CURSO ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO P/ POLÍCIA FEDERAL

PROFESSOR: LEANDRO CADENAS

AULA 4

7. ATOS ADMINISTRATIVOS

Tudo aquilo que fazemos no nosso dia-a-dia chamamos atos. Alguns atos,
em especial, produzem efeitos jurídicos, ou seja, interessam ao estudo do
Direito. São os atos jurídicos1, sempre manifestações da vontade humana.
Uma espécie deles é o ato administrativo.
Assim, atos administrativos são aqueles advindos da vontade da
Administração Pública na sua função própria, com supremacia perante o
particular, sob as regras do regime jurídico administrativo2, de forma
unilateral, já que os bilaterais são ditos contratos administrativos. Seguindo
o tradicional conceito de Hely Lopes Meirelles, “ato
administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria”.
Para Maria Sylvia Z. di Pietro, é “a declaração do Estado ou de quem o
represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância
da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle
pelo Poder Judiciário”.
Ressalte-se que a produção de atos administrativos não é exclusividade
do Poder Executivo, ainda que seja sua principal função. Os demais
Poderes, como se sabe, também praticam esses atos, nas suas funções
secundárias. Para que fique patente a diferença, em suas atividades
primordiais, o Poder Judiciário produz atos judiciais (dizer o Direito ao
caso concreto) e o Legislativo, atos legislativos (produção de leis em
sentido genérico).
Guarde bem isso: atos administrativos são aqueles produzidos por qualquer
Poder, no exercício da função administrativa.
Além disso, são também atos administrativos aqueles praticados por quem
represente o Estado, como é o caso dos concessionários e permissionários
de serviços públicos.
Não são dessa espécie os atos praticados pela Administração Pública em
igualdade de condições com o particular, ou seja, seguindo as regras do
Direito Civil ou Comercial, como a emissão de um cheque ou locação de um
imóvel. São ditos simplesmente atos privados praticados pela Administração
Pública.
Os atos praticados pela Administração Pública, sem a utilização do atributo
de império de poder público são ditos atos de gestão.

1
Assim dizia o art. 81 do Código Civil de 1916, sem dispositivo correspondente no CC/2002:
“Todo o ato lícito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos, se denomina ato jurídico”.
2
Aula 1, item 3.

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7.1 FATOS E ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

Os atos da Administração Pública são divididos em:

I – materiais: também chamados fatos administrativos, são meras
ações de implementação da função administrativa, como manter a
cidade limpa ou cortar uma árvore. Não pretende produzir efeitos
jurídicos, ainda que isso possa ocorrer, como o dever de indenizar, em
caso de prejuízo causado ao particular. Então, enquanto o ato produz
efeitos jurídicos, o fato não tem essa finalidade. É apenas a atividade
material, a execução concreta das funções da Administração Pública. A
construção de uma lombada (fato) pode originar-se do deferimento de
um pedido do particular (ato) ou em face do cumprimento de uma
ordem de serviço da Administração (ato). Aos fatos administrativos,
por óbvio, não se aplica a teoria geral dos atos administrativos aqui
estudada, como elementos, atributos etc.
II – jurídicos: são os que, como já visto, produzem efeitos jurídicos.
Tais efeitos podem seguir as regras do Direito Público, e assim se
denominam atos administrativos, ou do Direito Privado.

7.2 FORMAÇÃO

Como já sabemos, o ato é uma manifestação de vontade. No caso,

manifestação da Administração Pública.
Para sua formação, necessitam de cinco elementos fundamentais, vistos a
seguir. A falta de qualquer deles leva à nulidade do ato, como regra.

7.3 ELEMENTOS

Requisitos ou elementos de validade são as parcelas que compõem o

esqueleto do ato, de presença quase sempre obrigatória, sob pena de
nulidade.
São os seguintes seus elementos:
I – competência;
II – finalidade;
III – forma;
IV – motivo;
V – objeto.
Como já foi citado alhures, em qualquer ato, seja ele vinculado ou
discricionário, os três primeiros requisitos serão de observância
obrigatória, ou seja, sempre serão vinculados.
Na esfera civil, temos característica semelhante. O art. 104 do Código Civil
de 2002 assim prevê: “A validade do negócio jurídico requer: I – agente
capaz; II – objeto lícito, possível, determinado ou determinável; III – forma
prescrita ou não defesa em lei”.

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Percebeu a importância de saber bem cada elemento? Faltou algum deles, o
ato será inválido. Relembre também que competência, finalidade e forma
são obrigatoriamente observados em qualquer tipo de ato, seja
discricionário, seja vinculado! Então, vamos estudar cada um deles.

COMPETÊNCIA

É a capacidade, atribuída pela lei, do agente público para o exercício de seu

mister. Como comentado, é sempre vinculado. Então, qualquer ato, mesmo o
discricionário, só pode ser produzido pela pessoa competente. Essa
competência, repita-se, é prevista na lei, e atribuída ao cargo.
Quando o agente atua fora dos limites da lei, diz-se que cometeu excesso
de poder, passível de punição. Importante que não se confunda excesso
com desvio de poder (ou de finalidade). Ambos são modalidades de
abuso de poder, mas o primeiro importa ofensa à regra de competência, o
segundo, ao elemento finalidade do ato administrativo.
Como citado acima, a competência tem correspondência com a
capacidade na esfera civil. Porém, não se confundem. A capacidade é um
dado físico; a competência, por sua vez, é um dado legal.
Assim, no âmbito administrativo, diz-se que não é competente quem quer,
mas sim quem pode, de acordo com a previsão legal, sendo nulo o ato
praticado por agente incompetente.
A competência também é obrigatória, intransferível, irrenunciável,
imodificável, imprescritível e improrrogável. Improrrogável significa dizer
que se é incompetente hoje, continuará sendo sempre, exceto por previsão
legal expressa em sentido contrário, é dizer, um fato futuro não vai
prorrogar, ampliar, a competência do agente. Imprescritível é aquela que
continua a existir, independente de seu não uso. Dizer que é irrenunciável
corresponde à impossibilidade de o agente competente “abrir mão” de
praticá-la. Intransferível, ou inderrogável, é a impossibilidade de se
transferir a competência de um para outro, por interesse das partes.
No entanto, essas características não vedam a possibilidade de delegação
ou avocação, quando previstas em lei.
E é a Lei nº 9.784/99, sobre processo administrativo na esfera da
Administração Pública federal que cuidou do tema expressamente, já antes
tratado no Decreto nº 200/67.
Relembrando, delegar corresponde ao repasse de atribuições
administrativas de responsabilidade do superior para o subalterno, e
avocar representa o caminho contrário da delegação, é dizer, acontece a
avocação quando o superior atrai para si a tarefa de responsabilidade do
subordinado, podendo tal atividade ter sido delegada para este ou ser de
sua competência originária.
E a citada Lei assim prevê, em seu art 12:
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não
houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a
outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em

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razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à
delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos
presidentes.
Por outro lado, também proíbe a delegação nos seguintes casos (art. 13): I
– a edição de atos de caráter normativo;
II – a decisão de recursos administrativos;
III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Em atenção ao princípio da publicidade, o ato de delegação e sua
revogação deverão ser publicados no meio oficial (art. 14, “caput”).
Ademais, o ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela
autoridade delegante (art. 14, § 2º).
As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado (art. 14, § 3º).
Por fim, sobre a avocação, o art. 15 dessa mesma Lei determina que “será
permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior”.

FINALIDADE

A única e exclusiva finalidade de todo ato administrativo é sempre o

interesse público, jamais podendo ser praticado com a finalidade de
atender a interesse privado, caso em que será nulo e eivado de vício de
desvio de finalidade. Por isso, é outro elemento sempre vinculado.
Em obediência ao princípio da impessoalidade, aliado à moralidade, o
agente público não pode atuar visando interesses pessoais, seus ou de
algum grupo de cidadãos, seja para beneficiá-los indevidamente, ou
prejudicá-los à margem da lei.
Assim, construir uma estrada com a finalidade de facilitar o acesso à
fazenda de uma autoridade influente, ou desapropriar um bem de um
inimigo ou, ainda, remover servidor para outra localidade com o fim de
puni-lo, são exemplos de desvio de finalidade, que tornam o ato nulo, por
ofensa a esse elemento vinculado em todo ato administrativo, violando,
inclusive, preceito constitucional (art 37, “caput”, CF/88).
Qual é mesmo a finalidade de todo ato administrativo??? Sempre o
interesse público!!!

FORMA

A forma é o modo através do qual se exterioriza o ato administrativo, é seu

revestimento. É outro elemento sempre essencial à validade do ato. Se não
existe forma, não existe ato; se a forma não é respeitada, o ato é nulo. A
forma só não é vinculada quando a lei deixar ao agente a escolha da

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mesma. Quando a lei a estabelece, deve ser obedecida sempre, sob pena
de, repita-se, nulidade.
Como regra geral, os atos são escritos, mas podem ser orais, ou então
através de placas e semáforos de trânsito, sinais mímicos, como usados
pelos policiais, etc.
O art. 22 da Lei nº 9.784/99, já citada, regulamentando o processo
administrativo federal, determina que “os atos do processo administrativo
não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a
exigir”.

MOTIVO

O motivo é a circunstância de fato ou de direito que determina ou

autoriza a prática do ato. Então, é a situação fática que justifica a
realização do ato. Situação de fato é o conjunto de circunstâncias que
motivam a realização do ato; questão de direito é a previsão legal que leva à
prática do ato.
Tal componente do ato nem sempre está previsto na lei. Quando está nela
descrito, é vinculante, ou seja, o ato depende da ocorrência da situação
prevista. Em outras ocasiões, a lei defere ao agente a avaliação da
oportunidade e conveniência da prática do ato que, nesse caso, será
discricionário.
É vinculada a concessão de licença para que o servidor trate de sua própria
saúde, quando doente. Mas é discricionária a concessão de licença para
tratar de assuntos particulares, pois somente será deferida a critério da
Administração (arts. 91 e 102, VIII, b, Lei nº 8.112/90).
O mérito administrativo é a análise da oportunidade e da conveniência ao
praticar o ato.
O motivo não se confunde com a motivação. Esta é a série de motivos
externados que justificam a realização de determinado ato. Assim, todo ato
tem seu motivo, mas nem sempre há a motivação que é, repise-se a
exteriorização dos motivos.
Seguindo essa corrente, a Lei nº 9.784/99, sobre o processo administrativo
federal, assim regrou a motivação dos atos:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção
pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;

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VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII
– importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de
ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo
consistir em declaração de concordância com fundamentos de
anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que,
neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser
utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das
decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos
interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões
ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo
escrito.
No mesmo sentido, assim determina a CF/88, com redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45/2004:
Art. 93 (...)
X – as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e
em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da
maioria absoluta de seus membros.
Como se percebe, na maioria dos casos é obrigatória a motivação. Nesses
casos, se ausente, há vício quanto à forma, já que, ao ser exigido, deve
fazer parte do modo de exteriorização do ato.
Ainda que a motivação nem sempre seja exigência legal, deve-se, sempre
que possível, expor os motivos da realização do ato, com vistas ao melhor
controle dos atos administrativos, vez que, em face da teoria dos motivos
determinantes (item 7.5), o motivo declarado vincula a validade do ato: se o
motivo for nulo, o ato também o será.
Enfim, resumindo, motivo é o porquê da realização de um ato.

OBJETO

Objeto é o conteúdo do ato, o efeito jurídico imediato que o ato produz. É

através dele que a Administração exerce seu poder, concede um benefício,
aplica uma sanção, declara sua vontade ou um direito ao administrado etc.
Juntamente com o motivo, pode não estar previsto expressamente na
legislação, cabendo ao agente competente a opção que seja mais oportuna
e conveniente ao interesse público, caracterizando, então o exercício do
Poder Discricionário.
Retomando os exemplos do item 6.2, temos:

1 – Lei que estabelecer que a multa aplicada em determinado caso

pode variar de 10 a 40%:
I – competência: a autoridade indicada na Lei;

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II – finalidade: atender ao interesse público, no sentido de que todos
devem respeitar os comandos da Lei; aqueles que não o fazem estão
sujeitos à sanção;
III – forma: por escrito, com ciência do administrado e prazo para
impugnar ou pagar;
IV – motivo: o descumprimento da Lei;
V – objeto: a multa, valorada pelo agente entre os limites legais de 10
a 40%.

2 – Aplicação de suspensão a um servidor faltoso (até 90 dias, art. 130

da Lei nº 8.112/90):
I – competência: a autoridade indicada na Lei (art. 141, II ou III da Lei
nº 8.112/90);
II – finalidade: atender ao interesse público, que espera que os
servidores cumpram adequadamente seu papel na função que lhes é
deferida;
III – forma: escrita, observado o contraditório e a ampla defesa, nos
termos do Processo Administrativo Disciplinar (art. 143 e seguintes da
Lei nº 8.112/90);
IV – motivo: inobservância, pelo servidor, dos seus deveres e
proibições (arts. 116 e 117 da Lei nº 8.112/90);
V – objeto: a própria punição fixada.
Vamos analisar cada um dos itens deste caso.
Vimos que os três primeiros elementos sempre são vinculados. Nos termos
do art. 141, III, Lei nº 8.112/90, as penalidades disciplinares serão
aplicadas pelo chefe da repartição, nos casos de suspensão de até 30
(trinta) dias. Consideremos que, ao valorar as provas, sempre atento aos
princípios da proporcionalidade e razoabilidade, o chefe da repartição opte
por aplicar uma suspensão de 45 (quarenta e cinco) dias. No caso presente o
ato não é válido, pois praticado por autoridade incompetente, havendo, de
sua parte, excesso de poder.
Se, por outro lado, a autoridade, por motivos pessoais, perseguindo
subordinado seu, impõe uma suspensão, haverá desvio de finalidade, por
atender a interesse pessoal, privado.
Haverá vício de forma se o ato for praticado sem o prévio Processo
Administrativo Disciplinar, ou se não for intimado o servidor, ou, ainda,
fixado prazo inferior ao previsto em Lei para sua manifestação, entre várias
outras hipóteses. Em qualquer delas, em face de ser esse também um
elemento vinculado do ato administrativo de imposição de sanção, esta será
nula.
Aplica-se a penalidade porque o servidor praticou alguma conduta proibida.
No entanto, essa justificativa, a motivação, vincula o ato. Uma vez provado
que não existiu tal conduta, ou que tal conduta não era proibida, ou que foi
praticada por outrem, a punição deverá ser revista, pois o ato reputa-se
nulo.

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Por fim, no exemplo, a fixação da penalidade é discricionária, adstrita à
avaliação pessoal do agente competente. Porém, sua gradação deve ser
sempre motivada, levando-se em consideração a natureza e a gravidade da
infração cometida, os danos que dela provieram para o serviço público, as
circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais (art.
128 da Lei nº 8.112/90). Como vimos, é parte do mérito administrativo,
não aferível pelo Judiciário.3
Então, se o servidor julgar oportuno, poderá discutir em juízo a validade da
penalidade, alegando incompetência da autoridade, desvio de finalidade,
vício de forma, inexistência do motivo justificador. Não poderá, entretanto,
discutir o “quantum” fixado, pleiteando, por exemplo, que a suspensão seja
reduzida de 45 para 30 dias, pois foge à alçada do Judiciário.
Mais um exemplo:
3 – Exoneração “ad nutum” de um cargo em comissão:
I – competência: a autoridade indicada na Lei, a mesma que fez a
nomeação;
II – finalidade: atender ao interesse público, substituindo por outra
pessoa de confiança da autoridade ou de mais competência etc;
III – forma: escrita, com ciência do exonerado;
IV – motivo: não é necessário dizer o motivo pelo qual a autoridade
está exonerando, posto que é um cargo de confiança. No entanto, se
dito o motivo, este vincula o ato (item 7.5);
V – objeto: a própria exoneração. É discricionária, pois a autoridade
tem dois caminhos igualmente válidos a seguir, de acordo com sua
conveniência e oportunidade: exonerar ou manter a pessoa no cargo.
Note, ainda, mais uma correlação que ajuda na fixação dos elementos, em
relação ao seu momento de análise:
I – motivo – passado (razão de praticar o ato);
II – objeto – presente (o conteúdo do ato que se pratica);
III – finalidade – futuro (o que se busca com a prática do ato).

7.4 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO

Para alguns atos administrativos, como citado, parte de seus elementos

formadores não tem um caminho obrigatório indicado pela lei. São os atos
discricionários, cujos objetos e motivos podem ser avaliados, valorados,
dentro dos limites legais, pela autoridade responsável por sua prática.
De maneira diversa, nos atos vinculados, todos os elementos são
previstos expressamente na lei, não deixando margem de manobra ao
agente.
Qualquer que seja o ato, vinculado ou discricionário, a competência,
finalidade e forma sempre são de observância obrigatória,
distinguindo-se um do outro apenas pelo motivo e objeto.

3
STJ, MS 8.030/DF, relatora Ministra Laurita Vaz, julgamento 13/06/2007.

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Relembre-se que tal discricionariedade, ao analisar a valoração dos motivos e
escolher o objeto, não é ilimitada. A lei sempre vai estabelecer, de forma
expressa ou não, alguns limites, dentro dos quais o agente pode atuar
livremente. Fora desses limites, mesmo nos atos discricionários, seu ato
estará eivado do vício de excesso de poder. Assim, diz-se que não existe
ato puramente discricionário.
É aí que surge a distinção entre os dois tipos de atos é o que se denomina
de mérito administrativo: verificação do motivo e do objeto, em
atenção à oportunidade e conveniência da prática do ato de uma ou
outra maneira.
No ato vinculado não existe verificação do mérito, pois a lei já esgotou
as regras para sua prática, não cabendo ao agente escolha ou verificação da
oportunidade e da conveniência da prática daquele ato.
Para Hely Lopes Meirelles, o mérito administrativo está “na valoração dos
motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida
de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar”.
Na competente lição de Seabra Fagundes, “o mérito se relaciona com a
intimidade do ato administrativo, concerne ao seu valor intrínseco, à sua
valorização sob critérios comparativos. Ao ângulo do merecimento, não se
diz que o ato é ilegal ou legal, senão que é ou não é o que deveria ser, que é
bom ou mau, que é pior ou melhor do que outro. E por isto é que os
administrativistas o conceituam uniformemente, como o aspecto do ato
administrativo, relativo à conveniência, à oportunidade, à utilidade
intrínseca do ato, à sua justiça, à finalidade, aos princípios da boa gestão, à
obtenção dos desígnios genéricos e específicos, inspiradores da atividade
estatal”.
Essa é uma regra de ouro:

MÉRITO ADMINISTRATIVO = CONVENIÊNCIA + OPORTUNIDADE

Isto posto, conclui-se que os atos vinculados são analisados do ponto de

vista da legalidade; os discricionários, além da legalidade, também são
vistos do ponto de vista do mérito.
E exatamente por isso que o controle dos atos administrativos pelo
Judiciário é limitado.
Nos atos vinculados, como se afere a legalidade de todos os requisitos do
ato, compete ao Judiciário o controle integral.
Porém, no caso dos discricionários, a parcela relativa ao mérito foge da
alçada judicial, restando apenas o controle dos três elementos sempre
vinculados4.
Não há controle judicial do mérito administrativo, justamente por
conter uma parcela subjetiva de valoração da oportunidade e conveniência

4
STF, RE 365.368 AgR/SC, relator Ministro Ricardo Lewandowski, publicação DJ 29/06/2007,
informativo 468.

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da prática do ato. Note que essa é a regra geral, sendo que, adiante,
veremos algumas situações excepcionais.
Contudo, o que não cabe é a verificação da escolha da autoridade
administrativa dentro dos limites impostos pela lei, posto que ao agente é
que compete a verificação da melhor forma de atender ao interesse
público. Se a valoração dos motivos e escolha do objeto são feitas fora dos
limites legais, naturalmente que há uma ilegalidade que pode ser
revista pelo Judiciário, anulando o ato e determinando a produção de
outro, dentro dos limites estabelecidos.
Repise-se: ao Judiciário, regra geral, só cabe análise de legalidade do ato.
No caso do discricionário, o controle pode dar-se sempre no que respeita à
competência, finalidade e forma. Quanto ao mérito, somente se exorbitar
do estabelecido em lei.
Veja como decidiu o STF, com grifos nossos:
Servidor do DNER demitido por ato de improbidade administrativa
e por se valer do cargo para obter proveito pessoal de outrem,
em detrimento da dignidade da função pública, com base no art.
11, caput, e inciso I, da Lei n. 8.429/92 e art. 117, IX, da Lei n.
8.112/90. A autoridade administrativa está autorizada a
praticar atos discricionários apenas quando norma jurídica
válida expressamente a ela atribuir essa livre atuação. Os
atos administrativos que envolvem a aplicação de "conceitos
indeterminados" estão sujeitos ao exame e controle do Poder
Judiciário. O controle jurisdicional pode e deve incidir sobre
os elementos do ato, à luz dos princípios que regem a atuação
da Administração.5
Algumas teorias foram desenvolvidas para ampliar o controle judicial,
mesmo nos atos discricionários, para que se torne efetivo o atendimento ao
interesse público.
Assim, se o agente usa do seu poder discricionário para atingir fim diverso
do interesse coletivo, como vimos, age com desvio de poder ou de
finalidade, passível de aferição judicial.
Outra forma baseia-se no princípio da razoabilidade, aliado à
proporcionalidade e à moralidade. A parcela subjetiva do ato não pode
refugir a tais comandos constitucionais, sob pena de arbitrariedade,
contrária ao Direito. No entanto, a verificação pelo Judiciário deve ser
cuidadosa, pois a parcela subjetiva é justamente a que identifica o ato
discricionário, e sua existência, além de legalmente prevista, é fundamental
para o atingimento das necessidades públicas, posto que o agente, que está
próximo do problema, tem melhores condições de avaliar o melhor
caminho.
Contudo, em determinadas situações, a escolha fere o senso comum.
Qualquer cidadão perceberia que o ato foi injusto, errado, imoral, contrário
ao povo. Nesse ponto, poderia o Judiciário atuar também, justificando sua
ação na violação dos princípios supra citados. Se essa injustiça, imoralidade
etc, não está tão patente assim, o controle judicial é afastado.

5
STF, RMS 24.699/DF, relator Ministro Eros Grau, publicação DJ 01/07/2005.

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No entanto, a participação do Judiciário limita-se a anular o ato e, como já
dito, determinar a prática de outro, que atenda aos ditames legais e aos
princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Não cabe ao juiz substituir o
administrador, produzindo, em seu lugar, o ato6.
Noutro julgado, asseverou o STF7 que, “embora o Judiciário não possa
substituir-se à Administração na punição do servidor, pode determinar a
esta, em homenagem ao princípio da proporcionalidade, a aplicação de
pena menos severa, compatível com a falta cometida e a previsão legal”.
Por sua vez, para o STJ8, “é cediço que não incumbe ao Judiciário adentrar
no mérito do ato administrativo, substituindo o juízo de valor de
competência da Administração Pública, sujeitando-se, porém, no âmbito do
controle judicial, a aferição da sua legalidade”.
Nessa aferição da legalidade dos atos administrativos, inclui-se também a
observância à razoável duração do processo:
É certo que não incumbe ao Judiciário adentrar no mérito
administrativo substituindo o juízo de valor a ser proferido pela
Administração Pública. Sem embargo, insere-se no âmbito do
controle judicial a aferição da legalidade dos atos administrativos.
Donde sobressai a necessidade de o Estado cumprir os prazos
legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo
administrativo, notadamente quando envolvem interesses de
particular. No caso presente, o processo perdura há mais de
quatro anos; tempo suficiente a ensejar um pronunciamento da
Administração Pública. O acúmulo de serviço não representa uma
justificativa plausível para morosidade estatal, pois o particular
tem constitucionalmente assegurado o direito de receber uma
resposta do Estado à sua pretensão. Precedente: MS 10792/DF;
Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ 21.8.2006. Ordem concedida,
para determinar que a autoridade coatora aprecie o processo
administrativo do impetrante em 60 dias.9
Cite-se ainda a Teoria dos Motivos Determinantes, a seguir analisada,
que também autoriza a fiscalização dos atos quando o motivo é nulo ou
inexistente, ainda que faça parte do mérito administrativo.
Um último comentário é necessário para você não cair em pegadinhas na
hora da prova: o Judiciário, quando no exercício de sua atividade
secundária de administrador de seus órgãos e servidores, também
pratica atos, inclusive discricionários. No caso, ele mesmo pode rever
seus critérios de oportunidade e conveniência, como, por exemplo, ao
fixar o horário de atendimento ao público, ou nomear servidores, ou, ainda,
adquirir materiais e equipamentos para o desempenho de suas funções.
Isso já foi dito outras vezes. Então, veja a importância nos concursos!

7.5 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

6
STF, RE 154.134/SP, relator Ministro Sydney Sanches, publicação DJ 29/10/1999.
7
STF, RMS 24.901/DF, relator Ministro Carlos Britto, publicação DJ 11/02/2005.
8
STJ, REsp 804.648/DF, relator Ministro Luiz Fux, publicação DJ 14/08/2007.
9
STJ, MS 10.478/DF, relator Ministro Humberto Martins, publicação DJ 12/03/2007.

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Nos chamados atos discricionários, os requisitos relativos aos motivos e
ao objeto são valorados pelo responsável pela prática do ato. Os demais
requisitos (competência, finalidade e forma) são sempre vinculados. Atenção:
Motivos são os pressupostos de fato e de direito que justificam o ato.
Motivação é a manifestação expressa, indicando os motivos que levaram
ao ato.
Para o efetivo exercício do controle, tanto popular quanto judicial, dos atos
praticados pela Administração Pública, fundamental que se saibam os
motivos que os embasam, sejam eles vinculados ou discricionários. Seguindo
essa corrente mais atual, como regra geral, todos os atos devem ser
motivados. As poucas exceções dizem respeito a alguns atos
discricionários.
No entanto, mesmo naqueles em que a motivação não é obrigatória,
quando o motivo é expressamente declarado, atrela-se ao ato, de tal forma
que a validade desse ato dependerá da validade do motivo
externado. Seguindo a linha em comento, os motivos alegados também
vinculam o agente, que não mais poderá alterá-los para adequar às
necessidades do caso. É a Teoria dos Motivos Determinantes: freqüente
em provas!
Para o STJ, “segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, a Administração,
ao adotar determinados motivos para a prática de ato administrativo, ainda
que de natureza discricionária, fica a eles vinculada”.10
É o motivo que justifica a realização do ato. Ele sempre existe, mas nem
sempre é dito. Então, se não era obrigatória sua declaração, e foi dito,
então se agrega umbilicalmente ao ato.
Se o motivo for inexistente, o ato será também inexistente. Se for nulo o
motivo, o ato, igualmente, será nulo. Por outro lado, se o motivo, nulo, não
está formalmente declarado, o ato seguirá válido, a não ser que contenha
outro tipo de vício.
Não se confunda a vinculação do motivo expressado com a prática de
um ato vinculado.
Nos atos vinculados, a motivação é sempre obrigatória. Em alguns
discricionários, não.
Porém, nestes em que a motivação não é obrigatória, uma vez feita, não
torna o ato vinculado: ele continua sendo um ato discricionário.
A discricionariedade está em praticar o ato de uma forma ou outra, em face
dos motivos possíveis. Uma vez feita a opção por um dos caminhos, e
declarado o motivo dessa escolha, o ato passa a ter sua existência e
validade diretamente ligada a tal motivo, mas, repita-se, a natureza do ato
continua sendo discricionária.
Um exemplo ilustra bem essa Teoria.
Os cargos em comissão são de livre nomeação e exoneração, ou seja, a
autoridade competente pode nomear e exonerar a pessoa que melhor lhe

10
STJ, RMS 20.565/MG, relator Arnaldo Esteves Lima, publicação DJ 21/05/2007.

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aprouver, posto que o cargo é de confiança, não se exigindo concurso para
sua investidura.
A nomeação para o cargo, bem assim a exoneração, são atos
administrativos discricionários, pois o agente pode nomear, ou não,
qualquer pessoa. E, pela essência do ato, não precisa motivar, ainda que os
motivos sempre existam, em qualquer ato.
Então, supondo que uma autoridade resolva dispensar um assessor seu,
investido num cargo em comissão.
Poderá fazê-lo livremente, seguindo seus próprios motivos, que, repita-se,
não precisam ser ditos. No entanto, se a autoridade destitui tal assessor
alegando necessidade de economia, o motivo vinculará a validade do
ato.
Assim, se em seguida nomear outro em seu lugar, demonstrando que a
economia não era o motivo verdadeiro, o ato estará viciado.
Mas, como a nomeação para tal cargo é livre, e a exoneração é nula, estará a
autoridade obrigada a aceitar o retorno do ex-assessor ao seu posto? Não, em
face da patente discricionariedade na escolha do assessor. Porém, como o ato
está viciado, se resolverá a questão em perdas e danos.
Outro exemplo citado na doutrina é a concessão de férias. Se o superior
nega seu gozo num determinado mês alegando falta de servidores, esse
motivo se fixa ao ato. Provado que há excesso de servidores, o ato negando
as férias será nulo, posto que está desencontrado o motivo da realidade.

7.6 ATRIBUTOS

Atributos são as características, as qualidades dos atos administrativos,

que os distinguem dos demais atos jurídicos, pois submetidos ao regime
jurídico administrativo.
Essas características são prerrogativas concedidas à Administração Pública
para que atenda de maneira adequada às necessidades do povo.
Várias são as correntes doutrinárias sobre tais atributos, mas aqui vamos
estudar aqueles mais importantes, citados com mais freqüência.
Assim, são os seguintes os atributos dos atos administrativos: I
– presunção de legitimidade e veracidade;
II – imperatividade;
III – auto-executoriedade;
IV – tipicidade.
Importantíssimo!!!! Não confunda atributos com elementos... Se tiver
dúvida, ao fim da aula, releia ambos os tópicos, pois, em geral, as questões
confundem ambos os conceitos.
Elementos: competência; finalidade; forma; motivo; objeto.
Atributo: presunção de legitimidade e veracidade; imperatividade;
auto-executoriedade; tipicidade.

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PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE

Presumir é entender, imaginar, supor, admitir algo como certo ou

verdadeiro.
Diz-se que se presume legítimo determinado ato administrativo baseado no
princípio da legalidade. Se ao administrador só cabe fazer o que a lei
admite, e da forma como nela previsto, então, se produziu algum ato,
presume-se que o fez respeitando a lei.
A presunção de veracidade refere-se aos fatos citados pela
Administração Pública.
No entanto, há duas formas de presunção:
I – “juris et de jure”: de direito e por direito, presunção absoluta,
que não admite prova em contrário;
II – “juris tantum”: diz-se da presunção relativa ou condicional que,
resultante do próprio direito, e, embora por ele estabelecida como
verdadeira, admite prova em contrário.
O tipo aqui estudado é o segundo. Ainda que haja essa presunção, e todos
devem obediência ao ato enquanto não declarado inválido, cumprindo-o,
pode haver prova em contrário. Então a presunção é relativa.
Citem-se alguns dos efeitos das presunções de legitimidade e veracidade:
I – não é necessária prévia manifestação do Judiciário validando o
ato;
II – todos devem cumpri-lo, enquanto não anulado;
III – cabe prova em contrário, a ser produzida por quem alega o
vício, ou seja, há inversão do ônus da prova. Em geral, a prova cabe à
Administração Pública, mas, no caso, em face da presunção citada, a
prova caberá ao interessado;
IV – não há manifestação judicial de ofício quanto à validade do
ato administrativo11, mas somente com provocação do interessado;
V – em obediência ao princípio da autotutela, pode/deve a
Administração Pública rever seus próprios atos, de ofício.
A presunção atinge todos os atos, inclusive aqueles praticados pela
Administração com base no direito privado. Qualquer que seja o ato, se
praticado pela Administração Pública, será presumidamente legítimo e
verdadeiro.
Ademais, como deixou consignado o ilustre relator, Ministro Celso de Mello,
no MS 26.547/DF12, “não se pode desconsiderar, neste ponto, que
declarações emanadas de servidores públicos, quando prestadas, como no
caso, em razão do ofício que exercem, qualificam-se pela nota da
veracidade, prevalecendo eficazes até que sobrevenha prova idônea e
inequívoca em sentido contrário”. Nesse rumo, o mesmo ministro afirmou,

11
No Direito Privado, nos termos do art. 168, parágrafo único, CC/2002, as nulidades
absolutas devem ser pronunciadas pelo juiz, independente de manifestação das partes.
12
STF, MS 26.547/DF, relator Ministro Celso de Mello, decisão liminar, publicação DJ
29/05/2007.

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no MS 20.882/DF13, que “as informações prestadas em mandado de
segurança pela autoridade apontada como coatora gozam da presunção
‘juris tantum’ de veracidade”.

IMPERATIVIDADE

Os atos administrativos são imperativos, se impõem aos destinatários

independentemente de concordarem ou não com ele, criando-lhes
obrigações.
É também chamado de Poder Extroverso, que garante ao Poder Público a
capacidade de produzir atos que geram conseqüências perante terceiros,
impondo-lhes obrigações.
O poder coercitivo do Estado é que faz com que os atos sejam cumpridos,
ainda que ilegais, enquanto não reconhecido tal vício.
Esse não é um atributo comum a todos os atos, mas tão somente aos
que impõem obrigações aos administrados (como normativos, punitivos,
de polícia). Assim, não têm essa característica os atos que outorgam
direitos (como autorização, permissão, licença), tampouco aqueles
meramente administrativos (como certidão, parecer).

AUTO-EXECUTORIEDADE

O atributo da auto-executoriedade garante que a Administração Pública

possa fazer executar o ato, por si mesma e imediatamente,
independente de ordem judicial.
Baseia-se na necessidade, sempre, de atender aos interesses públicos,
muitas vezes urgentes. Exemplificando, são auto-executáveis: a
determinação de requisição de bens por ocasião de calamidade pública,
aplicação de multas pelo descumprimento de posturas edilícias, a demissão
de servidor público, a aplicação de sanções pela inexecução de contratos
administrativos, a cassação de licença para dirigir, a dissolução de passeata
que coloque em risco a segurança da comunidade.
Afirmar que a execução independe de manifestação do Judiciário não
significa dizer que tal ato escapa ao controle judicial. Ele sim poderá
ser levado ao crivo desse Poder, mas somente “a posteriori”, depois que já
está sendo ou foi cumprido, se houver provocação da parte interessada.
Não é o caso, repise-se, de manifestação prévia para que seja atendido. As
vias mais comuns para a defesa dos direitos ameaçados são o mandado de
segurança e o “habeas corpus” (art. 5º, LXIX e LXVIII, CF/88).
Da mesma maneira, o contraditório e a ampla defesa são diferidos, é dizer,
também terão lugar, mas apenas “a posteriori”.
Dois são os requisitos para que este atributo esteja presente no ato
administrativo:

13
STF, MS 20.882/DF, relator Ministro Celso de Mello, decisão liminar, publicação DJ
29/06/94.

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I – previsão legal, como nos casos de Poder de Polícia (interdição de
estabelecimentos comerciais, apreensão de mercadorias etc);
II – urgência, a fim de preservar o interesse comum, como demolição
de um prédio que ameaça ruir.
A título de ilustração, acrescente-se que, na esfera do Direito Privado, raras
são as situações em que o atributo em análise está presente. Em geral,
para executar um direito seu, o particular deve buscar auxílio do Judiciário.
Como exemplos de exceções temos a legítima defesa e a ação para evitar o
esbulho ou a turbação (arts. 188, I, e 1.210, § 1º, CC/2002).

TIPICIDADE

O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela

lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão
de uso de certo tipo de ato em espécie. A esse atributo denomina-se
tipicidade.
A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas conseqüências,
garantindo ao particular que a Administração Pública não fará uso de atos
inominados, impondo obrigações da forma não prevista na lei. Por igual
motivo, busca impedir a existência de atos totalmente discricionários, pois
eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei.

PARA GUARDAR

9 Atos jurídicos são aqueles que produzem efeitos jurídicos, ou seja,

interessam ao estudo do Direito. Uma espécie desses é o ato
administrativo.
9 Atos administrativos são aqueles advindos da vontade da
Administração Pública na sua função própria, com supremacia perante o
particular, sob as regras do regime jurídico administrativo, de forma
unilateral.
9 Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade
da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por
fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria.
9 São praticados por todos os Poderes, no exercício da função
Administrativa.
9 Os atos praticados pela Administração Pública, sem a utilização do
atributo de império de poder público são ditos atos de gestão.
9 Fatos administrativos são meras ações de implementação da
função administrativa, como manter a cidade limpa ou cortar uma árvore.
São os atos materiais.
9 Elementos dos atos administrativos: competência; finalidade;
forma; motivo; objeto.

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9 Em qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionário, os três
primeiros requisitos serão de observância obrigatória, ou seja,
sempre serão vinculados.
9 Competência é a capacidade, atribuída pela lei, do agente público
para o exercício de suas atribuições.
9 Quando o agente atua fora dos limites da lei, diz-se que cometeu
excesso de poder, passível de punição.
9 A competência é obrigatória, intransferível, irrenunciável,
imodificável, imprescritível e improrrogável. Improrrogável significa dizer
que se é incompetente hoje, continuará sendo sempre, exceto por previsão
legal expressa em sentido contrário, é dizer, um fato futuro não vai
prorrogar, ampliar, a competência do agente. Imprescritível é aquela que
continua a existir, independente de seu não uso. Dizer que é irrenunciável
corresponde à impossibilidade de o agente competente “abrir mão” de
praticá-la. Intransferível, ou inderrogável, é a impossibilidade de se
transferir a competência de um para outro, por interesse das partes.
9 É possível a delegação ou avocação de competência. Delegar
corresponde ao repasse de atribuições administrativas de responsabilidade
do superior para o subalterno, e avocar representa o caminho contrário da
delegação, é dizer, acontece a avocação quando o superior atrai para si a
tarefa de responsabilidade do subordinado.
9 A delegação pode ocorrer, não havendo impedimento legal,
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica,
social, econômica, jurídica ou territorial.
9 Está proibida a delegação nos casos de edição de atos de caráter
normativo, decisão de recursos administrativos, matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade.
9 O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade
delegante.
9 Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a
órgão hierarquicamente inferior.
9 A única e exclusiva finalidade de todo ato administrativo é
sempre o interesse público, jamais podendo ser praticado com a
finalidade de atender a interesse privado, caso em que será nulo e eivado
de vício de desvio de finalidade.
9 A forma é o modo através do qual se exterioriza o ato
administrativo, é seu revestimento.
9 Os atos do processo administrativo não dependem de forma
determinada se não quando a lei expressamente a exigir. Nesse caso, a
forma será vinculante.
9 O motivo é a circunstância de fato ou de direito que determina
ou autoriza a prática do ato.
9 Esse componente do ato nem sempre está previsto na lei. Quando
está nela descrito, é vinculante, ou seja, o ato depende da ocorrência da
situação prevista. Em outras ocasiões, a lei defere ao agente a avaliação da

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oportunidade e conveniência da prática do ato que, nesse caso, será
discricionário.
9 O mérito administrativo é a análise da oportunidade e da
conveniência ao praticar o ato.
9 Motivação é a série de motivos externados que justificam a
realização de determinado ato.
9 Os atos administrativos deverão ser motivados, quando neguem,
limitem ou afetem direitos ou interesses; imponham ou agravem deveres,
encargos ou sanções; decidam processos administrativos de concurso ou
seleção pública; dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório; decidam recursos administrativos; decorram de reexame de
ofício; deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; importem
anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
9 As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em
sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria
absoluta de seus membros (art. 93, X, CF/88, EC nº 45/2004).
9 Objeto é o conteúdo do ato, o efeito jurídico imediato que o ato
produz. Juntamente com o motivo, pode não estar previsto expressamente
na legislação, cabendo ao agente competente a opção que seja mais
oportuna e conveniente ao interesse público, caracterizando, então o
exercício do Poder Discricionário.
9 Nos atos discricionários, os objetos e motivos podem ser avaliados,
valorados, dentro dos limites legais, pela autoridade responsável por sua
prática.
9 Nos atos vinculados, todos os elementos são previstos
expressamente na lei, não deixando margem de manobra ao agente.
9 Qualquer que seja o ato, vinculado ou discricionário, a competência,
finalidade e forma sempre são de observância obrigatória,
distinguindo-se um do outro apenas pelo motivo e objeto.
9 Motivo – passado (razão de praticar o ato); Objeto – presente (o
conteúdo do ato que se pratica); Finalidade – futuro (o que se busca com a
prática do ato).
9 Mérito administrativo: verificação do motivo e do objeto, em
atenção à oportunidade e conveniência da prática do ato de uma ou
outra maneira. No ato vinculado não existe verificação do mérito, pois a
lei já esgotou as regras para sua prática.
9 MÉRITO ADMINISTRATIVO = CONVENIÊNCIA + OPORTUNIDADE
9 Os atos vinculados são analisados do ponto de vista da legalidade;
os discricionários, além da legalidade, também são vistos do ponto de
vista do mérito.
9 Não há controle judicial do mérito administrativo, quando ato é
praticado dentro dos limites impostos pela lei. Por exceção, pode ser
apurado o atendimento aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
9 Ao Judiciário, no exercício de sua atividade principal, só cabe análise
de legalidade (em sentido amplo) do ato.

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9 O art. 5º, LV, da CF ampliou o direito de defesa dos litigantes, para
assegurar, em processo judicial e administrativo, aos acusados em geral, o
contraditório e a ampla defesa, com os meios e os recursos a ela inerentes.
Cumpre ao Poder Judiciário, sem que tenha de apreciar necessariamente o
mérito administrativo e examinar fatos e provas, exercer o controle
jurisdicional do cumprimento desses princípios (STF, RMS 24.823/DF, DJ
19/05/2006).
9 O Judiciário, quando no exercício de sua atividade secundária
de administrador de seus órgãos e servidores, também pratica atos,
inclusive discricionários. Nesse caso, ele mesmo pode rever seus
critérios de oportunidade e conveniência.
9 Mesmo naqueles em que a motivação não é obrigatória, quando o
motivo é expressamente declarado, vincula-se ao ato, de tal forma que a
validade desse ato dependerá da validade do motivo externado.
Nesse mesmo rumo, os motivos alegados também vinculam o agente,
que não mais poderá alterá-los para adequar às necessidades do caso. Essa é
a Teoria dos Motivos Determinantes.
9 Não se confunde a vinculação do motivo expressado com a prática
de um ato vinculado.
9 A discricionariedade está em praticar o ato de uma forma ou outra,
em face dos motivos possíveis. Uma vez feita a opção por um dos
caminhos, e declarado o motivo dessa escolha, o ato passa a ter sua
existência e validade diretamente ligada a tal motivo, mas a natureza do
ato continua sendo discricionária.
9 Atributos são as características, as qualidades dos atos
administrativos, que os distinguem dos demais atos jurídicos, pois
submetidos ao regime jurídico administrativo.
9 Atributos dos atos administrativos: presunção de legitimidade e
veracidade; imperatividade; auto-executoriedade; tipicidade.
9 Diz-se que se presume legítimo determinado ato administrativo
baseado no princípio de legalidade. Se ao administrador só cabe fazer o
que a lei admite, e da forma como nela previsto, então, se produziu algum
ato, presume-se que o fez respeitando a lei.
9 A presunção de veracidade refere-se aos fatos citados pela
Administração Pública.
9 A presunção é relativa, ou seja, admite prova em contrário.
9 Alguns efeitos dessas presunções: não é necessária prévia
manifestação do Judiciário validando o ato; todos devem cumpri-lo,
enquanto não anulado; cabe prova em contrário, a ser produzida por
quem alega o vício, ou seja, há inversão do ônus da prova; não há
manifestação judicial de ofício quanto à validade do ato administrativo,
mas somente com provocação do interessado; em obediência ao princípio
da autotutela, pode/deve a Administração Pública rever seus
próprios atos, de ofício.
9 Os atos administrativos são imperativos, se impõem aos
destinatários independentemente de concordarem ou não com ele. É
também chamado esse atributo de Poder Extroverso.

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9 Esse não é um atributo comum a todos os atos, mas tão
somente aos que impõem obrigações aos administrados.
9 A auto-executoriedade garante que a Administração Pública possa
fazer executar o ato, por si mesma e imediatamente, independente de
ordem judicial.
9 Não significa dizer que esse ato escapa ao controle judicial:
poderá ser levado ao crivo desse Poder, se houver provocação da parte
interessada.
9 O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente
definidos pela lei para produzir os efeitos desejados.

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