Garantias dos Particulares

Introdução:
Com o presente post, tenho como objetivo principal dar a conhecer o que são as garantias dos
particulares e quais são, como tal irei primeiramente realizar um breve enquadramento
histórico, seguindo-se de uma noção geral de garantias dos particulares, a sua importância,
em que classificações se dividem, finalizando com uma exposição de cada espécie de garantia
dos particulares.
Enquadramento Histórico:
Nos primórdios da Administração Pública, esta tinha um cariz autoritário e de policiamento,
o que não era compatível com a atribuição de direitos, liberdades e garantias aos particulares,
no entanto, com um novo Modelo de Estado Social[1] existe uma profunda transformação,
não só do modelo de organização política, mas também da Administração Pública. O modelo
de Estado Social implica uma grande transformação, em que deixa de existir uma
Administração agressiva e apenas centrada em si, para ser mais prestadora e ter mais atenção
face aos interesses e direitos dos particulares, o que se traduz numa atribuição de direitos,
liberdades e garantias para estes. O Estado de Direito democrático vai exigir que sejam
facultados aos cidadãos meios de defesa e de garantias dos seus direitos fundamentais,
mesmo se for contra o próprio Estado, como tal estas garantias exigem uma consagração
constitucional[2].
Garantias dos Particulares:
Nas palavras do Professor Freitas do Amaral, podemos definir garantias dos particulares
como “meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar as violações
do direito objetivo, as ofensas dos direitos subjetivos ou dos interesses legítimos dos
particulares, ou o demérito da ação administrativa, por parte da Administração Pública”[3],
mas nesta aceção é possível distinguir três tipos de garantias, em primeiro lugar as garantias
preventivas (têm como objetivo evitar violações da Administração) e garantias reparadoras
(pretendem reparar atuações da Administração já realizadas, quer seja através da eliminação
do ato ilegal, quer através da aplicação de sanções ou indeminizações, entre outras), em
segundo lugar as garantias do direito objetivo (o seu principal objetivo é defender o
ordenamento objetivo contra atos ilegais da Administração) e as garantias dos particulares
(defender os direitos subjetivos ou interesses legítimos dos particulares de atos
administrativos que os violem ou prejudiquem) e por fim as garantias de legalidade
(pretendem prevenir/reparar ofensas ao bloco da legalidade em vigor) e garantias de mérito
(prevenir/reparar critérios e regras de boa administração a adotar), mas com este estudo o
foco principal são as garantias dos particulares. O Professor João Caupers, opta por uma
definição mais sucinta em que, descreve as garantias como “meios jurídicos de defesa dos
particulares contra a administração pública”[4] e por último, temos a noção do Professor
Marcelo Rebelo de Sousa em que “as garantias dos administrados constituem direitos
subjetivos que visam primordialmente proteger um bem consistente na prevenção ou sanção
da violação de direitos e de interesses legítimos desses administrados, provocada por
comissão ou omissão da Administração Pública”[5].
Tendo em consideração estas definições, é notório que as garantias dos particulares, têm um
papel muito importante na relação entre os particulares/administrados e a Administração, uma
vez que estas, atribuem aos particulares poderes jurídicos que permitem que eles se defendam
e se protejam das atuações ilegais e abusadoras que a Administração pode ter para com eles.
A meu ver, apesar de as garantias dos particulares não os colocarem numa situação de
igualdade face à Administração, coloca-os numa posição que os permite salvaguardar melhor
os seus interesses. Estas garantias por sua vez, subdividem-se consoante um critério de
efetivação, em garantias políticas, administrativas e contenciosas, de acordo com o órgão a
que a sua efetivação é confiada.
Garantias Políticas:
As garantias políticas, são efetivadas por órgãos políticos do Estado que se encontram
previstos na Constituição, como tal, existe desde logo uma variedade de aspetos que se
podem classificar como garantias para os particulares, como por exemplo, aspetos
decorrentes da forma politica adotada pelo país, quer pelo seu sistema de governo que
possibilita a separação de poderes, quer pelo seu regime político que reconhece o Estado de
Direito, mas mais do que estas garantias de legalidade, há ainda outras, que recaem sobre
meios de fiscalização governativa, como a fiscalização da constitucionalidade das leis[6], a
aprovação anual do Orçamento de Estado e das contas públicas[7], entre outras, mas estas são
classificadas principalmente, como garantias do ordenamento constitucional ou garantias
subjetivas dos cidadãos. As garantias políticas, destinadas para a proteção dos particulares em
casos concretos e individuais e que apenas nestes se repercutem, são o direito de petição e o
direito de resistência.
O direito de petição, consagrado no artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa
(doravante CRP), consiste na possibilidade qualquer particular se poder dirigir aos órgãos
competentes com o objetivo de assegurar a proteção dos seus direitos e interesses e o
cumprimento da lei ou do interesse geral, este direito é exercido perante qualquer órgão de
soberania. No que diz respeito ao direito de resistência, consagrado no artigo 21.º da CRP,
este concede aos particulares a possibilidade de resistir a ordens que ofendam os seus
direitos, liberdades e garantias, como por exemplo recusarem-se ao pagamento de impostos
(resistência passiva), ou afastarem uma agressão quando não é possível recorrer à autoridade
pública (resistência defensiva). O exercício deste direito deve ser realizado com obediência
ao princípio constitucional da proporcionalidade na sua tripla dimensão (adequação,
necessidade e não excesso de meios).
Todavia, estas garantias não são suficientes, pois não abrangem um número suficiente de
casos e dentro desses não abrangem todos os aspetos relevantes e apenas podem ser utilizadas
com estas especificidades. Também não as podemos considerar seguras, visto que o critério
de apreciação utilizado é a conveniência política o que não garante, uma proteção imparcial
assente em juízos jurídicos dos direitos e interesses dos lesados.
Garantias Administrativas:
As garantias administrativas, são efetivadas pela Administração Pública através das suas
decisões e atuações. Consistem na faculdade dos administrados impugnarem atos praticados
ilegalmente pela Administração, com o objetivo principal de originarem uma a revogação,
modificação ou suspensão do ato praticado. Estas garantias assentam na ideia de que é
vantajoso existirem mecanismos que permitam realizar um controlo da atividade da
administrativa de forma a assegurar o respeito pela legalidade[8] e pela boa
administração[9] e simultaneamente assegurar o respeito pelos interesses legítimos e direitos
dos particulares. Do ponto de vista da proteção jurídica, são mais eficazes do que as garantias
políticas, pois os órgãos quando atuam não têm motivações políticas, apenas devem ser
obedientes à lei, o que garante a proteção dos interesses dos lesados face a ideologias
políticas, outro aspeto em que as garantias administrativas são mais vantajosas é no facto de a
atuação da Administração Pública não ter repercussões a nível nacional, isto é, produzem
efeitos jurídicos e sociais, mas apenas no caso concreto, porém, esta modalidade de garantias
não é totalmente satisfatória, pois não se encontra excluída da possibilidade de intervenções
motivadas por preocupações políticas.
Podemos distinguir, dentro das garantias administrativas, as garantias de tipo petitório e as
garantias de tipo impugnatório, a principal diferença entre ambas é que as primeiras têm na
sua base um pedido, não existindo um ato administrativo já praticado, e as segundas têm
como base uma impugnação fundamentada com vista à revogação, anulação ou modificação,
de um ato administrativo já praticado. Existem, assim três tipos de garantias administrativas:
garantias petitórias, garantias impugnatórias e as queixas ao “Provedor de Justiça”.
As garantias petitórias subdividem-se em cinco espécies:
 Direito de petição – pressupõe a necessidade de consulta sobre algo ou falta de um ato
administrativo e como tal concede ao particular a possibilidade de realizar pedidos à
Administração Pública para que esta tome decisões, preste informações ou
disponibilize o acesso aos seus arquivos ou processos pendentes; neste direito, no
entendimento do Professor Freitas de Amaral, podemos ainda incluir: o “direito de
reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos” (CPA, art.184.º,n.º1,al.b), o
“direito à informação” (CPA, arts.82.º e 85.º), o “direito de consulta do processo”
(CPA, arts. 83.º e 85.º), o “direito à informação não procedimental” (CPA, art.85.º) e o
“direito à informação pública geral” (CRP, art. 48.º, n. º2)[10].
 Direito de representação – pressupõe a existência de uma decisão, tomada pela
Administração, já existente, o particular não pretende revogar ou impugnar a decisão,
mas pede para que esta seja reconsiderada ou pede uma confirmação escrita da mesma
de forma que possa excluir a responsabilidade, de quem a vai ter que cumprir, caso se
verifiquem consequências negativas.
 Direito de denúncia – consiste na faculdade de dar a conhecer a um órgão/agente
administrativo a ocorrência de uma situação sobre a qual esta autoridade tem o dever de
investigar; pode ter como objeto o comportamento de uma entidade, mas não se cinge
apenas a isso, isto é, pode-se denunciar uma situação irregular, mas tal não significa
que se está obrigatoriamente a denunciar o responsável pela situação.
 Direito de queixa – permite ao particular queixar-se do comportamento de alguém, com
vista a desencadear o poder sancionatório da Administração, a qualquer entidade que se
encontre sujeita a este, ou seja, o particular pretende abrir um processo que tem como
resultado final a aplicação de uma sanção a uma entidade (pessoa coletiva ou singular)
– é uma modalidade de denúncia, em que o seu objeto é o comportamento de uma
entidade.
 Direito de oposição administrativa – o particular tem o direito de pedir à Administração
que considere o seu ponto de vista, quer face a pedidos feitos por contrainteressados,
quer face a pedidos realizados pela própria Administração; não há uma obrigação de
decisão de acordo com a oposição, mas existe uma obrigação de ouvir e ponderar sobre
as oposições e caso se decida em contrário a Administração deve fundamentar a sua
decisão.
As garantias impugnatórias[11], podem ser utilizadas mediante meios administrativos de
natureza impugnatória (CPA, arts. 184.º, n. º1 e 185.º, n.º3), sendo que a legitimidade para
praticar estes atos apenas é reconhecida aos particulares, que considerem que os seus direitos
subjetivos ou interesses legítimos foram lesados pelos atos em causa, e a quem possa intervir
procedimentalmente para defender interesses difusos (CPA, art.186.º, n.º1), não podem no
entanto, nos termos do art.186.º, n.º2 do CPA, reclamar aqueles que tenham aceitado um ato
administrativo depois de ser praticado. É possível identificar quatro modalidades de garantias
impugnatórias:
 Reclamação – a impugnação é realizada perante o autor do ato impugnado, uma vez
que se considera que se este o praticou também o poderá rever, anular ou modificar, ao
analisar melhor o assunto, ao ponderar os argumentos apresentados e ao considerar
novas consequências que não se tinham previsto; pode-se reclamar qualquer ato
administrativo, exceto atos já antes revistos ou impugnados, a não ser que se
fundamente em omissão de pronúncia, art.191.º, n.º2 do CPA; a reclamação suspende o
prazo de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, retomando o seu curso
após a notificação da decisão proferida ou após o decorrer do prazo (CPA, art.190.º,
 n.º3), mas tal não impede o interessado de propor ações administrativas na pendência
de impugnação administrativa ou de propor providências cautelares (CPA, art. 190.º,
n.º4); a reclamação deve ser feita no prazo de 15 dias, se a lei não dispuser um prazo
diferente, nos termos do art.191.º, n.º3 do CPA e o órgão competente deve decidir num
prazo de 30 dias (CPA, art.192.º, n.º2), sendo que, se os prazos passarem e o órgão
nada disser, nos termos do art.192.º,n.º3 do CPA, o interessado pode utilizar o meio de
tutela adequado para satisfazer a sua pretensão.
 Recurso hierárquico – pedido de reapreciação ao superior hierárquico do autor do ato
que está a ser impugnado pois este é um ato administrativo ilegal ou existe a prática de
um ato ilegalmente omitido por este (CPA, art.197.º,n.º1); este recurso apresenta uma
estrutura tripartida entre: o recorrente (particular que interpõe o recurso), o recorrido
(órgão subalterno de quem se recorre a decisão) e o órgão decisório (órgão superior
para quem se recorre e que deve decidir o recurso); para existir este recurso tem de
existir obrigatoriamente uma hierarquia, um subalterno que pratica ou omite um ato
administrativo e esse subalterno não pode gozar de competência exclusiva derivada da
lei; estes recursos podem ser fundamentados por legalidade ou por mérito,
respetivamente, quando o particular alegar que existiu ilegalidade ou inconveniência do
ato administrativo impugnado ou da omissão do ato requerido, se alegar ambos os
fundamentos, estamos perante um recurso misto; podemos ainda distinguir entre
recursos hierárquicos necessários e facultativos consoante, o recurso seja indispensável
para que se possa impugnar contenciosamente um ato verticalmente definitivo ou
quando o recurso de que já cabe a ação contenciosa, já diz respeito a um ato vertical
definitivo ou à sua omissão ilegal, é necessário ainda ter em conta que se o recurso for
necessário este apresenta um efeito suspensivo do ato decorrido, mas se for facultativo
tal não se verifica (CPA, art.189.º); o recurso hierárquico tem de ser dirigido ao mais
elevado superior hierárquico do autor do ato (CPA, art.194.º, n.º1); relativamente ao
prazo do recurso, devemos ter em conta que, se estivermos perante um recurso em que
o objeto é a impugnação de um ato que requer que o interessado seja notificado, o
prazo só pode começar a partir da data da notificação (CPA, art.188.º,n.º1), porém, o
disposto no art.198.º, n.º1 do CPA estabelece que quando a lei não fixar prazo, este é de
30 dias, podendo ser prorrogado num máximo de 60 dias, como mencionado no n.º2 do
mesmo artigo, mas se o recurso tiver como objeto a contestação da omissão ilegal de
um ato o prazo conta-se desde a data do incumprimento do dever da decisão (CPA,
art.188.º, n.º3); em último lugar, este tipo de recurso pode ser rejeitado, nos casos
previstos no art.196.º do CPA, mas pode-se igualmente negar o provimento quando o
julgamento do recurso não é favorável, do ponto de vista do recorrente, ou pode-se
conceder o provimento, quando o julgamento é favorável para o recorrente, o que faz
com que o ato possa ser revogado, anulado, modificado ou substituído (CPA, art.197.º).
 Recurso hierárquico impróprio – a impugnação é dirigida, não aos superiores
hierárquicos do autor do ato, mas sim às autoridades administrativas, que pertencem à
mesma pessoa coletiva, que exercem poderes de supervisão perante o autor do ato, isto
é, o recurso realiza-se de um órgão de uma pessoa coletiva pública para outro órgão da
mesma pessoa coletiva, não podendo existir entre ambos uma relação hierárquica, mas
têm de existir poderes de supervisão de uma pessoa sobre a outra (CPA, art.176.º, n.º1);
pode ser fundado na ilegalidade ou no demérito do ato administrativo, mas apenas nos
casos previstos na lei (CPA, art.199.º, n.º1).
 Recurso tutelar[12] – a impugnação é realizada face a um ato praticado, por um órgão
de uma entidade pública, perante uma outra entidade pública que exerce poderes de
tutela ou de superintendência; apresenta um caracter excecional, só é possível quando
permitido por lei (CPA, art.199.º, n. º1, alínea c) e apenas pode ter como fundamentos a
 inconveniência ou inoportunidade/omissão do ato e a modificação ou substituição
somente é possível quando a lei estabelece tutela de mérito.
Relativamente à queixa ao “Provedor de Justiça[13]”, o Provedor de Justiça é um órgão
independente que funciona fundamentalmente para controlo da legalidade administrativa,
como tal, os particulares perante uma decisão de má administração, de demora excessiva na
resolução do problema ou em casos de injustiças (que não constituem ilegalidades da
Administração) recorrem a esta alta autoridade, para que o problema em causa seja estudado
e sejam dirigidas recomendações às autoridades competentes.
Este órgão não apresenta poderes decisórios, apenas possui poderes persuasórios, não pode,
portanto, anular, revogar ou substituir atos administrativos, apenas pode formular
recomendações jurídicas, regendo-se pelo informalismo, procurando a verdade e o
esclarecimento dos factos, e pelo contraditório, não podendo contrariar nem censurar outro
órgão administrativo sem lhe conceder o direito de se defender. Não obstante, o facto do seu
poder ser apenas persuasivo, este tem o direito de denunciar as autoridades que não seguem
as suas recomendações, através de notas oficiosas, conferências de empresa ou tornando o
seu relatório anual público.
Garantias Contenciosas:
As garantias contenciosas, correspondem à forma mais eficaz de defesa dos interesses
legítimos dos particulares e dos seus direitos subjetivos, como tal, são efetivadas por tribunais
comuns ou por tribunais administrativos, aparecem numa lógica de evitar que os interesses e
direitos dos particulares sejam regidos por fins políticos, assegurando como tal a
imparcialidade.
As garantias contenciosas, em matéria de gestão pública, são quanto: aos regulamentos
administrativos, aos atos administrativos, aos contratos administrativos/contratos públicos, ao
reconhecimento de direitos, qualidades ou situações, às operações materiais da
Administração, garantias de carácter urgente e outras garantias. Estas garantias permitem que
os particulares acumulem diferentes pedidos, desde que estes sejam conexos.[14]
Conclusão:
Em suma, podemos constatar que a Administração concede uma multiplicidade de garantias
aos particulares (garantias políticas, administrativas e contenciosas) o que permite que estes
se protejam da própria Administração Pública de violações aos seus direitos e interesses
legítimos que esta possa cometer. Estas garantias visam uma proteção dos particulares, mas a
modalidade política e a administrativa não conseguem garantir uma total eficácia na sua
atuação, pois por vezes opta-se pela preferência de motivos políticos em detrimento da
proteção dos particulares, no entanto, devemos ter em mente que, mesmo existindo algumas
desvantagens, o fim que estas garantias alcançam é muito mais vantajoso.

[1] O estado autolimita-se e auto-organiza-se através da lei, fim do séc. XIX e início do séc. XX.
[2] Artigos 266º/1 e 268º da Constituição da República Portuguesa
[3] D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 4.ªed., Coimbra, Almedina, 2021, reimpr.,
p. 625
[4] J. CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 10.ªed., Lisboa, Âncora, 2009, p.376
[5] M. Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I, edição de Pedro Ferreira, Lisboa, 1995, pp.535-536
[6] Artigo 277.º da Constituição da República Portuguesa e seguintes
[7] Artigo 105º da Constituição da República Portuguesa e seguintes
[8] Artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo
[9] Artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo
[10] FREITAS DO AMARAL, Curso, II, pp. 632 – 633
[11] Artigos 191º a 199º do CPA
[12] Artigo 199.º, n.º 3, 4 e 5
[13] O Provedor de Justiça encontra-se consagrado no artigo 23.º da CRP e na Lei n.º 9/91, de 9 abril (alterada
pelas Leis n.º 30/96 de 14 de agosto e 52-A/2005 de 10 de outubro)
[14] Artigo 4.º, n. º1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos

Bibliografia:
João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo,10ªed., Lisboa, Âncora,2009
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4ªed., reimp.2021,
Coimbra, Almedina
Isa Filipa António, Manual Teórico – Prático de Direito Administrativo, 3ªed

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