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ATOS ADMINISTRATIVOS – PARTE 1

1.1. Conceito de ato jurídico
1.2. Conceito de ato administrativo
1.3. Fato administrativo
1.4. Diferença entre atos da administração e ato administrativo
1.5. Sujeitos que poderão praticar atos administrativos
1.6. Função Administrativa.
1.7. Atributos
1.8. Classificação
1.8.1. Quanto ao grau de liberdade
a. Vinculados
b. Discricionários
1.8.2. Quanto aos destinatários
a. Gerais
b. Individuais
1.8.3. Quanto ao alcance
a. Ato interno
b. Ato externo
1.8.4. Quanto à formação do ato
a. Atos simples
b. Atos complexos
c. Atos compostos
1.8.5. Quanto aos efeitos
a. Constitutivo
b. Declaratório
1.8.6. Quanto às prerrogativas (quanto ao objeto – efeito jurídico
pretendido pelo ato)
a. Atos de império
b. Atos de gestão
c. Atos de expediente
1.9. Espécies de atos administrativos

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 1. ATOS ADMINISTRATIVOS

1.1. Conceito de ato jurídico

Ato jurídico é todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar ou extinguir direitos.
Para facilitar a memorização do conceito de ato administrativo, tão importante
para a devida compreensão da matéria, pode-se usar a seguinte palavra mnemônica:
“ARTME”.

Adquirir
Resguardar
Transferir
Modificar
Extinguir

ATO JURÍDICO: MANIFESTAÇÃO DA VONTADE QUE CRIA/ MODIFICA/

EXTINGUE -> DIREITOS/ OBRIGAÇÕES

1.2. Conceito de ato administrativo

Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua ato administrativo como “a declaração

do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com
observância da lei, sob o regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder
Judiciário” (DI PIETRO, 2010, p. 196).
Já Hely Lopes Meirelles ensina que ato administrativo
[...] é toda manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar
direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria
(MEIRELLES, 2009, p. 152).
Vale ressaltar quanto a este último conceito que a manifestação unilateral da
Administração Pública é o ato administrativo, ao passo que a manifestação bilateral é o
contrato administrativo, objeto de estudo separado, dadas suas peculiaridades.

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Ato administrativo é o Estado manifestando a sua vontade.
É a manifestação unilateral de vontade da Administração Pública.
É unilateral pois decorre da superioridade/ supremacia do interesse público =
Direito Público.

1.3. Fato administrativo

É a consequência do ato administrativo. É toda realização material (materialização

da vontade) da Administração Pública em cumprimento de alguma decisão administrativa
(ato administrativo), sendo desprovidos de conteúdo de direito, no entanto, dados os
desdobramentos jurídicos que pode ocasionar, interessa apenas reflexamente ao Direito.
São exemplos de fatos administrativos: a construção de uma ponte; a instalação
de um serviço público.

1.4. Diferença entre atos da administração e ato administrativo

Atos da administração: é relação de direito privado; não há superioridade. Ex.:

Banco público-> CEF/ BB – a abertura de conta, contratação de cheque especial não é
obrigatória; Sociedade de economia mista que produz um bem não irá obrigar a sua
compra.
Ato administrativo: é relação de direito público > superioridade > vontade
unilateral > precisa das prerrogativas de Direito Público.

1.5. Sujeitos que poderão praticar atos administrativos

A prática dos atos administrativos será, em regra, da administração pública.

Excepcionalmente os particulares poderão exercer atos administrativos ao praticar
atividade delegada (Ex: CPFL – é uma S.A. que exerce serviço público de forma
delegada)
1.6. Função Administrativa.

Os atos administrativos refletem o exercício da função administrativa do Estado.

Não confundir com a função legislativa e a judiciária, que são funções exercidas
atipicamente pela administração.

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 1.7.Atributos

Atributos dos atos administrativos são as características que lhe são inerentes,
diferenciando-os dos atos de Direito Privado e fazendo com que a eles recaia o regime
jurídico administrativo.
São eles: a presunção de legalidade e veracidade, a autoexecutoriedade, a
tipicidade e a imperatividade.
Obs.: Os atributos não se confundem com os elementos do ato administrativo, que
são relacionados à validade dos atos.

A) Presunção de legalidade e veracidade: trata-se da aplicação do princípio da

presunção de legalidade. Refere-se à presunção de que o ato administrativo está em
consonância com o ordenamento jurídico (independentemente de norma legal que o
estabeleça), e com os fatos alegados pela Administração Pública (presunção de
veracidade).
- É presunção relativa (juris tantum) – admite prova em contrário, mas o ônus será
de quem alegar (o particular). Ex.: multa de trânsito – presume-se que está correta,
mas admite-se recurso para provar o contrário.
- É atributo universal a todos os atos -> todo ato nasce apto a produzir seus efeitos,
até ser invalidado.

B) Autoexecutoriedade: consiste na possibilidade que certos atos administrativos

ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração Pública,
independentemente de ordem judicial (Exemplos: guinchamento de carro parado em
local proibido; fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; apreensão de
mercadorias contrabandeadas; demolição de construção irregular em área de
manancial; requisição de escada particular para combater incêndio; interdição de
estabelecimento comercial irregular; destruição de alimentos deteriorados expostos
para venda; confisco de medicamentos necessários para a população, em situação de
calamidade pública.
- Não é característica que está presente em todos os atos administrativos (a
autoexecutoriedade não é regra). Somente será possível o ato valer-se de
autoexecutoriedade em duas situações:

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 a) Havendo expressa previsão em lei – essa expressa previsão legal não
significa que a menção acerca da autoexecutoriedade seja literal, mas
que o texto legal dá entender isso (Ex. 1: contratos administrativos – a
lei permite que nele seja colocada cláusula que permite a extinção
unilateral do contrato e a consequente utilização dos equipamentos e
instalações do contratado para dar continuidade à execução do
contrato; Ex. 2: poder de polícia administrativa – a apreensão de
mercadorias, fechamento de casas noturnas, a cassação de licença pra
dirigir, fechamento de restaurante pela vigilância sanitária);
b) Casos de urgência – para situações em que, caso não adotada de
imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público.
Evidentemente, também é caso que denotará o uso do poder de polícia
administrativa (ex.: demolição de prédio que ameaça ruir, dissolução
de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas – onda
de vandalismo).
- A Doutrina majoritária divide a autoexecutoriedade entre exigibilidade e
executoriedade:
o Exigibilidade: é a característica do ato administrativo que
impele o destinatário do ato à obediência das obrigações nele
impostas, sem necessidade de reconhecimento dessa situação
pelo Judiciário. Assim, o ato administrativo é exigível de
pronto, não necessitando do Poder Judiciário para ser
declarado > resumindo: permite que o administrador
imponha sanções administrativas (meios indiretos de
coerção) sem necessidade de autorização judicial. Todo ato
administrativo é exigível (Ex.: aplicação de sanção;
licenciamento de carro que somente poderá ser feito se não
houver multas pendentes);
o Executoriedade: se refere ao poder da Administração Pública
de exigir o cumprimento do ditame descrito no ato
administrativo > resumindo: permite a execução material
dos atos administrativos de forma a coagir o administrado
(meios de execução direta). Nem todos os atos possuem
executoriedade (Ex.: tem executoriedade -> apreensão de

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 mercadorias; não tem executoriedade -> a multa aplicada, se
não paga, deverá ser submetida a execução judicial).

EXIGIBILIDADE EXECUTORIEDADE
Decidir independentemente do Executar a decisão sem
poder judiciário necessidade de ordem judicial
Todo ato administrativo tem Nem todo ato administrativo tem
Exemplo: Decido aplicar a Exemplo: sanção pecuniária, que,
sanção. não sendo paga, torna a execução
judicial imprescindível.
Não permite o uso da força física Permite o uso da força física1
Meio de coerção indireto Meio de coerção direto

C) Tipicidade: por ela, o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas em

lei como aptas a produzir determinados resultados.
- Decorre do princípio da legalidade -> o ato administrativo deve corresponder às
figuras definidas previamente em lei como aptas a produzir determinados resultados.
Assim, há um impedimento para que a Administração pratique atos inominados.
- Para cada finalidade que a administração pretende alcançar há um ato definido em
lei. Ex.: Revogação – ato inoportuno; Anulação – ato ilegal; Demissão – infração
grave; Decretos – visam dar fiel cumprimento à lei, sendo um veículo hábil para a
sua concretização (ex.: o rodízio de carros é implementado pela lei, mas como ele
ocorrerá depende do que o decreto irá falar); Ofícios – convites ou comunicações
escritas dirigidas a servidores ou particulares sobre assuntos administrativos ou de
ordem social; Multa – punição pecuniária para quem descumpre disposições legais
ou determinações administrativas; Interdição de atividade – proibição administrativa
do exercício de determinada atividade; Destruição de coisas – inutilização de bens
particulares impróprios para consumo ou de comercialização proibida).

D) Imperatividade: refere-se à imposição coercitiva para o cumprimento do ato. É o

atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente
de sua concordância.

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“A possibilidade de utilização da força física, inerente à autoexecutoriedade, reforça a necessidade de
identificação de mecanismos de controle judicial a posteriori sobre a execução material de atos
administrativos. Merecem destaque, nesse sentido, os princípios da razoabilidade e proporcionalidade,
que exigem bom senso e moderação na aplicação da autoexecutoriedade. É possível também a concessão
de liminar em mandado de segurança para suspender as medidas concretas tendentes à execução material
do ato administrativo, na hipótese de revelar-se ilegal ou abusiva a ação da Administração Pública”
(MAZZA, 2022).

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 - Decorre do chamado Poder de Império ou Poder Extroverso -> “permite que o
Poder Público edite atos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, ou seja,
que interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as, unilateralmente,
em obrigações”.
- Não existe em todos os atos administrativos, somente naqueles que impõem
obrigações. Assim, não terão imperatividade os atos de declarações de direitos (atos
enunciativos: certidões, atestados...) ou os atos que conferem Direitos solicitados
pelo administrado, pois dependem exclusivamente do interesse do particular em sua
utilização (atos negociais: licença, autorização, permissão...).

1.8. Classificação

1.8.1. Quanto ao grau de liberdade

a. Vinculados: São os atos em que inexiste liberdade do administrador em
sua prática, ou seja, o administrador fica subordinado ao que a lei
expressamente prevê no que se relaciona à prática do ato.
b. Discricionários: O ato é discricionário quando o administrador tem
liberdade para realizá-lo, ou seja, pode escolher, dentre as opções legais,
aquela que julgar mais conveniente e oportuna para o caso concreto.
1.8.2. Quanto aos destinatários
a. Gerais (normativos): são os que atingem todas as pessoas que se
encontrarem na mesma situação. São os normativos praticados pela
Administração, como regulamentos, portarias, resoluções, circulares,
instruções, deliberações, regimentos;
b. Individuais (específicos ou concretos): são os que produzem efeitos
jurídicos no caso concreto. Ex.: nomeação, demissão, tombamento,
servidão administrativa, licença, autorização.
1.8.3. Quanto ao alcance
a. Ato interno: Produz efeitos dentro da Administração, atingindo
diretamente apenas órgãos e agentes. Ex: Determinar o uso de uniforme.
Como não atinge os administrados, não precisa obedecer à publicidade,
bastando a mera comunicação interna.
b. Ato externo: Produz efeitos também para fora da Administração, ou
seja, atingem os administrados, mesmo não deixando de produzir efeitos
dentro. Exemplo: Determinar horário de funcionamento de órgão
público.
Os atos externos, por sua vez, para terem eficácia perante os
administrados, necessitam de publicação (princípio da publicidade).
1.8.4. Quanto à formação do ato (ZANELLA)
a. Atos simples: são os que resultam da manifestação de vontade de um
único órgão. Ato perfeito e acabado com UMA simples manifestação de
vontade;

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 b. Atos complexos: são aqueles resultantes da vontade de mais de um órgão.
Para ser ato perfeito e produzir efeitos depende de DUAS ou MAIS
manifestações de vontade de órgãos distintos, sendo essas manifestações
autônomas e em patamar de igualdade (mesma força e importância).
Ex.: Nomeação de dirigente de Agência reguladora (presidente nomeia
depois de prévia aprovação do Senado); Concessão de aposentadoria
(Administração decide, mas depende de aprovação do TCU); Nomeação
de Ministro, desembargador.
c. Atos compostos: são os que resultam da vontade de um órgão (ato
principal), dependendo, porém, da verificação de outro órgão (ato
complementar).
Para produzir efeitos depende de DUAS ou MAIS manifestações de
vontade no mesmo órgão, sendo uma autônoma e outra meramente
instrumental. A primeira manifestação é a principal e a segunda é
secundária, normalmente só confirmando a primeira.
Exemplo: Atos que dependem do visto (confirma que o procedimento foi
correto, que o desenrolar do(s) outro(s) ato(s) foi correto), da confirmação
do chefe. O subordinado pratica o ato e o chefe dá o visto. O chefe só
confirma (vontade secundária).
1.8.5. Quanto aos efeitos
a. Constitutivo: é aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou
extingue um direito ou uma situação do administrado. Ex.: permissão,
autorização, dispensa, aplicação de penalidade, revogação; Nomeação de
servidores (cria), alteração de horário de funcionamento do órgão
(modifica), cassação de uma licença (extingue).
b. Declaratório: é aquele em que a Administração apenas reconhece um
direito que já existia antes do ato. Ex.: Expedição de certidão.
1.8.6. Quanto às prerrogativas (quanto ao objeto – efeito jurídico pretendido
pelo ato)
a. Atos de império: são aqueles que a Administração pratica utilizando-se
de sua supremacia/superioridade -> são atos de coerção/ imposição/
mando. Ex.: interdição de um estabelecimento comercial;
b. Atos de gestão: a Administração os pratica sem exercer a sua supremacia,
como fosse um particular. São aqueles atos que a Administração não
impõe sua vontade de forma coercitiva, mas há uma espécie de negociação
com o administrado, assemelhando-se a uma relação privada (Ex.:
negócios contratuais de alienação ou aquisição de bens). São atos
negociais.
c. Atos de expediente: são aqueles que se destinam a dar andamento aos
processos e papeis administrativos, sem qualquer conteúdo decisório.

1.9. Espécies de atos administrativos

A. Atos Normativos:

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 - são atos que contém um caráter geral e impessoal (não têm um destinatário
específico) -> seus comandos são genéricos e abstratos (atos gerais)
- objetivam dar fiel execução às leis (não poderão inovar -> não criam
situações novas, não extinguem direitos, não modificam ou alteram lei,
apenas complementam/ regulamentam a lei).
- Constituem exercício do Poder regulamentar.
- Exemplos: Decretos, instruções normativas, regimentos, regulamento,
resolução, decreto e o regimento.

B. Atos ordinatórios:
- São atos que objetivam disciplinar o funcionamento interno do órgão ou a
atuação dos agentes.
- Exercício do Poder Hierárquico -> caracterizam-se por meio da emissão
de ordens.
- Disciplinam a conduta interna da Administração -> atos internos - são
endereçados aos servidores. A regra é que não tenham efeitos externos.
- São hierarquicamente inferiores aos atos normativos, devendo
respeitá-los.
- Exemplo: instruções (ordens escritas e gerais para disciplinar e executar
serviços públicos), portarias (iniciam sindicâncias, processos
administrativos ou designam servidores para cargos), circulares (atos
individuais voltados aos servidores que desempenham tarefas em
situações especiais), ordem de serviço (determinações específicas
voltadas aos responsáveis por obras e serviços governamentais).
C. Atos negociais
- são aqueles que contém uma manifestação de vontade bilateral e
concordante, sugerindo a realização de um negócio jurídico.
- Não possuem caráter imperativo, autoexecutório e coercitivo.
- São editados para manifestar a vontade da administração em concordância
com o interesse do particular ou são requeridos pelo particular em
situações em que ele precisa de prévia anuência para realizar determinada
atividade.

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 - Serão vinculados quando decorrerem de Direito subjetivo do particular
(Ex.: licença para dirigir é um direito subjetivo do particular e a concessão
da CNH consiste apenas no atendimento dos requisitos legais).
- Serão discricionários para situações em que o particular precisa de
anuência para a prática de determinada atividade, pois será necessário que
atenda o interesse da administração (Ex.: uso de bem público; permissão
para uso de banca de jornal).
- Exemplo: licença, autorização e permissão.

D. Atos Enunciativos
- São atos pelos quais a Administração certifica ou atesta um fato ou emite
opinião sobre determinado assunto.
- Através deles a Administração declara situação preexistente ou emite
opinião ou juízo de valor.
- Não há manifestação de vontade.
- Não é possível revogá-lo.
- Exemplos: atestado (comprovam fatos que não constem de arquivos
públicos), certidões (cópia autenticada de atos ou fatos permanentes de
interesse do requerente, que constem nos arquivos públicos), parecer
técnico (manifestações de órgãos técnicos), apostila (equiparam-se a uma
averbação realizada pela administração declarando um Direito
reconhecido pela lei), ...

E. Atos punitivos
- contém sanção imposta pela Administração àqueles que infringem
disposições legais, regulamentares e ordinárias.
- Editados para a aplicação de sanção.
- Será manifestação do exercício do Poder disciplinar quando pune um
agente público ou do Poder de polícia quando pune um particular em geral.
- Exemplo: interdição de estabelecimentos comerciais em razão de
irregularidades encontradas, aplicação de multas, apreensão de
mercadorias etc.

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