atividades de interesse público específicas: ensino, à

pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação
do meio ambiente, à cultura e à saúde;
✓ Recebem a qualificação, mediante ato discricionário de autoridades da

Administração Superior (geralmente Ministros de Estado);
✓ Celebram com a Administração um contrato de gestão, em que são

estabelecidos os objetivos a serem cumpridos e o auxílio a ser dado pelo Poder
Público;
✓ Podem receber recursos orçamentários, serem permissionárias de uso de bens

públicos e ter servidores públicos cedidos para auxiliar suas atividades;
✓ Sofrem fiscalização da própria Administração, bem como do Legislativo e do

Tribunal de Contas. Seus dirigentes estão sujeitos às penas e restrições da Lei de
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92).
12.3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
A Lei nº 9.790/99 criou essa qualificação, para melhor controle da atividade de fomento
da Administração Federal, ou seja, o incentivo dado às atividades privadas de interesse
público. Características principais das OSCIP:
✓ São pessoas jurídicas de direito privado de finalidade não lucrativa;
✓ Suas finalidades são mais amplas que as definidas para as Organizações Sociais,
abrangendo várias atividades consideradas de interesse público, como a
assistência social, o cooperativismo, etc.;
✓ Recebem a qualificação, mediante ato vinculado, desde que preencham os

requisitos e a requeiram junto ao Ministério da Justiça;
✓ Celebram com a Administração um termo de parceria, em que são estabelecidos

os objetivos a serem cumpridos e o auxílio a ser dado pelo Poder Público;
✓ Podem receber recursos orçamentários e serem permissionárias de uso de bens

públicos. Ao contrário das OS, não podem receber servidores públicos cedidos
para auxiliar suas atividades;
✓ Sofrem fiscalização da própria Administração, bem como do Legislativo e do

Tribunal de Contas. Seus dirigentes estão sujeitos às penas e restrições da Lei de
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92).
122
12.4. Parcerias entre o Poder Público e as entidades do Terceiro Setor

Além dos instrumentos específicos – contrato de gestão e termo de parceria – utilizados
na colaboração entre o Estado e as OS e OSCIPs, é possível a formalização de parcerias
regulamentadas pela Lei nº 13.019/2014, denominada de Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil (MROSC). Por essa nova legislação, entidades sem fins
lucrativos – denominadas Organizações da Sociedade Civil – podem estabelecer
colaboração com o poder público por meio de duas outras espécies de ajuste:
✓ Termo de colaboração – adotado quando o Poder Público propõe que uma

entidade da sociedade civil assuma a execução de determinada tarefa e receba
apoio financeiro para realiza-la.
✓ Termo de fomento – quando a atividade é proposta pelas próprias organizações

da sociedade civil.
Para a realização de tais ajustes, a lei exige que o Poder Público realize um chamamento
público, processo objetivo e impessoal pelo qual são selecionadas as entidade para
celebrar tais instrumentos. Estabelece também diversos mecanismos de transparência
e controle na atuação de tais entidades, visto que em muitos casos elas tem sido
utilizadas para desvio de recursos públicos.
QUESTÕES DE EXAMES ANTERIORES DA OAB
1. A qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) de

pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais e normas
estatutárias atendam aos requisitos previstos na respectiva lei é ato
a) vinculado ao cumprimento dos requisitos estabelecidos em lei.
b) complexo, uma vez que somente se aperfeiçoa com a instituição do Termo de
Parceria.
c) discricionário, uma vez que depende de avaliação administrativa quanto à sua
conveniência e oportunidade.
d) composto, subordinando-se à homologação da Chefia do Poder Executivo.
2. A ONG “Festivus”, uma associação de caráter assistencial, qualificada como

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), celebrou Termo de Parceria
com a União e dela recebeu R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) para execução
de atividades de interesse público. Uma revista de circulação nacional, entretanto,
divulgou denúncias de desvio de recursos e de utilização da associação como forma de
fraude. Com base na hipótese apresentada, considerando a disciplina constitucional e
legal, assinale a afirmativa correta.
123
a) O Tribunal de Contas da União não tem competência para apurar eventual

irregularidade, uma vez que se trata de pessoa jurídica de direito privado, não integrante
da Administração Pública.
b) O Tribunal de Contas da União tem competência para apurar eventual
irregularidade praticada pela OSCIP, por se tratar de pessoa jurídica integrante da
administração indireta federal.
c) O Tribunal de Contas da União tem competência para apurar eventual
irregularidade praticada pela OSCIP, por se tratar de recursos públicos federais.
d) O controle exercido sobre a utilização dos recursos repassados à OSCIP é
realizado apenas pela própria Administração e pelo Ministério Público Federal.
3. Determinada entidade de formação profissional, integrante dos chamados Serviços

Sociais Autônomos (também conhecidos como “Sistema S”), foi, recentemente,
questionada sobre a realização de uma compra sem prévia licitação. Assinale a
alternativa que indica a razão do questionamento.
a) Tais entidades, vinculadas aos chamados serviços sociais autônomos, integram a
Administração Pública.
b) Tais entidades, apesar de não integrarem a Administração Pública, são dotadas
de personalidade jurídica de direito público.
c) Tais entidades desempenham, por concessão, serviço público de interesse
coletivo.
d) Tais entidades são custeadas, em parte, com contribuições compulsórias
cobradas sobre a folha de salários.
4. Numerosos professores, em recente reunião da categoria, queixaram-se da falta de

interesse dos alunos pela cultura nacional. O Sindicato dos Professores de Colégios
Particulares do Município X apresentou, então, um plano para ampliar o acesso à cultura
dos alunos com idade entre 10 e 18 anos, obter a qualificação de “Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público” (OSCIP) e celebrar um termo de parceria com a
União, a fim de unir esforços no sentido de promover a cultura nacional.
Considerando a proposta apresentada e a disciplina existente sobre o tema, assinale a
afirmativa correta.
a) O sindicato não pode se qualificar como Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público, uma vez que tal qualificação, de origem doutrinária, não tem amparo
legal.
b) O sindicato não pode se qualificar como OSCIP, em virtude de vedação expressa
da lei federal sobre o tema.
c) O sindicato pode se qualificar como OSCIP, uma vez que é uma entidade sem fins
lucrativos e o objetivo pretendido é a promoção da cultura nacional.
d) O sindicato pode se qualificar como OSCIP, mas deve celebrar um contrato de
gestão e não um termo de parceria com o poder público.
124
5. Após celebrar contrato de gestão com uma organização social, a União pretende
celebrar, com a mesma organização, contrato de prestação de serviços para a realização
de atividades contempladas no contrato de gestão.
Com base na hipótese apresentada, assinale a afirmativa correta.
a) É obrigatória a realização de licitação para a celebração do contrato de prestação
de serviços.
b) É dispensável a realização de licitação para a celebração do contrato de
prestação de serviços.
c) É inexigível a realização de licitação para a celebração do contrato de prestação
de serviços.
d) Não é possível celebrar contrato de prestação de serviços com entidade
qualificada como organização social.
125
13. AGENTES PÚBLICOS
13.1. Definição
A Lei n° 8.429/92, (Lei de improbidade administrativa) nos oferece uma boa definição
do que vem a ser agente público:
Definição: Agente público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades da
administração direta e indireta (art. 2º).
Outra definição, mais simples é oferecida por Marçal Justen Filho (2010, p. 704):
“Agente público é toda pessoa física que atua como órgão estatal, produzindo ou
manifestando a vontade do Estado”.
Essa definição é baseada na teoria do órgão, que busca explicar a relação existente entre
o Estado e seus agentes e a atribuição de poderes para que eles manifestem a vontade
estatal. São superadas hoje, pela doutrina, outras explicações, como a teoria da
representação e a teoria do mandato, baseadas em concepções civilistas.
13. 2. Categorias de agentes públicos
Considera-se que os agentes públicos podem ser diferenciados em três grandes grupos:
• Agentes políticos: são aqueles que exercem uma função política, especialmente
aqueles que exercem mandato eletivo, tanto no Executivo como no Legislativo.
Também são considerados agentes políticos os colaboradores imediatos da
Chefia do Executivo: os Ministros e Secretários de Estado. Porém, há autores
incluem nessa categoria também os membros do Poder Judiciário e do Ministério
Público, que embora não sejam políticos no sentido comum da palavra, exercem
poderes de natureza constitucional, com independência funcional – o que,
segundo tais autores, seria razão para colocá-los nessa categoria.
• Agentes administrativos: são aqueles que exercem a função administrativa em

caráter profissional, ou seja, todos os que têm um vínculo de trabalho com as
entidades estatais. Podem ser militares – categoria que tem um tratamento
muito específico na Constituição – e servidores públicos - principal espécie a ser
estudada, dado o tratamento minucioso que a Constituição dá a esses agentes.
• Particulares em colaboração com a Administração: são particulares que agem

por delegação estatal. Exemplos: mesários em eleição, jurados no júri popular,
funcionários das concessionárias e permissionárias de serviços públicos, etc.
126
13.3. Servidores públicos
Dentre os agentes administrativos, os servidores públicos são a categoria mais

relevante para o Direito Administrativo, pois é composta dos sujeitos que movimentam
a máquina administrativa de maneira continuada.
Essa categoria também possui uma subdivisão:
► servidores estatutários
AGENTES ADMINISTRATIVOS ► empregados públicos (celetistas)
► servidores temporários
➢ Servidores estatutários: é o mais típico servidor público, cujo vínculo é regido

por normas típicas de direito público – o chamado estatuto. Tal regime, de natureza
legal permite que a Administração altere unilateralmente os direitos e deveres relativos
ao cargo, desde que respeite os direitos e garantias previstos na Constituição para os
servidores – p. ex. a irredutibilidade de seus vencimentos.
Cada ente político – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios – tem

competência para legislar sobre seus servidores, editando seus “estatutos”. A Lei
8.112/90 é o estatuto básico dos servidores federais, cuja leitura recomendamos.
O regime estatutário é utilizado nas atividades típicas da Administração e somente pode

ser utilizado nas pessoas de direito público, ou seja, nos entes políticos, nas autarquias
e fundações de direito público.
➢ Empregados públicos (celetistas): seu vínculo é de natureza contratual, baseado

nas regras da CLT, aproximando-os dos empregados da esfera privada. É o regime mais
apropriado para o exercício de funções que não são tipicamente estatais. Para as
entidades estatais com personalidade de direito privado é o regime obrigatório. Os
celetistas estão vinculados a Regime Geral de Previdência, possuem direito ao FGTS e
não fazem jus à estabilidade prevista para os servidores estatutários titulares de cargo
efetivo (art. 41 da CF). São celetistas, por exemplo, os empregados da Petrobrás, da
Caixa Econômica Federal, dos Correios, da Sabesp, etc.
➢ Servidores temporários: admite-se a contratação de servidores temporários

para atender a necessidades episódicas, após o que, devem ser desligados da
Administração – por exemplo, para realização do censo periódico, para combate de
epidemias, etc.. Eles não ocupam cargo público, embora exerçam função pública e seu
regime pode ser regulado pela CLT ou por norma especial – na esfera federal, por
exemplo, essa contratação é regida pela Lei nº 8.745/93. No Estado de São Paulo, são
regulados pela Lei Complementar nº 1.093/2009.
127
Resumindo, observe o quadro abaixo:
Servidor Natureza do vínculo Uso apropriado

Estatutário – titular Estatuto – estabelecido
Nas atividades tipicamente
de cargo público por lei – pode ser administrativas e nas Carreiras
alterado de Estado – na Administração
unilateralmente Direta e entidades de direito
público.
Empregado público Contratual – regido pela Nas atividades não típicas –
CLT – não pode ser obrigatório nas entidades de
alterado direito privado
unilateralmente
Servidor De natureza especial, Para atender a necessidade
temporário podendo estar temporária, de excepcional
submetido à CLT ou a interesse público (CF, art. 37, IX).
uma legislação própria
13.4. Cargo, emprego e função pública
A Constituição Federal diferencia as posições jurídicas que um agente administrativo

pode assumir em três espécies:
➢ Cargo público: cargo público é a posição jurídica criada e disciplinada por lei,
com denominação própria, fixação de atribuições, direitos e responsabilidades para o
seu titular e sujeita a regulação especial pelo direito público (regime estatutário).
Os cargos podem ser classificados de acordo com a forma de provimento:
• Eletivo: é o cargo preenchido por meio do voto dos eleitores. Seus ocupantes
possuem um regime jurídico específico, dado pelas normas constitucionais.
• Efetivo: é o tipo de cargo cujo acesso se dá pela via do concurso público e cujo
preenchimento se dá em caráter permanente, possibilitando ao ocupante
alcançar a estabilidade – instituto que estudaremos a seguir.
• Comissionado ou de livre provimento: é aquele cujo preenchimento se dá pela

escolha discricionária da autoridade nomeante – motivo pelo qual também são
chamados “cargos de confiança”. São indicados para as atribuições de direção,
chefia e assessoramento, sendo que a Constituição determina a existência de
percentual mínimo, a ser fixado em lei, para preenchimento por servidores de
Carreira. Como regra geral, podem ser exonerados ad nutum, isto é, de forma
também discricionária, ressalvadas as situações em que há mandato definido por
lei – caso, por exemplo, dos dirigentes das Agências reguladoras federais.
128
• Vitalício: são cargos que tem uma estabilidade reforçada, visto que seus
titulares somente podem ser demitidos em razão de decisão judicial transitada
em julgado. Todas as situações de vitaliciedade estão previstas na Constituição:
juízes (de qualquer grau), membros do Ministério Público e membros dos
Tribunais de Contas são os únicos a gozar dessa garantia especial.
➢ Emprego público: é a posição jurídica daquele que trabalha para a

Administração, sob vínculo de natureza contratual, regulado predominantemente pelas
regras aplicáveis aos empregados particulares (CLT).
➢ Função pública: Indica o exercício de atribuições sem que haja um cargo ou

emprego público a ser preenchido. Hoje, essa situação ocorre em duas ocasiões:
- nas chamadas funções de confiança, que é a atribuição de uma responsabilidade maior

a um servidor que já é titular de um cargo efetivo.
- no exercício de funções pelo servidor temporário, admitido naquelas situações

excepcionais que já mencionamos.
13.5. Ingresso no serviço público
Como regra geral, o ingresso nos cargos e empregos públicos se dá por meio do concurso
público, conforme dispõe o art. 37, II da Constituição:
"Art. 37. (...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.”
A Constituição Federal também previu a necessidade de abrir exceções a essa regra geral
e o fez nas seguintes hipóteses:
• cargos eletivos;
• cargos de nomeação especial, previstos na CF (como a participação de

membros da Advocacia e Ministério Público nos Tribunais e a nomeação
dos Ministros dos Tribunais de Contas);
• cargo em comissão – ressalte-se que a lei pode limitar essa possibilidade,

obrigando a escolha dentre servidores de carreira;
• contratação por tempo determinado para atender a situação temporária

de excepcional interesse público – sendo que em situações não
emergenciais, devem passar por processo seletivo simplificado (art. 3º da
Lei 8.745/93);
129
• contratação de agentes comunitários de saúde e de combates a

endemias mediante processo seletivo público – art. 198, § 4º da CF,
introduzido pela EC 51/2005).
Concurso público é o procedimento competitivo, com regras pré-estabelecidas e

baseadas nos princípios da legalidade, da impessoalidade e da publicidade, destinado a
selecionar os candidatos mais aptos a ocupar um cargo efetivo ou um emprego público.
A Constituição prevê dois tipos de concursos:
• de provas – em que o candidato passa pelos exames que atestam sua

capacidade para o exercício do cargo;
• de provas e títulos – em que, além dos exames, os candidatos comprovam a
obtenção de graus acadêmicos e a experiência profissional anterior, sendo que
tais itens computam pontos que influem na classificação final do candidato.
Características essenciais:
✓ Competitividade – todos os candidatos têm direito de exigir observância das

regras de participação e seleção.
✓ Vinculação ao edital – é o ato administrativo que estabelece as regras da

competição, que devem vigorar durante todo o procedimento.
✓ Legalidade – as exigências do edital devem estar baseadas na lei e nas

necessidades do cargo ou emprego em disputa.
✓ Impessoalidade – o concurso não pode ser discriminatório e a forma de

avaliação dos candidatos deve ser a mais objetiva possível.
✓ Publicidade – todos os atos do concurso devem ser publicados, não havendo a

possibilidade de critérios ou exames secretos.
✓ Acessibilidade às pessoas com deficiência - a Constituição estabeleceu a reserva

de cargos para pessoas portadoras de deficiências (art. 37, VIII), o que,
logicamente, implica que haja uma adaptação das exigências do concurso às
deficiências apresentadas pelos candidatos, além da estipulação de uma lista de
classificação própria para esses cargos reservados.
✓ Validade: segundo a Constituição, em seu art. 37, inciso III, “o prazo de validade
do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual
período”.
✓ Direito à nomeação: tradicionalmente, a doutrina e a jurisprudência afirmavam

que os candidatos não tinham direito à nomeação, mas mera expectativa de
direito. Os candidatos aprovados teriam tão-somente o direito inquestionável de
ver respeitada a sua ordem de classificação durante o prazo de validade do
concurso. (art. 37, IV da CF/88). Porém, o abuso na abertura de concursos “caça-
130
níqueis”, com intuito apenas arrecadatório, ocasionou uma mudança na

jurisprudência dos Tribunais Superiores. O STF em decisão proferida no RE
598.099/MS passou a adotar o entendimento de que os candidatos aprovados
até o número de vagas previstas no edital tem direito subjetivo à nomeação,
ressalvadas situações excepcionais, devidamente justificadas.
13.6. Acumulações de cargos, empregos e funções
Como regra geral, a CF/88 proíbe a acumulação remunerada de dois ou mais cargos,
empregos ou funções. Porém, há exceções:
✓ art. 37, XVI – permite a acumulação de:

a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde,
com profissões regulamentadas.
✓ art. 37, § 10º - regra especial para os aposentados, permite a
acumulação dos proventos de um cargo com o exercício de cargo
acumulável em atividade, cargo eletivo ou cargo em comissão.
✓ art. 38, III - permite a acumulação de cargo com mandato de vereador.
Em todos esses casos a acumulação somente será regular se houver compatibilidade de

horários no exercício dos cargos, empregos ou funções. A proibição de acumulação
também se aplica aos aposentados, que somente podem receber mais de uma
aposentadoria caso os cargos sejam acumuláveis em atividade (art. 40, § 6º).
13.7. Provimento dos cargos públicos
O provimento de um cargo público é o preenchimento do cargo, com a designação de

um titular, pela autoridade competente. Distinguem-se duas formas de provimento:
✓ Provimento originário: é o que vincula de forma inicial o servidor ao cargo a ser

ocupado. A forma adotada para o provimento originário é a nomeação. Nos
cargos de provimento efetivo, o provimento originário se dá obrigatoriamente
pelo concurso público.
✓ Provimento derivado: se caracteriza por ser decorrente do vínculo já

estabelecido pelo provimento originário. As espécies de provimento derivado
atualmente admitidas são:
131
• Promoção – é a passagem do servidor de um cargo para outro superior

na mesma carreira.
• Readaptação – é a investidura do servidor em cargo de atribuições e
responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua
capacidade física ou mental verificada em inspeção médica e que
impeçam o desempenho do cargo que titularizava anteriormente (art. 24
da Lei 8.112/90)
• Reversão – é o retorno do servidor ao cargo que titularizava antes da
aposentadoria. Pode ocorrer de forma compulsória (quando cessaram as
causas de aposentadoria por invalidez) ou voluntária (conforme
requisitos estabelecidos em lei). Uma observação: alguns autores
questionam a constitucionalidade da reversão voluntária, embora
prevista em estatutos, p. ex. na Lei 8.112/90, art. 25, II.
• Reintegração – é a reinvestidura do servidor no cargo anteriormente
ocupado, ou no cargo resultante de sua transformação, quando
invalidada a sua demissão por decisão administrativa ou judicial, com
ressarcimento de todas as vantagens (art. 28 da Lei 8.112/90).
• Recondução – é o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente
ocupado por ele, quando for obrigado a desocupar o cargo atual em razão
de inabilitação em estágio probatório ou pela reintegração do anterior
ocupante (art. 29 da Lei 8.112/90).
• Aproveitamento – é o provimento de cargo de atribuições e vencimentos
compatíveis com cargo anterior do servidor, quando ele for obrigado a
desocupá-lo em razão da extinção ou declaração de desnecessidade do
cargo ou pela reintegração de antigo titular (vide art. 41, § 2º e 3º da CF).
13.8. Posse e exercício
A posse é o ato formal de aceitação das atribuições, responsabilidades e direitos do

cargo. Em geral, a formalidade da posse se faz pela assinatura de um termo de posse.
Além disso, há outros procedimentos prévios:
• inspeção médica para comprovação da aptidão física e mental para o cargo;
• apresentação da declaração de bens e valores do patrimônio do

empossando, para verificação de sua evolução patrimonial em eventual
investigação sobre improbidade;
• declaração quanto ao exercício de outro cargo, emprego ou função pública,

para fins de verificação da regularidade de eventual acumulação.
O exercício do cargo público é o desempenho efetivo das atividades do cargo. É um fato

importante, pois a lei atribui ao exercício uma série de efeitos, referentes à
remuneração e também para a contagem de tempo para aposentadoria.
132
Durante o período em que ocupa o cargo, o servidor poderá ser afastado, por diversos
motivos. Afastamentos mais usuais:
✓ férias
✓ licença-gestante
✓ licença-paternidade
✓ afastamento eleitoral ou para ocupar cargo eletivo
✓ afastamento para estudo ou missões no exterior
✓ afastamento para servir a outro órgão ou entidade
✓ afastamento por motivo de saúde
13.9. Estabilidade e disponibilidade
A estabilidade é o direito à permanência no cargo, dado àquele servidor que preencheu

determinados requisitos, estabelecidos na Constituição Federal. Somente podem
alcançar a estabilidade os titulares de cargo efetivo. Servidores em cargos de comissão,
titulares de empregos públicos (celetistas) e servidores temporários jamais a alcançam
– ressalvadas as situações transitórias, como os servidores estabelecidos pelo art. 19 do
ADCT.
Para alcançar a estabilidade, o servidor deve preencher cumulativamente os requisitos

constantes do art. 41 da CF:
✓ Ser ocupante de cargo efetivo;
✓ Ter 3 anos de efetivo exercício – é o período conhecido como estágio

confirmatório ou estágio probatório;
✓ Ter passado em avaliação de desempenho realizado por comissão constituída

para esse fim.
Durante o estágio probatório e se não for considerado apto para o cargo, o servidor será
exonerado. Embora não seja propriamente uma punição, entende-se que deve se
garantir o direito de defesa do servidor antes da exoneração.
Uma vez estável, o servidor somente poderá perder o cargo nas seguintes hipóteses
constitucionalmente previstas:
✓ sentença judicial transitada em julgado (art. 41, § 1º, I);
✓ processo administrativo em que seja garantida a ampla defesa (art. 41, § 1º, II);
✓ reprovação em avaliação periódica de desempenho (art. 41, § 1º, III);
133
✓ corte de pessoal para cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 169,

§ 4º da CF).
Somente o servidor estável pode ser colocado em disponibilidade – ou seja, à

disposição da Administração, para eventual aproveitamento em outro cargo público.
Durante a disponibilidade, ele recebe remuneração proporcional ao tempo de serviço.
São duas as hipóteses previstas na CF/88 que justificam que um servidor seja colocado
em disponibilidade:
✓ desalojamento para reintegração do titular (art. 41, § 2º da CF).
✓ extinção ou declaração de desnecessidade do cargo (art. 41, § 3º da CF)
13.10. Remuneração dos servidores estatutários
Os servidores podem receber as seguintes espécies de remuneração:
• Subsídios – é a remuneração dos agentes políticos, das carreiras jurídicas do

Estado (Magistratura, Ministério Público, Advocacia Pública e Defensoria
Pública) e das carreiras policiais. Outras carreiras podem ser remuneradas por
esse regime, desde que haja previsão legal. A característica básica do subsídio é
que ele é fixado em parcela única, não podendo incidir sobre ela nenhuma
gratificação ou adicional. Vide art. 39, § 4º e § 8º, art. 135 e art. 144, § 9º da
CF/88.
• Vencimentos – os vencimentos são a remuneração dos servidores públicos em

geral e são compostos por uma parte principal (chamado de vencimento, padrão
ou salário-base) e uma parte acessória, formada por adicionais, gratificações,
abonos, etc. Esses acréscimos podem ou não se incorporar à parte principal,
tornando-se assim, fixos na remuneração do servidor. As parcelas não
incorporadas podem ser alteradas ou suprimidas, se alterada a legislação
regente ou as condições de trabalho do servidor. Exemplos de parcelas
vencimentais comuns: adicional de insalubridade, gratificação por trabalho
noturno, gratificação pelo exercício de cargo de chefia, etc.
• Proventos – é o nome que se dá à remuneração paga aos servidores que se

encontram aposentados ou em disponibilidade. Os proventos têm o seu regime
baseado nas regras previdenciárias do regime próprio dos servidores públicos.
A remuneração dos servidores públicos se rege pelas seguintes regras e princípios:
✓ Fixação ou alteração por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada

caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de
índices (art. 37, X da CF/88).
134
✓ Irredutibilidade da remuneração, entendendo-se a impossibilidade de reduzir

seu valor nominal. Tal irredutibilidade se aplica apenas ao vencimento e às
parcelas incorporadas (art. 37, XV da CF/88).
✓ Teto Constitucional – é o limite de remuneração estabelecido no art. 37, XI, da

CF/88, que deve ser respeitado pelos ocupantes de cargos, empregos e funções
na administração direta, autárquica e fundacional e também para os
empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista que recebam
verbas orçamentárias para despesas de pessoal ou custeio. Aplica-se também
para limitação dos proventos e pensões. Na verdade, há vários tetos, conforme
o ente da federação, o Poder e a natureza do cargo. O maior limite é o do
subsídio dos Ministros do STF.
✓ Revisão anual dos vencimentos, visando à recomposição do valor aquisitivo da

moeda, o que depende de projeto de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art.
37, inciso X da CF/88).
✓ Não-vinculação – os vencimentos de uma classe ou categoria de servidores não

podem ser legalmente vinculados ou equiparados ao de outra (art. 37, XIII).
✓ Proibição de acumulação de parcelas remuneratórias, visando evitar o chamado

“efeito cascata”, com o descontrole no aumento da remuneração do servidor
(art. 37, XIV).
13.11. Regime próprio de previdência do servidor público
Há na Constituição, dois regimes de previdência: um é o regime próprio de previdência

dos servidores públicos, que atinge tão somente os ocupantes de cargo efetivo e está
regulado, basicamente pelo art. 40 da CF. Outro é o regime geral de previdência, que
atende aos trabalhadores da iniciativa privada e aos servidores que não titularizam
cargos efetivos – art. 201 da CF.
A partir da Reforma Previdenciária promovida pelas Emendas Constitucionais nº 20/98,

41/2003 e 47/2005, as regras dos dois regimes se tornaram assemelhadas, embora
ainda haja peculiaridades no regime próprio dos servidores públicos.
O regime próprio de previdência do servidor prevê os seguintes tipos de aposentadoria,

classificados pela causa da inatividade
• Por invalidez permanente – causada por situação de perda da capacidade física

ou mental de desempenho do cargo – art. 40, § 1º, I.
• Compulsória – decorrente da idade, pois ao completar 70 (setenta) anos ou 75
(setenta e cinco) anos na forma de Lei Complementar, o servidor passa
automaticamente para a inatividade – art. 40, § 1º, II.
135
• Voluntária – requerida pelo servidor quando ele completa os requisitos

constitucionais para se aposentar – art. 40, § 1º, III.
A Constituição estabelece dois regimes remuneratórios para o aposentado: ele pode ter
proventos integrais ou proventos proporcionais, conforme tenha cumprido
determinados requisitos.
Homens: 35 anos de contribuição + 60 anos de idade +

10 anos de efetivo exercício + 5 anos no cargo efetivo
Mulheres: 30 anos de contribuição + 55 anos de idade
Requisitos para obtenção + 10 anos de efetivo exercício + 5 anos no cargo efetivo
de proventos integrais Invalidez causada por acidente em serviço, moléstia
profissional ou doença grave ou incurável, na forma da
lei
Homens: 65 anos de idade + 10 anos de efetivo

exercício + 5 anos no cargo efetivo
Requisitos para obtenção Mulheres: 60 anos de idade + 10 anos de efetivo
de proventos exercício + 5 anos no cargo efetivo
proporcionais Invalidez, nos casos em que não ocorrem as situações
que dão direito aos proventos integrais
Alguns outros aspectos do regime hoje vigente:
✓ A partir da Reforma Previdenciária passou a ter caráter contributivo e solidário,

sendo considerada para fins de aposentadoria, a média das remunerações que
serviram como base para as contribuições, conforme sistema regulamentado na
Lei 10.887/2004. Os proventos de aposentadoria e as pensões não poderão
ultrapassar a remuneração que o servidor recebia em atividade - – art. 40, § 2º
e 3º.
✓ Não se admite a contagem de tempo ficto ou criação de requisitos diferenciados

para determinadas categorias. Há possibilidade de critérios mais benéficos
(aposentadoria especial), estabelecidos em lei complementar, apenas para
servidores portadores de deficiência, que exerçam atividades de risco ou cujas
atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou
a integridade física – art. 40, § 4º.
✓ Os professores que atuem exclusivamente na educação infantil e no ensino

fundamental e médio têm reduzidos em cinco anos os requisitos de idade e de
tempo de contribuição – art. 40, § 5º.
✓ Os benefícios de aposentadoria e pensão devem ser reajustados

periodicamente, para preservação de seu valor real, conforme critérios
136
estabelecidos em lei – art. 40, § 8º. Há regras de transição que garantem a

paridade remuneratória de servidores que ingressaram anteriormente à
Reforma Previdenciária, ou seja, que devem ter sua remuneração sempre
equiparada aos dos que se encontram em atividade no cargo da aposentadoria.
✓ Reciprocidade de regimes – as contribuições efetuadas no regime geral de

previdência devem ser consideradas para a aposentadoria no regime próprio dos
servidores públicos e vice-versa. A mesma regra se aplica a regimes próprios de
diferentes entes políticos (art. 40, § 9º).
✓ Contribuição dos inativos e pensionistas – polêmica exigência trazida pela EC

41/2003, foi considerada constitucional pelo STF a cobrança de contribuição
previdenciária aos aposentados do regime próprio de previdência do servidor
público, incidente apenas sobre a parcela que superar o maior benefício do
regime geral de previdência social (art. 40, § 18).
13.12. Desligamento do servidor público
O desligamento do servidor pode se dar basicamente por meio de duas figuras: a

demissão e a exoneração.
A demissão é uma sanção aplicada ao servidor titular de cargo efetivo, em razão de

grave quebra de seus deveres funcionais, após processo administrativo em que lhe
sejam garantidos o contraditório e a ampla defesa. Correlata à demissão é a destituição
de cargo em comissão ou função comissionada.
Já a exoneração abrange todas as demais hipóteses de desligamento:

✓ exoneração a pedido do servidor;
✓ exoneração de ocupante de cargo de comissão;
✓ exoneração daquele que não é considerado apto no estágio probatório;
✓ exoneração em razão da necessidade de adequar-se aos limites da Lei de
Responsabilidade Fiscal;
✓ exoneração do servidor que não entrou em exercício no termo legal.
13.13. Responsabilidade do servidor
➢ Responsabilidade administrativa - os estatutos geralmente preveem

penalidades e procedimentos punitivos de caráter administrativo para os servidores que
cometem faltas funcionais. O importante a ressaltar é a necessidade de observância dos
princípios da ampla defesa e do contraditório na apuração das faltas disciplinares.
137
O processo de responsabilização geralmente se inicia pela sindicância, que é um

procedimento mais simples, destinado a fazer a apuração inicial da infração, sendo que
alguns estatutos permitem o uso da sindicância para aplicação de sanções mais brandas.
O processo administrativo disciplinar é mais formal e completo, dando maiores

oportunidades de apuração dos fatos e de exercício do direito de defesa pelo acusado.
Somente por meio desse processo é que se podem aplicar as penalidades mais severas
– demissão, cassação de aposentadoria, destituição de cargo em comissão ou função
comissionada.
As sanções mais comuns aplicadas na esfera administrativa são: a advertência, a multa,

a suspensão, a demissão e a cassação de aposentadoria.
Os estatutos estabelecem os prazos prescricionais para aplicação das sanções, sendo

que costumam aplicar a prescrição prevista na lei penal quando a conduta for tipificada
como crime – vide art. 142 da Lei 8.112/90.
Um assunto recorrente é a possibilidade de repercussão da decisão proferida na esfera

criminal sobre a responsabilidade administrativa. Como são esferas independentes de
responsabilidade, a regra geral é de que não há influência. As exceções admitidas são:
decisão criminal absolutória que nega a existência do fato ou a autoria – nesse caso a
decisão do juízo criminal vincula a decisão a ser tomada na esfera administrativa (art.
126 da Lei 8.112/90)
➢ Responsabilidade civil - A responsabilidade civil do servidor pelos danos que

tenha causado à Administração ou a terceiros é de natureza subjetiva. Ou seja, depende
da apuração de dolo ou culpa do agente.
Dentro da responsabilidade civil, encontra-se a responsabilidade decorrente da

improbidade administrativa, isto é, das condutas eticamente reprováveis que gerem
enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário ou atentem contra os princípios da
Administração Pública, definidos na Lei 8.429/92 – veremos mais no capítulo sobre
Controle da Administração.
➢ Responsabilidade criminal
Quanto à responsabilidade criminal, devemos apenas lembrar que há um Capítulo

específico do Código Penal a respeito dos crimes cometidos por funcionário público
contra a Administração (arts. 312 a 327 do Código Penal) além do Capítulo dedicado aos
Crimes contra as finanças públicas, que geralmente tem como sujeito ativo um agente
público (arts. 359-A a 359-H do Código Penal). Há também tipos penas previstos em leis
específicas, como a Lei 4.898/65 (abuso de poder), Lei 1079/50 (Crimes de
Responsabilidade), isso sem falar na lei de licitações, lei do parcelamento urbano, lei de
crimes ambientais etc.
138
1.. No que se refere à acumulação remunerada de cargos públicos, assinale a opção

correta.
a) É permitida a acumulação de dois cargos públicos de professor, quando houver
compatibilidade de horários e desde que ambos os cargos públicos sejam de professor
do ensino fundamental.
b) A regra da vedação de acumulação de cargos públicos se estende a empregos e
funções e abrange as sociedades de economia mista, mas não as sociedades controladas
indiretamente pelo poder público.
c) As exceções à regra da vedação de acumulação de cargos públicos, previstas na
Constituição Federal, são taxativas.
d) É permitida a acumulação de, no máximo, três cargos públicos de profissionais
de saúde.
2. Suponha que um servidor tenha sido absolvido na instância penal em razão de ter
ficado provada a inexistência do ato ilícito que lhe fora atribuído. Nessa situação,
a) em nenhuma hipótese a decisão judicial surtirá efeito na relação funcional, e, em

consequência, na esfera administrativa.
b) a punição na instância administrativa, caso tenha sido aplicada, não poderá ser
anulada.
c) a decisão absolutória não influirá na decisão administrativa se, além da conduta
penal imputada, houver a configuração de ilícito administrativo naquilo que a doutrina
denomina de conduta residual.
d) haverá repercussão no âmbito da administração, não podendo esta punir o
servidor pelo fato decidido na esfera criminal.
3. Determinada Administração Pública realiza concurso para preenchimento de cargos

de detetive, categoria I. Ao final do certame, procede à nomeação e posse de 400
(quatrocentos) aprovados. Os vinte primeiros classificados são desviados de suas
funções e passam a exercer as atividades de delegado. Com o transcurso de 4 (quatro)
anos, estes vinte agentes postulam a efetivação no cargo. A partir do fragmento acima,
assinale a alternativa correta.
a) Os referidos agentes têm razão, pois investidos irregularmente, estão exercendo
as suas atividades há mais de 4 (quatro) anos, a consolidar a situação.
139
b) É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor

investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento,
em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente foi investido.
c) Não têm ainda o direito, pois dependem do transcurso do prazo de 15 (quinze)
anos para que possam ser ti dos como delegados, por usucapião.
d) É inconstitucional esta modalidade de provimento do cargo, pois afronta o
princípio do concurso público, porém não podem ter alterado os ganhos vencimentais,
sedimentado pelos anos, pelo princípio da irredutibilidade.
4. Luiz Fernando, servidor público estável pertencente aos quadros de uma fundação
pública federal, inconformado com a pena de demissão que lhe foi aplicada, ajuizou
ação judicial visando à invalidação da decisão administrativa que determinou a perda do
seu cargo público. A decisão judicial acolheu a pretensão de Luiz Fernando e invalidou a
penalidade disciplinar de demissão. Diante da situação hipotética narrada, Luiz
Fernando deverá ser
a) reintegrado ao cargo anteriormente ocupado, ou no resultante de sua
transformação, com ressarcimento de todas as vantagens.
b) aproveitado no cargo anteriormente ocupado ou em outro cargo de
vencimentos e responsabilidades compatíveis com o anterior, sem ressarcimento das
vantagens pecuniárias.
c) readaptado em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis, com
ressarcimento de todas as vantagens.
d) reconduzido ao cargo anteriormente ocupado ou em outro de vencimentos e
responsabilidades compatíveis com o anterior, com ressarcimento de todas as
vantagens pecuniárias.
5. O art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, condiciona a

investidura em cargo ou emprego público à prévia aprovação em concurso público de
provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para os cargos em comissão.
Em relação a concurso público, segundo a atual jurisprudência dos tribunais superiores,

é correto afirmar que
a) os candidatos aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos e
classificados entre o número de vagas oferecidas no edital possuem expectativa de
direito à nomeação.
b) os candidatos aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos devem
comprovar a habilitação exigida no edital no momento de sua nomeação.
c) o prazo de validade dos concursos públicos poderá ser de até dois anos prorrogáveis
uma única vez por qualquer prazo não superior a dois anos, iniciando-se a partir de sua
homologação.
140
d) os candidatos aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos e

classificados dentro do limite de vagas oferecidas no edital possuem direito subjetivo a
nomeação dentro do prazo de validade do concurso.
6. Em determinado Estado da Federação, o Estatuto dos Servidores Públicos, lei

ordinária estadual, prevê a realização de concurso interno para a promoção de
servidores de nível médio aos cargos de nível superior, desde que preencham todos os
requisitos para investidura no cargo, inclusive a obtenção do bacharelado.
A partir da situação descrita e tomando como base os requisitos constitucionais para
acesso aos cargos públicos, assinale a afirmativa correta.
a) A previsão é inválida, pois só poderia ter sido veiculada por lei complementar.
b) A previsão é válida, pois a disciplina dos servidores públicos compete à legislação
de cada ente da Federação.
c) A previsão é inválida, por ofensa à Constituição da República.
d) A previsão é válida, desde que encontre previsão na Constituição do estado.
7. Manolo, servidor público federal, obteve a concessão de aposentadoria por invalidez

após ter sido atestado, por junta médica oficial, o surgimento de doença que o
impossibilitava de desenvolver atividades laborativas. Passados dois anos, entretanto,
Manolo voltou a ter boas condições de saúde, podendo voltar a trabalhar, o que foi
comprovado por junta médica oficial.
Nesse caso, o retorno do servidor às atividades laborativas na Administração, no mesmo
cargo anteriormente ocupado, configura exemplo de
a) reintegração.
b) reversão.
c) aproveitamento.
d) readaptação.
8. Cláudio, servidor público federal estável, foi demitido por suposta prática de ato de
insubordinação grave em serviço. Diante da inexistência de regular processo
administrativo disciplinar, Cláudio conseguiu judicialmente a anulação da demissão e a
reinvestidura no cargo anteriormente ocupado. Ocorre que tal cargo já estava ocupado
por João, que também é servidor público estável.
Considerando o caso concreto, assinale a afirmativa correta.
a) Sendo Cláudio reinvestido, o ato configura reintegração. Caso João ocupasse
outro cargo originariamente, seria reconduzido a ele, com direito à indenização.
b) Sendo Cláudio reinvestido, o ato configura reversão. Caso João ocupasse outro
cargo originariamente, seria reconduzido a ele, com direito à indenização.
141
c) Cláudio obteve em juízo sua reintegração. João será reconduzido ao cargo de

origem, sem indenização, ou será aproveitado em outro cargo ou posto em
disponibilidade.
d) Cláudio obteve em juízo sua reversão. João será reconduzido ao cargo de origem,
sem indenização, ou será aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade.
9. Um empregado público de uma sociedade de economia mista ajuizou uma ação para
garantir o recebimento de valores acima do teto remuneratório constitucional, que tem
como limite máximo os subsídios pagos aos Ministros do STF. Nesse caso, é correto
afirmar que
a) o empregado tem direito a receber acima do teto, pois somente a administração
pública direta está sujeita à referida limitação.
b) o empregado não tem direito a receber acima do teto, pois toda a administração
direta e indireta está sujeita à referida limitação.
c) o empregado tem direito a receber acima do teto, pois somente a administração
pública direta e as autarquias estão sujeitas à referida limitação.
d) o empregado pode receber acima do teto, caso a sociedade de economia mista
não receba recursos de nenhum ente federativo para despesas de pessoal ou de custeio
em geral.
10. As alternativas a seguir apresentam condições que geram vacância de cargo público,
à exceção de uma. Assinale-a.
a) Falecimento.
b) Promoção.
c) Aposentadoria.
d) Licença para trato de interesse particular.
(OAB Nacional - Prova 2013-1)
11. Fernando, servidor público de uma autarquia federal há nove anos, foi acusado de
participar de um esquema para favorecer determinada empresa em uma dispensa de
licitação, razão pela qual foi instaurado processo administrativo disciplinar, que resultou
na aplicação da penalidade de demissão.
Sobre a situação apresentada, considerando que Fernando é ocupante de cargo efetivo,
por investidura após prévia aprovação em concurso, assinale a afirmativa correta.
a) Fernando não pode ser demitido do serviço público federal, uma vez que é
servidor público estável.
b) Fernando somente pode ser demitido mediante sentença judicial transitada em
julgado, uma vez que a vitaliciedade é garantida aos servidores públicos.
142
c) É possível a aplicação de penalidade de demissão a Fernando, servidor estável,

mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
d) A aplicação de penalidade de demissão ao servidor público que pratica ato de
improbidade independe de processo administrativo ou de sentença judicial.
12. O Estado X publicou edital de concurso público de provas e títulos para o cargo de
analista administrativo. O edital prevê a realização de uma primeira fase, com questões
objetivas, e de uma segunda fase com questões discursivas, e que os 100 (cem)
candidatos mais bem classificados na primeira fase avançariam para a realização da
segunda fase. No entanto, após a divulgação dos resultados da primeira fase, é
publicado um edital complementar estabelecendo que os 200 (duzentos) candidatos
mais bem classificados avançariam à segunda fase e prevendo uma nova forma de
composição da pontuação global.
Nesse caso,
a) a alteração não é válida, por ofensa ao princípio da impessoalidade, advindo da
adoção de novos critérios de pontuação e da ampliação do número de candidatos na
segunda fase.
b) a alteração é válida, pois a aprovação de mais candidatos na primeira fase não
gera prejuízo aos candidatos e ainda permite que mais interessados realizem a prova de
segunda fase.
c) a alteração não é válida, porque o edital de um concurso público não pode conter
cláusulas ambíguas.
d) a alteração é válida, pois foi observada a exigência de provimento dos cargos
mediante concurso público de provas e títulos.
13. Marcos Paulo é servidor público federal há mais de 5 (cinco) anos e, durante todo
esse tempo, nunca sofreu qualquer sanção administrativa, apesar de serem frequentes
suas faltas e seus atrasos ao serviço. No último mês, entretanto, as constantes ausências
chamaram a atenção de seu chefe, que, ao buscar a ficha de frequência do servidor,
descobriu que Marcos Paulo faltara mais de 90 (noventa) dias no último ano.
A respeito do caso apresentado, assinale a afirmativa correta.
a) Marcos Paulo, servidor público estável, só pode ser demitido após decisão
judicial transitada em julgado.
b) Marcos Paulo, servidor público estável, pode ser demitido pela sua inassiduidade
após decisão em processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
c) Marcos Paulo, servidor público estável que nunca sofrera qualquer punição na
esfera administrativa, não pode ser demitido em razão de sua inassiduidade.
d) Marcos Paulo, servidor público estável, não pode ser demitido em razão de sua
inassiduidade, pois esta somente autoriza a aplicação das sanções de advertência e
suspensão.

143
14. Fulano, servidor público federal lotado em órgão da administração pública federal
no Estado de São Paulo, contesta ordens do seu chefe imediato, alegando que são
proibidas pela legislação. A chefia, indignada com o que entende ser um ato de
insubordinação, remove Fulano, contra a sua vontade, para órgão da administração
pública federal no Distrito Federal, para exercer as mesmas funções, sendo certo que
havia insuficiência de servidores em São Paulo, mas não no Distrito Federal.
Considerando as normas de Direito Administrativo, assinale a afirmativa correta.
a) A remoção de Fulano para o Distrito Federal é válida, porque configura ato
arbitrário da Administração.
b) Não é cabível a remoção do servidor com finalidades punitivas, por se ter, em tal
hipótese, desvio de finalidade.
c) A remoção pode ser feita, uma vez que Fulano não pautou sua conduta com base
nos princípios e regras aplicáveis aos servidores públicos.
d) O ato de insubordinação deveria ter sido constatado por meio de regular
processo administrativo, ao fim do qual poderia ser aplicada a penalidade de remoção.
15. Paulo é servidor concursado da Câmara de Vereadores do município Beta há mais

de quinze anos. Durante esse tempo, Paulo concluiu cursos de aperfeiçoamento
profissional, graduou-se no curso de economia, exerceu cargos em comissão e foi
promovido por merecimento. Todos esses fatores contribuíram para majorar sua
remuneração.
Considerando a disciplina constitucional a respeito dos servidores públicos, assinale a
afirmativa correta.
a) O teto remuneratório aplicável a Paulo, servidor público municipal, corresponde
ao subsídio do prefeito do município Beta.
b) O teto remuneratório aplicável a Paulo, servidor público municipal, corresponde
ao subsídio pago aos vereadores de Beta.
c) Os acréscimos de caráter remuneratório, pagos a Paulo, como a gratificação por
tempo de serviço e a gratificação adicional de qualificação profissional, não se
submetem ao teto remuneratório.
d) O teto remuneratório aplicável a Paulo não está sujeito a qualquer limitação,
tendo em vista a necessidade de edição de lei complementar para a instituição do teto
previsto na CRFB/88.
16. João foi aprovado em concurso público para o cargo de agente administrativo do
Estado Alfa. Após regular investidura, recebeu sua primeira remuneração. Contudo, os
valores apontados na folha de pagamento causaram estranheza, considerando que a
rubrica de seu vencimento-base se mostrava inferior ao salário mínimo vigente,
144
montante que só era alcançado se considerados os demais valores (adicionais e

gratificações) que compunham a sua remuneração total.
Diante dessa situação hipotética, assinale a afirmativa correta.
a) A remuneração de João é constitucional, porque a garantia do salário mínimo
não é aplicável aos servidores públicos.
b) A remuneração de João é inconstitucional, porque o seu vencimento-base teria
que ser superior ao salário mínimo.
c) A remuneração de João é constitucional, porque a garantia do salário mínimo se
refere ao total da remuneração percebida.
d) A remuneração de João é inconstitucional, pois todo servidor público deve
receber por subsídio, fixado em parcela única.
145
14. RESTRIÇÕES AO DIREITO DE PROPRIEDADE
14.1. Definição
Chamam-se restrições as imposições que a Administração faz, baseada na lei, ao

proprietário de um bem, para que o exercício do direito de propriedade se harmonize
com o interesse da coletividade.
As restrições incidem sob os atributos básicos do direito de propriedade, quais sejam:
✓ a exclusividade, atributo que garante ao proprietário um poder sobre o bem,

com exclusão de todos os demais sujeitos (erga omnes), que somente podem
usá-lo ou possuí-lo com sua concordância.
✓ o caráter absoluto, pelo qual o proprietário pode usar, gozar e dispor do seu
bem, a seu bel prazer.
✓ a perpetuidade, ou seja, a permanência do direito de propriedade por tempo
indefinido, podendo inclusive ser transmitido por meio da sucessão.
As restrições administrativas podem ou gerar indenização ou não. Isso depende do grau

de sacrifício imposto ao proprietário do bem, comparado com os outros administrados.
Caso tais imposições causem um sacrifício excepcional ao proprietário, este fará jus à
indenização, visto que deve ser respeitado o princípio da igualdade dos administrados
perante a Administração.
Vejamos quais as modalidades de restrição mais comuns.
14.2. Limitações administrativas.
São obrigações de caráter geral, que afetam o caráter absoluto do direito de

propriedade. Decorrem do poder de polícia da Administração e visam garantir a
harmônica convivência social. Por serem imposições genéricas, não geram direito à
indenização. Ex.: instalação de equipamentos de segurança no carro ou no imóvel;
imposição de medidas nas construções; zoneamento do uso dos imóveis; vedação do
corte de vegetação, etc.
14.3. Servidão administrativa.
Pela servidão administrativa, a Administração institui um direito real permanente sobre

imóvel alheio, visando uma utilização de natureza pública desse bem, para a realização
de uma obra ou a execução de um serviço público. Tal instituto afeta a exclusividade do
direito de propriedade. Impõe-se ao proprietário uma obrigação de suportar a situação
desejada pela Administração. Haverá indenização, caso essa situação traga um ônus
excepcional ao proprietário. Exemplos de servidão não-indenizável: colocação de placa
146
de rua no imóvel; faixa não-edificável nas estradas. Exemplos de servidão indenizável:

passagem de um oleoduto ou de linhas de alta tensão pelo imóvel.
Se houver necessidade de indenização, aplica-se o procedimento previsto no Decreto-

lei nº 3.365/41, que regula as desapropriações.
14.4. Tombamento
É a imposição de restrições destinadas a proteger um bem de valor cultural. Após um

procedimento de natureza contraditória, onde é ouvido o proprietário, o Poder Público
realiza o ato de tombamento (ou seja, de registro) em um Livro de Tombo. Embora seja
mais comum que o procedimento se inicie por impulso oficial (tombamento
compulsório), é possível que o proprietário requeira a medida (tombamento
voluntário). Para evitar atitudes sabotadoras, desde a notificação do proprietário já
incidem as restrições típicas do tombamento (tombamento provisório).
As principais restrições decorrentes do tombamento são:
✓ impossibilidade de modificar o bem tombado sem a autorização da entidade

que realizou o tombamento.
✓ dever de conservar a coisa tombada, sendo que se o proprietário não tiver meios
de conservar o bem, deverá comunicar o fato ao Poder Público, que deverá
promover as obras necessárias ou desapropriar o bem.
✓ restrições aos imóveis vizinhos do imóvel tombado, que não poderão prejudicar
a visibilidade do bem protegido
Como se vê, o tombamento afeta o caráter absoluto do direito de propriedade. Pode

gerar indenização se o sacrifício for excepcional, impedindo a normal utilização do bem.
Se o tombamento afetar toda uma generalidade de bens – p. ex., uma cidade inteira,
como Ouro Preto e Parati – não é indenizável, pois não houve quebra da igualdade e a
restrição se assemelha à limitação administrativa.
Todos os entes políticos podem efetivar o tombamento, inclusive sobre os bens uns dos
outros, desde que tenham legislação própria para isso – no âmbito federal, o instituto é
regulado pelo Decreto-lei nº 25/1937. Também não há empecilho que um mesmo bem
seja tombado por vários entes políticos.
14.5. Ocupação temporária
É a restrição de caráter transitório, que obriga o proprietário a permitir a utilização do

bem pela Administração. Afeta a exclusividade do direito de propriedade. Pode ou não
gerar indenização, dependendo do que dispuser a lei e da intensidade do sacrifício
imposto. Exemplos: ocupação de terreno para realização de obra adjacente; ocupação
147
de escolas para campanhas de vacinação; realização de escavações arqueológicas;

ocupação de bens do contratado inadimplente.
14.6. Requisição temporária
Hipótese prevista na Constituição (v. art. 5º, XXV e art. 22, III), no caso de iminente
perigo público. Afeta a exclusividade do direito de propriedade. Dá direito a indenização
ulterior, mas somente se houver dano ao bem. Exemplos: requisição de imóvel para
abrigar flagelados de uma calamidade; requisição de alimentos, em caso de escassez
que ponha em risco a população.
14.7. Desapropriação
Definição: É o procedimento pelo qual o Poder Público, mediante prévia declaração de

utilidade pública ou interesse social, ou aplicando sanção pelo descumprimento de
deveres impostos pela Constituição Federal, impõe ao proprietário a perda do bem,
substituindo-o por justa indenização.
14.7.1. Espécies.
Existem as seguintes espécies de desapropriação, conforme classificação proposta por

Diógenes Gasparini (2012, p. 906):
• Ordinárias: são indenizáveis de forma prévia e em dinheiro. Há duas espécies:
✓ por utilidade pública – são as que decorrem de necessidade da

Administração para realizar uma obra ou prestar um serviço. Esse tipo de
desapropriação está previsto no art. 5º, XXIV da CF e é disciplinado pelo
Decreto-lei n.º 3.365/41 – que também estabelece as regras básicas do
procedimento de desapropriação.
✓ por interesse social – são as necessárias para realizar atividades de

promoção social, como habitação, assentamento rural, etc. Essa espécie
também está prevista no art. 5º, XXIV da CF e é regulada pela Lei
4.132/62, que estabelece normas especiais para sua execução.
• Extraordinárias (também denominadas de desapropriação-sanção): por terem

caráter sancionatório, a indenização é paga em títulos, resgatáveis a longo
prazo. Há também duas espécies
✓ por descumprimento da função social da propriedade urbana, prevista

no art. 182, § 4º, III da CF e regulamentada na Lei nº 10.257/2001
(Estatuto da Cidade). Somente o Município pode executá-la e a
148
indenização é por meio de títulos da dívida pública municipal, resgatáveis

em até dez anos em parcelas anuais, iguais e sucessivas.
✓ por descumprimento da função social da propriedade rural, prevista no

art. 184 da CF – regulada nas leis: Lei 8.629/93 e Lei Complementar n.º
76/93. Somente a União pode executá-la e a indenização é por meio de
títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir
do segundo ano de sua emissão.
Há também a chamada desapropriação indireta, que não é propriamente uma

desapropriação. Trata-se na verdade do nome dado a uma ação com pedido
indenizatório, promovida por um proprietário que, tendo sido injustamente
desapossado de algum bem pela Administração (apossamento administrativo), pleiteia
a consequente indenização. Tem sido utilizada também quando há imposição de
restrição administrativa que impeça totalmente a utilização da propriedade, por
exemplo, na implantação de Unidades de Conservação de Proteção Integral sem a
necessária desapropriação da propriedade – vide art. 13, § 2º da Lei nº 9.985/2000.
Por vezes, também há referência a modalidades de expropriação sem indenização –

trata-se de sanções de perda de bens ou confisco, por serem tais bens produtos ou
instrumentos de atividades ilícitas – por exemplo, a expropriação de glebas utilizadas
para a cultura ilegal de plantas psicotrópicas (art. 243 da CF).
14.7.2. Bens desapropriáveis.
Podem ser desapropriados quaisquer bens (móveis ou imóveis, corpóreos ou

incorpóreos) que possam ser objeto de propriedade e conversíveis em pecúnia,
inclusive direitos como os de patente, direitos de reprodução de uma obra intelectual,
quotas de sociedade e ações. Não podem ser desapropriados bens personalíssimos –
como a autoria intelectual, a cidadania, o pátrio poder, títulos profissionais e
honoríficos. Também não podem ser desapropriadas pessoas jurídicas – mas apenas o
patrimônio delas. Não devem ser desapropriados bens que são adquiridos normalmente
no comércio, pois não há aí necessidade de uso desse instrumento excepcional.
Os entes políticos podem desapropriar os bens dos demais entes políticos de menor
abrangência, que estejam em seu território, desde que obtenham autorização de seu
Poder Legislativo (p. ex. a União pode desapropriar bens do Estado; o Estado pode
desapropriar bens do Município; já o contrário é impossível) – vide art. 2º, § 2º do
Decreto-lei nº 3.365/41. O mesmo raciocínio se aplica aos bens dos entes da
Administração Indireta que estejam afetados a uma finalidade pública.
14.7.3. Procedimento da desapropriação
O procedimento da desapropriação possui duas fases:
149
➔Fase declaratória – Nessa fase é editado o ato no qual as entidades competentes

declaram o interesse em desapropriar o bem (conforme o caso, chamada de declaração
de utilidade pública ou declaração de interesse social – designação que se aplica
também às desapropriações-sanções). Em geral, se faz por Decreto do Chefe do Poder
Executivo. Pode ser feita também por lei ou por ato de entidade da Administração
Indireta, designada pela lei federal (DNIT e ANEEL, p.ex., têm essa competência
atribuída por lei). Tal declaração produz os seguintes efeitos:
✓ submete o bem à força expropriatória do Estado: embora não seja capaz, por si
só, de transferir o domínio, a declaração permite que o Estado tome as medidas
administrativas e judiciais para a sua aquisição forçada;
✓ fixa o estado do bem: depois da declaração, se o proprietário fizer benfeitorias,
estas não serão indenizáveis, exceto se necessárias ou, no caso das úteis, se
houve concordância do expropriante;
✓ permite ao expropriante ingressar no imóvel para efetuar as medições e
verificações necessárias: se o proprietário não concordar, haverá necessidade de
autorização judicial, em razão da inviolabilidade do domicílio;
✓ inicia o prazo de caducidade da declaração. Há duas hipóteses: no caso de
declaração de utilidade pública, o prazo é de cinco anos para propositura da
ação, sendo que decorrido o prazo, pode-se promover nova declaração, um ano
após o término do primeiro prazo. No caso de desapropriação por interesse
social, o prazo é de dois anos, não renováveis, sendo que a lei exige que nesse
prazo seja utilizado o bem para a finalidade que justificou a desapropriação.
➔Fase executória: A execução da desapropriação pode tomar dois rumos distintos.

Pode ocorrer pela via amigável, quando o proprietário concorda com a expropriação e
aceita a indenização oferecida pela Administração. Pode ocorrer pela via judicial,
quando não houver acordo entre as partes e o expropriante ingressar com a ação judicial
de desapropriação. Pode propor a desapropriação o próprio ente que realizou a
declaração de interesse de desapropriar ou outra pessoa designada na declaração – por
exemplo, o particular que seja concessionário de serviços públicos. Alguns aspectos do
procedimento:
✓ Se autorizado no ato declaratório, o expropriante pode alegar urgência e

requerer a imissão provisória na posse do bem. Nesse caso, ele deve depositar
previamente o valor arbitrado pelo juiz, de acordo com os critérios estabelecidos
em lei, sendo permitido ao expropriado o levantamento de percentagem desse
valor (em geral, 80%), de maneira a compensar-lhe pela perda da posse e
permitir a sua instalação em outro imóvel.
✓ O expropriado pode, por meio de ação ordinária, mandado de segurança ou até
mesmo ação popular, impugnar o ato declaratório, se nele houver algum vício.
Na ação de desapropriação, porém, não será discutida a legalidade ou
legitimidade do ato declaratório. O expropriado apenas poderá impugnar a
indenização oferecida ou alegar vício no processo judicial. Pode também exigir
que seja desapropriado o restante do bem, que tenha perdido utilidade pela
desapropriação da outra parte (direito de extensão). Se houver discussão sobre
150
o domínio e sobre o direito de levantar a indenização, será resolvida em ação

própria, entre os interessados.
✓ A indenização deve abranger: a) o valor do bem expropriado; b) juros
compensatórios, a partir da perda da posse do bem, calculados sobre a diferença
entre o valor depositado na imissão e o fixado a final do processo; c) juros
moratórios a partir do 1º de janeiro do ano seguinte ao do fixado para
pagamento do precatório; d) honorários – limitados em 5% da diferença entre o
valor oferecido pelo expropriante e o fixado pelo juízo; e) custas e despesas
judiciais; f) correção monetária; g) despesas com desmonte e transporte de
mecanismos instalados e em funcionamento.
✓ Somente com o pagamento integral da indenização é que se completa a
desapropriação e, no caso de bens imóveis, a sentença é transcrita no Registro
de Imóveis, passando o bem definitivamente ao domínio do autor da ação de
desapropriação.
✓ O expropriante pode desistir da desapropriação desde que o faça antes do
pagamento da indenização. Nesse caso, é necessário que seja devolvido o
mesmo bem, sem que tenha sido desnaturado pelo uso que foi dado a ele. É
necessário também que o expropriante indenize o proprietário pelo tempo em
que ficou de posse do bem e por quaisquer outros danos decorrentes da
desapropriação, bem como pelas custas, honorários e despesas processuais.
14.7.4. Destino dos bens desapropriados
Os bens expropriados passam a integrar o patrimônio do expropriante. Podem,

eventualmente, ser destinados a terceiros, quando a lei prevê essa utilização. Por
exemplo: reurbanização, formação de distritos industriais, desapropriação por interesse
social para reforma agrária ou habitação popular.
Se houver um desvio de finalidade, dando ao bem uma destinação que não seja de
natureza pública (p. ex., o empréstimo a um parente do Prefeito, a locação do bem a um
particular, sem qualquer relação com o interesse público alegado) ocorre a chamada
tredestinação ilícita do bem. Nesse caso, o proprietário poderá optar entre pleitear
perdas e danos e requerer a devolução do bem (ação de retrocessão). Esclareça-se que,
se o expropriante der outra destinação pública ao bem, diferente da alegada pelo ato
declaratório, ou simplesmente não promover sua utilização, isso não é suficiente para
caracterizar tredestinação.
1. No que concerne à intervenção do Estado sobre a propriedade privada, é correto

afirmar que
151
a) a requisição de bens móveis e fungíveis impõe obrigações de caráter geral a

proprietários indeterminados, em benefício do interesse geral, não afetando o caráter
perpétuo e irrevogável do direito de propriedade.
b) o tombamento implica a instituição de direito real de natureza pública, impondo
ao proprietário a obrigação de suportar um ônus parcial sobre o imóvel de sua
propriedade, em benefício de serviços de interesse coletivo.
c) a servidão administrativa afeta o caráter absoluto do direito de propriedade,
implicando limitação perpétua do mesmo em benefício do interesse coletivo.
d) as limitações administrativas constituem medidas previstas em lei com
fundamento no poder de polícia do Estado, gerando para os proprietários obrigações
positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade
ao bem-estar social.
2. Carlos, morador de Ouro Preto – MG, é proprietário de casarão cujo valor histórico
foi reconhecido pelo poder público. Após regular procedimento, o bem foi tombado pela
União, e Carlos, contrariado com o tombamento, decidiu mudar-se da cidade e alienar
o imóvel. Na situação hipotética apresentada, Carlos
a) pode alienar o bem, desde que o ofereça, pelo mesmo preço, à União, bem como ao
estado de Minas Gerais e ao município de Ouro Preto, a fim de que possam exercer o
direito de preferência da compra do bem.
b) não pode alienar o bem, visto que, a partir do tombamento, o casarão tornou-se bem
inalienável.
c)pode alienar o bem livremente, sem qualquer comunicação prévia ao poder público.
d) somente pode alienar o bem para a União, instituidora do tombamento.
3. Assinale a opção correta com relação às modalidades de restrição do Estado sobre a

propriedade.
a) As limitações administrativas consubstanciam obrigações de caráter específico a
proprietários determinados, sem afetar o caráter absoluto do direito de propriedade,
que confere ao titular o poder de usar, gozar e dispor da coisa do modo como melhor
lhe convier.
b) O tombamento, que configura instituição de direito real de natureza pública,
impõe ao proprietário a obrigação de suportar ônus parcial sobre o imóvel e não afeta
o caráter absoluto do direito de propriedade.
c) A servidão administrativa afeta a exclusividade do direito de propriedade, visto
que transfere a outrem faculdades de uso e gozo.
d) A requisição de imóveis é restrição imposta ao proprietário que não utiliza
adequadamente a sua propriedade.
152
4. Assinale a opção correta acerca de desapropriação.

a) A desapropriação indireta, forma legítima de intervenção na propriedade, é
realizada por entidade da administração indireta.
b) Os bens públicos não podem ser desapropriados.
c) Em caso de desapropriação por interesse social para fim de reforma agrária, deve
haver indenização, necessariamente em dinheiro, das benfeitorias úteis e das
necessárias.
d) A desapropriação de imóveis urbanos pode ser feita mediante prévia e justa
indenização, permitindo-se à administração, caso haja autorização legislativa do Senado
Federal, pagá-la com títulos da dívida pública.
5. A empresa pública federal X, que atua no setor de pesquisas petroquímicas,

necessita ampliar sua estrutura, para a construção de dois galpões industriais. Para
tanto, decide incorporar terrenos contíguos a sua atual unidade de processamento,
mediante regular processo de desapropriação.
A própria empresa pública declara aqueles terrenos como de utilidade pública e inicia
as tratativas com os proprietários dos terrenos – que, entretanto, não aceitam o preço
oferecido por aquela entidade. Nesse caso,
a) se o expropriante alegar urgência e depositar a quantia arbitrada de conformidade
com a lei, terá direito a imitir- se provisoriamente na posse dos terrenos.
b) a desapropriação não poderá consumar-se, tendo em vista que não houve
concordância dos titulares dos terrenos.
c) a desapropriação demandará a propositura de uma ação judicial e, por não haver
concordância dos proprietários, a contestação poderá versar sobre qualquer matéria.
d) os proprietários poderão opor-se à desapropriação, ao fundamento de que a
empresa pública não é competente para declarar um bem como de utilidade pública.
6. A fim de permitir o escoamento da produção até uma refinaria, uma empresa pública
federal, que explora a prospecção de petróleo em um campo terrestre, inicia a
construção de um oleoduto. O único caminho possível para essa construção atravessa a
propriedade rural de Josenildo que, em razão do oleoduto, teve que diminuir o espaço
de plantio de mamão e, com isso, viu sua renda mensal cair pela metade.
Assinale a afirmativa que indica a instrução correta que um advogado deve passar a
Josenildo.
a) Não há óbice à constituição da servidão administrativa no caso, mas cabe
indenização pelos danos decorrentes dessa forma de intervenção na propriedade.
b) A servidão administrativa é ilegal e Josenildo pode desconstituí-la, pois o
instituto só tem aplicação em relação aos bens públicos.
c) A servidão administrativa é ilegal, pois o nosso ordenamento veda a intervenção
do Estado sobre propriedades produtivas.
153
d) Não há óbice à constituição da servidão administrativa e não há de se falar em

qualquer indenização.
7. Acerca da desapropriação, assinale a afirmativa correta.

a) Na desapropriação por interesse social, o expropriante tem o prazo de cinco
anos, contados da edição do decreto, para iniciar as providências de aproveitamento do
bem expropriado.
b) Na desapropriação por interesse social, em regra, não se exige o requisito da
indenização prévia, justa e em dinheiro.
c) O município pode desapropriar um imóvel por interesse social, mediante
indenização prévia, justa e em dinheiro.
d) A desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que não esteja
cumprindo a sua função social não será indenizada.
8. O Município de Barra Alta realizou a desapropriação de grande parcela do imóvel de

Manoel Silva e deixou uma parcela inaproveitável para o proprietário.
No caso descrito, o proprietário obterá êxito se pleitear
a) a reintegração de posse de todo o imóvel em função da má-fé do Município.
b) o direito de extensão da desapropriação em relação à área inaproveitável.
c) a anulação da desapropriação em relação à parcela do imóvel suficiente para
tornar a área restante economicamente aproveitável.
d) a anulação integral da desapropriação, pois a mesma foi ilegal.
9. A União, após regular licitação, realiza concessão de determinado serviço público a

uma sociedade privada. Entretanto, para a efetiva prestação do serviço, é necessário
realizar algumas desapropriações.
A respeito desse caso concreto, assinale a afirmativa correta.
a) A sociedade concessionária poderá promover desapropriações mediante
autorização expressa, constante de lei ou contrato.
b) As desapropriações necessárias somente poderão ser realizadas pela União, já
que a concessionária é pessoa jurídica de direito privado.
c) O ingresso de autoridades administrativas nos bens desapropriados, declarada a
utilidade pública, somente será lícito após a obtenção de autorização judicial.
d) Os bens pertencentes ao(s) Município(s) inserido(s) na área de prestação do
serviço não poderão ser desapropriados, mesmo que haja autorização legislativa.
154
10. A desapropriação é um procedimento administrativo que possui duas fases: a

primeira, denominada declaratória e a segunda, denominada executória.
Quanto à fase declaratória, assinale a afirmativa correta.
a) Acarreta a aquisição da propriedade pela Administração, gerando o dever de
justa indenização ao expropriado.
b) Importa no início do prazo para a ocorrência da caducidade do ato declaratório
e gera, para a Administração, o direito de penetrar no bem objeto da desapropriação.
c) Implica a geração de efeitos, com o titular mantendo o direito de propriedade
plena, não tendo a Administração direitos ou deveres.
d) Gera o direito à imissão provisória na posse e o impedimento à desistência da
desapropriação.
11. O Município W, durante a construção de avenida importante, ligando a região

residencial ao centro comercial da cidade, verifica a necessidade de ampliação da área
a ser construída, mediante a incorporação de terrenos contíguos à área já
desapropriada, a fim de permitir o prosseguimento das obras. Assim, expede novo
decreto de desapropriação, declarando a utilidade pública dos imóveis indicados,
adjacentes ao plano da pista.
Diante deste caso, assinale a opção correta.
a) É válida a desapropriação, pelo Município W, de imóveis a serem demolidos para
a construção da obra pública, mas não a dos terrenos contíguos à obra.
b) Não é válida a desapropriação, durante a realização da obra, pelo Município W,
de novos imóveis, qualquer que seja a finalidade.
c) É válida, no curso da obra, a desapropriação, pelo Município W, de novos imóveis
em área contígua necessária ao desenvolvimento da obra.
d) Em relação às áreas contíguas à obra, a única forma de intervenção estatal da
qual pode se valer o Município W é a ocupação temporária.
155
15. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
15.1. Definição
Definição: Conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a responsabilidade

extracontratual do Estado “corresponde à obrigação de reparar danos causados a
terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou
jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos” (Direito Administrativo,
2012, p. 698).
15.2. Tratamento Constitucional
A Constituição Federal trata do tema em seu art. 37, § 6º:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte: (...)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa”.
A CF/88 adota, portanto, a teoria da responsabilidade objetiva para os atos comissivos,

entendendo que as situações de risco decorrentes da atuação estatal devem ser
suportadas por toda a coletividade. Assim, se algum administrado sofre um prejuízo
excepcional deverá ser ressarcido pelos demais membros da coletividade, o que se faz
pela responsabilização do Estado ou de quem exerce atividade por ele delegada (no caso
dos concessionários e permissionários de serviço público).
Em razão desse princípio de repartição igualitária dos ônus da Administração, também

nos atos lícitos pode surgir a responsabilidade estatal. P. ex.: nos atos praticados no
estrito cumprimento do dever que afetem terceiros; na imposição de restrições à
propriedade, como a instituição de servidão, etc.
15.3. Requisitos
Para se configure a responsabilização objetiva, baseada nas regras do Direito Público,

são requisitos:
✓ que o dano seja causado no contexto de prestação de serviços públicos,

aplicando-se tal regra às pessoas jurídicas (estatais ou não) que atuam nessa
atividade. Portanto, não se aplica o art. 37, § 6º às empresas estatais que
desempenham mera atividade econômica, sendo a sua responsabilidade
156
regulada pelas normas do Direito Privado (que podem ou não estabelecer

responsabilidade objetiva, conforme as circunstâncias do caso e da atividade
exercida).
✓ que se configure a existência do dano causado a usuários do serviço público ou
terceiros e o nexo causal entre a atividade estatal e o evento danoso. Admite-se
que o dano tenha sido causado por fato da obra pública (p. ex. o rompimento de
uma adutora, a queda de uma viga sobre o passante, etc.).
✓ que o dano seja causado por agente público (aqui incluídos particulares em
colaboração com a Administração, como os empregados de uma empresa
concessionária de serviços públicos).
✓ que o agente público tenha agido nesta qualidade, isto é, no exercício de suas
funções.
15.4. Excludentes ou atenuantes da responsabilização estatal
São situações que podem excluir ou mitigar a responsabilidade estatal pelos danos
cometidos pelos seus agentes, pois interferem no nexo causal:
• Força maior e caso fortuito: circunstâncias externas, imprevisíveis e irresistíveis

• Atos de terceiros: vandalismo, movimentos tumultuários (nesses casos, se
houve omissão do Estado em evitar ou socorrer, pode-se responsabilizá-lo,
porém apurada a culpa subjetiva, por meio da teoria da “falta do serviço”- vide
adiante).
• Culpa da vítima.
Esclareça-se que há correntes doutrinárias que defendem a teoria do risco integral –

uma subdivisão da teoria da responsabilidade objetiva – que não reconhece nenhuma
causa excludente de responsabilidade. Trata-se de corrente minoritária e não acolhida
na jurisprudência nacional.
15.5. Responsabilidade por comportamentos omissivos.
A regra da responsabilidade objetiva não se aplica a situações decorrentes do

comportamento omissivo do Estado. Nesses casos, cabe ao particular afetado
comprovar que o Estado, violou o seu dever de evitar ou minorar o dano, atuando de
forma culposa, em uma de suas modalidades (negligência, imprudência, imperícia ou
dolo).
Por exemplo, que não limpou regularmente os bueiros da rua, propiciando a inundação
da residência em dia de chuva. Essa responsabilidade é baseada na teoria da falta ou
culpa do serviço, que decorre das situações em que o serviço público não funcionou,
157
funcionou atrasado ou funcionou mal – o que impõe um juízo de razoabilidade, sobre a

possibilidade de se evitar o dano por meio da atividade estatal.
Outro exemplo é a responsabilidade estatal decorrente da morte de preso em

estabelecimento prisional, sendo que o STF estabeleceu a seguinte tese, em sede de
julgamento de recursos em regime de repercussão geral: "“Em caso de inobservância de
seu dever específico de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição
Federal, o Estado é responsável pela morte de detento” (RE nº 841.526, julg.
30/03/2016, Rel. Min. Luiz Fux).
15.6. Responsabilidade por atos legislativos e judiciais
No que tange aos atos legislativos, entende-se que por sua característica de
generalidade eles não são capazes de causar responsabilidade estatal. Admite-se, em
caráter excepcional, a responsabilidade decorrente de:
✓ Lei inconstitucional – nesse caso o afastamento pelo Poder Judiciário da norma
inconstitucional deve, por consequência, restituir o afetado à situação anterior
à edição da norma, reparando assim o dano por ela causado, a menos que isso
seja impossível.
✓ Leis de efeitos concretos – embora formalmente leis, são na verdade atos
administrativos, pois afetam de forma específica seus destinatários. Geram,
portanto, dever de indenizar, caso haja dano injusto. P. ex: lei que determine a
desapropriação de um bem do particular.
✓ Omissão do legislador – nesse caso, obtendo-se a declaração da mora do
legislador, pelos meios processuais adequados (ação direta de
inconstitucionalidade por omissão e mandado de injunção), a persistência da
omissão pode gerar a reparação das perdas e danos causados ao interessado.
Quanto aos atos judiciais, também a postura dominante na doutrina e na jurisprudência

é pela irresponsabilidade do Estado e da autoridade jurisdicional. A única hipótese,
expressa na CF/88, em seu art. 5º, LXXV é a indenização do condenado por erro
judiciário na esfera criminal.
15.7. Procedimento da reparação do dano.
A reparação pode ser obtida pela via administrativa (quando o ente público tiver
legislação que o permita) ou pela via judicial. Deve ser ajuizada em relação à pessoa
jurídica causadora do dano (p. ex., se o dano foi causado por entidade autárquica, é ela
e não a Administração Direta que responderá; cabe lembrar que os órgãos não têm
personalidade jurídica, devendo ser responsabilizado o ente de que fazem parte).
A vítima pode ajuizar a ação somente contra o ente estatal ou incluir no pólo passivo
da demanda o agente público causador direto do dano (litisconsórcio passivo
158
facultativo). Porém, se assim o fizer, deverá discutir a questão da culpa na ação judicial,
visto que a responsabilidade do agente é subjetiva. Há alguns autores e julgadores que
entendem que o agente estatal não deve compor o pólo passivo da demanda, por
ilegitimidade, visto que o regime de responsabilidade é de natureza pública e não
privada.
Segundo doutrina e jurisprudência majoritárias, não cabe denunciação da lide (art. 70,
III do CPC) na ação de reparação de danos movida contra o Estado, exceto se o autor
baseia a sua pretensão na questão da culpa do servidor, caso em que se torna possível
e até necessária a denunciação à lide.
A prescrição da ação de reparação de danos é quinquenal (5 anos), contada da data em

que ocorreu o dano (Decreto 20.910/32 e outras legislações especiais). Esse prazo
também se aplica aos particulares que prestem serviços públicos (Lei 9.494/97, art. 1º-
C).
Caso haja evidências de que o agente público agiu com dolo ou culpa, o ente
responsabilizado deve ajuizar ação de regresso, para que ele responda pela indenização,
na medida de sua culpabilidade.
No tocante ao prazo prescricional para ajuizamento de ações contra eventual agente

causador do dano, havia tradicional posicionamento doutrinário e judicial que, baseado
em interpretação do texto do art. 37, § 5º da CF, defendia a imprescritibilidade das
ações que buscam a reparação dos danos ao erário.
Todavia, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento de recurso sob regime de

repercussão geral, fixou o entendimento de que meros ilícitos civis que venham a causar
prejuízos patrimoniais ao erário são sujeitos à prescrição (RE nº 669.069, julg.
03/02/2016, Rel. Min. Teori Zavascki). Não definiu o STF qual o prazo prescricional
aplicável, se o prazo quinquenal constante do Decreto nº 20.910/32 da Lei nº 9494/97
ou se se aplicaria nesse caso o regime geral do Código Civil. O Superior Tribunal de
Justiça, todavia, vêm aplicando de forma uniforme a prescrição quinquenal em ações
indenizatórias ajuizadas pelos entes fazendários – vide por exemplo AgRg no AREsp
768.400/DF, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 03/11/2015.
1. Josué, condenado por latrocínio e estelionato, cumprindo pena em regime aberto,

fugiu diversas vezes do estabelecimento prisional. Embora sempre localizado e
novamente detido pelas autoridades policiais, ele não foi submetido à regressão de
regime prisional. Durante a oitava fuga, Josué praticou estupro contra criança de 12 anos
de idade. Tendo por base essa situação hipotética, assinale a opção correta acerca da
responsabilidade do Estado.
159
a) Configura-se, no caso, a responsabilidade subjetiva do Estado em face do fato de

Josué não ter sido submetido à regressão de regime prisional e ter cometido o crime em
ocasião em que deveria estar preso.
b) Nesse caso, é impossível a configuração do nexo causal, pois não houve uma
conduta positiva, ou seja, um agir, por parte da administração pública.
c) Na situação apresentada, sequer cabe discutir a responsabilização do Estado,
pois o ato danoso praticado foi realizado por um particular, Josué, e, não por um agente
público.
d) À situação apresentada é aplicável a teoria do risco integral.
2. Quanto à responsabilidade extracontratual do Estado, assinale a opção correta.

a) Prevalece o entendimento de que, nos casos de omissão, a responsabilidade
extracontratual do Estado é subjetiva, sendo necessário, por isso, perquirir acerca da
culpa e do dolo.
b) A vítima de dano causado por ato comissivo deve ingressar com ação de
indenização por responsabilidade objetiva contra o servidor público que praticou o ato.
c) Não há responsabilidade civil do Estado por dano causado pelo rompimento de
uma adutora ou de um cabo elétrico, mantidos pelo Estado em péssimas condições, já
que essa situação se insere no conceito de caso fortuito.
d) Proposta a ação de indenização por danos materiais e morais contra o Estado,
sob o fundamento de sua responsabilidade objetiva, é imperioso que este, conforme
entendimento prevalecente, denuncie à lide o respectivo servidor alegadamente
causador do dano.
3. No que concerne à responsabilização extracontratual da administração pública,

assinale a opção correta.
a) A verdade sabida, em atenção ao princípio da eficiência, é admitida no direito
brasileiro para apuração de falta que, tendo sido cometida por servidor público, cause
dano a terceiro.
b) O homicídio cometido, fora da penitenciária, por presidiário que esteja em fuga
não implica responsabilização do Estado, pois este não pode ser considerado segurador
universal.
c) As concessionárias de serviço público, quando em exercício deste, respondem
objetivamente à responsabilização civil pelos atos comissivos que praticarem.
d) Inexiste dever de indenizar quando o ato administrativo é praticado em estrita
observância ao princípio da legalidade.
160
4. Ambulância do Corpo de Bombeiros envolveu-se em acidente de trânsito com

automóvel dirigido por particular, que trafegava na mão contrária de direção. No
acidente, o motorista do automóvel sofreu grave lesão, comprometendo a mobilidade
de um dos membros superiores. Nesse caso, é correto afirmar que
a) existe responsabilidade objetiva do Estado em decorrência da prática de ato ilícito,
pois há nexo causal entre o dano sofrido pelo particular e a conduta do agente público.
b) não haverá o dever de indenizar se ficar configurada a culpa exclusiva da vítima, que
dirigia na contramão, excluindo a responsabilidade do Estado.
c) não se cogita de responsabilidade objetiva do Estado porque não houve a chamada
culpa ou falha do serviço. E, de todo modo, a indenização do particular, se cabível, ficaria
restrita aos danos materiais, pois o Estado não responde por danos morais.
d) está plenamente caracterizada a responsabilidade civil do Estado, que se fundamenta
na teoria do risco integral.
(OAB Nacional - Prova 2012)
5. Antônio, vítima em acidente automobilístico, foi atendido em hospital da rede pública

do Município de Mar Azul e, por imperícia do médico que o assistiu, teve amputado um
terço de sua perna direita. Nessa situação hipotética, respondem pelo dano causado a
Antônio
a) o Município de Mar Azul e o médico, solidária e objetivamente.
b) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, regressivamente, em caso de
dolo ou culpa.
c) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, subsidiariamente.
d) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, solidária e subjetivamente.
6. Um paciente de um hospital psiquiátrico estadual conseguiu fugir da instituição em

que estava internado, ao aproveitar um momento em que os servidores de plantão
largaram seus postos para acompanhar um jogo de futebol na televisão. Na fuga, ao
pular de um viaduto próximo ao hospital, sofreu uma queda e, em razão dos ferimentos,
veio a falecer.
Nesse caso,
a) o Estado não responde pela morte do paciente, uma vez que não configurado o
nexo de causalidade entre a ação ou omissão estatal e o dano.
b) o Estado responde de forma subjetiva, uma vez que não configurado o nexo de
causalidade entre a ação ou omissão estatal e o dano.
c) o Estado não responde pela morte do paciente, mas, caso comprovada a
negligência dos servidores, estes respondem de forma subjetiva.
d) o Estado responde pela morte do paciente, garantido o direito de regresso contra
os servidores no caso de dolo ou culpa.
161
7. A fim de pegar um atalho em seu caminho para o trabalho, Maria atravessa uma área
em obras, que está interditada pela empresa contratada pelo Município para a reforma
de um viaduto. Entretanto, por desatenção de um dos funcionários que trabalhava no
local naquele momento, um bloco de concreto se desprendeu da estrutura principal e
atingiu o pé de Maria.
Nesse caso,
a) a empresa contratada e o Município respondem solidariamente, com base na
teoria do risco integral.
b) a ação de Maria, ao burlar a interdição da área, exclui o nexo de causalidade
entre a obra e o dano, afastando a responsabilidade da empresa e do Município.
c) a empresa contratada e o Município respondem de forma atenuada pelos danos
causados, tendo em vista a culpa concorrente da vítima.
d) a empresa contratada responde de forma objetiva, mas a responsabilidade do
Município demanda comprovação de culpa na ausência de fiscalização da obra.
8. José, acusado por estupro de menores, foi condenado e preso em decorrência da

execução de sentença penal transitada em julgado. Logo após seu recolhimento ao
estabelecimento prisional, porém, foi assassinado por um colega de cela.
Acerca da responsabilidade civil do Estado pelo fato ocorrido no estabelecimento
prisional, assinale a afirmativa correta.
a) Não estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do
Estado, porque está presente o fato exclusivo de terceiro, que rompe o nexo de
causalidade, independentemente da possibilidade de o Estado atuar para evitar o dano.
b) Não estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do
Estado, porque não existe a causalidade necessária entre a conduta de agentes do
Estado e o dano ocorrido no estabelecimento estatal.
c) Estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do
Estado, porque o ordenamento jurídico brasileiro adota, na matéria, a teoria do risco
integral.
d) Estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do
Estado, porque o poder público tem o dever jurídico de proteger as pessoas submetidas
à custódia de seus agentes e estabelecimentos.
162
16. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
16.1. Definição e classificações
Definição: denomina-se controle da Administração o poder-dever de fiscalização,

orientação e correção da atividade administrativa, por meio da atuação de órgãos
internos da própria Administração ou de outro Poder a quem incumba esse controle.
Essa atividade pode ser classificada, conforme a origem dos atos de controle em:
✓ Controle interno – é o exercido pelos próprios órgãos integrantes da estrutura

interna de cada Poder, sobre sua atividade administrativa. Casa um dos Poderes
(Executivo, Legislativo e Judiciário) deve possuir órgãos dedicados a essa
atividade, tais como as controladorias e corregedorias (vide art. 74 da CF)
✓ Controle externo – é exercido por um Poder sobre os atos praticados por outro
Poder. O controle externo pode ser feito pelo Legislativo e pelo Judiciário. Por
exemplo, o Congresso Nacional pode sustar os atos normativos do Poder
Executivo que extrapolem o poder regulamentar (art. 49, V da CF); o STF pode
suspender cautelarmente ou anular atos administrativos de quaisquer dos
Poderes, quando ilegais.
✓ Controle popular – é exercido pelos cidadãos, maiores interessados na

legitimidade da atuação estatal. Exemplos de instrumentos de controle popular:
a ação popular (art. 5º, LXXIII da CF) e a denúncia de irregularidades aos
Tribunais de Contas (art. 74, § 2º da CF).
Também se pode classificá-lo quanto ao momento de exercício em controle prévio ou

preventivo – aquele que se exerce antes da prática do ato administrativo – controle
concomitante – que se exerce durante a realização do ato administrativo – e o controle
posterior ou corretivo – que se pratica após o ato já ter sido consumado.
Quanto ao aspecto controlado, podem-se distinguir duas espécies: o controle de

legalidade – em que se examina apenas a conformidade do ato ao ordenamento
jurídico; e o controle de mérito – em que se verifica se a solução adotada, no exercício
de competência discricionária, é a que melhor atendeu ao interesse público.
O controle de mérito é realizado de forma mais ampla na atividade de controle interno,

pois o controle legislativo e jurisdicional do mérito das decisões adotadas pelas
autoridades administrativas é limitado, pois se trata do exercício de competência legal
atribuída a tais autoridades. Nos dias atuais, tem gerado bastante controvérsia a
atuação do Judiciário na revisão do mérito das decisões da Administração, o que vem a
ser conhecido como fenômeno do ativismo judicial.
163
16.2. Controle interno ou administrativo
É exercido, conforme vimos, pelas estruturas internas de cada Poder. Decorre do poder
de autotutela da Administração, mencionado pela famosa súmula 473 do STF:
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial.”
O controle interno pode ser iniciado de ofício ou por provocação do interessado. Os

meios mais comuns pelos quais o interessado pode provocar o controle da
Administração são as formas de direito de petição: pedidos de revisão, pedidos de
reconsideração, representações, denúncias, reclamações e impugnações
administrativas e recursos hierárquicos (próprios ou impróprios).
16.3. Controle externo pelo Poder Legislativo
O Poder legislativo exerce dois tipos de controle sobre a Administração:
✓ Controle político – por meio desse controle, o Legislativo limita a

preponderância natural do Poder Executivo, o que é referido pela doutrina como
sistema de “freios e contrapesos” entre os Poderes. Neste aspecto, compete ao
Legislativo autorizar e referendar atos do Poder Executivo (arts. 49, I, II, III, IV,
XIV, XVII; art. 52, III, IV, V, VI da CF), convocar autoridades e requisitar
informações (art. 50 da CF), julgar autoridades por crime de responsabilidade
(art. 52, I e II), instituir comissão parlamentar de inquérito (art. 58, § 3º) e sustar
os atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (art. 49, V).
✓ Controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial – é

realizado com o auxílio dos Tribunais de Contas (art. 70 da CF). Busca garantir a
correta utilização dos recursos públicos, verificando a legalidade, legitimidade e
economicidade da atuação administrativa. A Constituição assinala diversas
medidas de competência dos Tribunais de Contas, em seu art. 71, podendo-se
destacar a apreciação das contas do Executivo, incluindo o julgamento das
contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos –
inclusive particulares que recebam subvenções públicas. Os Tribunais de Contas
podem também sustar a execução de atos irregulares, quando não houver
revisão pelo órgão, que deverá ser previamente alertado (art. 71, IX e X). Quando
se tratar de contratos, a sustação deve ser feita diretamente pelo Poder
Legislativo (art. 71, § 1º).
164
16.4. Controle jurisdicional
As autoridades jurisdicionais podem examinar todo e qualquer ato administrativo, sob

o aspecto da legalidade (inclusive no tocante à observância de princípios como a
moralidade, razoabilidade e segurança jurídica). Essa apreciação não está sujeita ao
prévio esgotamento das instâncias administrativas e a quaisquer outros
condicionamentos, pois se trata de garantia constitucional de inafastabilidade da
apreciação jurisdicional (art. 5º, XXXV).
Conforme já dissemos, esse controle não pode interferir diretamente no mérito da

decisão discricionária, ou seja, não pode o juiz apreciar as razões de conveniência e
oportunidade adotadas pela autoridade para decidir, pois estaria violando o princípio
da independência e harmonia dos poderes (art. 2º da CF) e a própria lei que
estabeleceu a competência discricionária.
Cabe também observar que a análise da constitucionalidade do ato normativo editado

por autoridade da Administração pode ser feito pela via concentrada mediante ação
direta de inconstitucionalidade (art. 102, I, a, da CF), sendo que pela via difusa a
inconstitucionalidade somente pode ser pronunciada no âmbito dos Tribunais pela
maioria absoluta do pleno ou do órgão especial (art. 97 da CF).
Também é importante observar que o instituto da Súmula Vinculante (art. 103-A da CF,
introduzido pela EC 45/2004) permite que o Supremo Tribunal Federal, por maioria de
2/3 de seus membros edite enunciados sobre a interpretação constitucional de normas,
sendo que tal interpretação deve ser observada por todas as autoridades judiciais e
administrativas.
Quanto à atuação da Fazenda Pública (como é designada a Administração em juízo), vale

à pena observa a existência de algumas prerrogativas e privilégios:
✓ Juízo privativo – há diversas regras constitucionais e legais que estabelecem

competência de autoridades jurisdicionais específicas para as causas envolvendo
entes públicos (por exemplo, vide art. 106, 108, II e 109, I da CF, no que tange à
Administração Federal).
✓ Prazos especiais – o art. 188 do Código de Processo Civil estabelece que a
Fazenda Pública e o Ministério Público têm prazo em quádruplo para contestar
e em dobro para recorrer. Essa regra também se aplica às autarquias e fundações
públicas (Lei 9.469/97, art. 10).
✓ Duplo grau de jurisdição – por força do art. 475, I e II do CPC, as sentenças que
afetem o interesse das pessoas jurídicas de direito público somente produzirão
efeitos após a confirmação por tribunal (instituto da “remessa oficial”, também
conhecida como “recurso ex officio”).
✓ Processo especial de execução – no caso das pessoas de direito público, seus
bens são inalcançáveis pela constrição judicial, motivo pelo qual seus débitos são
executados por meio do instituto do precatório judicial, regulado no art. 100 da
CF.
165
✓ Prescrição quinquenal – por força do Decreto 20.910/32 (recepcionado com

força de lei pela CF/88) as pretensões veiculadas contra os entes de direito
público e prestadores de serviços públicos prescrevem em 5 (cinco) anos.
✓ Restrições a concessão de liminar e tutela antecipada – há diversos dispositivos
legais que limitam a concessão de liminar ou tutela antecipada que afetem a
atividade da Administração Pública. Ressalte-se que há instituto voltado
especialmente para salvaguardar os interesses da Administração, a suspensão
de tutela, liminar ou sentença, em caso de manifesto interesse público ou de
flagrante ilegitimidade e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e
à economia públicas (Lei 8.437/92)
✓ Restrições à execução provisória de decisões que tenham por objeto a
satisfação de interesses pecuniários de servidores, que somente poderão ser
executadas após o trânsito em julgado (Lei 9.494/97, art. 2º-B).
Os meios judiciais de controle da Administração Pública são variados, sendo que além
das ações de natureza comum (ordinárias, cautelares, etc.), há ações especialmente
dedicadas ao controle da atividade estatal:
✓ Habeas corpus – remédio constitucional que protege a liberdade física dos

indivíduos (art. 5º, LXVIII da CF)
✓ Habeas data – remédio constitucional dedicado a assegurar o conhecimento das
informações existentes sobre as pessoas em bancos de dados de caráter público,
permitindo também a retificação dessas informações (art. 5º, LXXII)
✓ Mandado de injunção – é o instrumento previsto na CF para garantir a eficácia
de direitos e liberdades constitucionais, na falta de norma regulamentadora (art.
5º, LXXI).
✓ Ação popular – por meio desse instrumento, qualquer cidadão poderá obstar ou
anular ato que seja lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa ou
a algum interesse público reconhecido na CF (art. 5º, LXIII)
✓ Mandado de segurança – é o instrumento destinado a garantir a integridade de
direito líquido e certo que seja ameaçado por autoridade. Pode ser impetrado
por indivíduo ou entidade de representação coletiva (art. 5º, LXIX e LXX da CF)
✓ Ação civil pública – embora possa servir também a controle de atos de
particulares que afetem os interesses transindividuais (interesses de caráter
geral, coletivos e difusos), tem sido muito utilizada para controle da
Administração Pública.
16.4.1. Improbidade administrativa
Um instituto relacionado ao controle jurisdicional da atividade administrativa é a

improbidade administrativa.
166
Definição: são atos de improbidade administrativa os praticados por agente público ou

terceiro que importem em: a) enriquecimento ilícito; b) prejuízo ao erário; ou c) que
atentem contra os princípios da Administração Pública.
A Lei Federal nº 8.429/92 tipifica as condutas de improbidade administrativa (arts. 9, 10

e 11) e estabelece o procedimento de responsabilização dos agentes ímprobos. Trata-
se de responsabilidade de natureza civil, sendo que o juiz, além do obrigar o
responsável a reparar o dano causado, poderá impor as seguintes sanções (art. 12):
✓ perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do agente

ímprobo.
✓ perda da função pública exercida pelo agente e a suspensão dos direitos

políticos, que pode variar de 3 a 10 anos, conforme a gravidade da improbidade.
Essas penas só produzirão efeitos após o trânsito em julgado da decisão.
✓ aplicação de multa civil que pode ser de até 3 vezes o valor do acréscimo
patrimonial, em caso de enriquecimento ilícito; de até 2 vezes o valor do dano,
no caso de dano ao erário; e de até 100 vezes a remuneração do agente, no caso
de violação dos princípios da Administração.
✓ proibição de contratar com a Administração ou de receber benefícios ou

incentivos fiscais ou creditícios, cujo prazo pode variar de 3 a 10 anos, conforme
a gravidade da improbidade.
Saliente-se que a responsabilização por improbidade administrativa não impede que

concomitantemente haja a responsabilização administrativa e penal dos envolvidos.
O sujeito ativo da improbidade é: a) o agente público, sendo que a lei conceitua de

maneira ampla, abrangendo inclusive aqueles que ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, exerçam funções de natureza pública (art. 2º da Lei 8.429/92); b) o
terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3º do mesmo diploma). Há hoje a
discussão, ainda não solucionada pelo STF no que tange à responsabilização de agentes
políticos por meio da referida lei.
Tem-se entendido que a ação de improbidade deve ser processada pelo rito da ação
civil pública (Lei 7.347/85), respeitados as peculiaridades estabelecidas na Lei 8.429/92.
São partes legítimas para propor a ação o Ministério Público e a pessoa jurídica
interessada, ou seja, aquela que sofreu o ato de improbidade. Pode-se solicitar em
caráter cautelar medidas como: a indisponibilidade ou o sequestro dos bens dos réus;
investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras
mantidas no exterior; e o afastamento do agente público do exercício do cargo,
emprego ou função, de maneira a garantir a instrução processual.
O prazo prescricional para ajuizar ação de improbidade é de: a) até cinco anos após o
término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; b)
o prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com
167
demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego
público. Esses prazos se referem apenas à pretensão de aplicar as sanções previstas na
Lei 8.429/92, não se aplicando à pretensão de reparar os danos causados em
decorrência do ato ímprobo, que, conforme interpretação do art. 37, § 5º da CF, é
considerada imprescritível.
Todavia, convém acompanhar esta matéria, visto que recentemente o STF reviu a
interpretação tradicional desse dispositivo, considerando prescritíveis as demandas
ressarcitórias que decorram de meros ilícitos civis – vide RE nº 669.069, julg.
03/02/2016, Rel. Min. Teori Zavascki. Tal julgamento não adentrou o tema da reparação
em atos de improbidade, que ficou a ser reexaminado pela Suprema Corte em outro
recurso, ainda indefinido: (RE 852475 – Tema nº 897).
16.5. Arbitragem como forma de resolução de conflitos envolvendo a Administração

Pública.
A arbitragem é uma forma de resolução de conflitos, no qual as partes litigantes elegem

uma pessoa ou instituição dotada de expertise e imparcialidade, que tomará a decisão
destinada a resolver o litígio. A decisão tomado pelo árbitro é reconhecida pela Lei
brasileira , com efeitos de título executivo e a adoção da arbitragem afasta a atuação do
Poder Judiciário, que somente pode controlar nulidades referentes ao processo arbitral,
não podendo alterar aquilo que foi nele decido.
No mundo empresarial, o recurso à arbitragem tem sido comum, especialmente por

duas razões: a celeridade do processo, evitando-se o demorado trâmite pelas instâncias
judiciais; e a expertise dos árbitros, geralmente escolhidos entre especialistas na matéria
sujeita ao arbitramento.
A adoção da arbitragem pela Administração Pública é matéria que vem suscitando

polêmicas, embora tenha sido objeto de previsão pelo legislador. Inicialmente, a Lei das
PPPs previu a adoção de mecanismos privados de resolução de conflitos, "inclusive a
arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307,
de 23 de setembro de 1996, para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao
contrato" (Lei nº 11.079/2004, art. 11, III). Posteriormente, a Lei nº 11.196/2005
acrescentou norma de idêntico teor no art. 23-A na Lei de Concessões (Lei nº 8.987/95).
A Lei nº 13.129/2015, alterando a Lei de Arbitragem (Lei nº 9.307/96), passou a admitir

o uso da arbitragem, de maneira genérica, ao prever: que "a administração pública
direta e indireta poderá utilizar-se da arbitragem para dirimir conflitos relativos a
direitos patrimoniais disponíveis" (art. 1º, § 1º). Assim, a partir da vigência desse
diploma, o uso de arbitragem não se restringe mais aos contratos de PPP e concessões,
podendo ser empregada também nos contratos administrativos regidos pela Lei nº
8.666/93.
A citada lei também estabelece que "a autoridade ou o órgão competente da

administração pública direta para a celebração de convenção de arbitragem é a mesma
168
para a realização de acordos ou transações a arbitragem envolvendo a Administração

Pública" (art. 1º, § 2º) e que "a arbitragem que envolva a administração pública será
sempre de direito e respeitará o princípio da publicidade" (art. 2º, § 3º). Exclui-se assim,
o uso da chamada "arbitragem por equidade", em que o árbitro não se atém às normas
jurídicas regentes da relação, bem como fica afastada a possibilidade de adoção de sigilo
que possa impedir o acesso a informações de interesse público.
Todavia, certamente ainda haverá dúvidas e polêmicas relativas ao uso da arbitragem,

especialmente na definição de quais são os "interesses patrimoniais disponíveis" que
possam vir a ser arbitrados, tendo em vista o possível contraste com princípio da
indisponibilidade do interesse público que é um dos fundamentos centrais do Direito
Administrativo.
1. Acerca do controle da administração pública, assinale a opção correta.
a) Cabe à assembleia legislativa de cada estado da Federação exercer o controle

financeiro do governo estadual e das prefeituras, com o auxílio do tribunal de contas do
estado respectivo.
b) A prerrogativa atribuída ao Poder Legislativo de fiscalizar a receita, a despesa e
a gestão dos recursos públicos abrange somente os atos do Poder Executivo, estando
excluídos dessa apreciação os atos do Poder Judiciário.
c) No exercício de suas funções constitucionais, cabe ao Tribunal de Contas da
União julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, bem como as contas daqueles que
provocarem a perda, o extravio ou outra irregularidade que cause prejuízo ao erário
público.
d) O controle judicial da atividade administrativa do Estado é sempre exercido a
posteriori, ou seja, depois que os atos administrativos são produzidos e ingressam no
mundo jurídico.
2. Em um processo instaurado pelo tribunal de contas para analisar um contrato de

execução de obras firmado por determinada prefeitura, no qual foram denunciadas
irregularidades no pagamento de medições, a empreiteira contratada, por petição,
apresentou defesa e solicitou a realização de perícia contábil nas faturas emitidas em
decorrência do contrato, com o objetivo de justificar a correção dos pagamentos que
lhe foram feitos. O tribunal de contas não recebeu a defesa e negou o solicitado pela
concessionária. Considerando essa situação hipotética, assinale a opção correta.
a) Tendo os processos no tribunal de contas natureza jurisdicional e, não,
administrativa, a concessionária deveria ter sido considerada como litigante e, portanto,
com direito ao contraditório e à ampla defesa.
169
b) A decisão do tribunal de contas está de acordo com a lei, porque se trata de um

processo administrativo no âmbito desse tribunal, de controle externo apenas das
pessoas públicas e dos agentes públicos, não sendo a empreiteira parte nesse processo.
c) Se no Regimento Interno do Tribunal de Contas não houver disposição que
ampare a pretensão da concessionária, considera-se correto o posicionamento desse
tribunal.
d) O tribunal de contas não deveria ter tomado essa decisão, visto que o direito à
prova é uma concretização da garantia constitucional do devido processo legal, aplicável
a todos os processos administrativos.
3. O INSS, em processo administrativo, concluiu, com base em entendimento antigo e

recorrente na autarquia, que a servidora pública Kátia deveria ressarcir determinada
quantia aos cofres públicos. A referida servidora recorreu e, quando ainda pendente o
julgamento do recurso administrativo, o INSS tomou ciência de decisão do STF proferida
em sede de reclamação, na qual se consagrava o entendimento de que o servidor, em
casos análogos ao de Kátia, não tem o dever de ressarcir a quantia. Nessa decisão, o STF
entendeu ter sido violado enunciado de súmula vinculante.
Com referência a essa situação hipotética e com enfoque nos reflexos da súmula
vinculante no processo administrativo, assinale a opção correta.
a) O INSS deve seguir o entendimento firmado na súmula vinculante e adequar suas
futuras decisões ao enunciado da súmula.
b) Ao julgar o processo administrativo, a autoridade pode proferir decisão sem
abordar a questão relativa à súmula caso entenda que esta não seja aplicável à espécie.
c) A autoridade responsável pelo julgamento do processo administrativo não se
sujeita à responsabilização pessoal caso não ajuste a decisão administrativa
reiteradamente aplicada ao comando da súmula.
d) Os enunciados de súmula vinculante só vinculam o Poder Judiciário, com exceção
do STF, e a administração direta, não abarcando as autarquias.
4. Assinale a opção correta no que se refere à lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis
aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.
a) Os atos de improbidade administrativa somente serão punidos quando
praticados por agentes públicos que sejam também servidores públicos.
b) São três as espécies genéricas de improbidade administrativa: os atos de
improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, os que causam lesão
ao erário e os que atentam contra os princípios da administração pública.
c) Reputam-se como agentes públicos para fins de sanção decorrente da prática de
improbidade administrativa apenas os que exercem mandato, cargo, emprego ou
função administrativa permanente e mediante remuneração.
170
d) Caso o ato de improbidade configure também sanção penal ou disciplinar, não

serão impostas ao ímprobo as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa,
para que não ocorra bis in idem, ou seja, dupla punição pelo mesmo fato.
5. Após conclusão de licitação do tipo menor preço, conduzida por uma autarquia
federal para a contratação de serviços de limpeza predial, sagrou-se vencedora a
sociedade “LYMPA”, que ofereceu a melhor proposta. O dirigente da autarquia,
entretanto, deixou de adjudicar o objeto à sociedade vencedora e contratou com outra
sociedade, pertencente ao seu genro, para realizar o serviço por um preço mais baixo
do que o oferecido pela sociedade vencedora. O Ministério Público ajuizou ação de
improbidade contra o dirigente da autarquia.
A partir do caso apresentado, assinale a afirmativa correta.
a) A improbidade administrativa não está configurada, uma vez que não restou
configurado enriquecimento do agente público.
b) O resultado da ação de improbidade dependerá da apuração financeira de
eventual prejuízo aos cofres do ente público.
c) A propositura da ação de improbidade é admissível, ainda que não haja
prejuízo ao erário e nem enriquecimento do agente público.
d) A ação de improbidade somente é aceita em relação aos atos expressamente
tipificados na Lei nº 8.429/1992, o que não atinge a contratação direta sem licitação.
(OAB Nacional - Prova 2014-1)
6. Cristina, cidadã brasileira comprometida com a boa administração, descobre que

determinada obra pública em sua cidade foi realizada em desacordo com as normas que
regem as licitações públicas, com vistas a beneficiar um particular amigo do prefeito. De
posse de cópias do processo administrativo que comprovam a situação, pretende
ingressar com medida judicial para a proteção do patrimônio público.
Para combater tal situação, Cristina deverá
a) ingressar com ação civil pública, que é o meio apto a sanar a lesividade ao
patrimônio público.
b) propor ação penal privada subsidiária da pública para condenar o prefeito e o
particular beneficiado e reparar os prejuízos causados aos cofres públicos.
c) impetrar mandado de segurança coletivo para amparar direito líquido e certo
seu e de todos os cidadãos aos princípios da legalidade e moralidade.
d) ingressar com ação popular apta a proteger o patrimônio público indevidamente
lesado.
171
7. As contas do Prefeito do Município X não foram aprovadas pelo Tribunal de Contas

do Estado. Dentre outras irregularidades, apurou-se o superfaturamento em obras
públicas.
Sobre o controle exercido pelas Cortes de Contas, assinale a afirmativa correta.
a) O parecer desfavorável emitido pelo Tribunal de Contas do Estado pode ser
superado por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
b) A atuação do Tribunal de Contas configura exemplo de controle interno dos atos
da Administração Pública.
c) A atuação do Tribunal de Contas do estado somente será possível até que haja a
criação de um Tribunal de Contas do Município, por lei complementar de iniciativa do
Prefeito.
d) As contas do Prefeito estarão sujeitas à atuação do Tribunal de Contas somente
se houver previsão na Lei Orgânica do Município.
8. O Estado X está ampliando a sua rede de esgotamento sanitário. Para tanto, celebrou
contrato de obra com a empresa “Enge-X-Sane”, no valor de R$ 50.000.000,00
(cinquenta milhões de reais). A fim de permitir a conclusão das obras, com a extensão
da rede de esgotamento a quatro comunidades carentes, o Estado celebrou termo
aditivo com a referida empresa, no valor de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais),
custeados com recursos transferidos pela União, mediante convênio, elevando, assim,
o valor total do contrato para R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais).
Considerando que foram formuladas denúncias de sobrepreço ao Tribunal de Contas da

União, assinale a afirmativa correta.
a) O Tribunal de Contas da União não tem competência para apurar eventual
irregularidade, uma vez que se trata de obra pública estadual, devendo o interessado
formular denúncia ao Tribunal de Contas do Estado.
b) O Tribunal de Contas da União não tem competência para apurar eventual
irregularidade, mas pode, de ofício, remeter os elementos da denúncia para o Tribunal
de Contas do Estado.
c) O Tribunal de Contas da União é competente para fiscalizar a obra e pode
determinar, diante de irregularidades, a imediata sustação da execução do contrato
impugnado.
d) O Tribunal de Contas da União é competente para fiscalizar a obra e pode indicar
prazo para que o órgão ou a entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade.
9. O Ministério Público do Estado W ajuizou ação de improbidade administrativa contra

um ex-governador, com fundamento no Art. 9º da Lei nº 8.429/1992 (ato de
improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito), mesmo passados
172
quase 3 (três) anos do término do mandato e 6 (seis) anos desde a suposta prática do
ato de improbidade que lhe é atribuída.
Nesse caso,
a) o ex-governador está sujeito, dentre outras sanções, à perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ao ressarcimento integral do dano e à suspensão
dos direitos políticos pelo período de oito a dez anos.
b) a ação de improbidade está fadada ao insucesso, tendo em vista que não podem
ser réus de tal demanda aqueles que já não ocupam mandato eletivo e nem cargo,
emprego ou função na Administração.
c) a ação de improbidade está fadada ao insucesso, tendo em vista que já
transcorreram mais de 3 (três) anos desde o término do exercício do mandado eletivo.
d) é imprescritível a ação de improbidade destinada à aplicação das sanções
previstas na Lei nº 8.429/1992, e, por essa razão, o ex-governador pode sofrer as
cominações legais, mesmo após o término do seu mandato.
10. Determinado órgão da administração pública indireta (autarquia municipal)

consultou seu procurador sobre a possibilidade de utilizar-se da arbitragem para dirimir
litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis com uma sociedade empresária.
Com base na hipótese apresentada, assinale a afirmativa correta.
a) A arbitragem é incompatível com a administração pública, pois todas as questões
que envolvem entes públicos possuem interesses vinculados de toda a coletividade, não
sendo, portanto, disponíveis os direitos patrimoniais envolvidos.
b) Não é possível a instituição da arbitragem pela administração pública indireta,
apenas por órgãos da administração pública direta e, nesse caso, a autoridade
competente para a celebração de convenção de arbitragem é a mesma para a realização
de acordos ou transações.
c) Tanto os órgãos integrantes da administração pública direta quanto indireta
poderão utilizar-se da arbitragem, que poderá ser de direito ou de equidade, a critério
das partes, e respeitará o princípio da publicidade.
d) É possível a utilização da arbitragem pela administração pública direta ou
indireta, e, uma vez instituída quando aceita a nomeação pelo árbitro, se for único, ou
por todos, se forem vários, haverá a interrupção da prescrição, retroagindo à data do
requerimento de sua instauração.
11. O diretor-presidente de uma construtora foi procurado pelo gerente de licitações de

uma empresa pública federal, que propôs a contratação direta de sua empresa, com
dispensa de licitação, mediante o pagamento de uma “contribuição” de 2% (dois por
cento) do valor do contrato, a ser depositado em uma conta no exterior. Contudo, após
consumado o acerto, foi ele descoberto e publicado em revista de grande circulação.
A respeito do caso descrito, assinale a afirmativa correta.
173
a) Somente o gerente de licitações da empresa pública, agente público, está sujeito

a eventual ação de improbidade administrativa.
b) Nem o diretor-presidente da construtora e nem o gerente de licitações da
empresa pública, que não são agentes públicos, estão sujeitos a eventual ação de
improbidade administrativa.
c) O diretor-presidente da construtora, beneficiário do esquema, está sujeito a
eventual ação de improbidade, mas o gerente da empresa pública, por não ser servidor
público, não está sujeito a tal ação.
d) O diretor-presidente da construtora e o gerente de licitações da empresa pública
estão sujeitos a eventual ação de improbidade administrativa.
174
GABARITO DAS QUESTÕES

Cap. 1 – Administração Pública
Cap. 2 – O regime jurídico-administrativo e os princípios da Administração

Pública
1-D; 2; C; 3-D.
Cap. 3 – Poderes da Administração

1-D; 2-A; 3-B; 4-D; 5-A.
Cap. 4 – Organização da Administração Pública

1-C; 2-B.
Cap.5 – Atos administrativos

1-A; 2-C; 3-D; 4-C; 5-C; 6-D; 7-C; 8-C.
Cap. 6 – Administração Indireta

1-D; 2-C; 3-B; 4-C; 5-C; 6-B; 7-D; 8-D; 9-C; 10-A; 11-A; 12-C.
Cap. 7 – Processo administrativo

1-C; 2-C; 3-A; 4-B; 5-D.
Cap. 8 – Licitações
1-D; 2-B; 3-C; 4-D; 5-B; 6-B; 7-A; 8-C; 9-C; 10-D.
Cap. 9 – Contratos Administrativos

1-C; 2-B; 3-D; 4-A; 5-B.
Cap. 10 – Bens Públicos

1-A; 2-D; 3-C; 4-B.
Cap. 11 – Serviços Públicos

1-A; 2-C; 3-B; 4-D; 5-B; 6-C; 7-C.
175
Cap. 12 – Entidades paraestatais e terceiro setor.

1-A; 2-C; 3-D; 4-B.
Cap. 13 – Agentes Públicos

1-C; 2-D; 3-B; 4-A; 5-D; 6-C; 7-B; 8-C; 9-D; 10-D.
Cap. 14 – Restrições à propriedade privada

1-D; 2-A; 3-C; 4-C; 5-D; 6-A; 7-C; 8-B; 9-A; 10-B
Cap. 15 – Responsabilidade extracontratual do Estado

1-A; 2-A; 3-C; 4-B; 5-B.
Cap. 16 – Controle da Administração Pública

1-C; 2-D; 3-A; 4-B; 5-C; 6-D; 7-A.
176
BIBLIOGRAFIA BÁSICA EM DIREITO ADMINISTRATIVO
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 27ª Ed. rev.
e atual. São Paulo, Malheiros, 2010.
__________. Discricionariedade e controle judicial. 2ª Ed. São Paulo, Malheiros,
1998.
CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo, Atlas,
2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 25ª Ed. São Paulo, Atlas, 2012.
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os princípios
fundamentais. 2ª Ed. São Paulo, Malheiros, 1999.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 17ª edição, atualizada por Fabrício
Mota. São Paulo, Saraiva, 2012.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4ª Ed. rev. e atual. São
Paulo, Saraiva, 2010.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 19ª Ed. rev. e atual. São Paulo,
RT, 2015.
__________. O Direito Administrativo em evolução. São Paulo, RT, 1992.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª ed. São Paulo,
Malheiros, 1992.
NOHARA, Irene Patricia. Direito Administrativo. 4ª Ed. São Paulo, Atlas, 2014.
PESTANA, Márcio. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro, Elsevier, 2008.
177

Direito Administrativo descomplicado

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CARLOS JOSÉ TEIXEIRA DE TOLEDO

Qual a utilidade desse livro?

Temos, portanto, o dever de respondê-la, nessa nota introdutória.

1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1. Estado e Administração Pública

E o que seria a Administração Pública? A Administração é uma das facetas da atuação do

1.2. Funções estatais

As funções estatais podem ser divididas em

b) Função jurisdicional – é a atividade pela qual se decidem de forma definitiva os litígios

A função administrativa compreende, portanto, uma variedade enorme de atividades, tais

Acho que já entendemos o que é a função administrativa. Porém, conceituá-la é tarefa

Definição: A função administrativa consiste no exercício de poderes, pelo Estado e seus

➢ Atenção! Uma informação importante é que, embora a Constituição faça a separação

Todos os Poderes exercem a função administrativa, na medida em que necessitam se

1.3. Definição de Administração Pública

O termo Administração Pública pode ter dois sentidos distintos.

1.4. Diferença entre Administração e Governo

Embora tenham uma certa proximidade de significados, devemos diferenciar os conceitos de

✓ A atividade governamental (governo, em sentido objetivo) será estudada de forma

1.5. Usos da palavra Administração

Quanto à esfera governamental:

• Administração Federal – se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes da

Quanto à forma como é exercida a função administrativa:

• Administração centralizada: quando a função administrativa é exercida diretamente

Quanto à forma de organização administrativa:

• Administração Direta: expressão consagrada na Constituição, para se referir às

1.6. Evolução histórica do Direito Administrativo

Nas cidades-estados gregas – o maior exemplo é Atenas – começa a se esboçar a distinção

O império romano herda esse sistema, sofisticando-o e baseando-se especialmente na

No final da Idade Média, surgem as primeiras monarquias de caráter nacional, gerando os

O desenvolvimento do Estado-nação moderno, inicialmente sob o governo de monarcas

✓ Não havia propriamente “Estado” como entidade separada da pessoa do governante

✓ A isto é, em classes juridicamente diferenciadas (nobreza, clero e povo);

✓ Ideologicamente, essa estrutura era sociedade se estruturava em “estados”,

Ao longo de três séculos (XVI ao XVIII), manifestaram-se transformações dessa estrutura

✓ Concepção da personalidade do Estado, distinta da do soberano – o que se revela por

✓ O crescimento e a especialização da estrutura burocrática acaba por limitar a

✓ A ideia de uma sociedade estratificada é questionada pelos pensadores iluministas,

✓ A ideia de soberania se transfere da pessoa do monarca para a nação.

✓ Afirma-se a crença na necessidade de limitação do poder absoluto, por meio da

➢ Organização estatal pela Constituição

➢ Submissão do Estado à legalidade

➢ Governo de caráter representativo

Nos países da tradição da common law (direito consuetudinário), não houve o

✓ dos movimentos de reivindicação social, que vieram a superar o modelo do Estado

✓ das crises do capitalismo, que exigiram o surgimento de um Estado Intervencionista,

1.7. Direito Administrativo

Segundo Odete Medauar, “o direito administrativo é o conjunto de normas e princípios que

1.7.2. Situação do Direito Administrativo na Ciência Jurídica:

O Direito Administrativo é um ramo específico e autônomo do Direito Público e possui intensa

1.7.3. Fontes do Direito Administrativo:

✓ As leis administrativas, produzidas em todos os níveis da Federação.

✓ Os regulamentos, atos normativos e pareceres produzidos por autoridades

✓ A jurisprudência, com destaque para as Súmulas Vinculantes, editadas pelo STF.

2. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO E OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1. O interesse público

Para entendermos o regime jurídico administrativo - que, conforme veremos é um conjunto

O interesse público é um termo-chave em nossa disciplina. É um conceito de difícil definição,

• Interesse público primário – que coincide com os interesses maiores da coletividade,

2.2. O regime jurídico-administrativo.

Em sua concepção contemporânea, a Administração não é um fim em si mesma. Ela é um

Os poderes ou competências da Administração são, portanto poderes-deveres. Ou seja, são