ATOS ADMINISTRATIVOS

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Definição inicial: HLM: Ato administrativo é toda a manifestação

unilateral de vontade da AP que, agindo nesta qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar
direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si próprio.

Fato nada mais é que um acontecimento.

Fato jurídico é o acontecimento que produz efeitos na órbita

jurídica. Se atingir dentro do mundo jurídico, especificamente, a fatia
do direito administrativo, será fato administrativo.

Ex.: morte – abertura da sucessão. É um fato jurídico.

 2

Ex.: morte de servidos público – vacância. É fato jurídico

administrativo.
Fato é diferente de ato.
MSZP: declaração do Estado ou de quem o represente, que produz
efeitos jurídicos imediatos, com a observância da lei, sob regime
jurídico de direito público e possível controle do Poder Jud.
ELEMENTOS:
Subjetivo: PJur (Adm Direta, Indiera), delegatários
(prestam serviços em nome do Estado) - agentes públicos
 Objetivo: produção de efeitos jurídicos com fim público.

Regime jurídico: de direito público

obs: atos legislativos, atos judiciais, e atos administrativos.

Ato administrativo é o ato legítimo no exercício da função

administrativa.
 3

* ATOS DA ADMINISTRAÇÃO: CABM: ato adm lato sensu e ato

adm strito sensu
Diferença entre“ato administrativo stricto sensu ” e “ato administrativo lato sensu”:
a) ato administrativo stricto sensu : marcado pelas noções de unilateralidade, concretude e
tipicidade

a) ato administrativo lato sensu : quaisquer manifestações de vontade com aptidão de

efeitos jurídicos. Neste sentido, incluem-se, além dos atos administrativos
stricto sensu (unilaterais, de efeitos concretos e típicos), os atos de efeitos normativos
(regulamentos, portarias, resoluções) e os negócios jurídicos da administração
(contratos, convênios, consórcios)
 4

Ato é uma manifestação de vontade.

Se a manifestação de vontade atingir a órbita do direito, será ato

jurídico.
Se atingir a fatia do direito administrativo – ato administrativo.

O silêncio é considerado fato jurídico administrativo – não há

manifestação de vontade, mas pode produzir efeitos.

ATOS ADMINISTRATIVOS são espécies do gênero “atos jurídicos”,

porque são manifestações humanas, voluntárias, unilaterais e
destinadas diretamente à produção de efeitos jurídicos.
 6

Obs.: Ato da administração:

Adoutrina costuma utilizar a expressão “ATOS DAADMINISTRAÇÃO” para se
referir aos atos que a administração pública pratica quando está despida
de prerrogativas públicas, quando está atuando em igualdade jurídica
com os particulares.
Ex.: quando ela atua como agente econômico.

Os“atos da administração” são regidos predominantemente pelo direito

privado.
 7

Conceitos

“Declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos

jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico
de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário” (DI
PIETRO,2002, p.188).

 Silêncio Administrativo:
• Não configura manifestação de vontade
o Exceções legais: Lei nº 9.478/1997, art. 26 § 3º
o Omissão administrativa é ilegítima: dever de praticar o ato.

Lei 9.784/1999:
”Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão
nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações,
em matéria de sua competência”. Prazo: art. 49. 30 (trinta) dias.
 8

5. CLASSIFICAÇÃO

5.1. Quanto aos destinatários

a)atos gerais – são atos abstratos, impessoais. Atingem a
coletividade como um todo. Atos com finalidade normativa.
Prevalecem sobre os atos individuais. Ex. regulamentos, instruções
normativas.

b)atos individuais – atos especiais. São atos que se dirigem a

destinatários determinados. Pode ser ato individual singular (único
destinatário) ou plúrimo (múltiplos destinatários).
 9

5.2. Quanto ao
alcance
a)internos – produzem efeitos dentro da Administração. Independem
de publicação oficial; basta comunicação interna. Ex. instruções de
serviços.

b)externos - produzem efeitos para fora da Adm. Dependem de

publicação no diário oficial.

5.3. Quanto ao grau de liberdade

a) atos vinculados
b) atos discricionários

5.4. Quanto à formação:

a) ato simples – basta uma única manifestação de vontade. Essa
manifestação pode ser singular (única autoridade) ou colegiada.
 10

b) ato compostos - duas manifestações de vontade no mesmo

órgão, em patamar de desigualdade. A primeira é principal e a
segunda é secundária. Ex. atos dependentes de visto do chefe. José –
não são vontades autônomas, pois uma delas é meramente
instrumental, pois se limita à verificação de legitimidade do ato.

c) atos complexos – duas manifestações de vontade, em órgãos

diferentes, em patamar de igualdade. Ex. nomeação de dirigente de
agência reguladora, concessão de aposentadoria.
Obs. José – revogáveis (regra. autorização) e irrevogáveis (licença
para exercer profissão). Revogáveis são os atos que podem ter
seus efeitos
cessados por razões de conveniência e oportunidade.
 11

6. MODALIDADES OU CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS

EFEITOS
a)atos normativos – é exercício de poder regulamentar ou normativo.
Traz um comando geral para concreta aplicação da lei.
Regulamentos regimentos, deliberações, resoluções.

b)atos ordinatórios – é exercício de poder hierárquico. Visa

disciplinar o funcionamento da Adm. e a conduta funcional dos
agentes. Escalonar. Estruturar. Organizar. Instruções, circulares,
ordens de serviço.

c)atos negociais – manifestação de vontade da Adm. coincidente

com a pretensão do particular. Ex. Licença, autorização, permissão
de uso.
 12

d) atos enunciativos – aquele que se limita a certificar, atestar ou

emitir uma opinião. Ex. certidão, atestado, parecer.
e) atos punitivos –
 13

ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

A doutrina majoritária toma como base a Lei de Ação Popular

(4717/65).
Art 2: não será legal: agente incompetente, forma ilegal, objeto
ilícito, sem motivo ou com desvio de finalidade

#DIVERGÊNCIA: Celso Antônio

Ele tem a própria forma de estabelecer os elementos requisitos,
ainda é minoritário, mas vem ganhando espaço com o tempo.

2.1. Competência
Alguns autores chamam de sujeito: sujeito competente.

O sujeito do ato administrativo nada mais é que o agente público.

 14

Agente público é todo aquele que exerce função pública, de

forma temporária ou permanente, remunerada ou não.

 Capacidade de fato do agente para a prática do ato

administrativo.
• Discriminação: atribuição normativa - CRFB, Lei,
regulamentos
• Limitação: legalidade e sua regulamentação
• Titularidade: Órgãos e entidades da
Administração, seus cargos e funções
Os sujeitos investem-se de cargos ou funções nesses entes
• Atributos: Irrenunciável. Constitui dever de agir atrelado
ao cargo/função. Delegação e avocação
• Lei 9.784/1999:
• Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a
que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação
legalmente admitidos.
 15

Os critérios definidores da competência: matéria; território;

grau hierárquico; tempo (até criar um órgão competente).
A competência administrativa está prevista na lei ou na CF
(princípio da legalidade).
 De exercício obrigatório. É um dever
 Irrenunciável.
 Imodificável
Não admite transação.
Inderrogável – não se transfere por acordo entre as partes.
Não admite prorrogação, como ocorre no processo civil, em razão
do interesse público.
Imprescritível.
Durante dez anos não houve infração funcional, e a autoridade
competente não exercitou sua competência. Ele não deixa de
ser competente.
 16

Delegação e avocação – são excepcionais e motivadas. Art. 11 a

15 da Lei 9784/99. Não pode ser objeto de delegação:
competência exclusiva; decisão de recurso administrativo;
competência normativa.
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal,
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos
órgãos colegiados aos respectivos presidentes.

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter
normativo;
II - a decisão de recursos
administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
 17
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação
do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter
ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e
considerar- se-ão editadas pelo delegado.

Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior.
 18
– EXCESSO DE PODER, FUNÇÃO DE FATO E USURPAÇÃO DE
FUNÇÃO
Ocorre EXCESSO DE PODER quando o agente público atua fora
ou além de sua esfera de competência, estabelecida em lei. O
excesso de poder é uma das modalidades de “abuso de poder”

O VÍCIO DE COMPETÊNCIA (excesso e poder), entretanto, nem

sempre obriga a anulação do ato. O vício de competência admite
convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria
ou de competência exclusiva.
A USURPAÇÃO DE FUNÇÃO é crime, e o usurpador é alguém
que não foi por nenhuma forma investido em cargo, emprego ou
função pública; não tem nenhuma espécie de relação jurídica
funcional com a administração.
Diferentemente, ocorre a denominada FUNÇÃO DE FATO quando
a pessoa foi investida no cargo, no emprego público ou na função
pública, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou algum
impedimento legal para a
 19

prática do ato. Ex. Servidor que continua em exercício após a idade

limite para aposentadoria compulsória.
Na hipótese de função de fato, em virtude da “teoria da aparência” (a
situação tem aparência de legalidade), o ato é considerado válido, ou,
pelo menos, são considerados válidos os efeitos por ele produzidos
decorrentes.
ou dele

Na hipótese de usurpação de função, a maioria da doutrina considera

o ato inexistente.
 20
Forma
 Exteriorização da vontade administrativa para produção de
efeitos
• Natureza Instrumental: Segurança jurídica e controlabilidade
• Condição de Eficácia: Publicidade dos atos para produção de
efeitos
• Formalismo Moderado: Solenidade VERSUS Liberdade das
Formas Princípio da simetria das formas: anulação ou revogação
Objeto
 Efeito jurídico e conteúdo material imediato do ato
administrativo.
• Compreendetudo aquilo que é executado e determinado
pela Administração Pública
o A emissão de licença, a nomeação de servidor, assinatura
do contrato administrativo, declaração de nulidade de ato, a
avocação de competência, a aplicação de sanção, a
publicação de edital, a ordem da polícia de trânsito, etc.
 21

Todo ato administrativo é, em princípio, formal, e a forma exigida

pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos praticados no
âmbito do processo administrativo federal, a forma é sempre e
obrigatoriamente a escrita).]

Existem, porém, atos administrativos não escritos, ex. ordens

verbais do superior ao seu subordinado; gestos, apitos e sinais
luminosos no trânsito etc.
 22

 O Estado precisa exteriorizar a vontade

 Atender às formalidades específicas.

Aqui vigora o princípio da solenidade, ou seja, a regra é de que o
ato seja praticado por escrito, registrado e publicado (eficácia).

É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal, salvo de pronta
entrega, pronto pagamento e até 4 mil reais (art. 60 8666).

O silêncio administrativo é nada jurídico, salvo no caso em que se
a lei determinar algum efeito ao silêncio.

 É possível controle pelo Pode Judiciário.
E cabe MS – direito líquido e certo de petição (direito de pedir e de
obter a resposta).

 23

 O Poder Judiciário irá estabelecer medida de coerção, mas não

pode substituir a vontade do administrador, resolvendo a questão,
segundo entendimento dominante.
 Celso diz que se for ato de mera conferência de requisitos
de ato
estritamente vinculado, o juiz poderia resolver a questão,
substituindo a atuação do administrador.
Carvalho – silêncio é fato administrativo.
1. Silêncio com consequência prevista em lei – anuência ou
negação. Se for negação, o administrado pode postular a
invalidação do ato por eventual vício (decisão
desconstitutiva).
2. Silêncio sem consequência prevista–administrado
pode requerer o pronunciamento da Adm. com base no direito de
petição. Decisão mandamental.

Não podendo o judiciário adentrar ao mérito

administrativo.

Obs. Pode haver reclamação em face de omissão,obedecido

ao esgotamento da via administrativa.
 24

Processo administrativo prévio. Fundamental Model

justificar. constitucional (ampla defesa + contraditório). o

 Motivação: Dever de motivar os atos. Fundamentar.


 A motivação é obrigatória?

SIM, e deve ocorrer antes ou durante a prática do ato. José dos
Santos tem posição minoritária, em que defende que a motivação
é facultativa, sendo obrigatória em algumas situações.
Ele diz que o art. 93, CF diz que os atos administrativos do
poder Judiciário devem ser motivados. Se o nosso constituinte diz
que os atos administrativos do Judiciário devem ser motivados, é
porque os atos de outros poderes não precisam ser.

 25

 Art. 50 da Lei 9784/99 diz que a motivação é obrigatória.


Já a maioria dos autores dizem que a motivação é obrigatória
como regra e o fundamento está no art. 1º CF – direito à cidadania
e poder emana do povo.

É justo que o titular do poder tenha consciência do que os seus
representantes estão praticando?

 Claro. Além disso, na forma do art. 5ª, XXXV, a motivação é
necessária para que possa ocorrer o controle judicial. Art. 5ª,
XXXIII – motivação é garantia de informação. Art. 93, X, CF - atos
administrativos do Judiciário
foram enfatizados por serem função atípica. E art. 50 9784/99 – o
rol é amplo, de forma que abarca tudo, sendo, portanto, regra.
 26

#Vício de
forma:

a)Defeito = mera irregularidade. É um vício de padronização. Ex.:

tudo de caneta azul. De caneta preta é inválido? Não. Esse tipo
de vício não compromete a validade do ato.

b) Vício sanável = anulável. Admite convalidação. Anulável.

c)Vício insanável. Não admite convalidação. Nulo.

 27

Motivo

 Situação de fato e/ou direito que justifica a atuação

administrativa
• Circunstâncias fáticas e os elementos
jurídicos que provocam e precedem a edição do
ato
o Prática de ato descrito como infração funcional motiva a
aplicação de sanção
o Idade de 70 anos motiva a aposentadoria compulsória
• MOTIVAÇÃO: Declaração dos motivos (publicidade e
contraditório)
* A obrigatoriedade de motivação da Constituição Federal
No âmbito do direito administrativo, motivo significa as circunstâncias de fato e os elementos
de direito que provocam e precedem a edição do ato admininistrativo [...] Por vezes o motivo
vem tratado na doutrina sob a rubrica de causa; por vezes é diferenciado da causa. [...] A
enunciação dos motivos recebe o nome motivação, muito conhecida também como
exposição de motivos. [...] (MEDAUAR, 2016, p.172)
Obs.:
 28

Motivação
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos
jurídicos, quando:
I.- neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II.- imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III.- decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV.- dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V.- decidam recursos administrativos;
VI.- decorram de reexame de ofício;
VII- deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

 Teoria dos Motivos Determinantes

• Controle da validade dos atos administrativos
o Correspondência entre motivos declarados
e sua existência concreta
o Os motivos declarados vinculam o agente público
o Inconsistência jurídica ou fática afeta a validade, mesmo
sem a obrigatoriedade de motivar
 29

“Segundo a teoria dos motivos determinantes, a Administração, ao adotar

determinados motivos para a prática do ato administrativo, ainda que
de natureza discricionária, fica a eles vinculada” (STJ. RMS 20.565/MG.
DJ 21.05.2007)
 31

MOTIVO é a causa imediata do ato administrativo.

É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a
prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico
(ou normativo) que enseja a prática do ato.

 Legalidade do motivo:
 a) materialidade: ser motivo verdadeiro.
Ocasiona a ilegalidade do ato.

b) motivo alegado deve ser compatível com motivo

legal. Demissão aplicada para infração leve.
 32

A lei determina o motivo para a demissão.

Não posso ir de encontro a esse motivo estabelecido.

Ex. remoção por falta disciplinar – não é possível, apenas no MP

ou JF.

c) motivo declarado deve ser compatível com o resultado do ato

 33

 Teoria dos motivos determinantes.

O administrador está vinculado ao motivo declarado, que deve ser

cumprido, mesmo no caso de exoneração ad nutum.

Mesmo que o ato não necessite de ser motivado, caso a

administração motive esse ato, este ficará sujeito à verificação da
existência e da adequação do motivo exposto.

Não precisa de motivação, mas se ela for dada, vincula

o administrador.

Motivo ilegal viola a Teoria dos motivos

determinantes. O motivo ilegal não pode vincular.
 34

Obs Tredestinação é uma mudança de motivo permitida

.ordenamento. pelo

É lícita quando a desapropriação tem sua mudança de motivo

realizada, em razão da manutenção do interesse público. ex.
desapropriei para construir um hospital, mas acabo construindo
uma escola.

Obs.: congruência entre o motivo e o objeto do ato.

Proporcionalidade. Revogar várias autorizações de porte de arma,
porque uma pessoa matou outra. Não é razoável.
 35

– Vícios do Motivo
O vício de motivo sempre acarretará a nulidade do ato. Duas
variantes do vício de motivo:
a)Motivo inexistente: Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses
casos, a norma prevê: somente quando presente o fato “x” deve-se
praticar o ato “y”. Se o ato “y” é praticado sem que tenha ocorrido o fato
“x”, o ato é viciado por inexistência material do motivo.
b)Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado): Nessas hipóteses,
existe uma norma que prevê: somente quando presente o fato “x” deve-se
praticar o fato “y”. A administração, diante do fato “z”, enquadra-o
erroneamente na hipótese legal, e pratica o ato “y”. Há incongruência
entre o fato e a norma. A diferença dessa situação para a anterior é que,
na anterior, não havia fato algum.
De acordo com Ricardo Alexandre, o vício de motivo ocorre nas
seguintes situações:
 36

a) quando o motivo é inexistente;

b) quando o motivo é falso;
c)quando o motivo é inadequado (incongruência entre o motivo e o
resultado do ato).
 37

#NÃOCONFUNDIR:
 Não confundir motivo com motivação, pois esta é a exposição dos
motivos. Motivação é dispensável em alguns atos
(ex.: exoneração do comissionado – ad nutum).
 Móvel: é a real vontade do Administrador, aquilo que ele
sinceramente buscou.
o Não se decreta a invalidade de um ato administrativo quando
apenas um, entre os motivos determinantes, não está
adequado à realidade fática (os demais motivos sustentam o
ato).
 Motivação “aliunde”: ocorre todas as vezes que a motivação do ato
remete à motivação de ato anterior que o ensejou.
Ex.: anular um contrato com base na motivação esposada em
determinado parecer.
 38

Objeto
O OBJETO é o próprio conteúdo material do ato.

O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por

meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta
simplesmente situações preexistentes.

Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria

alteração no mundo jurídico que o ato provoca, é o efeito jurídico
imediato que o ato produz.
Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria
concessão da licença.

Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um único objeto;

verificado o motivo, a prática do ato (com aquele conteúdo
estabelecido na lei) é obrigatória.
 39

Nos atos discricionários, há liberdade de valoração do motivo e,

como resultado, escolha do objeto, dentre os possíveis, autorizados
na lei; o ato só será praticado se e quando a administração
considerá-lo oportuno e conveniente, e com o conteúdo escolhido
pela administração, nos limites da lei.
Deve ser:
 Lícito: previsto/autorizado por lei
 Possível: material e juridicamente. Ex. promoção de servidor
falecido
– impossível. Só o militar.
 Determinado ou determinável.
 40

Finalidade

 Efeito ou fim mediato do ato administrativo

• Atendimento ao interesse público
• Relação com o objeto do ato: fim imediato VERSUS fim
mediato
• Relação com a competência: competências em virtude de
funções com vistas a certas finalidades
• Vincula o agente à finalidade pública: impede o uso do ato
para realizar intenção pessoal do agente

A FINALIDADE é estudada, também, não apenas como elemento

dos atos administrativos, mas também como uma das facetas (a mais
tradicionalmente comentada) do princípio da impessoalidade.
 41

Os estudos obviamente se sobrepõem; afinal, a finalidade como

princípio de atuação da administração pública é a mesma finalidade
descrita como elemento ou requisito dos atos administrativos.

A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente

público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua
atuação, mas sim a lei.
 42

Podemos identificar nos atos administrativos:

a)Uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma,
expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfação do
interesse público;

b)Uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o

resultado específico a ser alcançado, previsto na lei, e que deve
determinar a prática do ato.

Assim, a finalidade específica de uma multa de trânsito é punir um

infrator, sendo lídimo imaginar que tal punição desestimula as
infrações, colaborando com a melhoria do trânsito e, por
conseguinte, com a finalidade geral que é o bem comum
(interesse público).
 43

– Desvio de Finalidade = desvio de poder

O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato
administrativo – geral ou específica – configura vício insanável, com a
obrigatória anulação do ato.

O vício de finalidade é denominado pela doutrina como DESVIO DE

PODER (ou desvio de finalidade) e constitui uma das modalidades do
denominado abuso de poder (a outra é o excesso de poder, vício
relacionado à competência).
 43

Conforme seja desatendida a finalidade geral ou específica, temos

duas espécies de desvio de poder:

a)O agente busca uma finalidade alheia ou contrária ao interesse

público
(ex. um ato praticado com o fim exclusivo de favorecer ou
prejudicar alguém);

b)O agente pratica um ato condizente com o interesse público, mas

a lei não prevê aquela finalidade específica para o tipo de ato
praticado
 44

Ex. a remoção de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por

indisciplina; será desvio de finalidade, ainda que a localidade para
a qual ele foi removido necessitasse realmente de pessoal; isso
porque o ato de remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de
punir, mas, unicamente, o de adequar o nº de agentes de
determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes
unidades administrativas em que esses agentes estejam lotados.

Seja qual for o caso, o vício de finalidade não pode ser

convalidado, e o ato que o contenha é SEMPRE NULO!
 45

Obs – RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA – MIN. JOAQUIM

BARBOSA

FACULTATIVO OBRIGATÓRIO VINCULANTE

O Administrador NÃO é obrigado O administrador É obrigado a solicitar O administrador É obrigado a solicitar

a solicitar o parecer do órgão o parecer do órgão jurídico. o parecer do órgão jurídico.
jurídico.

O administrador pode discordar O administrador pode discordar da O administrador NÃO pode discordar
da conclusão exposta pelo conclusão exposta pelo parecer, da conclusão exposta pelo parecer.
parecer, desde que faça desde que faça
fundamentadamente. fundamentadamente, com base em
um novo parecer. Ou o administrador decide nos termos
da conclusão do parecer, ou, então,
não decide.

Em regra, o parecerista não tem Em regra, o parecerista não tem Há uma partilha do poder de decisão
responsabilidade pelo ato responsabilidade pelo ato entre o administrador e o parecerista,
 46
administrativo. administrativo. já que a decisão do administrador
deve ser de acordo com o parecer.

Contudo, pode ser Contudo, pode ser

responsabilizado se ficar responsabilizado se ficar Logo o parecerista responde
configurada a existência de culpa configurada a existência de culpa solidariamente com o administrador
ou erro grosseiro. ou erro grosseiro. pela prática do ato, não sendo
necessário demonstrar-se culpa ou
erro grosseiro.
 50

#NÃOCONFUNDIR: o ato praticado sem a motivação devida contém

um vício no elemento forma. Com efeito, devem ser analisadas duas
hipóteses diversas, a saber:
 O ato administrativo foi praticado com a devida motivação, no
entanto, os motivos apresentados são falsos ou não encontram
correspondência com a justificativa legal para a prática da
conduta. Nestes casos, pode-se definir que o ato é viciado, por
ilegalidade no elemento motivo.

 O ato é praticado em decorrência de situação fática verdadeira e

revista em lei como ensejadora da conduta estatal, todavia, o
administrador público não realizou a motivação do ato,
apresentado as razões que justificaram sua edição. Trata-se de
ato com vício no elemento forma.
 4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS)
51

Presunção de Legitimidade, Veracidade, Legalidade

Autoexecutoriedade
Imperatividade
*Tipicidade

4.1. Presunção de legitimidade

(Presunção de legitimidade + presunçãode
legalidade + presunção de veracidade).
São presumidamente legítimos, legais, verdadeiros. Presunção é
relativa (juris tantum). O ônus da prova cabe a quem alega. A
consequência prática é
Obs.: A presunção de legalidade diz respeito à conformidade do ato
com a lei; em decorrência desse atributo, presume-se, até prova em
contrário, que os atos administrativos foram emitidos com
observância na lei. A presunção de veracidade diz respeito aos fatos;
em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos
alegados pela Adm.

A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou

operatividade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de
vícios ou defeitos que os levem à invalidade.
4.2. Autoexecutoriedade
Não é necessário o controle prévio do judiciário para praticar o ato.
CF /88 restringe o seu alcance ao prestigiar o contraditório e a ampla
defesa. A tutela
 53

preventiva ou cautelar judicial pode suspender a eficácia do ato

administrativo. Hoje se divide em dois enfoques
diferentes:
(1)Exigibilidade – decidir sem o Poder Judiciário. Poder de coerção
indireto. Ex. fechar estabelecimento, embargar obra. Todo ato
administrativo tem esse atributo.

(2)Executoriedade – executar sem a intervenção do PJ. Está presente

em situações autorizadas por lei e situações de urgência. Nem todo
ato tem executoriedade (ex. sanção pecuniária e desapropriação). O
ato tem de atender a formalidade de toda forma.
 Autoexecutoriedade e princípio da legalidade objetiva: "Segundo o
princípio da legalidade objetiva, a autoridade administrativa deve
aplicar a lei de ofício, cumprindo-a ou fazendo cumpri-la, de modo
objetivo e desinteressadamente, agindo em prol do interesse
público, em detrimento de qualquer direito subjetivo ou interesse
próprio.".
 54

 Para o ato ser autoexecutório precisa de previsão legal OU ser

uma medida urgente.

Ela só é possível:
1.Quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por
exemplo, a Administração Pública dispõe de várias medidas
autoexecutórias, como a retenção da caução, a utilização dos
equipamentos e instalações do contratado para dar continuidade à
execução do contrato, a encampação etc; também em matéria de
polícia administrativa, a lei prevê medidas autoexecutórias, como a
apreensão de mercadorias, o fechamento de casas noturnas, a
cassação de licença para dirigir;

2.Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de

imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público;
isso acontece, também, no âmbito da polícia administrativa, podendo-
se citar, como exemplo, a demolição de prédio que ameaça ruir, o
internamento de pessoa
 55

com doença contagiosa, a dissolução de reunião que

ponha em risco a segurança de pessoas e
coisas.
3. Imperativo
São obrigatórios, coercitivos, cogentes. Todo ato administrativo
goza de imperatividade? Falso. Está presente apenas em atos
administrativos que impõem obrigações. Ex. no ato enunciativo não
há imperatividade.
 Poder extroverso = imperatividade.

4. Tipicidade
O ato corresponde a uma figura definida, determinada.
 56

7. VALIDADE/EFEITOS DOS ATOS

a)Ato perfeito (PER FECTE= O QUE ESTÁ FEITO) o ato

percorreu sua trajetória. Seu ciclo de formação. Completou o
processo constitutivo.=EXISTÊNCIA.

a)Ato válido: é aquele que atende a todos os requisitos.

Compatibilidade com a lei ou ato mais elevado.

b)Eficaz: produz todos os seus efeitos. Completou-se seu ciclo de

formação é eficaz. É diferente de exequibilidade, que é a efetiva
disponibilidade que tem a Administração para dar operatividade ao
ato, executá-lo em toda inteireza. Ex. uma autorização dada em
dezembro para o mês de janeiro. É efetiva mas não possui
exequibilidade naquele mês.
 57

d) Perfeito/válido/ineficaz/inexequível: ex.: art. 62, parágrafo único,

da lei 8666/93. Publicação – condição de eficácia.

e)Perfeito/inválido/eficaz/exequível: Um ato administrativo inválido

produz todos os efeitos como se válido fosse, até a declaração de
invalidade.

f)Perfeito/inválido/ineficaz/inexequível: Dispensa de licitação

indevida e não publica para ninguém ficar sabendo. Parte da doutrina
fala em ato inexistente, mas tem o mesmo efeito do ato inválido.
Pode ser eficaz e inexequível.
 58

8. EFEITOS

a) Efeito típico: é o efeito principal.

b) Efeito atípico: secundário. Há dois: reflexo e preliminar

 Efeito atípico reflexo – atingem terceiros estranho à prática do ato.
Não era esse o objetivo. Ex. desapropriação que atinge locatário.
O efeito principal é com o proprietário. Poder EXtroverso
 Efeito atípico preliminar – acontece nos atos administrativos que
dependem de duas manifestações de vontade. E configura com o
dever da segunda autoridade se manifestar quando a primeira já o
fez. É um efeito secundário que ocorre antes do aperfeiçoamento
do ato. O ato só se torna perfeito se tiver as duas manifestações
de vontade e a manifestação inicial gera um dever de
manifestação posterior. Surge um dever de manifestação.
Nomeação de dirigente da agência reguladora.
 59

SFe PR. O efeito principal é preencher o cargo e o efeito secundário é o dever de

manifestação, que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. É chamado por Celso
Antônio de efeito prodrômico.
 60

9. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

a)Pelo cumprimento dos efeitos – é o caminho natural. Ex. gozo de

férias, licença. Seja pelo
(1) Esgotamento do conteúdo jurídico
(2) pela execução material ou
(3) pelo termo final previsto.

a)Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do objeto

(extinção objetiva). Ex. falecimento de nomeado. Enfiteuse em
terreno de marinha, tendo o mar avançado e destruído a casa. O
terreno de marinha deixou de existir e a enfiteuse também.

b)Renúncia do interessado – o interessado abre mão do direito.

 61

d) Retirada do ato pelo poder público. Revogação, anulação,

caducidade, cassação e contraposição.
Cassação – retirada do ato pelo poder público em razão do
descumprimento das condições inicialmente impostas. Ex. a
licença dada para hotel e foram criados motéis. O poder público
cassou.
Caducidade – retirada de um ato administrativo em razão da
superveniência de uma norma jurídica que é com ele incompatível.
Ex.: permissão de uso para circo por superveniência de lei do
plano diretor que cria rua naquele lugar.
Contraposição – dois atos administrativos que decorrem de
competências diferentes, em que o segundo eliminar os efeitos do
primeiro.
Anulação: é a retirada de um ato administrativo que é ilegal. Pode
ser anulado pela própria administração pública, como pelo Poder
Judiciário – reclamação ao STF após o esgotamento, MS, ação
popular, ação civil pública. Anulam-se atos vinculados e
discricionários. É um controle de
 62

legalidade. A Adm. quando anula está exercendo o poder de

Autotutela, previsto nas sumulas 346 e 473 do STF. A Adm. Tem
quanto tempo para anular? Quando produzir efeitos favoráveis, o
prazo para anular será de 05 anos. Art. 54 da Lei 9784/99. Essa
anulação produz efeitos ex tunc, como regra.
Há aqui divergência. Celso Antônio – a anulação melhorou ou
piorou a situação do interessado? Celso entende que será ex nunc
se a anulação for para restringir direitos e ex tunc se a anulação
for para ampliar direitos. (Anular ato de indeferimento ilegal de
direito).
 Qual o prazo de que dispõe a Administração Pública federal
para anular um ato administrativo ilegal? O prazo é de 5 anos,
contados da data em que o ato foi praticado (art. 54 da Lei
9.784/99)

Obs. Teoria das nulidades no Direito Administrativo. Teoria monista –

todos os atos eivados de ilegalidade são nulos, pelo interesse
público existente.
 63

Teoria dualista (Carvalho Filho) – há atos nulos e anuláveis (podem

ser convalidados), mas a regra deve ser a nulidade, pelo interesse
público existente.

Obs. A regra é que a adm. é obrigada a anular o ato ilegal. Exceções –

decurso do tempo (decadência de 5 anos) ou a consolidação dos
efeitos produzidos (Teoria do fato consumado).

Revogação: retirada de um ato administrativo por motivos de

conveniência e oportunidade. O Poder Judiciário não poder rever
mérito/conveniência e oportunidade. Judiciário não pode revogar
atos de outros poderes. Tem efeitos ex nunc. Prazo: não tem prazo
mas tem limite material. Ex. ato administrativo não pode ser
revogado quando a lei o declarar irrevogável, atos vinculados,
atos administrativos que geraram direitos adquiridos, atos
enunciativos, atos adm. que já exauriram seus efeitos.
 64

A revogação1 não tem limite temporal, mas apenas limite material, ou

seja, não se fala em revogação nos casos de atos vinculados, atos
com efeitos exauridos, ato que não está na órbita de competência,
nos casos de direito adquirido, etc.

Obs.: mera irregularidade é vício de padronização que não

compromete a validade do ato.

Obs.: há vícios que comprometem a validade do ato, mas são

sanáveis. Em geral, são vícios de forma e competência. Podem ser
convalidados. Apesar do vício sanado, o ato permanece o mesmo.

Obs.: Convalidação não se confunde com conversão (sanatória), pois

neste último caso, há aproveitamento do ato, porém, é convertido em
outro mais simples. Ex.: concessão de serviço público é mais solene
e rigoroso (depende
 65

de autorização legislativa). No caso, se não houver autorização

legislativa, é possível fazer a conversão para permissão de serviço
público.
Conversão Convalidação
É a transformação de um ato em Correção feita no ato, que
outro, para aproveitar o que for continua a ser o mesmo.
válido Ex tunc (retroativo).
Ex tunc (retroativo).
Obs.: se o vício é insanável, há de ser feita ponderação; perceber se
a anulação causa mais prejuízos do que a manutenção do ato. Se
anulação gerar mais prejuízos do que a manutenção, é melhor fazer
a estabilização dos efeitos do ato (STJ).-ato nulo.

No julgamento do Recurso em Mandado de Segurança nº 18.780?RS,

que ocorreu em 12/04/2012, o Superior Tribunal de Justiça ratificou
o
 66

entendimento de que “é incabível a restituição ao erário dos

valores recebidos de boa-fé pelo servidor público em
decorrência de errônea ou inadequada interpretação da lei por
parte da Administração Pública. Em virtude do princípio da
legítima confiança, o servidor público, em regra, tem a justa
expectativa de que são legais os valores pagos pela
Administração Pública, porque jungida à legalidade estrita”
Obs: Extinção com reflexo em interesses individuais – tem de haver
processo administrativo prévio com contraditório e ampla defesa.

É possível a Convalidação apenas quando o vício se inserir no

conceito de “defeitos sanáveis”, ou seja, naqueles que se referem à
Competência (desde que não se trate de competência exclusiva) e à
Forma (desde que não se trate de forma essencial – motivação, p. ex.
- e, portanto, seja viável a renovação da forma correta). Todavia não
podem ser convalidados os vícios que alcançam os elementos
Finalidade (desvio de finalidade), Motivo
 67
(inexistência ou incongruência dos motivos) e Objeto (ilicitude lato
sensu do objeto).
Vícios na Vícios na Vícios na forma
finalidade/motivo/objeto competência
INSANÁVEIS. Por quê? SANÁVEIS, salvo SANÁVEIS, salvo
competência forma essencial.
exclusiva.
Finalidade está atrelada ao
interesse público. Logo, não é Isso porque se a
tolerável qualquer violação a esse Isso porque a lei determina
interesse. Ex: tredestinação ilícita Competência um tipo de
(direito à retrocessão). exclusiva não forma (ex:
Motivo é insanável, já que todo e cabe a licitação na
qualquer ato deve corresponder a manutenção. modalidade
 68

um elemento de fato e de Até concorrência

direito. porqu em
Não cabe exteriorização de e concessão de
um ato sem motivo. competência serviço
Objeto é insanável, já que o exclusiva público), não
ato não pode, em sequer é possível
hipótese alguma, ser passível aproveitar
ilícito/impossível/indetermina de nada.
do. delegação.
RESUMO DA DIVERGÊNCIA
- Para Celso Antônio Bandeira de Mello este título é melhor definido da seguinte maneira:
- o termo elementos sugere a idéia de parte componente de um todo, entretanto, alguns
elementos aqui elencados não podem ser considerados partes do ato porque são exteriores a ele,
surgindo assim a expressão pressupostos que serão divididos em pressupostos de existência e
pressupostos de validade
Elementos:
- conteúdo = é a decisão = OBJETO
- forma = exteriorização = FORMA
Pressupostos de existência:
- objeto = sobre o que se decide = OBJETO
- pertinência do ato ao exercício da função administrativa
Pressupostos de validade:
- pressuposto subjetivo (sujeito) = SUJEITO
- pressuposto objetivo = motivo = MOTIVO
- pressuposto objetivo = requisitos procedimentais
= procedimento administrativo prévio = FORMA
- pressuposto teleológico (finalidade) = FINALIDADE.
- pressuposto lógico (causa) = MOTIVO
- pressuposto formalístico = forma específica = FORMA
ATENÇÃO:
- sem os elementos = não há ato algum, nem mesmo jurídico,
- sem os pressupostos de existência = não há ato administrativo,
- sem pressupostos de validade – falta ato administrativo válido (será inválido)
ATO ADMINISTRATIVO
(CABM)

ELEMENTOS (dentro do ato)

PRESSUPOSTOS

EXISTÊNCIA VALIDADE

Ato administrativo Ato administrativo válido

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BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito

Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.

GUEDES, Danilo. Ponto a Ponto Concursos - Anotações Pessoais.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de

Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito

Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito

Administrativo. São Paulo: Método, 2016.
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