Curso Damásio à Distância – Prof.

Márcio Fernando Elias Rosa

Curso LFG – Prof´s. Fernanda Marinela e Rafael Maffini
Mackenzie – Prof´s. Neyde Falco Pires e Antônio Cecílio

Atos Administrativos

0. INTRODUÇÃO
Fatos são acontecimentos naturais. Dentro dessa categoria inserem-se os fatos
jurídicos, que são quaisquer acontecimentos a que o Direito imputa e enquanto imputa
efeitos jurídicos, isto é, fatos com repercussão no Direito (ex.: o nascimento e a morte de
alguém dão ensejo, respectivamente, ao início e ao fim da personalidade civil).

O fato administrativo, por sua vez, é o acontecimento natural (ou seja, evento
independente da manifestação de vontade humana) que repercute na esfera do Direito
Administrativo (ex.: a morte de um servidor público enseja a vacância do cargo – cargo
vago -, o que, por sua vez, pode redundar na realização de um concurso público para
preenchimento daquele cargo). O fato administrativo também é chamado de “ato ajurídico”.

Também são fatos administrativos as condutas materiais que produzem efeitos na

seara do Direito Administrativo (ex.: digitação de ofício, direção de veículo público, aula
ministrada por professor em escola pública, construção de um viaduto). Note que o fato
administrativo, seja encarado como evento natural ou simples realização humana concreta
(ou atividade material) não contém a manifestação de vontade da Administração Pública.

Atos são manifestações de vontade do homem. Dentro dessa categoria inserem-se os

atos jurídicos, que são manifestações de vontade do homem com repercussão na órbita do
Direito.

O ato administrativo, por sua vez, nada mais é que, uma classe especial de ato
jurídico. O ato administrativo é a manifestação de vontade do homem que apresenta
relevância na esfera do Direito Administrativo (ex.: candidato aprovado em concurso
público que manifesta-se favoravelmente a assumir o cargo público toma posse, sendo,
assim, investido no respectivo cargo).

1. DEFINIÇÃO
Ato Administrativo = manifestação unilateral de vontade (1) da Administração
Pública ou de quem lhe faça as vezes (2), no exercício de prerrogativas públicas, sob
regime jurídico especial de direito público (3), complementar à lei, permitindo a sua
aplicação (4), estando sujeito a controle pelo judiciário, apta à produção de efeitos
jurídicos concretos preestabelecidos (5).

(1) a unilateralidade é a característica que distingue os atos administrativos dos contratos

administrativos (estes últimos bi ou plurilaterais);

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 1

(2) A idéia de Administração Pública está presente no Poder Executivo (enquanto função
típica) e nos Poderes Legislativo e Judiciário (nestes últimos enquanto função atípica). A
expressão “quem lhe faça as vezes” designa os casos de transferência da função
administrativa a entes particulares (ex.: concessionárias e permissionárias de serviço
público; diploma de graduação expedido por universidade privada).

(3) O ato administrativo é necessariamente praticado sob regime jurídico especial de direito
público; caso contrário, em se tratando de ato jurídico praticado pela Administração Pública
sob o regime jurídico de direito privado, não será ato administrativo, mas mero ato da
administração.

(4) O ato administrativo não se confunde com a lei nem tampouco com o provimento
jurisdicional.

(5) Aqui reside a noção de tipicidade dos atos administrativos.

2. DISTINÇÕES
Ato Administrativo X Contrato da Administração Pública.

O ato administrativo é marcado pela unilateralidade, ao passo que o contrato é

sempre um acordo de vontades, sendo, portanto, bi ou plurilateral.

Atos Políticos ou de Governo x Ato Administrativo.

Atos Políticos ou de Governo Atos Administrativos

Ato infraconstitucional (fonte normativa Ato infralegal (fonte normativa direta:

direta: CF); Lei);

Sempre discricionários; Podem ser discricionários ou vinculados;

Tem conteúdo eminentemente ideológico; Tem conteúdo eminentemente técnico;

Ex.: nomeação de ministro de Estado (art. Ex.: licitação (Lei n.º 8.666/93);
84, I, CF);

Ato Administrativo x Fato Administrativo.

Atos Administrativos Fatos Administrativos

Há manifestação de vontade; Não há manifestação de vontade;

Admite revogação e anulação; Não admite revogação ou anulação;

Goza de presunção de legitimidade; Não goza de presunção, pois é um fazer de

verdade, é um ato material;

Ato Administrativo X Ato da Administração.

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 2

 Como sabemos, há circunstâncias em que a Administração se afasta das prerrogativas
que possui, equiparando-se ao particular. É aí que devemos diferenciar o ato administrativo
do ato da Administração.

Atos da Administração são todos os atos jurídicos praticados pela Administração

Pública, sejam eles regidos pelo direito público ou privado.

Quando o ato da administração é regido pelo direito público ele é também ato
administrativo. Diferentemente, se a Administração não emprega prerrogativa própria e
específica e se utiliza de instituto regido pelo direito privado, o ato é jurídico, da
administração, mas não administrativo, como, por exemplo, quando emite um título de
crédito (ex.: cheque).

4. ELEMENTOS, REQUISITOS OU PRESSUPOSTOS

1) forma;
2) finalidade;
3) competência (ou sujeito capaz e competente);
4) objeto;
5) motivo.

3.1. Competência ou Sujeito ou Sujeito Competente

O sujeito do ato administrativo, que é o produtor e praticante do ato, é todo aquele
que se encontra no exercício de função pública, ou seja, é o agente público (conceito mais
amplo). É necessário que, além de agente público, o sujeito não esteja impedido ou suspeito.

Será competente o agente público que reúna a competência legal (lei – regra; CF –
exceção) ou regulamentar para a prática do ato. O ato administrativo, para ser considerado
válido, deve ser editado por quem detenha competência para tanto.

Competência administrativa é o dever-poder atribuído a um agente público para a

prática de atos administrativos.

Características da Competência:

 sempre decorre da lei (sentido lato);

 não se presume;

 é de execução obrigatória, e não facultativa – a competência administrativa é

entendida como encargo, dever, múnus, exercício obrigatório;

 a regra de competência é irrenunciável, uma vez que se trata de função pública

(atividade exercida em nome e no interesse da coletividade), vigorando o
princípio da indisponibilidade do interesse público;

 o agente público não pode modificar uma competência estabelecida em lei, a

competência administrativa é imutável para o sujeito competente, com
exceção da tarefa legislativa;

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 3

  não se admite transação de competência;

 a competência é inderrogável;

 a regra de competência é imprescritível;

 não é possível prorrogação de competência (ainda que não seja alegada a

incompetência administrativa, esta prevalece);

 pode ser objeto de delegação (isto é, admite deslocamento ou transferência de

competência), em caráter excepcional, e por se tratar de medida excepcional,
carece de fundamentação;

Níveis de Competência. Para que um agente público seja verdadeiramente

competente é necessário que se atenda a todos os níveis de competência. Vejamos:

• é necessário que a pessoa jurídica que pratica o ato tenha competência;

• é necessário que o órgão que pratica o ato seja competente;

• é necessário que o agente, a pessoa física, seja competente.

Vício. Excesso de Poder. Fala-se em excesso de poder, uma das espécies do gênero
abuso de poder (do qual também é espécie o desvio de poder ou desvio de finalidade),
quando o agente competente para praticar o ato extrapola a competência que lhe foi
atribuída por lei. Ex.: a autoridade administrativa só pode aplicar a pena até de suspensão,
mas aplica a pena de demissão; o policial que se excede no uso da força (ele tem
competência para atuar, mas se excede no uso dos meios que a lei lhe dá para atingir os fins
de interesse público). No caso de excesso de poder, existem algumas hipóteses que são
previstas como crime de abuso de autoridade na Lei 4.898/65.

Não há que se confundir com o desvio de poder - outra espécie de abuso de poder –,
que se apresenta quando o administrador público atinge outra finalidade que não o interesse
público.

Sendo assim, é de se concluir o seguinte: a) o ato administrativo editado com excesso

de poder possui um vício de competência; b) já o ato administrativo editado com desvio de
poder, possui um vício de finalidade (por isso, o desvio de poder também e chamado de
desvio de finalidade).

3.2. Forma
Conceito. A forma “consiste na exteriorização do ato administrativo, consiste na
maneira pela qual o ato administrativo se exterioriza no mundo jurídico”. A forma do ato
administrativo é, em suma, a forma prevista em lei.

Motivação. É condição de forma do ato administrativo a motivação, isto é, a

explicação, a justificativa para a prática do ato. A falta de motivação é um vício de forma
dos atos administrativos.

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 4

 P: É possível no Brasil contrato administrativo verbal? Sim, desde que se refira a
contratos de pequenas compras de pronto pagamento, segundo dispõe o § único, art. 60, Lei
n.º 8666/93.

Vícios quanto à forma.

Haverá vício quanto à forma quando: a) o ato não observar a forma prevista em lei;
b) a finalidade do ato só puder ser alcançada por uma forma determinada, não sendo esta
obedecida.

3.3. Motivo / Causa

Conceito. Segundo Di Pietro, o motivo consiste no “pressuposto de fato e de direito
que autorizam ou exigem a prática de ato administrativo”. Motivo, portanto, implica em fato
+ fundamento jurídico que sustentam a prática do ato administrativo.

a) Pressuposto de fato ou Motivo de fato – aquilo que realmente ocorreu no mundo

fático e que torna necessária a edição ou autoriza a edição de ato administrativo;
“corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a
Administração a praticar o ato”. Ex.: fábrica que está poluindo

b) Pressuposto de direito ou Motivo legal – trata-se da previsão abstrata, no

ordenamento jurídico, da prática daquele ato, ou seja, “é o dispositivo legal em que se
baseia o ato”.

Ex.: está disposto na lei que o funcionário público que faltar mais de 30 dias
consecutivos será demitido. O funcionário “A” falta mais de 30 dias (pressuposto de fato) e
é demitido, com base no referido dispositivo legal (pressuposto de direito).

Ex.: está disposto na lei que havendo necessidade de funcionário público em outro
local, pode haver remoção de servidor. Devido à necessidade de funcionário público em
outro local (pressuposto de fato), o funcionário “A” é removido, com base no referido
dispositivo legal (pressuposto de direito).

Ex.: está disposto na lei que a Administração Pública pode fechar indústria que está
poluindo demasiadamente. Estando a indústria “A” poluindo demasiadamente (pressuposto
de fato), em contrariedade com as normas ambientais, será fechada, com base no referido
dispositivo legal (pressuposto de direito).

Motivo X Finalidade. Cronologicamente, o motivo – situação de fato (motivo de fato)

prevista em lei (motivo de direito) – antecede, por óbvio, a prática do ato administrativo. A
idéia é a seguinte: primeiro ocorre o motivo, e este determina a elaboração ou a prática do
ato administrativo, o qual deve necessariamente satisfazer a finalidade para a qual foi
criado.

Motivo X Motivação. Motivo e motivação não se confundem, apesar de haver entre

eles relação. Enquanto que o motivo é o pressuposto de fato e de direito que autoriza ou
determina a prática do ato administrativo, a motivação é a justificação escrita, feita pela
autoridade que praticou o ato e na qual se apresentam as razões de fato e de direito que

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 5

ensejaram sua prática. A motivação difere do motivo, visto que este é o fato e fundamento
jurídico, ao passo que a motivação é a exposição escrita do motivo.

Assim, poder-se-ia dizer que a motivação contém os motivos ou, então, que os
motivos estariam contidos na motivação. Diz-se, ainda, que a motivação é a correlação
lógica do motivo com outros elementos do ato administrativo.

Motivação. Fundamento. A motivação é um mecanismo de legitimação da atuação

administrativa, pois consiste na informação prestada pela Administração Pública àqueles a
quem representa (a coletividade) sobre o ato administrativo editado; é o anúncio das
explicações (ou seja, do porquê) da prática daquele ato.

Motivação. Obrigatoriedade. Embora haja divergências, a maioria da doutrina

entende a motivação como condição obrigatória do ato administrativo. Alguns autores, no
entanto, como José Carvalho dos Santos Filho, entendem que a motivação não seria
condição obrigatória do ato administrativo, mas somente quando a lei expressamente
afirmar a sua obrigatoriedade.

Motivação Superveniente. P: A motivação superveniente (após a prática do ato)

satisfaz o requisito da motivação? Não, pois a motivação deve ser sempre prévia ou, no
máximo, contemporânea à prática do ato administrativo; nunca depois de realizado o ato.
Motivação superveniente não satisfaz o requisito exigido para a validade do ato, devendo
este ser tido por viciado (vício de forma).

Falta de Motivação. O que importa é que quando entendida como obrigatória ou nos
casos em que obrigatória, a motivação será uma formalidade do ato administrativo, sendo
que sua falta acarretará a invalidade do ato por vício de forma.

É extremamente importante se entender que a motivação não constitui elemento

autônomo do ato administrativo, mas requisito de forma; daí, porque, a sua ausência,
quando tida como obrigatória, gera vício de forma. Diferente será a situação da falta de
motivos (nesse caso, o ato administrativo será invalidado pela falta de motivo, e não vício de
forma).

Motivação Motivo

falta de motivação = invalidação do ato falta de motivo = invalidação do ato

administrativo por vício de forma administrativo por vício de motivo

Motivo Ilegal. A falta de algum requisito do motivo implica na configuração de

motivo ilegal, e, portanto, em ato administrativo ilegal, o que dá ensejo à anulação.
Considera-se vício de motivo: a) motivo inexistente; b) motivo mal qualificado; c) motivo
falso.

Teoria dos Motivos Determinantes. O motivo determina a validade dos atos

administrativos por força da Teoria dos Motivos Determinantes. Essa teoria afirma que o
motivo invocado para a prática de um ato condiciona a validade deste, de modo que se o
motivo for falso, inexistente ou mal qualificado, o ato será inválido. Essa teoria é aplicada
inclusive para atos que dispensam declaração de motivos (vide STJ - RESP 79.696 – Rel.
Min. Félix Fisher).

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 6

 De maneira mais pormenorizada, explica-se a teoria dos motives determinantes sob
dois aspectos:

- nos atos administrativos em que a motivação é obrigatória (ou, para aqueles que
entendem sempre ser obrigatória a motivação, então, em todos os atos
administrativos), a existência e a congruência dos motivos nela contidos
determina (condiciona ou vincula) a validade de todo ato administrativo
praticado;

- nos atos administrativos em que a motivação não é obrigatória, mas é feita (atos
que dispensariam a declaração de motivo), a existência e a congruência dos
motivos nela contidos determina (condiciona ou vincula) a validade de todo ato
administrativo praticado;

Ex.: A exoneração “ad nutum” (cargos em comissão são cargos de livre

nomeação e exoneração), por exemplo, é um ato administrativo que dispensa
declaração de motivo. Note que se não há declaração de motivos (ou seja, não há
motivação), não há que se falar em teoria dos motivos determinantes. Sucede que se a
Administração Pública, mesmo não precisando, declara o motivo (isto é, faz a
motivação), por exemplo, do porquê estaria exonerando o servidor demissível “ad
nutum”, ainda assim, terá aplicação a teoria dos motivos determinantes. Se a
Administração exonera “ad nutum” declarando motivo falso, o ato administrativo é
ilegal, pois uma vez que declarou o motivo, este condiciona a validade do ato
praticado.

Motivo Falso. Quando a Administração declara um motivo falso também viola a

teoria dos motivos determinantes. Isso, porque, a moderna doutrina administrativista afirma
que a teoria dos motivos determinantes exige que a Administração declare o verdadeiro
motivo para a prática do ato, estando a este último vinculado para o seu cumprimento. A
idéia é a de que não pode ser cumprido pela Administração aquilo que não é verdadeiro.

Se, na execução do ato, o administrador se afastar dos motivos, caracterizada estará a

figura do desvio de finalidade, modalidade de ilegalidade e, portanto, passível de
reapreciação pelo Poder Judiciário.

3.4. Objeto / Conteúdo

O objeto é aquilo que o ato estabelece, enuncia, dispõe, decide, opina ou modifica na
ordem jurídica. É o resultado prático e imediato do ato administrativo. O objeto do ato diz
respeito ao que o ato administrativo faz em si mesmo (ex: em um despacho de exoneração
de certo servidor, o objeto seria a própria exoneração; em um decreto expropriatório do
imóvel de “C”, o objeto será a própria desapropriação; no ato administrativo de concessão
de licença para José, o objeto será a própria concessão de licença).

Requisitos. À semelhança do direito privado, mas com algumas particularidades, para

que o ato administrativo seja válido, o seu objeto deve ser:

a) lícito – aquele previsto em lei (e não, como no direito civil, aquele que não é proibido
por lei);

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 7

 b) possível – realizável dentro do mundo dos fatos e do direito, ou seja, física e
juridicamente possível (ex.: não é possível promover ou remover servidor público
falecido, pois, nesse caso, o que se tem é uma hipótese de cargo vago);

c) certo ou determinado – definido quanto aos destinatários, aos efeitos, ao tempo e ao

lugar (ex.: desapropriação do imóvel de “b”, localizado na rua “y”, nº “z”);

d) moral – em consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como

corretos, justos e éticos.

3.5. Finalidade
Objeto X Finalidade. Leciona Di Pietro que, “enquanto o objeto é o efeito jurídico
imediato que o ato produz (aquisição, transformação ou aquisição de direitos), a finalidade é
o efeito mediato”. A finalidade é o resultado mediato do ato administrativo, em
contraposição ao objeto, que é o resultado imediato.

Obs. Tentando estabelecer os elementos do ato administrativo numa linha temporal,

teríamos: passado – motivo / presente – objeto / futuro – finalidade.

Noção Geral. A finalidade, de modo genérico, consiste no objetivo que o ato

administrativo pretende alcançar.

Aspetos. Segundo uma análise mais detida, diz-se que a finalidade do ato
administrativo pode ser visualizada sob dois aspectos:

a) Finalidade Abstrata, Geral, Mediata ou em Sentido Amplo. Todo ato

administrativo tem uma finalidade em sentido amplo, que é o interesse público (finalidade
pública). Trata-se do interesse público primário, ou seja, ao interesse geral e legítimo, e não
ao interesse público secundário, de cunho patrimonial da própria Administração Pública.

Assim, é vedada a prática de atos administrativos fundados em interesse particular,

sob pena de se caracterizar uma situação de desvio de poder ou desvio de finalidade.

b) Finalidade Concreta, Específica, Imediata, em Sentido Estrito ou Legal. Todo ato

administrativo tem uma finalidade em sentido estrito = interesse público específico para o
qual o ato administrativo é praticado = “o resultado específico que cada ato deve produzir,
conforme definido na lei”.

Observe, por conseguinte, que “a finalidade do ato administrativo é sempre aquela

que decorre, implícita ou explicitamente, da lei” (Di Pietro). È o legislador quem define a
finalidade que o ato deve alcançar, não havendo liberdade de opção para a autoridade
administrativa fora da lei (ex: se a lei coloca a demissão entre os atos administrativos
punitivos de falta grave, não pode o administrador público utilizá-la com outra finalidade).

“Seja infringida a finalidade legal do ato (em sentido estrito), seja desatendido o seu
fim de interesse público (sentido amplo), o ato será ilegal, por desvio de poder. Tanto ocorre
esse vício quando a Administração remove o funcionário a título de punição, como no caso
em que ela desapropria um imóvel para perseguir o seu proprietário, inimigo político. No
primeiro caso, o ato foi praticado com finalidade diversa da prevista na lei; no segundo,
fugiu ao interesse público e foi praticado para atender ao fim de interesse particular da
Anotações de Aula – L. M.M. / p. 8
autoridade” (Di Pietro). Isso é o que estabelece, de maneira geral, a Teoria do Desvio de
Poder ou Teoria do Desvio de Finalidade.

Normalmente no desvio de poder há móvel ilícito. Segundo Marinela, o desvio de

poder ou de finalidade redunda em vício de motivo, pois há motivo falso.

P: É claro que se um ato administrativo foi praticado e se constata que a real

finalidade, para tanto, foi a satisfação do interesse privado, e não do interesse público, esse
ato pode ser considerado inválido, em virtude da aplicação da teoria do desvio de poder ou
teoria do desvio de finalidade. Agora, pergunta-se: e se atendida a finalidade geral, mas
desrespeitada a finalidade específica, na medida em que a finalidade de interesse público
alegada para a prática do ato administrativo foi “x”, quando, na verdade, era “y”?

R: Para os atos administrativos, em geral, salvo desapropriações, tem-se entendido

que a Administração Pública não pode se distanciar nem da finalidade abstrata de interesse
público primário nem da finalidade concreta de interesse público específico, sob pena de
configuração do vício de desvio de finalidade ou desvio de poder. Esse entendimento se
funda no conceito legal de desvio de finalidade, contido no art. 2º, parágrafo único, alínea
“e”, da Lei da Ação Popular, o qual estabelece que: “o desvio da finalidade se verifica
quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou
implicitamente, na regra de competência”.

Ex.: A autoridade administrativa remove um servidor, com a finalidade de puni-lo, quando

este realmente deveria ser punido administrativamente. Nesse caso, tendo a lei previsto a
remoção “ex officio” como ato administrativo que visa atender a necessidade de serviço
público, não poderia ele ser utilizado como ato de punição; portanto, tendo sido o ato
administrativo praticado com finalidade concreta alheia à categoria do ato, infringindo a
finalidade legal prevista, caracterizado está o desvio de finalidade ou desvio de poder, ainda
que o ato tenha apresentando finalidade abstrata de interesse público primário.

Exceção. Desapropriação. No caso dos atos administrativos de desapropriação, a

orientação doutrinária e jurisprudencial majoritária é no sentido de que bastaria o
atendimento ao interesse público abstrato para que se considere respeitado o elemento
atinente à finalidade do ato administrativo. Ex.: não seria invalidada pelo desvio de
finalidade a desapropriação de um terreno em que a Administração Pública inicialmente
alega o projeto de construção de uma escola, quando, ao final, acaba sendo construído um
hospital. Esse fenômeno, previsto no DL 3365/41, recebe o nome especial de tredestinação
ou tresdestinação, o que provoca a retrocessão, considerada esta pelo STJ como direito real.

Desvio de Finalidade ou Desvio de Poder X Excesso de Poder. É bem verdade que

tanto o desvio de poder (cujo sinônimo é desvio de finalidade) quanto o excesso de poder
são espécies de abuso de poder, contudo não se confundem. Frise-se: desvio de poder não é
sinônimo de excesso de poder, mas somente de desvio de finalidade. O excesso de poder é o
vício no elemento competência do ato administrativo (ex.: o prefeito municipal que declara
formalmente guerra, quando, na verdade, este é um daqueles atos de competência do
Presidente da República).

4. ATRIBUTOS OU CARACTERÍSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO

1) presunção de legitimidade (ou presunção de legitimidade e veracidade);
Anotações de Aula – L. M.M. / p. 9
 2) imperatividade;
3) auto-executoriedade.
4) tipicidade.

4.1. Presunção de Legitimidade

Noção. A moderna doutrina tem dito que a “presunção de legitimidade” deve ser
encarada em um sentido amplo, abarcando as presunções de: a) legitimidade (presunção de
obediência às regras morais); b) legalidade (presunção de obediência à lei e aos princípios);
c) veracidade (presunção de que o ato é verdadeiro, isto é, corresponde com a realidade) até
prova em contrário. Dada essa amplitude conceitual, Maffini entende que melhor seria
falarmos em presunção de validade.

Presunção Relativa. Ônus da Prova. Presume-se que as decisões da Administração

Pública sejam morais, legais e verdadeiras. Trata-se de presunção relativa (presunção “juris
tantum”), cabendo ao particular, ao administrado, em regra, o ônus da prova. Ex.: se o poder
público aplica uma multa de trânsito ou fecha um estabelecimento, presume-se que aquele
ato seja moral, legal e verdadeiro até que o particular prove o contrário.

Efeitos. Conseqüências práticas dessa presunção de legitimidade, legalidade e

veracidade: aplicação imediata dos atos administrativos, devendo o particular cumpri-los,
antes de qualquer coisa, embora depois possa até discutir a questão (ou seja, primeiro o
particular deve cumprir, para somente depois discutir a legitimidade, legalidade ou
veracidade do ato). A presunção de legitimidade não impede que o particular conteste ou
impugne os atos administrativos; exige, somente, que antes se cumpra e depois se faça a
prova do motivo impugnatório.

4.2. Auto-executoriedade
Noção. A auto-executoriedade é o atributo dos atos administrativos responsável por
afastar a necessidade de controle prévio do Poder Judiciário para a realização destes. Graças
à auto-executoriedade é que os atos administrativos podem ser praticados pela
Administração Pública sem necessidade de prévia e anterior permissão do Poder Judiciário.
“Em regra, os atos administrativos são auto-executáveis, o que significa que eles têm força de título
executivo extrajudicial” – Assertiva: errada (CESPE –TST – AJAJ – 2008).

4.3. Imperatividade
Noção. A imperatividade é o poder que os atos administrativos possuem de gerar
unilateralmente obrigações aos administrados, independentemente da concordância destes.
É a prerrogativa que a Administração possui para impor, exigir determinado comportamento
de terceiros.

Denominação. Essa imperatividade já foi chamada de poder extroverso da

Administração Pública.

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 10

4.4. Tipicidade.
“É atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade
que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei” (Di Pietro). A idéia,
aqui, é a de que cada ato administrativo tem a sua aplicação própria, devidamente prevista
em lei.

Ex.: infração grave – pena de demissão; infração leve – pena de advertência;

necessidade do serviço – deslocamento de servidor.

“A tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe nos contratos
porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da Administração, que depende
sempre da aceitação do particular; nada impede que as partes convencionem um contrato
inominado, desde que atenda melhor ao interesse público e ao particular” (Di Pietro).

11. VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

11.1. Vícios com relação ao sujeito

a) Incompetência.

 usurpação de função (art. 328, CP);

 função de fato – quando um agente está irregularmente investido na função, mas

aparentemente está regular. Nesse caso, há alguns autores que falam em nulidade e
outros que defendem a possibilidade de convalidação, se o ato for vinculado e os
requisitos necessários forem cumpridos, com base no princípio da segurança jurídica;

 excesso de poder – o agente público excede os limites de sua competência (ex: fiscal
que atua na área de construção civil e multa um estabelecimento por falta de higiene).
Alguns autores entendem que a incompetência territorial é passível de anulação. Nos
demais casos o ato é nulo.

b) Incapacidade.

A incapacidade pode se dar por impedimento ou suspeição, a teor do disposto nos

arts. 18 e 20 da Lei n. 9784/99 – que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal.

11.2. Vícios com relação ao objeto

a) objeto proibido por lei;

b) objeto impossível;

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 11

 c) objeto imoral;

d) objeto incerto.

11.3. Vícios com relação à forma

a) quando o ato não observa a forma prevista em lei;

b) quando a finalidade do ato só pode ser alcançada por uma forma determinada;

c) ausência de motivação.

11.4. Vícios de motivo

a) motivo inexistente;

b) motivo mal qualificado;

c) motivo falso.

11.5. Vícios de finalidade

Tem-se um vício de finalidade nos casos de desvio de poder ou desvio de finalidade,
manifestadas quando o agente pratica um ato dentro da sua competência, mas com
finalidade diversa daquela prevista em lei.

12.4.4. Anulação
Noção Geral. Trata-se da retirada de ato administrativo por outro, tendo em conta
ilegalidade anterior.

Súmula 346, STF: “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos”.

Súmula 473, STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.”

Natureza. A anulação é, em princípio, um ato vinculado.

Legitimidade. Vale sempre lembrar que, enquanto a Administração Pública deve

(poder-dever) anular os seus atos administrativos ilegais (anulação ex officio), por conta do
princípio da autotutela, o Poder Judiciário pode, assim que provocado (anulação provocada),
anular os atos administrativos ilegais.

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 12

 Frise-se que a anulação está calcada no princípio da autotutela administrativa, isto é,
no poder da Administração Pública de revisão dos seus atos sempre que forem ilegais ou
inconvenientes. Para que não haja dúvidas, é sempre bom lembrar que a anulação, quando
feita pela via administrativa, muito embora chamada pela doutrina de “anulação ex officio”,
pode ser de ofício ou por provocação de terceiros.

Efeitos. A anulação, via de regra, produz efeitos retroativos (efeitos “ex tunc”),
atingindo o ato ilegal desde a sua origem. Contudo, a maioria da doutrina afirma que, em
relação aos terceiros de boa-fé, a anulação deve operar efeitos “ex nunc”.

Obs. Celso Antônio Bandeira de Mello, manifestando posição peculiar, faz uma observação,
no sentido de que se o primeiro ato for do tipo restritivo de direitos (ex.: negativa de
gratificação), o segundo, que é o ato de anulação, terá eficácia retroativa (“ex tunc”). Já se o
primeiro ato, que é o ato a ser anulado, for do tipo concessivo ou ampliativo de direitos (ex.:
concessão de gratificação), a eficácia é não-retroativa (efeitos “ex nunc”).

Prazo. “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 05 (cinco) anos, contados da data
em que foram praticados, salvo comprovada má-fé” (art. 54, caput, Lei n. 9784/99). “No
caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do
primeiro pagamento” (art. 54, § 1º, Lei n. 9784/99).

12.4.5. Revogação
Noção Geral. É a retirada do ato administrativo em decorrência da sua
inconveniência ou inoportunidade em face dos interesses públicos. ex.: permissão de uso
que a Administração passa a considerar inconveniente ou inoportuna deve ser revogada.

Fundamento Jurídico. Conveniência e oportunidade (questão de mérito

administrativo ou, ultima ratio, de interesse público).

Natureza. Considerando-se que o fundamento e o objeto da revogação identificam-se

com o núcleo da discricionariedade, não há dúvidas de que a revogação é um ato
discricionário (pautado pela conveniência e oportunidade).

Legitimidade. A revogação somente poderá ser feita pela via administrativa, pois a
análise do mérito administrativo (conveniência e oportunidade) cabe somente à
Administração Pública.

Pacífico o entendimento segundo o qual o Poder Judiciário não pode ser provocado a
se manifestar sobre a revogação de atos administrativos não expedidos por ele, atuando
como mecanismo de controle judicial ou apreciação jurisdicional. Contudo, por óbvio, nada
impede que ele revogue os seus próprios atos administrativos inconvenientes e inoportunos.
Tal qual ocorre com o Poder Judiciário, quando no exercício de função atípica de
administração pública, sucede com o Poder Legislativo.
“A revogação do ato administrativo pode ser operacionalizada por meio de outro ato administrativo ou por
meio de decisão judicial” – Assertiva: incorreta (CESPE – PGE/PA – 2007). A revogação nunca pode ser
operacionalizada mediante decisão judicial, somente por ato administrativo.

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 13

 Efeitos. A eficácia da revogação, diferentemente da anulação, é, em regra, não-
retroativa, ou seja, tem efeitos “ex nunc”.

Prazo. Diferentemente da anulação, que apresenta prazo decadencial de 05 anos, não

há que se falar em limite temporal para a Administração Pública proceder à revogação dos
atos inconvenientes e inoportunos.

Atos Administrativos Irrevogáveis:

- atos vinculados, enquanto possuírem tal qualidade (impossível revogar o ato

vinculado, uma vez que inexistentes, na espécie, os critérios de conveniência e
oportunidade);

- atos já extintos;

- atos que a lei declare irrevogáveis;

- atos de controle;

- atos internos a um processo administrativos, já preclusos;

- atos complexos;

- atos enunciativos (ou declaratórios);

- atos de efeitos concretos, dos quais se originam direitos adquiridos;

- atos que não se encontram mais na órbita de competência de certa autoridade

administrativa.

** INVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

De acordo com os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, invalidação é
a retirada do ato administrativo em decorrência de sua invalidade. Desfazimento do ato por
razões de ilegalidade.

Já Hely Lopes Meirelles sustenta que a invalidação consiste em desfazer atos

inconvenientes, inoportunos ou ilegítimos que se revelarem inadequados aos fins visados
pelo Poder Público ou contrários às normas legais que os regem. Traz como meios comuns
de invalidação dos atos administrativos a revogação e a anulação.

Importante ressaltar a existência de autores, como Hely Lopes Meirelles, que utilizam
a palavra invalidação como gênero do qual a anulação e a revogação seriam espécies.

Celso Antônio Bandeira de Mello justifica a sua posição quanto à adoção restrita do
termo invalidação nos seguintes termos: para ele, o termo “invalidação”, etimologicamente
analisado, traz idéia contraposta de validade, concluindo que somente os atos que estão em
desacordo com a lei é que podem ser invalidados.

Alega que a revogação não pode ser espécie de invalidação, porque há casos em que
o ato é válido, mas por ser inconveniente à Administração pode ser suprimido.

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 14

 Assim, temos: a) alguns autores que consagram a invalidação como gênero do qual a
anulação e a revogação são espécies (Hely Lopes Meirelles); b) já outros tratam-na como
sinônima da palavra anulação (Celso Antônio Bandeira de Mello).

Assim, temos a seguinte tabela:

Invalidação, segundo
Invalidação (gênero), Celso Antônio /
Revogação
segundo Hely Lopes Anulação, segundo Hely
Lopes

Administração Pública e
Legitimidade Administração Pública
Poder Judiciário

Processo Administrativo
Pressuposto Processo Administrativo
ou Judicial

Motivo Conveniência e
Ilegalidade
Oportunidade

Objeto Ato Inválido Ato Válido e Eficaz

Poder Discricionário de
Descumprimento do
Fundamento que goza a Administração
Princípio da Legalidade
Pública

Efeitos “Ex Tunc” “Ex Nunc”

Direitos Adquiridos Inexistem Prevalecem

Anotações de Aula – L. M.M. / p. 15