20/08/13 Ato administrativo – Wikipédia, a enciclopédia livre

Ato administrativo
Origem: Wikipédia, a enciclopédia livre.

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nesta
qualidade, tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor
obrigações aos administrados ou a si própria.

Índice
1 Brasil
1.1 Condições de existência
1.2 Requisitos dos atos administrativos
1.3 Teoria dos motivos determinantes
1.4 Mérito
1.5 Atributos
1.6 Procedimento administrativo
1.7 Classificação
1.8 Espécies de ato administrativo
1.9 Extinção dos atos administrativos
1.10 Observações
2 Portugal
3 Referências

Brasil
Na Administração pública brasileira, um ato administrativo é o ato jurídico que concretiza o exercício da
função administrativa do Estado. Como todo ato jurídico, constitui, modifica, suspende, revoga situações
jurídicas. Em geral, os autores adotam o conceito restrito de ato administrativo, restringindo o uso do conceito
aos atos jurídicos individuais e concretos que realizam a função administrativa do Estado. O ato administrativo é
a forma jurídica básica estudada pelo direito administrativo.

Para José dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da
Administração Pública ou de seus delegatários que, sob regime de direito público, visa à produção de efeitos
jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.1

Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, " o ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si própria."

Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, o Ato administrativo é a "declaração do Estado (ou de quem lhe
faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento,
sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial."

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Condições de existência

A administração pública deve usar de sua supremacia de poder público para a execução do ato
administrativo. Todo ato administrativo é ato jurídico de direito público. Há atos da Administração que
não são atos administrativos em sentido estrito, pois a Administração também pode praticar atos de
direito privado. Os atos de direito privado praticados pela Administração estão na categoria dos atos da
administração, mas não na categoria dos atos administrativos.

Mantenha manifestação de vontade apta;

Provenha de agente competente, com finalidade pública e revestido na forma legal;

Requisitos dos atos administrativos

Diz respeito aos requisitos para a validade de um ato administrativo:

Competência: Conjunto de poderes que a lei confere aos agentes públicos para que exerçam suas
funções com eficiência e assim assegurem o interesse público. A competência é um poder-dever, é uma
série de poderes, que o ordenamento outorga aos agentes públicos para que eles possam cumprir a
contento seu dever de atingir da melhor forma possível o interesse público. Nenhum ato será válido se
não for executado por autoridade legalmente competente. É requisito de ordem pública, ou seja, não
pode ser derrogado pelos interessados nem pela administração. Pode, no entanto, ser delegada
(transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro hierarquicamente inferior) e avocada
(órgão superior atrai para si a competência para cumprir determinado ato atribuído a outro inferior). Se a
competêcia for, legalmente, exclusiva de certo órgão ou agente, não poderá ser delegada ou avocada.

Características da competência:

1. A mais importante de todas as característica desse requisito é a irrenunciabilidade, que tem caráter
relativo, e o que a relativiza são os institutos da delegação e avocação.
2. Inderrogabilidade: A competência não pode ser derrogada, isto é, a modificação de seu conteúdo ou
titularidade não pode ser operada por mero acordo de vontades entre particulares e/ou agentes públicos.
Trata-se de uma característica de caráter absoluto.
3. Improrrogabilidade: Veda-se aos agentes públicos que atuem além da lei, ou seja, além das
competências previstas em lei. Tem caráter relativo, pois se refere ao exercício da competência (passível
de transferência através delegação e avocação) e não à sua titularidade.
4. Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas a qualquer tempo. O agente público é
obrigado a exercer suas competências a qualquer tempo, salvo nas hipóteses a que a lei estabelece
prazos da administração.

Finalidade: Deve sempre ser o interesse público. É o objetivo que a administração pretende alcançar
com a prática do ato administrativo, sendo aquela que a lei institui explícita ou implicitamente, não sendo
cabível que o administrador a substitua por outra. A finalidade deve ser sempre o interesse público e a
finalidade específica prevista em lei para aquele ato da administração. É nulo qualquer ato praticado
visando exclusivamente ao interesse privado, no entanto é válido o ato visando ao interesse privado
(desde que, cumulativamente, ele vise também ao interesse público).

Forma: É o revestimento exteriorizador do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio,

formal. Em sentido amplo, a forma é o procedimento previsto em lei para a prática do ato administrativo.
Em sentido estrito, refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem estar presentes no ato
administrativo.
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Motivo: É a situação de direito ou de fato que autoriza ou determina a realização do ato administrativo,
podendo ser expresso em lei (atos vinculados) ou advir do critério do administrador (ato discricionário)2
. Difere da motivação, que é a exposição dos motivos.

Objeto ou conteúdo: É o efeito jurídico imediato que o ato deve produzir. Por exemplo, o ato
administrativo de demissão produz o desligamento do servidor público.

Teoria dos motivos determinantes

Segundo essa teoria, o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de
fato que gerou a manifestação de vontade. Assim sendo, se o interessado comprovar que inexiste a realidade
fática mencionada no ato como determinante da vontade, estará ele irremediavelmente inquinado de vício de
legalidade. É de ressaltar que sempre que o motivo for discricionário o objeto também será.

Mérito

O conceito de mérito do ato administrativo — empregado entre os administrativistas brasileiros por influência
da doutrina italiana3 — traduz-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto desse ato, tarefas que
podem ser expressamente atribuídas pela lei ao agente que realizar determinados atos nela previstos. A
conveniência, oportunidade e justiça do ato administrativo somente podem ser objeto de juízo da
Administração Pública quando o ato a ser praticado for caracterizado em lei como discricionário.

Os atos administrativos podem ser classificados em discricionários ou vinculados. Os atos discricionários são
atos realizados mediante critérios de oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade, implicando maior
liberdade de atuação da Administração. Em análise sob o ângulo dos requisitos do ato administrativo,
competência, finalidade e forma sempre vinculam o administrador, mesmo nos atos discricionários. Assim,
apenas motivo e objeto tornam-se mais abertos para a livre decisão do administrador no caso de um ato
discricionário.2

Os atos administrativos vinculados, ao seu turno, possuem todos os seus requisitos definidos em lei, de modo
que não está presente nesses atos o conceito de mérito. Nos atos vinculados, o administrador não tem
liberdade de atuação e está rigidamente atrelado ao que dispõe a lei.

A doutrina jurídica brasileira frisa a diferença entre discricionariedade e arbitrariedade. Mesmo nos atos
discricionários, a liberdade de decisão da Administração Pública fica limitada pelas balizas da legislação. Se a
apreciação subjetiva do administrador não se ativer aos limites permitidos em lei, tornar-se-á um juízo arbitrário
e passível de questionamento.4

Atributos

Presunção de legitimidade: Decorrente do princípio da legalidade da administração, o que faz esta

presunção ser inerente ao nascimento do ato administrativo, ou seja, todos os atos nascem com ela. Tal
pressuposto faz com que o ônus da prova em questão de invalidade do ato administrativo se transfira
para quem a invoca, fazendo que o ato seja de imediata execução, mesmo argüido de vícios que o
invalidem.
Autoexecutoriedade: torna possível que a administração execute de imediato o ato administrativo,
independentemente de ordem judicial.Existem duas exceções para a não auto-executoriedade, sendo que
umas delas é que tem que haver o processo de execução.
Imperatividade ou Coercibilidade: impõe a coercibilidade para o cumprimento ou execução do ato
administrativo, decorrendo da própria existência do ato, independentemente da declaração de validade

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ou invalidade daquele.
Exigibilidade: coerção indireta, no Direito administrativo corresponde à multa.
Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela lei para produzir
os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão de uso de certo tipo de ato em espécie. A
esse atributo denomina-se tipicidade. A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas
conseqüências, garantindo ao particular que a Administração Pública não fará uso de atos inominados,
impondo obrigações da forma não prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existência de atos
totalmente discricionários, pois eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei,
contudo a tipicidade está presente somente nos atos administrativos unilaterais.

Procedimento administrativo

É a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um ato final objetivado pela administração
pública. Constitui-se de atos intermediários, preparatórios e autônomos, porém, sempre interligados, de
maneira tal que a sua conjugação dá conteúdo e forma ao ato principal.

Classificação

Quanto à supremacia do poder público

Atos de império: atos onde o poder público age de forma imperativa sobre os administrados,
impondo-lhes obrigações, por exemplo. Exemplos de atos de império: a desapropriação e a
interdição de atividades.
Atos de expediente: são aqueles destinados a dar andamento aos processos e papéis que tramitam
no interior das repartições.
Os atos de gestão (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locação em que a
Administração é locatária) não são atos administrativos, mas são atos da Administração. Para os
autores que consideram o ato administrativo de forma ampla(qualquer ato que seja da
administração como sendo administrativo), os atos de gestão são atos administrativos.

Quanto à natureza do ato

Atos-regra: traçam regras gerais (regulamentos).
Atos subjetivos: referem-se a situações concretas, de sujeito determinado.
Atos-condição: são os que permitem que o administrado escolha se irá submeter-se à
regulamentação do poder público, ou seja, somente surte efeitos caso determinada condição se
cumpra.

Quanto ao regramento
Atos vinculados: possui todos seus elementos determinados em lei, não existindo possibilidade de
apreciação por parte do administrador quanto à oportunidade ou à conveniência. Cabe ao
administrador apenas a verificação da existência de todos os elementos expressos em lei para a
prática do ato. Caso todos os elementos estejam presentes, o administrador é obrigado a praticar
o ato administrativo; caso contrário, ele estará proibido da prática do ato.
Atos discricionários: o administrador pode decidir sobre o motivo e sobre o objeto do ato,
devendo pautar suas escolhas de acordo com as razões de oportunidade e conveniência.2 A
discricionariedade é sempre concedida por lei e deve sempre estar em acordo com o princípio da
finalidade pública. O poder judiciário não pode avaliar as razões de conveniência e oportunidade
(mérito), apenas a legalidade, a competência e a forma (exteriorização) do ato.

Quanto à formação

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Atos simples: resultam da manifestação de vontade de apenas um órgão público.

Atos complexos: resultam da manifestação de vontade de mais de um órgão público.
Atos compostos: são os praticados por um órgão, porém necessitam da aprovação de outro
órgão.

Quanto aos efeitos

Constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode ser outorgado um novo
direito, como permissão de uso de bem público, ou impondo uma obrigação, como cumprir um
período de suspensão.
Declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação já existente, seja de fato ou de direito.
Não cria, transfere ou extingue a situação existente, apenas a reconhece. Também é dito
enunciativo. É o caso da expedição de uma certidão de tempo de serviço.
Modificativo: altera a situação já existente, sem que seja extinta, não retirando direitos ou
obrigações. A alteração do horário de atendimento da repartição é exemplo desse tipo de ato.
Extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o ato que põe termo a um direito ou
dever existentes. Cite-se a demissão do servidor público.

Quanto à abrangência dos efeitos

Internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da Administração Pública, não
atingindo terceiros, como as circulares e pareceres.
Externos: tem como destinatárias pessoas além da Administração Pública, e, portanto, necessitam
de publicidade para que produzam adequadamente seus efeitos. São exemplos a fixação do
horário de atendimento e a ocupação de bem privado pela Administração Pública.

Quanto à validade
Válido: é o que atende a todos os requisitos legais: competência, finalidade, forma, motivo e
objeto. Pode estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou estar pendente de evento futuro.
Nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito que não pode ser corrigido. Não
produz qualquer efeito entre as partes. No entanto, em face dos atributos dos atos administrativos,
ele deve ser observado até que haja decisão, seja administrativa, seja judicial, declarando sua
nulidade, que terá efeito retroativo, desde o início, entre as partes. Por outro lado, deverão ser
respeitados os direitos de terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se a
nomeação de um candidato que não tenha nível superior para um cargo que o exija. A partir do
reconhecimento do erro, o ato é anulado desde sua origem. Porém, as ações legais eventualmente
praticadas por ele durante o período em que atuou permanecerão válidas.
Anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem ser sanados, convalidados. Ressalte-se
que, se mantido o defeito, o ato será nulo; se corrigido, poderá ser "salvo" e passar a válido.
Atente-se que nem todos os defeitos são sanáveis, mas sim aqueles expressamente previstos em
lei e analisados no item seguinte.
Inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestação de vontade da
Administração Pública. São produzidos por alguém que se faz passar por agente público, sem sê-
lo, ou que contém um objeto juridicamente impossível. Exemplo do primeiro caso é a multa
emitida por falso policial; do segundo, a ordem para matar alguém.

Quanto à executabilidade
Perfeito: é aquele que completou seu processo de formação, estando apto a produzir seus efeitos.
Perfeição não se confunde com validade. Esta é a adequação do ato à lei; a perfeição refere-se às
etapas de sua formação.
Imperfeito: não completou seu processo de formação, portanto, não está apto a produzir seus

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efeitos, faltando, por exemplo, a homologação, publicação, ou outro requisito apontado pela lei.
Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo, mas já completou seu ciclo
de formação, estando apenas aguardando o implemento desse acessório, por isso não se
confunde com o imperfeito. Condição é evento futuro e incerto, como o casamento. Termo é
evento futuro e certo, como uma data específica.
Consumado: é o ato que já produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo para realizar.
Exemplifique-se com a exoneração ou a concessão de licença para doar sangue.

Espécies de ato administrativo

Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos agrupar os atos administrativos em 5 cinco tipos:

Atos normativos: são aqueles que contém um comando geral do Executivo visando ao cumprimento de
uma lei. Podem apresentar-se com a característica de generalidade e abstração (decreto geral que
regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção (decreto de nomeação de um servidor). Segundo
Márcio Fernando Elias Rosa são exemplos: regulamento, decreto, regimento e resolução.
Atos ordinatórios: são os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser expedidos por chefes de
serviços aos seus subordinados. Logo, não obrigam aos particulares.Segundo Rosa, são exemplos:
instruções, avisos, ofícios, portarias, ordens de serviço ou memorandos.
Atos negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta a
concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições
impostas ou consentidas pelo Poder Público.De acordo com Rosa, são exemplos: licença, autorização e
permissão.
Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar um fato,
ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e arquivos públicos,
sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo.Segundo Rosa, são exemplos:
certidões, atestados e pareceres.
Atos punitivos: são aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e aplicada pela Administração,
visando a punir as infrações administrativas e condutas irregulares de servidores ou de particulares
perante a Administração.Segundo Rosa, são exemplos: multa administrativa, interdição administrativa,
destruição de coisas e afastamento temporário de cargo ou função pública.

Extinção dos atos administrativos

Extinção natural: extingue-se pelo natural cumprimento do ato.

Revogação: em virtude de a administração não mais julgar oportuno e conveniente o ato administrativo,
pode aquela revogá-lo motivadamente e garantindo a ampla defesa dos interessados, fazendo cessar
seus efeitos a partir do momento da revogação. Assim, todos os efeitos surgidos enquanto o ato
permaneceu válido também o são. A revogação é prerrogativa da administração, não podendo ser
invocada por meio judicial.
Anulação ou invalidação: se um ato administrativo possuir vícios insanáveis, deve a administração
anulá-lo de ofício ou por provocação de terceiro. Também o judiciário pode anular tal ato. A anulação
age retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados pelo ato anulado também são nulos.
Convalidação: não é espécie de extinção, mas sim o processo de que se vale a administração para
aproveitar atos administrativos com vícios sanáveis, de modo a confirmá-los no todo ou em parte.
Convalidam-se tais atos pelos seguintes modos:
1. Retificação: a autoridade que praticou o ato ou seu superior hierárquico decide sanar o ato
inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia;
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2. Reforma ou conversão: o novo ato suprime a parte inválida do anterior, mantendo sua parte
válida.
Cassação: extingue-se o ato administrativo quando seu beneficiário descumpre as condições que
permitiam a manutenção do ato e seus efeitos.
Caducidade ou decaimento: ocorre a retirada de um ato administrativo se advir legislação que impeça a
permanência da situação anteriormente consentida, ou seja, o ato perde seus efeitos jurídicos em virtude
de norma superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato.

Observações

Os temas fundamentais envolvidos nos estudos dos atos administrativos são:

anulação, convalidação e revogação dos atos administrativos

discricionariedade e vinculação na edição de atos
pressupostos e elementos administrativos.

Os atos administrativos são estudados no direito administrativo, que se encarta também na disciplina direito do
estado.

Portugal
O ato administrativo é a expressão da Administração Pública em sentido formal, ou seja, trata-se de um ato
através do qual se manifesta a actividade da Administração Pública. Quanto à noção de ato administrativo, este
é, segundo Rogério Soares: uma estatuição autoritária, relativa a um caso concreto, praticado por um sujeito de
direito administrativo, no uso de poderes de direito administrativo, destinado a produzir efeitos jurídicos
externos, positivos ou negativos.

Deste modo, em concreto, trata-se de uma estatuiçao autoritária, pois o que a Administração vai fazer é definir
direitos, deveres e interesses de forma autoritária, porque se traduz no exercício do seu "ius imperium", e vai
fazê-lo de forma vinculativa, imperativa e unilateral, uma vez que se impõem independentemente da vontade do
destinatário. É relativa a um caso concreto, pois o ato administrativo é concreto e individual (o que o distingue,
desta forma, das normas jurídicas, já que estas são gerais e abstractas). É praticado por um sujeito de direito
administrativo, pois podem ser praticados pela Administração estadual directa, Administração estadual indirecta
ou Administração autónoma. É praticado no uso de poderes de Direito Administrativo, pois é este que lhe
confere poderes de autoridade para que possa, assim, determinar uma estatuição.

Destinada a produzir efeitos jurídicos externos, pois vão-se repercutir na esfera jurídica dos particulares;
positivos, onde a Administração manifesta a sua vontade de forma favorável ou desfavorável; negativos, em que
a Administração não manifesta a sua vontade, negando-se a produzir efeitos jurídicos externos (este é o
chamado "silêncio da Administração", sob a forma de indeferimento tácito ou deferimento tácito)

Referências
1. ↑ "Informativo - Ato administrativo" - Fundação Getúlio Vargas (Acesso em 07 de abril de 2013)
(http://academico.direito-rio.fgv.br/wiki/Informativo_-_Ato_administrativo)
2. ↑ a b c FRANÇA, Vladimir da Rocha. Vinculação e discricionariedade nos atos administrativos
(http://jus.com.br/revista/texto/346). Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 49, 1 fev. 2001. Acessado em 10 de
abril de 2012.
3. ↑ DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. 727 p. p. 210. ISBN
85-224-3596-0
4. ↑ DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. 727 p. p. 204-212.
pt.wikipedia.org/wiki/Ato_administrativo 7/8
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