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DIREITO ADMINISTRATIVO:
Atos Administrativos
Aula-resumo para concursos públicos
Coisas do Direito
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1. Atos Administrativos
De início, é necessário diferenciar ato da Administração (gênero) de ato administrativo
(espécie). O primeiro é “todo ato praticado no exercício da função administrativa” 1 e tem sentido mais
amplo, dividindo-se em diversos outros atos.
Usaremos a sistematização de DI PIETRO:
a. Atos de direito privado: compra e venda e locação;
b. Atos políticos: sujeitos a regime jurídico-constitucional, como o veto a um projeto de lei e o
indulto. Estão fora do âmbito do controle jurisdicional abstrato, mas, quando eivados de vícios de
legalidade ou constitucionalidade, admitem, de forma excepcional, controle judicial. Por isso, não é
suficiente a alegação de que se trata de ato político para tolher o controle judicial;
c. Atos materiais: não contêm manifestação de vontade e envolvem mera execução da atividade
pública, como a apreensão de uma mercadoria ou a demolição de um imóvel;
d. Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor: também não contêm manifestação de
vontade que produza efeitos jurídicos, como certidões e pareceres; limitam-se a atestar um fato
(enunciativos ou de conhecimento) ou à emissão de uma opinião sobre dado assunto (atos de
opinião);
e. Atos normativos: atos de efeitos gerais e concretos, como decretos e regimentos;
f. Contratos;
g. Ato administrativo: “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle
pelo Poder Judiciário”.2
Ao dizer que produz efeitos imediatos, diferencia o ato administrativo do ato normativo, bem
como dos atos não produtores de efeitos jurídicos diretos, como os materiais e os enunciativos. E ao
fazer menção ao regime jurídico de direito público, exclui os atos de direito privado praticados pelo
Estado.
1
DI PIETRO, 2018, p. 225.
2
DI PIETRO, 2018, p. 230.
3
DI PIETRO, 2018, p. 232.
1
Já a presunção de veracidade está relacionada à verdade dos fatos alegados pela Administração,
também até prova em contrário.
Ambas são, portanto, presunções relativas, que podem ser desfeitas.
Por isso:
4. Tipicidade. É o “atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados”7, tendo por fundamento o
princípio da legalidade (a Administração só pode fazer aquilo que é permitido por lei).
Mesmo para os atos discricionários a lei define os limites em que a discricionariedade poderá
ser exercida.
4
DI PIETRO, 2018, p. 232.
5
DI PIETRO, 2018, p. 232.
6
DI PIETRO, 2018, p. 234.
7
DI PIETRO, 2018, p. 235.
2
1. Sujeito. É a pessoa capaz e competente para a prática do ato administrativo. A Constituição
Federal atribui competência para tanto às pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios), ao
passo que as leis conferem competência a órgãos e servidores.
Consoante a lição de DI PIETRO, a competência é “o conjunto de atribuições das pessoas
jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo”. 8 A competência é inderrogável e decorre
sempre de lei.
3. Forma. É a exteriorização do ato aliada a todas as formalidades que devem ser observadas
durante o processo de formação da vontade da Administração. 10
A Lei 9.784/99 – Lei do Processo Administrativo se mostrou bem flexível quanto à forma dos
atos praticados no âmbito do processo administrativo federal, ao prescrever o seguinte:
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão
quando a lei expressamente a exigir.
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local
de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver
dúvida de autenticidade.
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão
administrativo.
O silêncio administrativo também pode representar uma manifestação de vontade, caso haja
consequência jurídica atribuída por lei, embora se discuta acerca de sua natureza: ato administrativo
ou fato administrativo.
A forma do ato administrativo é integrada pela motivação (“exposição dos fatos e do direito que
serviram de fundamento para a prática do ato”11).
Por fim, pelo princípio da instrumentalidade da forma, entende-se que esta não é essencial ao
ato, mas instrumental, tendo por fim alcançar o interesse público. Por isso, o vício de forma é, em regra,
sanável.
4. Finalidade. É o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato, ou seu
efeito mediato, definido previamente pelo legislador.
8
DI PIETRO, 2018, p. 237.
9
Embora alguns autores façam distinção entre objeto (coisa sobre a qual o ato dispõe) e conteúdo (disposição jurídica).
10
DI PIETRO, 2018, 240.
11
DI PIETRO, 2018, p. 242.
3
O vício de finalidade acarreta a ilegalidade do ato, por desvio de poder ou de finalidade.
Exemplo clássico é o da remoção do servidor a título de punição, e não com vistas ao interesse público.
Discricionariedade e vinculação
Fala-se que o poder ou ato da Administração é vinculado quando a lei não deixa opções: diante
de certos requisitos, a Administração é obrigada a agir de maneira específica, tendo o particular direito
subjetivo a exigir a prática de tal ato da autoridade pública.
Por outro lado, quando a lei não define todos os aspectos da atuação administrativa, deixando
certa margem de liberdade de decisão à autoridade pública para optar por uma dentre várias soluções
válidas, o poder ou ato será discricionário. A escolha é feita segundo critérios de oportunidade e
conveniência, que não são absolutos, pois alguns aspectos são impostos por lei.
A propósito, a doutrina costuma dizer que competência, forma e finalidade são elementos
sempre vinculados (embora, a rigor, a forma possa ser discricionária, dependendo do que prescrever a
lei). Já o objeto (conteúdo) e o motivo do ato administrativo podem ser discricionários ou vinculados.
12
DI PIETRO, 2018, p. 243.
4
Segundo DI PIETRO, o motivo será discricionário quando a lei não o definir ou quando utilizar
noções vagas, os chamados conceitos jurídicos indeterminados, que devem ser apreciados pela
Administração Pública (“falta grave”, “procedimento irregular”). 13 Mas há casos em que o motivo é
vinculado, a exemplo da aposentadoria compulsória aos 75 anos de idade para servidores titulares de
cargos efetivos.
O objeto ou conteúdo será vinculado quando a lei estabelecer só um como possível para atingir
determinado fim, e discricionário quando estabelecer vários objetos para atingir o mesmo fim.
Exemplo: a prática de tal conduta pode ser punida com penas de suspensão ou de multa. 14
No que tange ao controle pela Administração Pública, a doutrina costuma dizer que o ato
vinculado é analisado somente sob o aspecto da legalidade, enquanto o ato discricionário o é sob os
aspectos da legalidade e do mérito (conveniência e oportunidade, que só existe em alguns elementos
do ato discricionário).
Modernamente, defende-se a possibilidade de controle judicial dos atos administrativos
discricionários, sobretudo no tocante à razoabilidade e proporcionalidade em relação aos fins, bem
como no que diz respeito à moralidade. Segundo DI PIETRO, “quando se diz que o Judiciário pode
controlar o mérito do ato administrativo, essa afirmação tem que ser aceita em seus devidos termos: o
que o Judiciário pode fazer é verificar se, ao decidir discricionariamente, a autoridade
administrativa não ultrapassou os limites da discricionariedade. Por outras palavras, o juiz
controla para verificar se realmente se tratava de mérito. As decisões judiciais que invalidam atos
discricionários por vício de desvio de poder, por irrazoabilidade ou desproporcionalidade da decisão
administrativa, por inexistência de motivos ou de motivação, por infringência a princípios como os da
moralidade, segurança jurídica, boa-fé, não estão controlando o mérito, mas a legalidade do ato” 15.
Contudo, quando a lei deixa opções de escolhas válidas ao administrador público, não pode o
Judiciário se imiscuir em tal decisão, reputada legítima, pois, assim, estaria controlando o mérito do ato
administrativo.16
13
DI PIETRO, 2018, p. 247.
14
DI PIETRO, 2018, p. 248.
15
DI PIETRO, 2018, p. 251.
16
DI PIETRO, 2018, p. 251.
5
Usurpação de função: alguém pratica ato sem estar investido no cargo, emprego ou
função, com dolo. É crime definido no art. 328 do Código Penal.
Excesso de poder: a pessoa legalmente investida no cargo, emprego ou função (agente
público), embora competente para praticar o ato, excede os limites de sua competência.
Exemplos: o policial que excede no uso da força ou a autoridade que aplica penalidade
mais grave que não é de sua atribuição. 17 É espécie de abuso de poder (gênero), ao lado
do desvio de poder (vício quanto à finalidade). Em regra, causa nulidade da atuação
administrativa, exceto quando se tratar de incompetência quanto à pessoa que não
seja exclusiva. Neste caso, o ato será anulável, autorizando sua convalidação.18
Função de fato: a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo,
emprego ou função, mas a sua situação tem aparência de legalidade. Ex.: servidor que
continua no cargo após o prazo da aposentadoria compulsória. O ato é tido como válido,
para proteger a boa-fé do administrado. Ademais, para que o Estado não enriqueça
ilicitamente, a remuneração não precisa ser restituída.
A doutrina cita duas espécies de agentes de fato (aqueles que exercem uma função de fato):
1) Agente putativo: o sujeito é investido na função pública com violação das normas legais, mas
há a aparência de legalidade;
2) Agente necessário: o sujeito age em estado de necessidade pública e assume funções
públicas temporariamente, agindo como se fosse o servidor competente.
b) incapacidade: o sujeito pratica o ato sob suspeição ou impedimento. Nos termos da Lei
9.784/99:
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se
tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge
ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à
autoridade competente, abstendo-se de atuar.
17
DI PIETRO, 2018, p. 272.
18
DI PIETRO, 2018, p. 279.
19
MAZZA, 2018, p. 329.
6
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave,
para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima
ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros,
parentes e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito
suspensivo.
2. Objeto. Haverá vício quando o objeto for proibido por lei, diverso do previsto em lei,
materialmente impossível, juridicamente impossível, imoral ou incerto em relação aos destinatários.
A doutrina afirma que o objeto materialmente impossível causa a inexistência do ato
administrativo, enquanto o juridicamente impossível enseja a nulidade do ato, salvo se configurar
crime, quando será inexistente.22
4. Motivo. Haverá vício quando o motivo do ato administrativo for inexistente ou falso.
20
DI PIETRO, 2018, p. 273.
21
DI PIETRO, 2018, p. 273.
22
MAZZA, 2018, p. 328.
23
DI PIETRO, 2018, p. 274.
24
MAZZA, 2018, p. 328.
7
Quando o vício é sanável ou convalidável, o caso é de nulidade relativa; quando não é possível
o saneamento ou a convalidação, a consequência é a nulidade absoluta.25
A convalidação, pois, é o suprimento do vício existente em um ato praticado em desacordo com
a lei, com efeitos retroativos à data da prática do ato.
Nem todos os atos são convalidáveis. Confira-se o entendimento majoritário:
Quanto ao sujeito: admite-se a convalidação em caso de vício de incompetência quanto
à pessoa, salvo se se tratar de ato de competência exclusiva.26
Quanto à forma: admite-se a convalidação, se não for a forma essencial à validade do
ato.27
Quanto ao motivo: não é possível a convalidação.
Quanto à finalidade: não é possível a convalidação.
Quanto ao objeto: não é possível a convalidação, mas sim a conversão, que implica a
substituição de um ato inválido por outro, válido, com efeitos retroativos à data do ato
original. Exemplo: concessão de uso feita sem licitação pode ser convertida para
permissão precária.28
Portanto, são os seguintes requisitos para a convalidação: a. a existência de vícios sanáveis
(forma, quando esta não for essencial à validade do ato, e competência, salvo se for competência
exclusiva ou em razão da matéria); e b. ausência de prejuízo à Administração Pública e a terceiros.
Nesse sentido:
Lei 9.784/99, Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados pela própria Administração.
25
DI PIETRO, 2018, p. 277.
26
STJ, REsp 1.348.472/RS, j. em 21/05/2013.
27
DI PIETRO, 2018, p. 279.
28
DI PIETRO, 2018, p. 280.
8
Forma Exteriorização do ato Inobservância da Ato anulável, exceto se Sim, salvo se
aliada a todas as forma a forma for essencial a forma for
formalidades que devem (nulo) essencial
ser observadas durante
o processo de formação
da vontade da
Administração
Motivo Pressuposto de fato Inexistência ou Ato nulo Não
(acontecimentos fáticos) falsidade do
e de direito (dispositivo motivo
legal) que serve de
fundamento ao ato
administrativo
Finalidade Resultado que a Desvio de Ato nulo Não
Administração quer finalidade
alcançar com a prática
do ato, ou seu efeito
mediato, definido
previamente pelo
legislador
Objeto Efeito jurídico imediato 1. Materialmente 1. Ato inexistente Não, mas
do ato administrativo, impossível 2. Ato nulo, salvo se admite
que deve ser lícito, 2. Juridicamente configurar crime conversão
possível, determinado impossível (inexistente)
e moral.
29
DI PIETRO, 2018, p. 256.
9
Cuidado: para DI PIETRO, a nomeação do Procurador-Geral da República pelo Chefe do
Executivo é o ato principal, enquanto a aprovação prévia pelo Senado é o ato acessório, pressuposto
daquele, tratando-se de hipótese de ato composto.30 Contudo, para CARVALHO FILHO, situação
semelhante – a investidura do Ministro do STF, que se dá com a aferição pelo Senado Federal e com a
posterior escolha pelo Presidente da República – configura ato complexo.31
Atos complexos: resultam da manifestação de vontade conjugada de dois ou mais
órgãos. As duas vontades são homogêneas e formam um ato único, como o decreto que
é assinado pelo Chefe do Executivo e referendado pelo Ministro de Estado. A
manifestação do último órgão ou agente é elemento de existência do ato complexo.
Somente após ela, o ato se torna perfeito e ingressa no mundo jurídico.
Outro exemplo importante é o da aposentadoria do servidor público, que exige manifestação
do órgão de origem e a aprovação do Tribunal de Contas. O ato começa a produzir efeitos desde o
primeiro momento, mas só estará perfeito e acabado após a aprovação. 32 Por isso, não se impõem
contraditório e ampla defesa no primeiro momento:
Súmula Vinculante 3: “Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”
30
DI PIETRO, 2018, p. 256.
31
CARVALHO FILHO, 2014, p. 132.
32
“O ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal
de Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração.”
(STF, MS 24.997, j. 2-2-05).
10
Atos gerais: descrevem uma determinada situação fática e atingem pessoas sem
individualizá-las, isto é, todas aquelas que se encontram na mesma situação. Para DI
PIETRO, são os atos normativos, como regulamentos e resoluções.33
Atos individuais: são os que produzem efeitos jurídicos no caso concreto, especificando
as pessoas que serão atingidas por eles, a exemplo da nomeação e da demissão, ainda que
de vários servidores ao mesmo tempo.
4. Quanto à exequibilidade:
Ato imperfeito: não completou o ciclo de formação. O prazo prescricional não corre
enquanto o ato não se torna perfeito.
Ato pendente: está sujeito a condição ou termo para que possa produzir efeitos, embora
já tenha completado seu ciclo de formação.
Ato consumado: já exauriu seus efeitos, não mais podendo ser impugnado na via
administrativa ou judicial.
33
DI PIETRO, 2018, p. 257.
34
DI PIETRO, 2018, p. 259.
35
CARVALHO FILHO, 2014, p. 143.
11
AUTORIZAÇÃO Ato unilateral e discricionário Ato constitutivo de direito
LICENÇA Ato unilateral e vinculado Ato declaratório de direito preexistente
36
DI PIETRO, 2018, p. 262.
37
MELLO, 2008, p. 436-8.
12
Não podem ser revogados os seguintes atos:
1. Atos vinculados, pois nestes não há aspectos de conveniência e oportunidade;
2. Atos cujos efeitos já estão exauridos, já que a revogação não retroage;
3. Ato cuja competência está exaurida, a exemplo do ato que foi objeto de recurso, o qual
se encontra pendente de julgamento pela instância superior (a autoridade que praticou o
ato não tem mais competência para revogá-lo);
4. Atos enunciativos, aqueles como certidões, que têm seus efeitos estabelecidos pela lei;
5. Atos que integram um procedimento, em razão da preclusão que ocorre com a prática
de cada novo ato;
6. Atos que geram direitos adquiridos, conforme a Súmula 473-STF: “A administração
pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial”.
e) Anulação. É o desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade.
Como o ato era desconforme com a lei desde o início, a anulação produz efeitos retroativos (ex
tunc) à data em que foi o ato emitido.
A anulação pode ser feita pela própria Administração Pública (Súmula 473-STF, novamente),
respeitado o contraditório se afetar interesses ou direitos de terceiros, ou pelo Judiciário, mediante
provocação dos interessados.
Aliás, além das ações tradicionais, o art. 103-A da CF instituiu o regime das súmulas vinculantes
e trouxe nova possibilidade de anulação de atos administrativos (§ 3º). A lei que regulamentou tal
dispositivo – Lei 11.417/06 – dispõe o seguinte:
Art. 7o Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula
vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo
Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.
38
DI PIETRO, 2018, p. 269. Em posição inovadora, CARVALHO FILHO advoga a tese do dever de anular os atos ilegais, que seria a
regra, aliado ao também dever de manter os atos ilegais quando ultrapassado o prazo adequado para invalidá-lo (decadência) ou
quando consolidados os efeitos produzidos pelo ato (teoria do fato consumado) (2018, p. 160). De toda forma, ambos os autores
concordam que a regra é o dever de anular.
13
Súmula 473-STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial”.
Lei 9.784/99, Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de
vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos.
(...) Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.
A mesma lei traz o prazo de decadência (que não se interrompe nem se suspende) para que a
Administração declare a nulidade de ato administrativo ilegal:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da
percepção do primeiro pagamento.
Assim, a regra é que a Administração Pública Federal disponha de prazo de 5 anos para anular um ato
administrativo ilegal, contados da data em que o ato foi praticado. Excepciona-se a contagem do prazo em caso
de má-fé (não há prazo decadencial para a anulação) ou se houver uma afronta direta e flagrante à Constituição
Federal, já que esta hipótese seria enquadrada como evidente ausência de boa-fé (STF, MS 26.860/DF, j. em 2.4.14
– Informativo 741).
Se o ato anulatório implicar invasão à esfera jurídica dos interesses individuais dos administrados, será
preciso respeitar o contraditório e a ampla defesa por meio da prévia instauração de procedimento
administrativo (STF, RE 946.841-AgR, j. em 18.11.16; STJ, AgInt no AgRg no AREsp 760.681/SC, j. em 3.6.19).
Atente-se para a novel Súmula 633-ST: “A Lei n. 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao prazo
decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, pode ser
aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente norma local e específica que regule a
matéria.”
39
MAZZA, 2018, p. 354.
14
Quanto à anulação, em regra, não há o dever de a Administração Pública indenizar o particular
prejudicado, salvo se este comprovar que sofreu dano especial, sem que tivesse colaborado para
tanto.40
REVOGAÇÃO ANULAÇÃO
Motivo Conveniência e oportunidade Ilegalidade
Natureza Decisão discricionária Decisão vinculada (em regra)
Alcance Atos discricionários Atos discricionários e vinculados
Efeitos Prospectivos (ex nunc) Retroativos (ex tunc)
Prazo Não tem 5 anos (em regra)
Competência Somente a Administração Administração e Poder Judiciário
40
MAZZA, 2018, p. 356.
15