Direito

Administrativo

Gabriele Valgoi
Conceitos e classificação
dos atos administrativos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Conceituar atos administrativos.

 Explicar a classificação dos atos administrativos quanto à forma de
exteriorização.
 Classificar os atos administrativos de acordo com o seu conteúdo.

Introdução
Os atos administrativos conceitualmente são atos praticados pelas pessoas
administrativas, por meio de seus agentes, no pleno exercício de suas
competências funcionais, que exteriorizam uma manifestação de vontade
do Estado. Eles são capazes de produzir efeitos para assegurar o interesse
público, de acordo com as hipóteses e condições previstas em lei.
Neste capítulo, você vai ler sobre os principais conceitos aplicados
aos atos administrativos e os elementos que os distinguem dos demais
atos expedidos pela Administração Pública, e também sobre como
classificá-los.

Atos administrativos
O ato administrativo é a concretização da manifestação de vontade pela Ad-
ministração Pública, de forma unilateral, em observância ao princípio da
legalidade, que assim a sujeita obrigatoriamente, observados os postulados
de um Estado de Direito. A partir da lei, portanto, será possível determinar a
validade das ações desempenhadas pelos governantes.
Por meio de um conjunto de preceitos como os atos administrativos, o
Direito Administrativo buscou disciplinar a atuação do poder estatal absoluto
e prefixar os efeitos dessa atuação sobre os direitos das pessoas.
2 Conceitos e classificação dos atos administrativos

Segundo a doutrina clássica de Hely Lopes Meirelles (2014), o ato ad-

ministrativo é “[...] toda manifestação unilateral de vontade por parte da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou
impor obrigações aos cidadãos ou a si próprio”.
Nas palavras de Marçal Justen Filho, o ato administrativo “[...] é uma
manifestação da vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida
no exercício da função administrativa”. O conceito apresentado por José
Cretella Junior, citado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013), explica o
ato administrativo como:

[...] a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício

regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração
de poder reconhecido pelo Estado, que tenha por finalidade imediata criar,
reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas,
em matéria administrativa.

Esses conceitos referem-se apenas aos atos administrativos unilaterais,

formados pela vontade exclusiva da Administração Pública. Os atos adminis-
trativos bilaterais são chamados de contratos administrativos.

É importante distinguir os atos administrativos dos fatos administrativos ou atos da

Administração. Os atos administrativos representam uma manifestação de vontade
da Administração Pública, no desempenho de suas funções de Poder Público. Já os
fatos administrativos constituem meras atividades públicas materiais, decorrentes de
alguma decisão administrativa e, em princípio, desprovida de interesse para o Direito.
Como exemplos, citamos a instalação de um serviço público, a construção de uma
ponte e a pavimentação de uma rua.
Os atos administrativos também se distinguem dos atos políticos ou atos de governo,
que representam a ação governamental no desempenho de suas funções típicas: a
iniciativa, a sanção e o veto de leis, além da concessão de indulto.

Assim, ao tratarmos de atos administrativos, é necessária a utilização de

linguagem precisa. Isso porque a terminologia inapropriada pode resultar em
equívocos práticos, como ocorre, por exemplo, com a confusão das noções de
fatos da Administração e atos da Administração lato sensu.
 Conceitos e classificação dos atos administrativos 3

Os fatos da Administração não se confundem com os atos administrativos

propriamente ditos. Os fatos da Administração representam fatos naturais
descritos em normas legais e que produzem efeitos na seara do Direito Ad-
ministrativo, como, por exemplo, a morte de um servidor público para fins
de pensão por morte em favor dos seus dependentes.
Já os atos administrativos também não se identificam plenamente com a
noção de atos da Administração. Isso porque esta expressão é bastante ampla
e pode abranger, inclusive, a noção da primeira. Pode ser conceituada como
“todo ato praticado no exercício da função administrativa”.
Todavia, alguns atos administrativos propriamente ditos também são atos
da Administração (mas não atos administrativos propriamente ditos):

 os atos de direito privado (como compra, venda e locação);

 os atos materiais da Administração Pública, que envolvem um ato
executório, tal qual uma apreensão de mercadoria;
 os atos de valor, como é o caso do fornecimento de certidões;
 os atos normativos da Administração Pública, que importam na expe-
dição de decretos, portarias, resoluções, entre outros.

Assim, a noção de atos administrativos é bastante peculiar e precisa,

variando de acordo com o entendimento e a abrangência dados ao seu objeto.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2013), por exemplo, assim conceitua os
atos administrativos:

[...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes — como, por exemplo,
um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas,
manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de
lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.

Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013) define os atos administrativos

como a “[...] declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito
público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.
Em uma primeira leitura, pode parecer que os dois conceitos apresentados
são iguais. No entanto, uma apreciação mais acurada apresenta uma sutil
diferenciação, que torna a definição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013)
mais precisa, por ser mais restritiva. Isso porque, conforme a própria autora,
seu conceito é menos amplo do que o primeiro, uma vez que exclui os atos
normativos do Poder Executivo, que têm características próprias.
4 Conceitos e classificação dos atos administrativos

Características do ato administrativo

O ato administrativo, pelas suas características, pode ser:

 vinculado ou discricionário;
 simples ou complexo;
 de império ou de gestão.

O ato vinculado é aquele em que o administrador não pode atuar com

o juízo de valor acerca da conduta exigida legalmente. Ou seja, a conduta
do administrador está limitada por lei, não tendo qualquer liberdade na sua
atuação. Nesse sentido, se preenchidos os requisitos impostos pela lei para
a constituição de determinado ato administrativo, o administrador estará
obrigado praticá-lo. São exemplos a licença, homologação e concessão.
No ato discricionário, o administrador também deve agir nos limites
previamente definidos pela lei, todavia, é concedida ao administrador uma
margem de escolha para buscar a solução mais adequada para o caso concreto.
O ato simples decorre de uma única manifestação de vontade de um único
órgão, unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado).
Não interessa o número de pessoas que pratica o ato, mas a expressão da ma-
nifestação de vontade, que não pode depender de outras, seja concomitante ou
posterior. Reiterando, aperfeiçoa-se (ato perfeito) com uma única manifestação.
O ato complexo, por sua vez, decorre da manifestação de vontade de dois
ou mais diferentes órgãos ou autoridades e, somente assim, alcança a perfeição
(completo, concluído e formado).
O ato composto é aquele cujo conteúdo resulta da manifestação de um só
órgão, mas a sua edição ou a produção de seus efeitos dependem de outro ato
que as aprove. A função desse outro ato é meramente instrumental: autorizar
a prática do ato principal ou conferir sua eficácia. O ato acessório ou instru-
mental em nada altera o conteúdo do ato principal.
Por fim, os atos administrativos podem ser caracterizados — a partir de
seu destinatário, que pode ser geral ou individual — quanto ao objeto:

 como atos de império — assim entendidos como aqueles que a Admi-

nistração Pública impõe coercitivamente aos administrados;
 os atos de gestão — são praticados sem que a Administração Pública
utilize sua supremacia sobre os particulares, sendo atos típicos de admi-
nistração, assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas.
 Conceitos e classificação dos atos administrativos 5

Elementos do ato administrativo

Mesmo que exista divergência doutrinária quanto à indicação dos elementos do
ato administrativo, alguns preferem substituí-los por requisitos ou até mesmo
por condições de validade do ato administrativo. Os requisitos, ou seja, seus
pressupostos de validade são cinco, constituindo a base de todo ato administra-
tivo, vinculado ou discricionário, simples ou complexo, de império ou de gestão.

Competência

Nenhum ato administrativo pode ser validamente realizado sem que o agente
disponha do poder legal para praticá-lo. Esse requisito impõe que o agente
tenha competência administrativa atribuída por lei e por ela delimitada para
o desempenho específico de suas funções. Não é competente quem quer, mas
quem a norma assim determina. A lei define a atribuição e fixa seus limites.
Di Pietro (2013) faz referência ao sujeito, já que a competência é apenas um
dos atributos que ele deve ter para a validade do ato, definindo o sujeito como
“[...] aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”.

Finalidade

Trata-se de requisito de validade do ato administrativo que se traduz pela

satisfação e preservação do interesse público no ato administrativo como
manifestação unilateral de vontade realizada pela Administração Pública.
A finalidade do ato administrativo pode ser entendida como o resultado que a
Administração Pública quer alcançar com a prática do ato, ou seja, a finalidade
é o efeito mediato; é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente, não
cabendo ao administrador escolher outra.

Forma

Em princípio, todo ato administrativo é formal. Entre os particulares, as

vontades podem se manifestar livremente, mas a Administração Pública exige
procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente.
Assim, a inexistência de forma torna o ato administrativo inexistente, enquanto
a escolha de forma diversa da legalmente exigida torna o ato administrativo
inválido. A forma normal do ato administrativo é a escrita, admitindo-se a
forma não escrita apenas em casos de urgência, de transitoriedade da manifes-
tação da vontade ou de irrelevância de assunto para a Administração Pública.
6 Conceitos e classificação dos atos administrativos

Motivo

Corresponde à situação de direito ou de fato que enseja o ato e determina ou

autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, quando expresso em lei,
constitui-se em elemento vinculado. Nessa hipótese, o agente deve justificar
a existência do motivo, sob pena de invalidade do ato administrativo. Porém,
se o motivo estiver a critério do administrador, caracteriza-se como elemento
discricionário, situação em que não há necessidade de se dar motivo ao ato.

Objeto

Trata-se do conteúdo do ato administrativo, pelo qual a Administração Pública

manifesta seu poder e sua vontade, ou simplesmente atesta situações preexis-
tentes. Dessa forma, o objeto se identifica com o conteúdo do ato, por meio
do qual a Administração Pública concretizará a tarefa de criar, modificar ou
afirmar situações já realizadas.

Classificação dos atos administrativos a partir

da forma
A determinação da espécie dos atos administrativos não encontra também um
acordo entre os administrativistas. Podemos analisá-los tanto pelos aspectos
do conteúdo quanto da forma. Analisados pela forma, vamos encontrar:

 decreto;
 portaria;
 resolução;
 circular;
 despacho;
 alvará.

Decreto
O decreto é ato emanado do Poder Executivo. Pode ser dirigido abstratamente
às pessoas em geral, a pessoas ou a um grupo de pessoas determinadas.
Um exemplo é o decreto de desapropriação.
 Conceitos e classificação dos atos administrativos 7

Quando dirigido às pessoas em geral, pode ser regulamentar ou autônomo.

Os regulamentares têm por finalidade a execução da lei. Os autônomos disci-
plinam matéria que a lei não regula. Este tipo de decreto não tem fundamento
constitucional. Como ato administrativo, o decreto só pode produzir efeito
concreto. Os gerais são atos normativos.

Portaria
As portarias são atos internos emanados dos chefes dos órgãos, destinados
aos seus subordinados, expedindo determinações gerais ou especiais. Podem
iniciar sindicâncias ou processos administrativos.

Resolução
As resoluções são atos administrativos normativos que partem de autoridade
superior, mas não do chefe do Executivo, por meio das quais disciplinam
matéria de sua competência específica. As resoluções não podem contrariar
os regulamentos e os regimentos, mas explicá-los. As resoluções podem
produzir efeitos externos.

Circular
A circular é o instrumento usado para a transmissão de ordens internas uni-
formes, incumbindo certos serviços ou atribuições a certos funcionários.

Despacho
O despacho é o ato que envolve a decisão da Administração Pública sobre
assuntos de interesse individual ou coletivo submetido à sua apreciação. Esse
despacho não se confunde com os despachos do Poder Judiciário.

O despacho normativo é aquele que, proferido em um caso individual, gera a de-

terminação de ser aplicado em geral nos casos idênticos, vigorando como norma
interna administrativa. A Constituição Federal assegura ao particular o direito de tomar
conhecimento dos despachos administrativos, assim, sua publicidade é necessária.
8 Conceitos e classificação dos atos administrativos

Alvará
O alvará é a forma, ou seja, o revestimento exterior da licença e da autorização,
que são o conteúdo do ato administrativo. É o instrumento pelo qual a licença
e a autorização são concedidas.

Classificação dos atos administrativos

a partir do conteúdo
De acordo com o conteúdo, os atos administrativos classificam-se em:

 autorização;
 licença;
 admissão;
 permissão;
 aprovação;
 homologação;
 parecer;
 visto.

Autorização
A autorização é ato de natureza discricionária, que, a partir da avaliação da
Administração Pública, confere a possiblidade da realização de determinada
atividade, serviço ou até mesmo o uso de determinado bem público. Aquele
que pretende a autorização obrigatoriedade terá de atender a certas condições
previstas em lei. Porém, incumbe à Administração Pública decidir discriciona-
riamente quanto a permitir ou não a pretensão solicitada. Podemos exemplificar
os atos de autorização como a anuência do Poder Público para instalação de
food trucks em vias públicas.
Nesses casos, a Administração Pública analisará não somente as condi-
ções para o exercício da atividade comercial, mas principalmente os reflexos
atinentes ao uso da via pública, que se trata de bem público de uso comum do
povo. Sob tais condições, o ato emanado pela Administração Pública detém
caráter discricionário, pois a liberação requer a averiguação da conveniência
e oportunidade sobre a medida pretendida.
 Conceitos e classificação dos atos administrativos 9

Não há direito subjetivo na obtenção da autorização pelo particular, podendo a

Administração Pública deixar de concedê-la a qualquer tempo. Nessas condições, é
possível que a eventual autorização seja cassada, sem que, com isso, reste direito de
indenização ao particular.

Licença
Pelas características, a licença trata-se de ato vinculado, pelo qual a Admi-
nistração Pública permite que, mediante atendimento das condições previstas
em lei, o particular possa exercer determinada atividade.
Há diferenças entre a licença e a autorização, porque nesta última a Ad-
ministração Pública pode ou não permitir, mesmo que o solicitante atenda a
todos os requisitos legais, enquanto na licença o Poder Público irá analisar
apenas se houve ou não o atendimento das exigências, não lhe sendo possível,
se estiverem plenamente atendidos todos os requisitos, recusar o pedido. Isso
porque, nesses casos, o direito do particular já existe, cabendo à Administração
Pública unicamente declará-lo.
Um exemplo é a expedição de licença para construir — nesse caso, o direito
do particular de construir dentro de sua propriedade já é garantido, cabendo
à Administração Pública aferir se foram observadas as condições atinentes
ao projeto, conforme previsto no Código de Obras ou Plano Diretor (normas
atinentes ao Direito Urbanístico).

Admissão
A admissão é ato administrativo vinculado, no qual a Administração Pública
reconhece ao particular o direito à prestação de um serviço público. Assim,
tendo o particular atendido a todos os requisitos definidos em lei, o Poder
Público não poderá negar o deferimento da pretensão.

Permissão
A Administração Pública, por meio de ato discricionário e unilateral, confere
ao particular o uso de bem público dominical — assim entendido como aquele
que constitui patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, consoante
10 Conceitos e classificação dos atos administrativos

disposto no art. 99, III, do Código Civil brasileiro (Lei Federal nº. 10.406, de
10 de janeiro de 2002) — ou a execução de serviço de interesse coletivo. Não
se confunde com a autorização, ao exigir que o serviço permitido, ou o bem a
ser usado, envolva interesse público. São exemplos de permissão de serviços
de interesse púbico as permissões conferidas para dirigir táxis.

A admissão diferencia-se da licença porque, na admissão, resta envolvido, apenas, o

direito à prestação de serviço público, enquanto que, na licença, há aferição do direito
ao exercício de outras atividades. São exemplos a admissão de funcionamento de
hospitais, os prestadores de serviço de saúde e as instituições de ensino, como creches
e escolas de educação infantil.

Aprovação
De forma discricionária e unilateral, a Administração Pública exerce o con-
trole anterior e posterior de um determinado ato administrativo. A aprovação
se aplica aos atos complexos, em que existe a autorização de um órgão e o
referendo de outro. Um exemplo é a aprovação pelo Senado Federal de um
ministro do Superior Tribunal de Justiça, indicado pelo Presidente da República.

Homologação
A homologação é ato vinculado, pelo qual a autoridade superior reconhece a
legalidade de um ato anterior, exarado pela própria Administração Pública, por
outra entidade ou até mesmo por particular. Trata-se apenas de um controle em
que cabe a rejeição ou a aprovação, não sendo passíveis quaisquer alterações,
restando, portanto, apenas a análise da legalidade.
A homologação é o que dará eficácia ao ato. Um exemplo típico é a homo-
logação pelo gestor do procedimento de licitação, assegurando-o por regular,
podendo ser conduzida a contratação com o fornecedor.
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Parecer
Parecer é o meio pelo qual os órgãos consultivos da Administração Pública
emitem opiniões sobre assuntos de sua competência. Porém, o parecer, como
regra, não obriga a Administração Pública ao cumprimento estrito de suas
conclusões, em face de seu caráter opinativo.
Em alguns casos, no entanto, a lei determina a obrigatoriedade do parecer,
para que o ato não seja nulo. Um exemplo do parecer em caráter obrigatório
é a previsão do inciso VI, do art. 38, da Lei Federal nº. 8.666, de 21 de junho
de 1993, que dispõe sobre a Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

Visto
O visto é ato vinculado que atesta a legitimidade de outro ato sem analisar
o seu conteúdo, mas tão somente o pleno atendimento às condições formais,
examinando as exigências extrínsecas do ato. Como exemplo, citamos os
casos em que a lei atribui a condição do visto de chefia imediata do servidor,
previamente ao encaminhamento de determinada solicitação, sem a qual
sequer restará recebido.

DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013.

JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 13. ed. São
Paulo: Dialética, 2009.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2014.
MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

Leituras recomendadas
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.
MARINELA, F. Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: JusPodivm, 2007.