Direito Administrativo

 A administração pública realiza sua função executiva por

meio de atos jurídicos que recebem a denominação
especial de atos administrativos. Tais atos, por sua
natureza, conteúdo e forma, diferenciam-se dos que
emanam do Legislativo (leis) e do Judiciário (decisões
judiciais), quando desempenham suas atribuições
específicas (típicas) de legislação e de jurisdição.

 Assim, na atividade pública geral, existem três categorias

de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos
judiciais e atos administrativos.
 Em princípio, a prática de atos administrativos cabe aos
órgãos executivos, mas as autoridades judiciárias e as
mesas legislativas também os praticam restritamente,
quando ordenam seus próprios serviços, dispõem sobre
seus servidores ou expedem instruções sobre matéria de
sua privativa competência. Esses atos são tipicamente
administrativos embora provindos de órgãos judiciários ou
de corporações legislativas, e, como tais, se sujeitam a
revogação ou a anulação no âmbito interno ou pelas vias
judiciais, como os demais atos administrativos do
Executivo, segundo Hely Lopes Meirelles.
 Além das autoridades públicas propriamente
ditas, podem os dirigentes de autarquias e das
fundações, os administradores de empresas
estatais e os executores de serviços delegados
praticar atos que, por sua afetação pública, se
equiparam aos atos administrativos típicos,
tornando-se passíveis de controle judicial por
mandado de segurança e ação popular.
 O conceito de ato administrativo é fundamentalmente o
mesmo do ato jurídico, do qual se diferencia como uma
categoria informada pela finalidade pública. É ato jurídico
todo aquele que tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.

 Partindo desta definição, podemos conceituar o ato

administrativo com os mesmos elementos fornecidos pela
Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, a
finalidade pública que é própria da espécie e distinta do
gênero ato jurídico.
 Segundo Hely Lopes Meirelles ato administrativo é “toda
manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública que, agindo na qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações a os administrados
ou a si própria”.

 Ressalta-se que este conceito é restrito aos atos

administrativos unilaterais, ou seja, aquele que se forma da
vontade única da administração, e que é o ato
administrativo típico. Os atos administrativos bilaterais,
constituem os contratos administrativos.
 Assim, retira-se três condições para o surgimento do
ato administrativo:
 Da que a Administração aja nessa qualidade, usando de
sua supremacia de Poder Público, visto que algumas vezes
nivela-se ao particular e o ato perde a característica
administrativa, igualando-se ao ato jurídico privado;
 Cotenha manifestação de vontade apta a produzir efeitos
jurídicos para os administrados, para a própria
Administração ou para seus servidores;
 Provenha de agente competente, com finalidade pública e
revestindo formal legal.
 Portanto o ato administrativo típico é sempre manifestação
volitiva da Administração, no desempenho de suas funções
de Poder Público, visando produzir algum efeito jurídico, o
que distingue do fato administrativo, que é a atividade
pública material, desprovida de conteúdo de direito.
 Fato administrativo é toda realização material da
Administração em cumprimento de alguma decisão
administrativa, tal como a construção de uma ponte, a
instalação de um serviço público etc.
 Convém fixar é que o ato administrativo não se confunde
com o fato administrativo, se bem que estejam
intimamente relacionados, por ser este consequência
daquele. O fato administrativo resulta sempre do ato
administrativo.
 Nesta parte da matéria, encontra-se algumas divergências entre
os doutrinadores sobre a terminologia a ser utilizada e de quais
seriam os requisitos do ato administrativo. Alguns autores
preferem utilizar o termo elementos a requisitos. Porém,
seguindo a orientação majoritária opta-se pela corrente
doutrinária que considera ambos os termos, elemento e requisito
como sinônimos.
 O exame do ato administrativo releva nitidamente a existência
de cinco requisitos necessários para a sua formação, quais
sejam: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
 Ressalta-se que tais requisitos são retirados da orientação
majoritária por parte dos doutrinadores e consagrada no direito
positivo brasileiro a partir do artigo 2º, da Lei nº 4.717/65 (Lei
da Ação Popular).
 Tais componentes, pode-se dizer, constituem a
infraestrutura do ato administrativo, seja ele vinculado ou
discricionário, simples ou complexo, de império ou de
gestão.

 Além destes elementos, pode-se citar o mérito

administrativo e procedimento administrativo, elementos
que, embora não integrem sua contextura, concorrem para
sua formação e validade.

 Sem a convergência destes elementos não se aperfeiçoa o

ato e, consequentemente, não terá condições de eficácia
para produzir efeitos válidos.
 Competência:
 É condição primeira de validade do ato administrativo.
Todos os atos administrativos sejam discricionários ou
vinculados devem ser realizados por agente que disponha de
poder legal para praticá-lo.
 Entende-se por competência administrativa o poder atribuído
ao agente da Administração Pública (sujeito capaz), para o
desempenho de suas funções. A competência resuta da lei e por
ela é delimitada. Todo ato administrativo praticado por agente
incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a
autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar
um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder
jurídico de manifestar a vontade da Administração. Oportuna a
advertência de que “não é competente quem quer, mas quem
pode, segundo a norma de Direito”.
 A competência administrativa, por ser um requisito de
ordem pública, é intransferível, irrenunciável, de
exercício obrigatório, imprescritível, imodificável e
improrrogável pela vontade dos interessados. A delegação
e a avocação, em regra, são permitidos, desde que
previstos nas normas regulamentadoras da Administração,
e não se trate de competência exclusiva, de ato normativo
ou decisão de recurso administrativo (art. 13 da Lei nº
9.784/99).

 Sem que a lei faculte essa deslocação de função não é

possível a modificação discricionária da competência,
porque ela é elemento vinculado de todo o ato
administrativo, e, insuscetível de ser fixada ou alterada ao
nuto do administrador e arrepio da lei.
 Finalidade:
 É requisito vinculado de todo ato administrativo, seja
discricionário ou vinculado, pois o Direito Positivo não
admite ato administrativo sem finalidade pública ou
desviado de sua finalidade específica. A finalidade do ato se
faz pelo objetivo que se quer alcançar.
 Serão nulos os atos administrativos que forem
descoincidentes do interesse coletivo. A finalidade do ato
administrativo é aquela que a lei indica explícita ou
implicitamente. Não cabe ao administrador escolher outra, ou
substituir a indicada na norma administrativa, nada resta para
este ao não ser ficar vinculado integralmente à vontade
legislativa, sob pena de se configurar desvio de poder e o ato
ser considerado inválido por faltar um elemento primacial em
sua formação, o fim público desejado pelo legislador.
 Forma:
 Forma é o revestimento exterior do ato, ou seja, o modo pelo
qual este aparece e revela sua existência. A forma pode,
eventualmente não ser obrigatória, isto é, ocorrerá, por vezes,
ausência de prescrição legal sobre uma forma determinada,
exigida para a prática do ato. Contudo, não pode haver ato sem
forma, porquanto o Direito não se ocupa de pensamentos ou
intenções enquanto não traduzidos exteriormente. Portanto,
como a forma é o meio de exteriorização do ato, sem forma
não pode haver ato.
 Em princípio a forma é considerada elemento vinculado do ato
administrativo, mas, como exceção poderá ser considerada
discricionária, quando a lei autorizar a prática do ato por mais
de uma opção.
 Deve-se distinguir a forma do ato do procedimento
administrativo. A forma é o revestimento material do ato; o
procedimento é o conjunto de operações exigidas para a
sua perfeição. Assim, para uma concorrência há um
procedimento que se inicia com o edital e se finda com a
adjudicação da obra ou serviço; e há um ato adjudicatório
que se concretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei.

 A inobservância da forma viciada substancialmente o ato,

tornando-o passível de invalidação, desde que necessária à
sua perfeição e eficácia.
 Motivo:
 É a situação de direito ou de fato que determina ou
autoriza a realização do ato administrativo.
 Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se
baseia o ato. Pressuposto de fato, como o próprio nome
indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de
acontecimentos, de situações que levam a Administração a
praticar o ato.
 Como exemplo tem-se: no ato administrativo de punição
do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou; no
ato administrativo de tombamento, o motivo é o valor
cultural do bem tombado; na licença para construir, é o
conjunto de requisitos comprovados pelo proprietário; na
exoneração do funcionário estável, é o pedido por ele
formulado.
 Quando da ausência do motivo ou a indicação de motivo falso na prática do ato
administrativo gerará a invalidação do ato praticado.

 Vale dizer que motivo é diferente de motivação no que diz respeito ao ato
administrativo. Motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a
demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram.
Para punir, a Administração deve demonstrar a prática da infração. A motivação
diz respeito às formalidades do ato, que integram o próprio ato, vindo sob a
forma de "considerando"; outras vezes, está contida em parecer, laudo,
relatório, emitida pelo próprio órgão expedidor do ato ou por outro órgão,
técnico ou jurídico, hipótese em que o ato faz remissão a esses atos
precedentes. O importante é que o ato possa ter a sua legalidade comprovada.

 Em princípio o motivo é considerado elemento discricionário do ato

administrativo, mas, como exceção poderá ser considerado vinculado, quando a
lei dispor expressamente sobre qual será o motivo de determinado ato.
 Objeto:
 O objeto é o conteúdo do ato administrativo, através do qual a
Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta
simplesmente situações preexistentes. Todo ato administrativo tem
por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações
jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação
do Poder Público.
 É o efeito jurídico imediato que o ato produz, é aquilo sobre o que o
ato decide. Para identificá-lo, assevera Maria Sylvia Zanela Di
Pietro, "basta verificar o que o ato enuncia, prescreve, dispõe." Ex:
no caso de ato administrativo que trata de demissão de um servidor o
seu objeto será a própria demissão.
 Em princípio o objeto é considerado elemento discricionário do ato
administrativo, mas, como exceção poderá ser considerado
vinculado, quando a lei dispor expressamente sobre qual será o
conteúdo de determinado ato.
 Mérito administrativo:
 O mérito do ato administrativo, embora não seja requisito para
a sua formação, deve ser analisado dadas as suas implicações
com o motivo e o objeto do ato e, consequentemente, com suas
condições de validade e eficácia.
 O mérito administrativo segundo Hely Lopes Meirelles
“consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do
objeto do ato, feitas pela Administração Pública incumbida de
sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar”.
 O mérito é aspecto pertinente apenas aos atos administrativos
discricionários ou, de outro modo, a contrário senso, não há
que se falar em mérito administrativo nos atos vinculados.
 Nos atos vinculados, todos os requisitos de validade do ato
(competência, finalidade, forma, motivo e objeto) estão vinculados aos
ditames legais. Nos atos discricionários, além dos elementos vinculados
(competência, finalidade e forma) outros existem (motivo e objeto), em
relação aos quais a Administração Pública decide livremente, e sem
possibilidade de correção judicial, salvo quando seu proceder
caracterizar excesso ou desvio de poder, o que levaria ao cometimento
de uma ilegalidade.

 O mérito administrativo só abrange os elementos não vinculados do ato

administrativo, ou seja, aqueles que admitem uma valoração de
eficiência, oportunidade, conveniência e justiça. No mais, ainda que se
trate de poder discricionário da Administração Pública, o ato pode ser
revisto e anulado pelo Judiciário, desde que, sob o rótulo de mérito
administrativo, se abrigue qualquer ilegalidade resultante de abuso ou
desvio de poder.
 Procedimento administrativo:
 Trata-se da sucessão ordenada de operações que propiciam a
formação de um ato final objetivado pela Administração. É o
iter legal a ser percorrido pelos agentes públicos para a
obtenção dos efeitos regulares de um ato administrativo
principal.
 Ademais, não de deve confundir o procedimento
administrativo com o ato administrativo complexo e
compostos. Procedimento administrativo é o desencadeamento
de operações que propiciam o ato final; ato complexo é,
diversamente, o que resulta da intervenção de dois ou mais
órgãos administrativos para a obtenção do ato final; e ato
composto é o que se apresenta com um ato principal e com um
ato complementar que o ratifica ou aprova.
 Os atos administrativos praticados pela
Administração Pública são possuidores de
atributos e características que os distinguem dos
demais atos de direito privado, concretizando-se
então, a ideia de supremacia que o Estado tem em
relação aos particulares. Tais atributos são: a
presunção de legitimidade, a imperatividade e a
auto-executoriedade.
 Presunção de legitimidade e veracidade:
 Qualquer que seja a categoria ou espécie do ato, tem
ele a presunção de legitimidade. Enquanto não
sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos
administrativos são tidos como válidos e operantes,
quer para a administração, quer para os particulares
sujeitos ou beneficiários do efeito.
 A presunção de legitimidade autoriza a imediata
execução ou operatividade dos atos administrativos,
mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os
levem à invalidade.
 Uma das consequências da presunção da
legitimidade e veracidade é a transferência do ônus
da prova de invalidade do ato administrativo para
quem invoca. Cuide-se de arguição de nulidade de
ato, por vício formal ou ideológico ou de motivo, a
prova do defeito apontado ficará sempre a cargo do
impugnante, e até a sua anulação o ato terá plena
eficácia (pressupõe a realização de todas as fases e
operações necessárias à formação do ato final,
segundo o Direito Positivo vigente. Eficácia
diferente da exequibilidade que trata-se da
possibilidade presente no ato administrativo de ser
posto imediatamente em execução).
 A partir da conclusão do procedimento formativo a
Administração está diante de um ato eficaz, isto é, apto a
produzir seus efeitos finais, enquanto não for revogado.
Mas, embora eficaz, pode o ato administrativo não ser
exequível, por lhe faltar a verificação de uma condição
suspensiva, ou a chegada de um termo ou, ainda, a prática
de um ato complementar (aprovação, visto, homologação,
julgamento do recurso de ofício etc.) necessário ao início
de sua execução ou operatividade.

 Trata-se de atributo importante, pois viabiliza a celeridade,

tão necessária, à prestação dos serviços e ao gerenciamento
administrativo estatal.
 Imperatividade:
 É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem
coercitivamente a terceiros, independentemente de sua
concordância. Trata-se da prerrogativa que o Poder Público
tem de por meio dos atos unilaterais, impor obrigações a
terceiros, sob pena de se sujeitarem à execução forçada pela
administração ou pelo judiciário, quando do seu
descumprimento.

 Este atributo não está presente em todos os atos, sendo que a

imperatividade só existe nos atos administrativos que impõem
obrigações aos particulares (atos normativos, ordinatórios,
punitivos), sendo dispensado dos atos que seus efeitos
dependem exclusivamente do interesse particular na sua
utilização (atos enunciativos, os negociais).
 Auto-executoriedade:

 Segundo o doutrinador Celso Antônio Bandeira de Melo, auto-

executoriedade "é a qualidade pela qual o Poder Público pode compelir
materialmente o administrado, sem precisão de buscar previamente as vias
judiciais, ao cumprimento da obrigação que impôs e exigiu".

 Para Hely Lopes Meirelles a "auto-executoriedade consiste na possibilidade

que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela
própria Administração, independentemente de ordem judicial".

 Ao particular que se sentir ameaçado ou lesado pela execução do ato

administrativo é que caberá pedir proteção judicial para obstar à atividade
da Administração contrária aos seus interesses, ou para haver da Fazenda
Pública os eventuais prejuízos que tenha injustamente suportado.
 A classificação dos atos administrativos não é
uniforme entre os doutrinadores, dada a
diversidade de critérios que podem ser adotados
para seu enquadramento em espécies ou
categorias afins.

 Assim passa-se a apresentar a classificação

utilizada pelo doutrinador Hely Lopes Meirelles.
 Quanto aos seus destinatários:
 Atos gerais: São aqueles atos expedidos sem destinatários
determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os
sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida
por seus preceitos. Exemplo: regulamentos, circulares
ordinatórias de serviços, instruções normativas.
 Ressalta-se que os atos gerais prevalecem sobre os atos
individuais, ainda que provindos de mesma autoridade. Assim,
um decreto individual não pode contrariar um decreto geral ou
regulamentar em vigor.
 Quando de efeitos externos, dependem de publicação no órgão
oficial para entrar em vigor e produzir seus resultados
jurídicos, pois os destinatários só ficam sujeitos às suas
imposições após essa divulgação.
 Atos Individuais: São aqueles atos que se
dirigem a um destinatário certo, criando-lhe
situação jurídica particular. O mesmo ato pode
abranger um ou vários sujeitos, desde que sejam
individualizados. Exemplo: decretos de
desapropriação, de nomeação, de exoneração,
assim como as outorgas de licença, permissão e
autorização, e outros mais que conferem um
direito ou impõem um encargo a determinado
administrado ou servidor.
 Quanto ao seu alcance:
 Atos Internos: São aqueles atos destinados a produzir
efeitos nas repartições administrativas, e por isso mesmo
incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da
Administração que os expediram. Atos de operatividade
caseira, que não produzem efeitos em relação a estranhos.

 Os atos administrativos internos podem ser gerais ou

especiais, normativos, ordinários, punitivos e de outras
espécies, conforme as exigências do serviço público. Não
dependem de publicação no órgão oficial para sua
vigência, bastando a cientificação direta aos destinatários
ou a divulgação regulamentar da repartição.
 Atos Externos: São aqueles atos de alcançam os administrados,
os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores,
provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta
perante a Administração. Tais atos, pela sua destinação, só
entram em vigor ou execução depois de divulgados pelo órgão
oficial, dado o interesse público no seu conhecimento.

 Consideram-se, ainda, atos externos todas as providencias

administrativas que, embora não atingindo diretamente o
administrado, devam produzir efeitos fora da repartição que as
adotou, como também as que onerem a defesa ou o patrimônio
público, porque não podem permanecer unicamente na
intimidade da Administração, quando repercutem nos interesses
gerais da coletividade.
 Quanto ao objeto:
 Atos de Império: São aqueles atos que a Administração
pratica usando de sua supremacia sobre o administrado,
ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento. É o que
ocorre nas desapropriações, nas interdições de atividade,
nas ordens estatutárias.
 Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou
externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade
onipotente do Estado e seu poder de coerção. São,
normalmente, atos revogáveis e modificáveis a critério da
Administração que os expediu.
 Atos de Gestão: São aqueles atos praticados pela Administração sem usar de
sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de
administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os
particulares, que não exigem coerção sobre os interessados. Esses atos serão
sempre de administração, mas nem sempre administrativos típicos,
principalmente quando bilaterais, de alienação, oneração ou aquisição de
bens, que se igualam aos do Direito Privado, apenas antecedidos de
formalidades administrativas para sua realização (autorização legislativa,
licitação, avaliação etc.)

 Atos de Expediente: São aqueles atos que se destinam a dar andamento aos
processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os
para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São atos
de rotina interna, sem caráter vinculante e sem forma especial, geralmente
praticados por servidores subalternos, sem competência decisória.
 Quanto à liberdade do agente:

 Atos Vinculados: São aqueles em que a lei estabelece os

requisitos e condições para a sua realização. Nessa
categoria de atos, as imposições legais absorvem, quase
que por completo, a liberdade do administrador, uma vez
que sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos
pela norma legal para a validade da atividade
administrativa. Desatendido qualquer requisito,
compromete-se a eficácia de ato praticado, tornando-se
passível de anulação pela própria Administração, ou pelo
Judiciário, se assim requerer o interessado.
 Isso não significa que nessa categoria de atos o administrador
se converta em cego e automático executor da lei.
Absolutamente, não. Poderá a Administração Pública atuar
com liberdade, embora reduzida, nos claros da lei ou do
regulamento, não sendo lícito é desatender às imposições
legais ou regulamentares que regram o ato e bitolam sua
prática.

 Tratando-se de atos vinculados, impõe-se à Administração o

dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a conformação
de sua prática com as exigências e requisitos legais que
constituem pressupostos necessários de sua existência e
validade.
 Atos Discricionários: São aqueles em que a
Administração pode pratica-los com liberdade de
escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua
conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua
realização.

 A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato

em si, mas sim no poder de a Administração praticá-
lo pela maneira e nas condições que repute mais
convenientes ao interesse público.
 Podemos conceituar como “discricionariedade é a faculdade que adquire
a Administração para assegurar em forma eficaz os meios realizadores
do fim a que se propõe o Poder Público. A discricionariedade adquire
relevância jurídica quando a Administração quer custodiar em forma
justa os interesses públicos entregues à sua tutela. É, então, a ferramenta
jurídica que a ciência do Direito entrega ao administrador para que
realiza a gestão dos interesses sociais respondendo às necessidades de
cada momento. Não é um instrumento legal que se concede ao
administrador para fazer o que imponha o seu capricho; nem tampouco
para criar normas de caráter legislativo; menos ainda para que
intervenha ante uma contenda normativa, como acontece com a
jurisdição. É, unicamente, uma autorização limitada a um fim
determinado, para que o Poder Público aprecie as condições presentes
quando administre o interesse social especificado pela norma legislativa.
É uma forma de atuar da Administração Pública para poder realizar uma
reta administração dos diversos interesses da coletividade.”
 Para o cometimento de ato discricionário, indispensável é que o Direito,
nos seus lineares gerais, ou a legislação administrativa confira explícita
ou implicitamente tal poder ao administrador e lhe assinale os limites de
sua liberdade de opção na escola dos critérios postos à sua disposição
para a prática do ato.

 Discricionariedade está em permitir o legislador que a autoridade

administrativa escolha “entre várias possibilidades de solução, aquela
que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da lei”. Mas deverá
sempre estrita observância da lei, porque a exorbitância do poder
discricionário constitui ato ilícito, como toda ação voluntária carente de
direito.

 Discricionários, portanto, só podem ser os meios e modos de

administrar, nunca os fins a atingir.
 Quanto à formação do ato:

 Atos Simples: São aqueles atos que resultam da vontade

de um único órgão, unipessoal ou colegiado.
 Atos Complexos: São aqueles atos que se formam pela
conjugação de vontades de mais de um órgão
administrativo (órgãos diferentes).
 Ato Composto: São aqueles atos que resultam da vontade
única de um órgão, mas dependem da verificação por
parte de outro, para se tornarem exequíveis. Exemplo:
uma autorização que dependa do visto de uma autoridade
superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e o
visto é o complementar que lhe dá exequibilidade.
 Quanto ao conteúdo:

 Ato constitutivo: é o que cria uma nova situação jurídica

individual para seus destinatários, em relação à Administração.
 Ato extintivo ou desconstitutivo: é o que põe termo a
situações jurídicas individuais.
 Ato declaratório: a administração pública apenas reconhece
um direito do administrado, geralmente existente em momento
anterior ao ato. São exemplos de atos declaratórios: as licenças
e as homologações.
 Ato alienativo: é o que opera a transferência de bens ou
direitos de um titular a outro. Tais atos, em geral, dependem de
autorização legislativa ao Executivo, porque sua realização
ultrapassa os poderes ordinários da administração.
 Ato modificativo: é o que tem por fim alterar
situações preexistentes, sem suprimir direitos e
obrigações, como ocorre com aqueles que
alteram horários, percursos, locais de reuniões e
outras situações anteriores estabelecidas pela
Administração.

 Ato abdicativo: é aquele pelo qual o titular abre

mão de um direito. A peculiaridade desse ato é
seu caráter incondicionável e irretratável.
 Quanto à eficácia:
 Ato válido: é o que provém de autoridade competente
para praticá-lo e contem todos os requisitos necessários à
sua eficácia.
 Ato nulo: é o que nasce afetado de vício insanável por
ausência ou defeito substancial em seus elementos
constitutivos ou no procedimento formativo.
 Ato inexistente: é o que apenas tem aparência de
manifestação regular da Administração, mas não chega a
se aperfeiçoar como ato administrativo. Exemplo: ato
praticado por um usurpador de função pública.
 Ato inexistente ou ato nulo é ilegal e imprestável, desde o seu
nascedouro.
 Quanto a exequibilidade:
 Ato perfeito: é o ato administrativo que está em condições de
produzir seus efeitos jurídicos, eis que encerradas todas as
etapas necessárias para sua conclusão. Ou seja, o ato
administrativo é perfeito quando completou seu ciclo de
formação.
 Não se deve confundir o ato perfeito com o ato válido. A
perfeição diz respeito às fases que o ato deve completar para
gerar seus efeitos. A validade, entretanto, relaciona-se a sua
adequação a lei.
 Ato imperfeito: é o ato administrativo que não está em
condições de produzir seus efeitos jurídicos, eis que
incompletas todas as etapas necessárias para a sua conclusão,
ou seja, o ato administrativo é imperfeito quando não
completou seu ciclo de formação.
 Ato pendente: é aquele que, embora perfeito, por
reunir todos os elementos de sua formação, ainda não
está apto a produz seus efeitos, eis que pendente
alguma condição ou termo. Em síntese, o ato
pendente pressupõe sempre um ato perfeito, à espera
da ocorrência de uma condição para que comece a
gerar efeitos.

 Ato consumado: é o ato administrativo que já

exauriu seus efeitos, tornando-se definitivo. Entende
a doutrina que o ato consumado não pode ser
impugnado, pois é definitivo e imodificável.
 Quanto a retratabildiade:
 Ato irrevogável: é aquele que se tornou insuscetível de
revogação (não confundir com anulação), por ter
produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para o
beneficiário ou, ainda, por resultar de coisa julgada
administrativa.
 Ato revogável: é aquele que a Administração, e somente
ela, pode invalidar, por motivos de conveniência,
oportunidade e justiça (mérito administrativo). Nesses
atos devem ser respeitados todos os efeitos já produzidos,
porque decorrem de manifestação válida da
Administração (se o ato for ilegal, não enseja revogação,
mas sim anulação), e a revogação se atua ex nunc.
 Ato suspensível: é aquele em que a Administração
pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas
circunstancias ou por certo tempo, embora mantendo
o ato, para oportuna restauração de sua
operatividade. Em geral, a suspensão cabe a própria
Administração, mas, por exceção, em mandado de
segurança em certas ações (interditos possessórios,
nunciação de obra nova, vias cominatórias e ações
cautelares) é admissível a suspensão liminar do ato
administrativo pelo Judiciário.
 Quanto ao modo de execução:
 Ato auto-executório: é aquele que traz em si a
possibilidade de ser executado pela própria
Administração, independentemente de ordem judicial.
 Ato não auto-executório: é o que depende de
pronunciamento judicial para produção de seus efeitos
finais, tal como ocorre com a dívida fiscal, cuja
execução é feita pelo Judiciário, quando provocado.
 Quanto ao objetivo visado pela Administração:
 Ato principal: é o que encerra a manifestação da vontade
final da Administração.
 Ato complementar: é o que aprova ou ratifica o ato
principal, para dar-lhe exequibildiade. O ato
complementar atua como requisito de operatividade do ato
principal, embora este se apresente completo em sua
formação desde o nascedouro.
 Ato intermediário ou preparatório: é o que concorre
para a formação de um ato principal e final. Assim, numa
concorrência, são atos intermediários o edital, a
verificação de idoneidade e o julgamento das propostas,
porque desta sucessão é que resulta o ato principal e final
objetivado pela Administração.
 Ato-condição: é todo aquele que se antepõe a outro para
permitir a sua relação. O ato-condição destina-se a
remover um obstáculo à prática de certas atividades
públicas ou particulares, para as quais se exige a satisfação
prévia de determinados requisitos. Assim, o concurso é
ato-condição da nomeação efetiva; a concorrência é ato-
condição dos contratos administrativos.

 Ato de jurisdição ou jurisdicional: é todo aquele que

contem decisão sobre matéria controvertida. No âmbito da
Administração, resulta, normalmente, da revisão de ato do
inferior pelo superior hierárquico ou tribunal
administrativo, mediante provocação do interessado ou de
ofício.
 Quanto aos efeitos:
 Ato constitutivo: é aquele pelo qual a Administração cria,
modifica ou suprime um direito do administrado ou de seus
servidores. Tais atos, ao mesmo tempo que geram um direito
para uma parte, constituem obrigação para a outra.
 Ato desconstitutivo: é aquele que desfaz uma situação jurídica
preexistente. Geralmente vem precedido de um processo
administrativo com tramitação idêntica à do que deu origem ao
ato de ser desfeito.
 Ato de constatação: é aquele pelo qual a Administração
verifica e proclama uma situação fática ou jurídica ocorrente.
Tais atos vinculam a Administração que os expede, mas não
modificam, por si sós, a situação constatada, exigindo um
outro ato constitutivo ou desconstitutivo para alterá-la.
 Os atos administrativos, pelas características comuns a eles
inerentes e pelas peculiaridades que os distinguem uns dos
outras, podem ser divididos em grupos, porém, a matéria
por ser objeto de discordância doutrinária, optou-se aqui,
pela melhor doutrina (Hely Lopes Meirelles), também
muito aceita em concursos públicos, que agrupou as
espécies de atos em cinco conjuntos, quais sejam:
 atos administrativos normativos;
 atos administrativos ordinatórios;
 atos administrativos negociais;
 atos administrativos enunciativos;
 atos administrativos punitivos.
 São aqueles atos que contêm um comando geral do
Executivo, visando à correta aplicação da lei. O
objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma
legal a ser observada pela Administração e pelos
administrados. São eles:
 Decretos: em sentido restrito, são atos administrativos da
competência exclusiva dos Chefes do Executivo,
destinados a prover situações gerias ou individuais,
abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou
implícito, pela legislação. O ordenamento jurídico
brasileiro admite dois tipos de decretos gerais, a saber:
decreto independente ou autônomo e o decreto
regulamentar ou de execução.
  Decreto autônomo ou independente: é o que dispõe temporariamente
sobre matéria ainda não regulada especificamente em lei. Não podem
regular matérias que só por lei podem ser reguladas.
 Decreto regulamentar ou de execução: é o que visa a explicar a lei e
facilitar sua execução.

 Regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência por

decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situações
ainda não disciplinadas por lei. É ato administrativo e não legislativo, é
supletivo da lei.

 Instruções Normativas: são atos administrativos expedidos pelos

Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos,
mas são também utilizadas por outros órgãos superiores para o mesmo
fim.
 Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna,
pois se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de
corporações legislativos.

 Resoluções: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas

autoridades do Executivo (mas não pelo Chefe do Executivo, que só
deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos
legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua
competência específica. São atos inferiores ao regulamento e ao
regimento, não podendo inová-los ou contraria-los, mas complementá-
los e explicá-los.

 Deliberações: são atos administrativos normativos ou decisórios

emanados de órgãos colegiados. Quando normativos são atos gerais (são
superiores aos decisórios); quando decisórias, são atos individuais.
 São aqueles que visam a disciplinar o funcionamento da
Administração e a conduta funcional de seus agentes. Se
endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no
desempenho de suas atribuições. Podem ser expedidos por
qualquer chefe de serviço aos seus subordinados, desde
que o faça nos limites de sua competência. Só atuam no
âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores
hierarquizados à chefia que os expediu. São eles:
 Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e
forma de execução de determinado serviço público, expedidas
pelo superior hierárquico com escopo de orientar os
subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão
afetas e assegurar a unidade de ação no organismo
administrativo.
 Circulares: são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a
determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de
certo serviço, ou do desempenho de certas atribuições em circunstâncias
especiais.

 Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de

assuntos afetos aos seus ministérios. Também podem ser destinados a
dar notícia ou conhecimento de assuntos afetos à atividade
administrativa.

 Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de

órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou
especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e
cargos secundários. Por portaria também se iniciam sindicâncias e
processos administrativos. Não atingem nem obrigam aos particulares.
 Ordens de Serviço: são determinações especiais dirigidas
aos responsáveis por obras ou serviços públicos
autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter
administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e
forma de sua realização.

 Provimentos: São atos administrativos internos, contendo

determinações e instruções que a Corregedoria ou os
tribunais expedem para a regularização e uniformização
dos serviços, especialmente os da Justiça, com o objetivo
de evitar erros e omissões na observância da lei.
 Ofícios: são comunicações escritas que as
autoridades fazem entre si, entre subalternos e
superiores e entre Administração e particulares,
em caráter oficial.

 Despachos: são decisões que as autoridades

executivas ou legislativas e judiciárias, em
funções administrativas, proferem em papéis,
requerimentos e processos sujeitos à sua
apreciação.
 São praticados contendo uma declaração de vontade do
Poder Público coincidente com a pretensão do particular,
visando à concretização de negócios jurídicos públicos ou
à atribuição de certos direitos ou vantagens ao interessado.
Produzem efeitos concretos e individuais para o seu
destinatário e para a Administração que os expede. São
eles:
 Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo
qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a
todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de
atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao
particular. Ex: exercício de uma profissão, construção de um
edifício em terreno próprio.
 Autorização: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o
Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa
atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou
públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse que a lei
condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso
especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados
locais etc.

 Permissão: é o ato administrativo negocial, discricionário e precário,

pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de
interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou
remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração. Vale dizer
que a permissão não se confunde com a concessão, nem com a
autorização: a concessão é contrato administrativo bilateral; a
autorização é ato administrativo unilateral.
 Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder
Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de
situações e realizações materiais de seus próprios órgãos,
de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu
controle, e consente na sua execução ou manutenção.

 Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual o

Poder Publico, verificando a satisfação de todos os
requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada
situação jurídica de seu exclusivo ou predominante
interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de
ensino mediante concurso de habilitação.
 Visto: é o ato administrativo pelo qual o Poder Público controla
outro ato da própria Administração ou do administrado,
aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade.

 Homologação: é ato administrativo de controle pelo qual a

autoridade superior examina a legalidade e a conveniência de
ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de
particular, para dar-lhe eficácia.

 Dispensa: é o ato administrativo que exime o particular do

cumprimento de determinada obrigação até então exigida por
lei, como por exemplo, a prestação de serviço militar.
 Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue
unilateralmente um crédito ou um direito próprio,
liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a
Administração. Não admite condição e é irreversível uma
vez consumada.

 Protocolo Administrativo: é o ato negocial pelo qual o

Poder Público acerta com o particular a realização de
determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção
de certa conduta, no interesse recíproco da Administração
e do administrado signatário do instrumento protocolar. É
vinculante, pois gera direitos e obrigações entre as partes.
 São todos aqueles em que a Administração se limita
a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma
opinião sobre determinado assunto, sem se vincular
ao seu enunciado. São eles:
 Certidões: são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de
atos ou fatos constantes de processo, livro, ou documentos
que se encontre nas repartições públicas.
 Podem ser de inteiro teor ou resumidas desde que
expressem fielmente o que se contém no original de onde
foram extraídas.
 Atestados: são atos pelos quais a Administração
comprova um fato ou uma situação transeunte, passíveis
de modificações frequentes, de que tenha conhecimento
por seus órgãos competentes.
 Pareceres: são manifestações de órgãos técnicos
sobre assuntos submetidos à sua consideração, tendo
caráter meramente opinativo, não vinculado a
Administração ou os particulares à sua motivação ou
conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente.
Podem ser normativos (passível de conversão em
norma de procedimento interno) ou técnicos
(proveniente de órgão ou agente especializado).

 Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de

uma situação anterior criada por lei.
 São os que contêm uma sanção imposta pela
Administração àqueles que infringem disposições legais,
regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços
públicos. Visam a punir e reprimir as infrações
administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou
das particulares perante a Administração.
 Multa: é toda imposição pecuniária a que se sujeita o
administrado a título de compensação do dano presumido da
infração.
 Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a Administração
veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle ou que
incidam sobre seus bens.
 Destruição de Coisas: é o ato sumário da
Administração pelo qual se inutilizam alimentos,
substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis
ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por
lei.
 Os atos administrativos são produzidos a fim de desencadear
efeitos na ordem jurídica, adquirindo, resguardando,
transferindo, modificando, extinguindo e declarando direitos, ou
impondo obrigações aos administrados ou a si própria. Porém
estes atos não são eternos e alcançadas as suas finalidades eles
se exaurem, desaparecendo do mundo jurídico.

 Noutro norte, por causa de fatos ou atos posteriores o ato

administrativo é suspenso ou mesmo eliminado definitivamente
os seus efeitos, extinguindo-se então. Além disso, há outros
casos em que o ato sequer chega a desencadear seus efeitos
típicos, seja porque antes do seu nascimento a Administração ou
o Judiciário os fulmina, seja porque particulares beneficiários
destes atos os recusam.
 Logo, pode-se concluir que diversas são as forma de
extinção do ato administrativo, porém, priorizou-se
apenas as três mais importantes, quais sejam,
revogação, anulação e convalidação.

 Revogação:

 "Revogação é o ato administrativo discricionário pelo

qual a Administração extingue um ato válido, por razões
de oportunidade e conveniência."
 A Administração Pública constata que o ato anteriormente
conveniente e oportuno não mais o é.
 Como a revogação atinge um ato que foi editado em
conformidade com a lei, ela não retroage; os seus efeitos se
produzem a partir da própria revogação; são efeitos ex
nunc (a partir de agora), respeitando, portanto, os efeitos já
produzidos.

 Esta forma de extinção é privativa da Administração

Pública, não podendo o Judiciário revogar qualquer ato
administrativo.

 Vale dizer que os atos exauridos que já produziram seus

efeitos (direito adquirido) não mais poderão ser revogados
e que os atos vinculados não podem ser revogados.
 Anulação:
 Também chamada de invalidação, é a extinção do ato
administrativo por razões de ilegalidade
(contrariedade à lei). Para Hely Lopes Meirelles
anulação é a declaração de invalidação de um ato
administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela própria
Administração ou pelo Poder Judiciário (desde que
provocado). Baseia-se, portanto, em razões de
legitimidade ou legalidade, diversamente da
revogação, que se funda em motivos de conveniência
ou de oportunidade e, por isso mesmo, é privativa da
Administração.
 O autor ainda assevera que por ilegalidade não se
deve entender somente a clara infringência do texto
legal, mas também, o abuso, por excesso ou desvio
de poder, ou por relegação dos princípios gerais do
Direito, especialmente os princípios do regime
jurídico administrativo.

 Decorrente do princípio da legalidade a anulação

produz efeitos retroativos, chamados de ex tunc, ao
surgimento do ato no mundo jurídico e gera a
produção de um ato vinculado, devido à imposição
legal de anulação do ato ilegítimo.
 Convalidação:

 Também é chamada de saneamento. É o ato administrativo

pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, ou
seja, trata-se da existência de um vício sanável, com
efeitos retroativos à data em que este foi praticado,
gerando efeito ex tunc. A convalidação é efetivada pela
própria Administração, sendo vedado ao Poder Judiciário
convalidar os atos emitidos pela Administração Pública.
Diante da possibilidade de convalidar um ato
administrativo o administrador deverá ponderar acerca do
que será melhor para a coletividade: a permanência do ato
regularizado ou a sua invalidação, gerando, portanto, um
ato discricionário.