APOSTILA DE DIREITO ADMINISTRATIVO

PARA

TÉCNICO DO MPU
ÁREA ADMINISTRATIVA

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Conteúdo:

1. Atos Administrativos

2. Contratos Administrativos

3. Licitações
3.1. Lei 8.666/93 (Lei das Licitações e Contratos Administrativos)

4. Servidor Público
4.1. Lei 8.112/90 (Regime Jurídico Único dos Servidores), comentado
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A apostila completa de Direito Administrativo para o concurso

do MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO tem 141 páginas.
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TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO

CONCEITOS

Segundo Hely Lopes Meirelles: "Ato administrativo é toda manifestação unilateral de

vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria".

J. Cretella Junior apresenta uma definição partindo do conceito de ato jurídico. Segundo
ele, ato administrativo é "a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no
exercício regular de suas funções, ou por qualquer pess oa que detenha, nas mãos, fração de
poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar,
resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa".
Para Celso Antonio Bandeira de Mello é a "declaração do Estado (ou de quem lhe faça
as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de
prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei, a
título de lhe dar cumprimento, a sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional".
Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e instruções, e
atos convencionais, como os contratos administrativos.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é "a declaração do Estado ou de
quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico
de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário".
A distinção deste último conceito dos demais é que nele só se incluem os atos que produzem
efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, quanto ao conteúdo, se aproxima mais da
lei, afastando, também, os atos não produtores de efeitos jurídicos diretos, como os atos materiais e os
enunciativos.

• Traços Característicos do Ato Administrativo:

I - posição de supremacia da Administração;
II - sua finalidade pública (bem comum);
III - vontade unilateral da Administração.

REQUISITOS (ELEMENTOS OU PRESSUPOSTOS) DE VALIDADE

Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, são cinco os requisitos necessários à validade dos atos
administrativos, 3 vinculados (Competência, Finalidade e Forma) e 2 discricionários (Motivo e Objeto).

Competência

Nada mais é do que a delimitação das atribuições cometidas ao agente que pratica o ato. É
intransferível, não se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou delegada, se existir autorização
legal.
Em relação à competência, aplicam-se, pois, as seguintes regras:
I - decorre sempre da lei;
II - é inderrogável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo com terceiros;
III - pode ser objeto de delegação de avocação, desde que não se trate de competência
exclusiva conferida por lei.
 Agente competente é diferente de agente capaz, aquele pressupõe a existência deste - todavia,
capacidade não quer dizer competência, já que este "não é para quem quer, mas, sim, para quem
pode".
O ato praticado por agente incompetente é inválido por lhe faltar um elemento básico de sua
perfeição, qual seja o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração.

Finalidade

É o resultado que a Administração pretende atingir com a prática do ato e efeito mediato,
enquanto o objeto é imediato.
Não se confunde com o motivo porque este antecede a prática do ato, enquanto a finalidade
sucede a sua prática, já que é algo que a Administração quer alcançar com sua edição.
Há duas concepções de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde à consecução de
um resultado de interesse público (bem comum) outra, em sentido estrito, é o resultado específico que
cada ato deve produzir, conforme definido em lei.
É o legislador que define a finalidade do ato, não existindo liberdade de opção para o
administrador.
Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pública, o ato será ilegal, por desvio de poder (ex.:
desapropriação para perseguir inimigo político).

Forma Legal ou Forma Própria

No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevância que no Direito
Privado, já que a observância à forma e ao procedimento constitui garantia jurídica para o
administrador e para a Administração. E pela forma que se torna possível o controle do ato
administrativo.
Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na concepção restrita da forma, considera-
se cada ato isoladamente e, na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento
(sucessão de atos administrativos da decisão final).
A observância à forma não significa, entretanto, que a Administração esteja sujeita a formas
rígidas e sacramentais. O que se exige é que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja
passível de verificação. Normalmente, as formas são mais rigorosas quando estão em jogo direito
dos administrados (ex.: concursos públicos, licitações e processos disciplinares).
Até mesmo o silêncio significa forma de manifestação de vontade, quando a lei o prevê.

Forma é o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se

apresenta.

Motivo ou Causa

E a situação fática ou jurídica cuja ocorrência autoriza ou determina a prática do ato. Não deve
ser confundido com motivação do ato que é a exposição dos motivos, isto é, a demonstração de que
os pressupostos de fato realmente existiram.
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes o administrador fica vinculado aos motivos
declinados para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração de sua ocorrência, mesmo que não
estivesse obrigado a explicitá-los.
Quando o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com a faculdade
discricionária de praticá-lo sem motivação, mas se o tiver, vincula-se aos motivos expostos
passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem verdadeiros.

Teoria dos Motivos Determinantes

Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo.

Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento,
de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam em sua nulidade.
Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a
motivação, ficará ela vinculada ao motivo declinado e o ato só será válido se os motivos forem
verdadeiros.
Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de verba. Se, logo após a exoneração,
nomear-se outro funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo por vício quanto ao motivo.
Objeto ou Conteúdo

É o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispõe.

Assim como o ato jurídico, requer:
- objeto lícito, possível, certo e moral;
Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas
ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Por ele a administração manifesta seu poder e sua
vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes.

ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS)

Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem atributos que os

diferenciam dos atos privados e lhes conferem características peculiares.
São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, imperatividade e auto-
executoriedade.

Presunção de Legitimidade

Esta característica do ato administrativo decorre do princípio da legalidade que informa toda
atividade da Administração Pública.
Além disso, as exigências de celeridade e segurança das atividades administrativas justificam a
presunção da legitimidade, com vistas a dar à atuação da Administração todas as condições de
tornar o ato operante e exeqüível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas.
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade do ato
administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, não tendo ela,
porém, o condão de suspender a eficácia que do ato deriva.
Somente através do procedimento judicial ou na hipótese de revisão no âmbito da
Administração, poderá o ato administrativo deixar de gerar seus eleitos.
Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de todo o iter
estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrínsecas e
extrínsecas.
Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia, podendo, no entanto,
não ser ainda exeqüível, em virtude da existência de condição suspensiva, como a homologação,
o visto, a aprovação.
Somente após cumprida a condição, adquirirá o atoa exeqüibilidade, tornando-se operante e
válido.
A eficácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao passo que a exeqüibilidade é a
disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus efeitos finais.
A perfeição do ato se subordina à coexistência da eficácia e exeqüibilidade, requisitos
obrigatórios.

Perfeição = Eficácia + Exeqüibilidade

Imperatividade

A imperatividade é um atributo próprio dos atos administrativos normativos, ordinatórios,

punitivos que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução.
O descumprimento do ato sujeita o particular à força impositiva própria do Poder Público, ou
seja, à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário.
A imperatividade independe de o seu destinatário reputar válido ou inválido o ato, posto que
somente após obter o pronunciamento da Administração ou do Judiciário é que poderá furtar-se à
obediência da determinação administrativa.

Auto-Executoriedade

Consiste na possibilidade de a própria Administração executar seus próprios atos, impondo

aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinações neles consubstanciadas.
Este atributo é mais específico, próprio, se exterioriza com maior freqüência nos atos
decorrentes do poder de polícia, em que se determina a interdição de atividades, demolição de
prédios, apreensão e destruição de produtos deteriorados.
 Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuação eficaz e pronta da Administração, não
podendo, por isso, a sua execução ficar à mercê da manifestação ou da autorização de outro poder
ou de outros órgãos.
A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitações, eis que não se aplica às penalidades de
natureza pecuniária, como as multas decorrentes de infrações a obrigações tributárias.
Também a utilização deste atributo administrativo fica a depender de a decisão que se
pretenda executar ter sido precedida de notificação, acompanhada do respectivo auto
circunstanciado, através dos quais se comprove a legalidade de atuação do Poder Público.
O administrado, porém, não poderá se opor à execução do ato, alegando violação de normas
ou procedimentos indispensáveis à validade da atuação administrativa. Eventual irresignação deverá
ser endereçada ao Poder Judiciário, através de procedimentos próprios e, obtida a liminar, ficará o
ato com sua execução sobrestada até final julgamento da lide.

CLASSIFICAÇÃO

Os atos administrativos são classificados, quanto aos seus destinatários, em atos gerais e
individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de
império e de gestão e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e
discricionários.

Quanto aos Destinatários

Atos Gerais

São os que possuem caráter geral, abstratos, impessoais, com finalidade normativa
alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato abrangida por seus preceitos.
Tais atos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não ensejando a possibilidade
de ser invalidados por mandado de segurança, através do Poder Judiciário, salvo se de suas normas
houver ato de execução violador de direito líquido e certo.
Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade.
Os efeitos externos de tais atos só se materializam com a sua publicação no órgão de
divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que não os possua, hipótese em
que a publicidade será alcançada com a sua afixação em local acessível ao público.

Atos Individuais

São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma situação jurídica
particular.
Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam direitos subjetivos,
circunstância que impede a administração de revogá-los, conforme resulta extreme de dúvida do
verbete n° 473, da Súmula do STF.
Entretanto, a Administração pode anular atos individuais quando verificada a ocorrência de
ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera direitos.
Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua publicação, podendo a
publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando se tratar de atos de efeitos internos ou
restrito a seus destinatários.
Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriação, decreto de nomeação.

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