PROFESSORA LUANA SOUZA

Insta: @aprofaluana

*e-mail: luana.souza@uni9.pro.br

Módulo IV -Direito Administrativo

ATOS ADMINISTRATIVOS

Estudaremos acerca dos atos administrativos, tópico de extrema

relevância para os acadêmicos e que não possui lei própria.

Nesse sentido, estudaremos os conceitos doutrinários sobre os atos

administrativos, seu significado, atributos, elementos, classificações, espécies e
formas de extinção.

Conceito de ato administrativo

Atos administrativos*: são atos executados no exercício da função

administrativa, seja pelo poder público ou por quem lhe faça as vezes, como os
particulares das concessionárias ou permissionárias. Assim, nem todo ato da
Administração é ato administrativo.

Diante disso, pode-se conceituar ato administrativo como sendo a

manifestação unilateral do Estado - ou de quem o represente - que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de direito
público e sujeita ao controle jurisdicional, ou seja, toda manifestação unilateral
de vontade da Administração, ou de quem lhe faça as vezes, que, agindo
nessa qualidade e que tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos
administrados, passível de reapreciação pelo Poder Judiciário.

Trata-se aqui de manifestação unilateral de vontade da Administração, o

que se deve aos interesses por ela representados, que lhe permitem impor o
cumprimento de obrigações, ainda que nenhuma ilegalidade tenha o
administrado praticado.
 Oportuno observar que todos os atos administrativos podem ser objeto
de reapreciação pelo Poder Judiciário, que, no entanto, deverá restringi-la ao
aspecto de sua legalidade, de modo a não interferir no princípio
da separação entre os Poderes, e desde que, por óbvio, tenha sido provocado
por terceiros.

Requisitos de validade

De início, cumpre deixar registrado que esses requisitos de validade do

ato administrativo, assim como seus atributos, que serão analisados em
sequência, são necessários para a preservação dos interesses da coletividade.

Outrossim, o descumprimento de qualquer um

desses requisitos/atributos de validade leva, à possibilidade de
sua invalidação pelo Judiciário, por tratar-se de controle de legalidade.

Nesse contexto, nossa doutrina e nossa jurisprudência alinham, com

algumas variantes, os seguintes requisitos de validade para os atos
administrativos, que serão analisados de maneira isolada, consoante suas
características e desdobramentos:

a) competência;

b) finalidade;

c) forma;

d) motivo; e

e) objeto.
 Competência

Por esse requisito, para ser considerado válido, o ato deve ser editado por
quem detenha legitimidade para tanto.

Não será demasiado lembrar que a questão relativa a esse requisito

de competência deve ser analisada considerando
a forma de Estado federativa adotada em nosso país, que atribui às pessoas
que a integram campos diferentes de atuação.

De observar-se, também, que a questão da competência passa pelo

poder de auto-organização conferido ao Poder Público (poder hierárquico), que
estabelece em sua própria estrutura áreas diversas de atuação.

Em relação a esse item, oportuno relembrar a questão relacionada

ao agente de fato, que, nada obstante investido de forma irregular no cargo,
não compromete a validade de seus atos, em vista do princípio
 da segurança jurídica e dos interesses dos terceiros
de boa-fé 1 , principalmente se as medidas por ele tomadas
guardarem a aparência de legalidade.

Finalidade

A finalidade aparece como requisito de validade somente para os atos

administrativos, pois representa a essência das atividades desenvolvidas
pelo Poder Público, todas elas no exercício de uma função.

Dessa forma, se o único objetivo a ser perseguido pelo administrador é o

da preservação do interesse público, resta clara a conclusão segundo a qual,
toda vez que ele dessa finalidade se afastar, o ato não poderá ser considerado
válido, caracterizando desvio de finalidade que se apresenta como variante do
abuso de poder, que, por seu turno, surge como forma de ilegalidade.

Forma

O requisito forma, há de se observar com muita importância, pois,

enquanto os particulares podem fazer a edição de seus atos com maior grau de
liberdade, vale dizer, desde que a lei não o proíba, a Administração Pública só
pode exteriorizá-los de acordo com a forma previamente estabelecida por
lei, que, em geral, é a escrita.

Contudo, pode-se mencionar a existência de atos administrativos que não

sigam essa forma escrita, mas que acabem sendo exteriorizados por intermédio
de gestos, ou mesmo de maneira verbal, surgindo como exemplos os gestos e
apitos emitidos por um guarda de trânsito.

No mesmo sentido aparece a possibilidade, prevista em lei, de a

Administração celebrar contratos verbais, a teor do disposto nas leis de
Licitações.

1
Lembrar da teoria da aparência aplicada ao Direito Administrativo/STJ: A doutrina conceitua a
aparência de direito como "uma situação de fato que manifesta como verdadeira uma situação jurídica
não verdadeira, e que, por causa do erro escusável de quem, de boa-fé, tomou o fenômeno real como
manifestação de uma situação jurídica verdadeira, cria um direito subjetivo novo, mesmo à custa da
própria realidade" (Álvaro Malheiros, citado pelo ministro Reynaldo Soares da Fonseca no RMS 57.740).
 Motivo

O motivo se traduz pela obrigação que tem a Administração Pública de

oferecer àqueles a quem representa explicações quanto aos atos que edita,
requisito não verificado relativamente aos particulares, por representarem seus
próprios interesses.

Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao

ato administrativo.

Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.

Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao

conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a
Administração a praticar o ato.

No ato de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou;

no tombamento, é o valor cultural do bem; na licença para construir, é o conjunto
de requisitos comprovados pelo proprietário; na exoneração do funcionário
estável, é o pedido por ele formulado.

Diga-se de passagem, aliás, é exatamente por meio da explicitação

desses motivos que o Poder Judiciário terá condições, desde que provocado
para tanto, de estabelecer o controle da legalidade em relação aos atos
administrativos, o único que lhe é permitido.

Se se afastar durante a execução, caracterizada estará a figura do desvio

de finalidade, modalidade de ilegalidade e, portanto, passível de reapreciação
pelo Poder Judiciário, como observado quando da análise do princípio da
motivação.

De outra parte, oportuno mencionar que o afastamento desses motivos só

não implicará caracterização de ilegalidade naquelas hipóteses em que o
interesse público continuar caracterizado.

É o que se verifica, por exemplo, nos procedimentos expropriatórios, em

que determinado imóvel é desapropriado para a construção de uma escola e
posteriormente o Poder Público resolve, por necessidade superveniente,
 construir naquele local uma delegacia de polícia 2 . A
necessidade de motivação dos atos administrativos, como
requisito de validade, estende-se a todos eles, incluindo os atos discricionários
e os vinculados.

Teoria dos motivos determinantes

Também da necessidade de motivação desses atos é que surge a

chamada “teoria dos motivos determinantes”, segundo a qual a existência
de fato dos motivos mencionados pelo administrador, que justificaram a
edição do ato, condiciona sua validade, ficando ele, de resto, inteiramente
preso aos motivos durante sua execução.

Apesar de ter o administrador a faculdade de escolher nos atos

discricionários entre as diversas opções aquela que lhe pareça a mais
condizente com o interesse público, destaca-se a necessidade de motivação de
todos os atos administrativos, inclusive esses que, como se viu, não estão
absolutamente imunes ao controle jurisdicional, em que se poderá apreciar se
os limites impostos pela lei foram ou não respeitados.

Em outras palavras, como se observou, por meio da motivação é que o

Judiciário poderá aferir se na hipótese concreta a opção tomada pelo
administrador revelou-se razoável, proporcional aos fatos, e se por intermédio
dela se conseguiu atingir o interesse público, única finalidade possível de ser
por ele atingida. Somente dessa maneira o Judiciário terá condições de apurar
a existência ou não de ilegalidade, como abuso de poder e desvio de finalidade.

Por fim, importante lembrar que a soma dos requisitos de validade,

motivo e objeto representa o que se convencionou denominar mérito do ato
administrativo, cuja exata compreensão assume relevo para limitar as fronteiras
de controle pelo Poder Judiciário.

Dessa maneira, tem-se revelado pacífica a posição segundo a qual o

Poder Judiciário está proibido de reapreciar o mérito do ato administrativo,

2
Consiste em ato do Poder Público em realizar uma destinação diferente ao bem por ele desapropriado,
do anteriormente previsto no ato da desapropriação. Tratando, nesse caso, de tredestinação lícita, pois
ainda que a destinação tenha sido alterada, a sua finalidade continua sendo pública.
 desde que, por óbvio, seja ele legal, para não violar o princípio
da separação entre os Poderes.

A propósito, as lições da eminente administrativista Maria Sylvia Zanella

Di Pietro, a seguir:

“A distinção entre atos discricionários e atos vinculados tem importância

fundamental no que diz respeito ao controle que o Poder Judiciário sobre eles
exerce. Com relação aos atos vinculados, não existe restrição, pois, sendo todos
os elementos definidos em lei, caberá ao Judiciário examinar, em todos os seus
aspectos, a conformidade do ato com a lei, para decretar a sua nulidade, se
reconhecer que essa conformidade inexistiu. Com relação aos atos
discricionários, o controle judicial é possível, mas terá que respeitar a
discricionariedade administrativa nos limites em que ela é assegurada à
Administração Pública pela lei. Isto ocorre precisamente pelo fato de ser a
discricionariedade um poder delimitado previamente pelo legislador.”

Objeto

Com relação ao objeto, enquanto a licitude dos atos praticados pelos

particulares é verificada pela sua não contrariedade à lei, a dos atos
administrativos é aferida por sua compatibilidade em relação a ela. Isso
representa uma relação de subordinação do administrador à lei, o que limita suas
atitudes.

■ Não se presume.
COMPETÊNCIA ■ Resulta de expressa previsão legal.

FORMA Somente aquela expressamente prevista em lei.

OBJETO Lícito, ou seja, o que preserva o interesse público e tem sustentação em lei.

FINALIDADE Somente aquela que preserva o interesse público.

■ Indispensável para a viabilização do controle de legalidade.

Surge como reflexo a teoria dos motivos determinantes, que, como o nome indica,
determinam a finalidade a ser seguida pelo administrador, sob pena de desvio de finalidade.
MOTIVAÇÃO ■ Exceção para aquelas situações que preservem o interesse público.
 Atributos do ato administrativo

Os atributos dos atos administrativos surgem em decorrência dos

interesses que a Administração representa quando atua, vale dizer, com vistas
a atender os anseios da coletividade.

Presunção de legitimidade

Nesse contexto, o primeiro atributo é

denominado presunção de legitimidade, segundo o qual os atos
administrativos se pressupõem legítimos até prova em contrário.

Em outras palavras, a presunção de

legitimidade autoriza a imediata execução do ato, que, mesmo dotado de
qualquer sorte de ilegalidade, permanece em vigor até prova em contrário.

Autoexecutoriedade

O segundo atributo é a chamada autoexecutoriedade e representa a

possibilidade de a Administração executar sozinha seus próprios atos sem
buscar a concordância prévia do Poder Judiciário.

No Direito Administrativo, a autoexecutoriedade não se verifica em todo e

qualquer ato administrativo; ela será possível:

1.) quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por

exemplo, a Administração Pública dispõe de várias medidas autoexecutórias,
como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos e instalações do
contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc.;
também em matéria de polícia administrativa, a lei prevê medidas
autoexecutórias, como a apreensão de mercadorias, o fechamento de casas
noturnas, a cassação de licença para dirigir;

2.) quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato,
possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público; isso acontece no âmbito
também da polícia administrativa, podendo-se citar, como exemplo, a demolição
de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença contagiosa,
a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas.
 Embora se diga que a decisão executória dispensa a
Administração de ir preliminarmente a juízo, essa circunstância
não afasta o controle judicial a posteriori, que pode ser provocado pela pessoa
que se sentir lesada pelo ato administrativo, hipótese em que poderá incidir a
regra da responsabilidade objetiva do Estado por ato de seus agentes (art. 37, §
6º, da Constituição).

Em outras palavras, enquanto os particulares, para a defesa de seus

direitos, necessitam bater às portas do Poder Judiciário a fim de evitar a
caracterização do crime de exercício arbitrário das próprias razões, a
Administração Pública pode executar sozinha seus próprios atos, sem passar
pelo crivo prévio do Judiciário.

Isso não quer dizer, em absoluto, que os particulares que porventura

tenham sido lesados por atos praticados pela Administração Pública não possam
pleitear a devida reparação perante o Poder Judiciário, visto que, por força
da diretriz constitucional adotada, nenhuma lesão ou ameaça a direito será
subtraída a sua apreciação.

Cláusulas de reserva judicial*

Importante salientar que o atributo da autoexecutoriedade dos atos

administrativos não se aplica irrestritamente em todas as situações,
encontrando exceções na própria Constituição Federal.

São as denominadas “cláusulas de reserva judicial”, nas quais o direito

só admite flexibilização por meio de decisão judicial, surgindo
como exemplos a inviolabilidade do lar (art. 5º, XI); a inviolabilidade do sigilo de
dados e das comunicações (art. 5º, XII); a suspensão das atividades ou a
dissolução compulsória de associações (art. 5º, XIX) e o cancelamento de
permissões e concessões antes de vencido o prazo (art. 223, § 4º).

Imperatividade

Por esse atributo, ao editar os seus atos,

a Administração poderá impor de modo unilateral seu cumprimento aos
particulares em vista dos interesses que representa.
 Em síntese, imperatividade é o atributo pelo qual os atos
administrativos se impõem a terceiros, independentemente de
sua concordância. Decorre da prerrogativa que tem o Poder Público de, por meio
de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros; é o que Renato Alessi chama
de “poder extroverso”, “que permite ao Poder Público editar atos que vão além
da esfera jurídica do sujeito emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica
de outras pessoas, constituindo-as, unilateralmente, em obrigações” (Celso
Antônio Bandeira de Mello, 2004:383).

A imperatividade não existe em todos os atos administrativos, mas apenas

naqueles que impõem obrigações; quando se trata de ato que confere direitos
solicitados pelo administrado (como na licença, autorização, permissão,
admissão) ou de ato apenas enunciativo (certidão, atestado, parecer), esse
atributo inexiste.

Tipicidade

É atributo do ato administrativo que exige, para cada situação concreta,

a utilização do ato administrativo que lhe seja correspondente, típico, o que,
por óbvio, limita a atuação do administrador quanto à escolha daquele a ser
utilizado.

De resto, outra não é a conclusão atingida

por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder

a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados
resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar, existe
um ato definido em lei.

Trata-se de decorrência do princípio da legalidade, que afasta a

possibilidade de a Administração praticar atos inominados; estes são possíveis
para os particulares, como decorrência do princípio da autonomia da vontade.
Este atributo representa uma garantia para o administrado, pois impede que a
Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade,
vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal; também
fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, pois
 a lei, ao prescrever o ato, já define os limites em que a
discricionariedade poderá ser exercida”.

Dentro desse contexto, para melhor visualização desse atributo,

quando concordar com uma construção em determinado imóvel, a Administração
deverá expedir uma licença para construir. Quando concordar com a ocupação
de um imóvel já construído, deverá expedir “habite-se”. Quando concordar com
a entrada em funcionamento de um bar ou restaurante, deverá emitir um alvará
de funcionamento. Quando concordar com a instalação de um restaurante, de
uma joalheria, uma livraria dentro de um aeroporto, deverá celebrar uma
concessão de uso.

Coercibilidade

Este atributo confere à Administração a possibilidade de imposição de

sanções aos administrados pelo descumprimento dos atos por ela
emitidos, assegurados o contraditório e a ampla defesa, ainda que não
tenham cometido nenhuma regularidade, por força do princípio da supremacia
do interesse público sobre o do particular.

PRESUNÇÃO DE
LEGITIMIDADE Desde a sua edição, admitindo-se prova em sentido contrário

São de cumprimento obrigatório, ainda que o particular não tenha cometido

IMPERATIVIDADE nenhuma irregularidade

COERCIBILIDADE Autoriza a aplicação de sanções, de forma unilateral, por seu descumprimento

Autoriza a Administração a executar sozinha seus atos, sem a concordância de ninguém

AUTOEXECUTORIEDADE em especial, do Judiciário

TIPICIDADE Exige, para cada situação concreta, a edição de ato típico, conforme previsão legal
 Classificação dos atos administrativos

A classificação dos atos administrativos é

extremamente extensa, variando de acordo com o enfoque adotado. Assim,
um mesmo ato poderá ser enquadrado em todas elas, como se procurará
demonstrar ao final. Trouxe nesse material, aquelas consideradas de maior
relevo.

• Quanto aos destinatários

Por esse critério, os atos administrativos podem ser classificados

em gerais e individuais, sendo os primeiros editados sem um destinatário
específico, surgindo como exemplo o edital de um concurso público, uma portaria
proibindo a venda de bebidas alcoólicas para menores etc.

Por sua vez, os atos individuais são aqueles editados com destinatário
certo, surgindo como exemplo a permissão de uso de um bem público, a
nomeação de um funcionário, sua exoneração, a autorização para porte de arma
etc.

• Quanto ao alcance

Por esse critério, os atos administrativos podem ser classificados

em internos e externos. Os primeiros geram efeitos dentro da Administração
Pública, enquanto os últimos produzem efeitos fora do Poder Público.

A edição de pareceres surge como exemplo de atos internos, enquanto a

permissão de uso, a concessão de porte de arma, de atos externos.

• Quanto ao objeto

Por esse critério, os atos administrativos podem ser classificados em atos

de império e de gestão. Segundo nossa doutrina, os primeiros são aqueles que
a Administração pratica de modo unilateral, lançando mão de sua supremacia
sobre os interesses dos particulares. Surgem como exemplos a interdição de um
estabelecimento comercial em vista de irregularidades encontradas, o embargo
de uma obra pelos mesmos motivos, a aplicação de sanções administrativas aos
agentes públicos pela prática de irregularidades.
 De outra parte, os atos de gestão são definidos como
aqueles que a Administração pratica afastando-se das
prerrogativas que normalmente utiliza para se equiparar aos particulares com
quem se relaciona.

É o que ocorre naquelas situações em que o Poder Público celebra

contratos de locação com particulares na qualidade de locatário, pois esse tipo
de ajuste não caracteriza contrato administrativo, nesses casos a Administração
não se vale das chamadas “cláusulas exorbitantes.

Sob esse aspecto surgem ainda os chamados atos de expediente, vale

dizer, aqueles destinados a dar andamento aos processos e papéis que tramitam
no interior das repartições.

*******Quanto ao grau de liberdade conferido ao administrador

Por esse critério, os atos administrativos podem ser classificados

em vinculados e discricionários.

Tanto os atos vinculados quanto os discricionários são exercidos em

obediência à lei, ficando a principal diferença existente entre eles para o grau de
liberdade conferido ao administrador.

Assim é que os atos vinculados são aqueles em que o administrador fica

inteiramente preso ao enunciado da lei, que estabelece, previamente, um único
comportamento possível de ser adotado em situações concretas, não existindo,
pois, nenhum espaço para a realização de um juízo de conveniência e
oportunidade.

Em relação aos atos discricionários, visto que, embora também esteja

o administrador submetido ao império da lei, aqui ela não prevê um único
comportamento possível de ser adotado em situações concretas, abrindo, por
consequência, espaço para que o administrador estabeleça um juízo de
conveniência e oportunidade.

Frise-se, portanto, que

a marca registrada dos chamados atos discricionários é a margem de
atuação reservada ao administrador para um juízo de conveniência e
oportunidade, o que não se verifica em relação aos atos vinculados.
 ******Quanto à formação do ato

Em relação a esse critério, os atos administrativos são classificados

em simples, complexos e compostos.

• Atos simples são aqueles que resultam da manifestação de vontade

de um único órgão, pouco importando a natureza, se unipessoal ou
colegiada.
• Atos compostos resultam, de igual sorte, da vontade única de um
órgão, ficando, entretanto, na dependência de confirmação por outro *
• Por seu turno, os atos complexos são aqueles que se formam pela
conjugação de vontades de mais de um órgão, surgindo como
exemplo o ato de investidura na Administração.

Com efeito, demanda o ato de investidura o cumprimento de diversas

etapas, não necessariamente levadas a efeito pela mesma autoridade, não
sendo outras as lições extraídas da obra do eminente
administrativista Hely Lopes Meirelles como se observa:

“A investidura de um funcionário é um ato complexo consubstanciado na

nomeação feita pelo chefe do Executivo e complementado pela posse e exercício
dados pelo chefe da repartição em que vai servir o nomeado”.

Diante desse cenário, surge ainda como exemplo de ato complexo a

celebração de tratados internacionais, tendo em vista se realizar pelo Poder
Executivo, dependendo, no entanto, de confirmação pelo Congresso Nacional,
na forma prevista pelos arts. 84, VIII, e 49, I, da Constituição Federal.

No mesmo sentido, a titularização de cargo de Ministro do STF, uma vez

que dependente de indicação pelo Presidente da República e confirmação pelo
Senado Federal, a teor do disposto nos arts. 101, parágrafo único, e 52, III, a, da
Constituição Federal.

Quanto à perfeição, validade e eficácia

Por esse critério, considera-se o ato administrativo perfeito quando

esgotadas todas as etapas imprescindíveis para a sua produção. Assim, o ato
 será imperfeito quando não providenciada sua publicação ou
mesmo sua homologação, quando exigida por lei.

Ato válido é aquele expedido de acordo com as exigências estabelecidas

pelo ordenamento jurídico, já vistas no início deste capítulo, vale dizer,
competência; forma; finalidade; motivo e objeto.

Por derradeiro, ato administrativo eficaz é aquele que se encontra apto

para a produção de todos os efeitos para os quais foi editado, não dependendo
de qualquer condição ulterior.

Em suma:

• Perfeitos: aqueles que concluíram todas as etapas para sua

produção
• Válidos: aqueles que preencheram todos os requisitos de
validade
• Eficazes: aqueles que se encontram aptos a produzir seus
efeitos

PRINCIPAIS CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO

Gerais: não apresentam destinatário certo

DESTINATÁRIOS Individuais: apresentam destinatário certo

De império: editados debaixo de regras de direito público

OBJETO De gestão: editados debaixo de regras de direito privado

Internos: geram efeitos dentro da Administração

ALCANCE Externos: geram efeitos fora da Administração

Vinculados: apresentam solução única prevista em lei

GRAU DE
LIBERDADE Discricionários: não apresentam solução única prevista em lei

Simples: dependem de uma única manifestação de vontade para se aperfeiçoarem

Compostos: dependem de mais de uma manifestação de vontade para se aperfeiçoarem,

produzidas no mesmo órgão

FORMAÇÃO Complexos: dependem de mais de uma manifestação de vontade para se aperfeiçoarem,

 produzidas em órgãos distintos

Perfeitos: aqueles que concluíram todas as etapas para sua produção

Válidos: aqueles que preencheram todos os requisitos de validade

PERFEIÇÃO,
VALIDADE E EFICÁCIA Eficazes: aqueles que se encontram aptos a produzir seus efeitos

Espécies de atos administrativos

Quanto às espécies, os atos administrativos podem ser classificados de

diversas maneiras, das quais procuraremos destacar somente as principais.

• Atos normativos

São aqueles que contêm um comando geral do Executivo visando à

correta aplicação da lei, encontrando seu fundamento de validade no art. 84, IV,
da CF e, por via de consequência, no poder normativo, analisado no capítulo
anterior. Ex: decretos, regulamentos, resoluções, portarias, que apresentam de
comum entre si o fato de surgirem como atos infralegais.

A importância deles pode revelar-se, entre outros pontos, na questão

relativa ao controle da constitucionalidade das leis, em especial quando se trata
da arguição por descumprimento de preceito fundamental. Com efeito, o art. 1º
da Lei n. 9.882/99, disciplinadora da matéria, estabelece o cabimento da ação
para evitar lesão ao preceito fundamental resultante de ato do Poder Público,
sem discriminar de qual natureza.

• Atos ordinatórios

São os que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a

conduta funcional de seus agentes no desempenho de suas atribuições, tendo,
assim, respaldo no denominado poder hierárquico.

Esses atos se materializam por intermédio da emissão de ordens, por

instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço e ofícios.

• Atos negociais
 São aqueles que contêm uma declaração de vontade da
Administração visando concretizar negócios jurídicos,
conferindo certa faculdade ao particular nas condições impostas ou consentidas
por ela. Em outras palavras, envolvem uma declaração de vontade do poder
público coincidente com a pretensão do particular que venha também a preservar
os interesses da coletividade.

Em relação a esses atos, cumpre salientar não representarem a prática

de negócios jurídicos como se de particulares estivéssemos tratando, porque,
como visto na definição proposta, os ajustes são fixados de acordo com
condições estabelecidas unilateralmente pela própria Administração.

Em outras palavras, embora estejamos diante de um interesse recíproco

das partes envolvidas, o negócio apresenta características peculiares, porque,
repita-se, é elaborado de modo unilateral pela Administração. Como exemplo: a
permissão para o uso de um bem público em troca da possibilidade de
exploração de publicidade pelo particular responsável pela conservação da área.

• Atos enunciativos

São todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar

um fato ou emitir opinião sobre determinado assunto sem se vincular ao seu
enunciado.

Nesse contexto, são exemplos característicos da modalidade: a

expedição de certidões, atestados, a elaboração de pareceres e o apostilamento
de direitos, vale dizer, atos declaratórios de uma situação anterior criada por lei.

• Atos punitivos

São os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que
infringem disposições legais, encontrando fundamento no poder disciplinar,
anteriormente analisado.

Surgem como exemplos dessa modalidade: a interdição de

estabelecimentos comerciais em vista de irregularidades encontradas, a
inutilização de substâncias tóxicas, a aplicação de multas etc.
 NORMATIVOS Contêm um comando geral do Executivo para a correta aplicação da lei

Configuram um comando visando disciplinar o funcionamento da Administração e a

ORDINATÓRIOS conduta de seus servidores

Concretizam negócios jurídicos com particulares em condições unilaterais impostas

NEGOCIAIS pela Administração

ENUNCIATIVOS Contêm uma declaração de vontade da Administração certificando ou atestando certo fato

Contêm uma sanção imposta pela Administração pela prática de irregularidades,

PUNITIVOS tanto por servidores quanto por particulares

FORMAS DE EXTINÇÃO

De início, cumpre registrar que o controle dos atos administrativos pode

ser realizado pela própria Administração, quando então se poderá falar em
controle interno ou autotutela, podendo verificar-se externamente por meio do
Poder Legislativo ou do Poder Judiciário, limitando-se a abordagem acerca da
sua legalidade, sempre em respeito ao princípio da separação entre os Poderes.

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO
FUNDAMENTO Ilegalidade Discricionariedade (conveniência e oportunidade
TITULAR Adm. e Judiciário Administração Pública
EFEITOS DA Ex tunc Ex nunc
DECISÃO
PRAZO Não existe
5 anos (Lei n. 9.784/99, art.
54), salvo comprovada má-fé

A anulação tem como fundamento a ilegalidade do ato, podendo ser

promovida, como visto, pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário,
sendo esse, aliás, o único tipo de controle que se pode realizar sobre os atos
administrativos.

Os efeitos da anulação são ex tunc, ou seja, retroagem até a origem do

ato, tendo em vista que o vício de ilegalidade apresentado se verifica desde o
 momento em que foi editado, surgindo, como desdobramento
lógico, a necessidade de eliminação de todos os efeitos até
então gerados por ele.

Dessa forma, veda-se, ao menos como regra geral, a possibilidade de

invocação de direitos adquiridos em relação ao período em que o ato esteve em
vigor, uma vez que não se pode cogitar da retirada de benefícios de atos ilegais.
Excepcionalmente, abre-se a possibilidade de se pleitear direitos adquiridos
sobre esse período, por parte daqueles atingidos pelo ato e que estivessem de
boa-fé.

Por fim, cumpre registrar que, em homenagem ao princípio da segurança

das relações jurídicas, o Poder Público tem prazo para promover a anulação de
seus atos, por razões de legalidade, fixado, como regra geral, em 5 anos pelo
art. 54, caput, da Lei federal n. 9.784/99, que disciplina os processos
administrativos na área federal:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de

que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

A revogação, embora também se apresente como meio de extinção de

atos administrativos, tem como fundamento razões de conveniência e
oportunidade, incidindo, portanto, sobre atos até então considerados legais.
Dessa forma, a revogação, por envolver um juízo de valores, só poderá ser
realizada pela própria Administração, não se abrindo essa perspectiva para o
Judiciário.

Quanto aos efeitos da decisão, são considerados ex nunc, ou seja, a

partir de então, porque, como visto, até o momento em que a revogação foi
operada, o ato era válido, devendo-se, pois, manter todos os efeitos gerados por
ele até aquele momento.

Com relação ao prazo para a revogação de atos administrativos, em regra,

não existe, uma vez que sua retirada do ordenamento jurídico se deve a razões
de conveniência e oportunidade, podendo, pois, ocorrer a qualquer momento,
desde que o interesse público assim o exija.
 O panorama da extinção dos atos administrativos,
envolvendo essas duas figuras analisadas, está sintetizado nas
Súmulas 346 e 473 do STF, cujo conteúdo se reproduz:

• Súmula 346 do STF: A Administração Pública pode declarar a

nulidade dos seus próprios atos.
• Súmula 473 do STF: A Administração pode anular seus próprios
atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.

De se destacar, ainda, que a mesma orientação foi estabelecida no art.

53 da Lei federal n. 9.784/99, que disciplina os processos administrativos no
âmbito da União. Confira-se:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados
de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Percebe-se que a redação reproduzida aperfeiçoou, sob certo aspecto, a

Súmula 473 ao estabelecer não a possibilidade, mas o dever da Administração
de anular seus próprios atos e não a obrigação, mas a faculdade de revogá-los
por motivos de conveniência ou oportunidade.

Por fim, oportuno estabelecer algumas considerações em relação aos

denominados atos administrativos irrevogáveis, como já visto, dos quais surgem
como exemplos: os vinculados, aqueles que a própria lei assim tenha declarado;
os complexos (de inviável revogação por apenas um dos órgãos que integraram
a elaboração do ato); os que geraram direitos adquiridos (em atenção ao
princípio da segurança das relações jurídicas); os que integrem um
procedimento e para os quais já se tenha operado a preclusão pela prática de
um ato posterior; os que já tenham exaurido seus efeitos, e, por derradeiro, os
enunciativos ou declaratórios.
 Além das duas formas de extinção, mencionadas no
tópico anterior, oportuno registrar a existência de outras
apontadas pela doutrina. Assim é que, nesse contexto, seguindo as lições de
Celso Antônio Bandeira de Mello, citado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
podem ser elencadas as seguintes modalidades:

ANULAÇÃO Extingue o ato por razões de ilegalidade

REVOGAÇÃO Extingue o ato por razões de conveniência e

oportunidade (discricionariedade do administrador)
CASSAÇÃO Extingue o ato por descumprimento de obrigações
pelo destinatário

CADUCIDADE Extingue o ato pela edição de lei posterior em

sentido oposto
CONTRAPOSIÇÃO Extingue o ato pela edição de outro ato posterior
em sentido oposto
RENÚNCIA Extingue o ato pela renúncia do destinatário

“Cassação, em que a retirada se dá ‘porque o destinatário descumpriu

condições que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar
desfrutando da situação jurídica’; o autor cita o exemplo de cassação de licença
para funcionamento de hotel por haver se convertido em casa de tolerância;

Caducidade, em que a retirada se deu ‘por que sobreveio norma jurídica

que tornou inadmissível a situação antes permitida pelo direito e outorgada pelo
ato precedente’; o exemplo dado é a caducidade de permissão para explorar
parque de diversões em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-
se incompatível com aquele tipo de uso;

Contraposição, situação em que a retirada se dá porque foi emitido um

novo ato cujos efeitos são contrapostos ao anterior; é o caso da exoneração de
funcionário, que tem efeitos contrapostos ao da nomeação.

Finalmente, pela renúncia, extinguem-se os efeitos do ato por que o

próprio beneficiário “abriu mão” de uma vantagem de que desfrutava.
 *****Convalidação dos atos administrativos

Ainda em relação a esse tema, cumpre indagar acerca da possibilidade

ou não, em nosso ordenamento jurídico, de se cogitar da convalidação dos atos
administrativos.

De início, sobreleva notar que o

verbo convalidar significa tornar válido o ato, que até então não era com
efeito retroativo, o que pressupõe a possibilidade da presença no direito público
dos chamados atos anuláveis, como se verifica no direito privado.

Sobre esse tema, ainda, importante destacar

o reconhecimento pelo legislador, ao menos o federal, da possibilidade de
convalidação dos atos administrativos consoante regra estabelecida pela Lei
n. 9.784/99, em especial em seu art. 50, VIII, cuja redação a seguir se reproduz:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação

dos fatos e dos fundamentos jurídicos quando: (...)

VIII — importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de

ato administrativo.

Nesse contexto, oportuno também consignar que a mesma legislação, no

art. 55, estabelece os requisitos necessários para que se possa cogitar
de convalidação dos atos administrativos. Confira-se:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao

interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Dessa forma, pode-se concluir que a tendência, na prática, é pelo

acolhimento da tese que torna possível a convalidação dos atos
administrativos, desde que preenchidos os requisitos mencionados, vale dizer,
que não tenha o ato acarretado lesão ao interesse público, nem prejuízo a
terceiros, e que o defeito inicialmente apresentado seja passível de correção.

Percebe-se, portanto, que, pela redação oferecida pelo dispositivo em

análise, em algumas hipóteses, o defeito inicialmente apresentado pelo ato pode
 ser objeto de correção e, como corolário, de convalidação, ao
passo que, em outras hipóteses, essa possibilidade não se
apresenta.

Assim, tem-se que, se o defeito inicialmente apresentado pelo ato

estiver radicado no seu objeto, por ser ilícito, ou mesmo em sua finalidade, por
não preservar o interesse público, ou na falta de motivação, o ato não será
passível de convalidação.

Com efeito, alterado o objeto ou mesmo sua finalidade, o ato já não será
mais o mesmo, da mesma forma sem a motivação, impossível a fiscalização
do ato quanto à preservação ou não do interesse público.

Cenário diferente se apresenta quando

o vício inicialmente apresentado pelo ato estiver radicado na forma incorreta
utilizada para sua exteriorização, bem como na competência do agente que o
editou, uma vez que são defeitos passíveis de correção e, pois,
de convalidação. (COMPETÊNCIA OU FORMA)

Confira o quadro:

■ presunção de legitimidade

■ autoexecutoriedade

■ imperatividade

ATRIBUTOS ■ tipicidade

■ competência

■ forma

■ finalidade

■ motivo
REQUISITOS DE
VALIDADE ■ objeto

CLASSIFICAÇÃO ■ quanto aos destinatários (gerais ou individuais)

 ■ quanto ao alcance (internos ou externos)

■ quanto ao objeto (de império ou de gestão)

■ quanto ao grau de liberdade (vinculado ou discricionário)

■ quanto à formação do ato (simples, composto ou complexo)

■ quanto à perfeição, validade e eficácia

■ normativos

■ ordinatórios

■ negociais

■ enunciativos

ESPÉCIES ■ punitivos

■ anulação (por razões de ilegalidade)

■ revogação (por razões de conveniência e oportunidade)

■ cassação (por descumprimento de condições pelo destinatário)

■ caducidade (pela edição de norma posterior incompatível com a situação anterior)

■ contraposição (pela edição de ato com efeitos opostos ao anterior)

FORMAS DE
EXTINÇÃO ■ renúncia (por ter o beneficiário aberto mão da vantagem de que desfrutava)

Tornar válido o ato que até então não era, em razão da presença de vício

que o maculava

Requisitos (Lei n. 9.784/99, art. 55):

1. inexistência de lesão ao interesse público

2. inexistência de prejuízos a terceiros

CONVALIDAÇÃO 3. vício sanável

■ Interno, levado a efeito pela própria Administração (autotutela), sobre o mérito e a legalidade dos atos
FORMAS DE
CONTROLE ■ Externo, levado a efeito pelo Judiciário e pelo Legislativo, limitando-se à legalidade desses atos

Formas de controle

Resta ainda a questão relacionada às formas de controle dos atos

administrativos, que se apresentam sob duas modalidades distintas: o controle
interno, vale dizer, aquele feito pela própria Administração, que poderá atuar de
 ofício ou por provocação de terceiros e que se estende tanto
pelo campo do mérito quanto pelo da legalidade.

De outra parte, o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, com

auxílio do Tribunal de Contas, e pelo Poder Judiciário, limitando-se ao campo da
legalidade em respeito ao princípio constitucional da separação entre os Poderes.

Súmulas do STF

Súmula 346: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus

próprios atos.

Súmula 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos;
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Súmula vinculante 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da

União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder
resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão.

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BIBLIOGRAFIA

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo/ Maria Sylvia

Zanella Di Pietro. – 36 ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2023.

FILHO, Marçal J. Curso de Direito Administrativo. Disponível em: Minha

Biblioteca, (14ª edição). Grupo GEN, 2023.

SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo. 5ª. ed. -

São Paulo: Editora Saraiva, 2022.

MATERIAL COMPLEMENTAR: https://www.entendeudireito.com.br/

Bom estudo, seja feliz! ♥