Ficha n.

º 2
 
Discricionariedade Administrativa
 
O caso prático coloca duas questões diferenciadas. A primeira prende-se com a aferição
se a norma em análise confere ou não poder discricionário à Administração Pública, e a
segunda questão prende-se com a aferição do tipo de controlo que poderá ser realizado
pelos Tribunais perante um ato discricionário da Administração Pública.
Em primeiro lugar, portanto, cabe aferir se o ato que o presidente da CCDR pode
praticar se caracteriza como discricionário ou vinculado. Para o efeito, diz-se que um
ato é discricionário quando a Administração para a sua produção utiliza poderes
conferidos pelo legislador que lhe atribuem uma maior margem de apreciação ou de
conformação do conteúdo da sua decisão como o caso concreto, o que significa que
caberá à Administração escolher para a situação concreta a melhor solução para a
prossecução do interesse público. Não se confunde portanto com um ato vinculado, que
é aquele cujo conteúdo é fixado por lei, não cabendo ao agente ou órgão administrativo
qualquer liberdade conformadora ou de apreciação.
Ora, a discricionariedade justifica-se pela própria existência do princípio constitucional
da separação de poderes, pois se à Administração Pública cabe a realização do interesse
público observando o princípio da legalidade e protegendo os direitos e os interesses
dos particulares, momentos há em que a prossecução do próprio interesse público só
pode ser ajuizada por referência ao caso concreto, devendo a Administração ter uma
margem suficiente para avaliar e decidir qual a melhor solução para o interesse geral no
caso concreto atendendo a todas as situações. Nestes termos, a discricionariedade não é
o mal necessário que deve ser reduzido ao mínimo, mas configura-se como um poder
jurídico necessário que permite à Administração aplicar o direito ao caso concreto com
certa liberdade dentro de certos limites.
 
Ora, cabe portanto, determinar como é que se atribui poder discricionário à
Administração. Em primeiro lugar, o princípio da legalidade é sempre inerente, ou
seja, a discricionariedade é sempre conferida por lei. Assim, haverá discricionariedade
quando, entre a hipótese da norma (a previsão da norma) e a estatuição da norma
(medidas que devem ser tomadas perante a verificação do caso concreto), há um
elemento de ligação entre a hipótese e a estatuição que confere uma faculdade de agir
ou não agir à Administração através da utilização do verbo "poder", em vez de utilizar o
verbo "dever" ou "ter". Trata-se, portanto, de uma norma autorizativa que sempre que
surge atribui podres discricionários à Administração.
 
Uma outra situação em que poderá existir a conceção de poder discricionário à
Administração prende-se com a introdução na norma de um elenco alternativo de
medidas a adotar, significa isto que se colocarão ao dispor da Administração várias
soluções alternativas, podendo o agente ou o órgão escolher uma das providências
preordenadas na estatuição da norma para a decisão do caso concreto.
 
Poderá, ainda, haver a concessão de poderes discricionários à Administração quando o
legislador opte pela utilização de conceitos indeterminados, mas nem todos os
conceitos indeterminados utilizados pelo legislador poderão acartar a concessão de
poderes discricionários. Assim, os conceitos indeterminados que poderão conferir
discricionariedade são os designados conceitos indeterminados tipo. São aqueles que

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acarretam uma larga margem de subjetividade na sua valoração e que poderão surgir
quer na previsão, quer na estatuição da norma, ou em ambos os segmentos, exigindo
uma formulação de juízos de valor por parte da Administração e que correm por conta
da sua responsabilidade.
São conceitos indeterminados tipo
(1) Conceitos que acarretam juízos sobre disposições ou aptidões pessoais, ou de
avaliação técnica especializada
(Ex.: devem-se recrutar juristas de reconhecido mérito)
(2) Conceitos que acarretam elementos determinados de prognose . São conceitos
que antes de serem alvos de juízo acarretam uma prognose.
(Ex.: perigo para a circulação rodoviária; receio de ser perseguido)
(3) Conceitos subjetivos, ou seja, conceitos que pelo seu carácter vago ou pela
concessão de faculdades de ação pelo legislador permitem entender que se confere
ao poder administrativo uma ampla margem.
(Ex.: necessidades urgentes de serviço. É a Administração que vai verificar se as
necessidades são ou não urgentes).
 
Por outro lado, estes conceitos determinados tipo não devem confundir-se com os
conceitos indeterminados de natureza classificatória, porque enquanto os primeiros
conferem poder discricionário, os segundos já não o concedem. Afinal, os conceitos
indeterminados classificatórios são suscetíveis de interpretação técnico-jurídica que
determina uma maior objetividade deixando pouca ou nenhuma margem de apreciação à
Administração Pública. É por exemplo o caso dos conceitos cujo conteúdo é
objetivamente determinável pelo recurso à experiência comum ou conhecimentos
científicos (ex.: dia e noite; inverno e verão). Mas a experiência comum permitiu que
pudessem ser interpretados com tal grau de objetividade que determina a
impossibilidade de concederem poderes discricionários.
 
Outro tipo destes conceitos são aqueles cujo conteúdo pode ser objetivamente
preenchido por qualquer jurista (ex.: bom pai de famílias; insolvência). Por ultimo,
também são conceitos desta natureza aqueles que se referem a situações que podem ser
definidas tendo em consideração circunstâncias de tempo ou de lugar. Nesta
circunstância, a norma objeto do caso é uma norma que atribui discricionariedade
administrativa, quer porque o legislador recorreu ao elemento de ligação pautado pelo
verbo "poder", tratando-se de uma norma autorizativa, quer porque o legislador na
estatuição da norma concede à Administração Pública a faculdade de escolher entre uma
de diversas providências aí elencadas.
 
Quanto à segunda questão, ou seja, apurada a prática de um ato administrativo, como
poderá um Tribunal controlar a validade ou a invalidade do ato em causa? No
contexto da separação de poderes e tendo em conta que é a Administração Pública que
exerce a função administrativa e que realiza em casa situação o interesse público e o
compatibiliza com a proteção dos direitos e interesses dos particulares, e sabendo que a
lei atribuiu à Administração esse poder discricionário, não pode o Tribunal substituir-se
à Administração no exercício daquele poder discricionário. Significa isto, que o
Tribunal não pode reexaminar, ou seja, refazer o percurso de apreciação que foi
conduzido pela Administração, nem pode substituir o ato discricionário porque nesse
caso em vez de estar a exercer a função jurisdicional, estaria a exercer função
administrativa. Portanto, o que caberá a um Tribunal fazer é fiscalizar se o ato praticado
ao abrigo de poderes discricionários poderá ter sido realizado violando o interesse

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público que lhe subjaz, violando os princípios gerais da atividade administrativa, ou
violando o princípio da legalidade especificamente por referência a quem tinha
competência para o praticar. Tal é assim porque o ato discricionário está sempre sujeito
a momentos vinculados, e dizemos "momentos" porque nenhuma ato é totalmente
discricionário ou totalmente vinculado.
Ora, são momentos vinculados do ato discricionário a competência para o exercer e o
fim visado pela norma que atribui tal poder. Nesta circunstância, o Tribunal poderá
fazer um controlo de legalidade quanto à competência e quanto à finalidade do ato, ou
seja, o ato pode, assim, padecer de um vício de incompetência quando o órgão que o
pratica não tinha competência para tal, ou poderá estar minado por um vício de desvio
de poder quando o ato seja contrário ao fim visado pela norma que atribuí poder
discricionário. Em caso de um vício de incompetência, o ato praticado poderá ser nulo
se o vício for o da incompetência absoluta (art.º 161 n.º 2 a) ou b) CPA), ou a
anulabilidade do ato quando o vício verificado seja de incompetência relativa (art.º 163
do CPA).
 
No caso do vício de desvio de poder, este poderá determinar a nulidade do ato se este
tiver sido praticado para prosseguir interesses privados (art.º 162, e) CPA). Quando o
ato foi praticado com desvio de poder, mas sem prosseguir interesses próprios, será em
princípio anulável à luz do art.º 163 CPA.
 
Para além destes vícios, há outros vícios do ato discricionário que o Tribunal poderá
controlar. Se o ato discricionário for desconforme com os princípios gerais da
atividade administrativa, padecerá de um vício de violação de lei, que em regra
determinará a sua anulabilidade à luz do art.º 163 do CPA.
 
Poderemos, por ultimo, deparamo-nos com vícios de forma que minem o ato
discricionário, nomeadamente quando uma fase ou algum elemento do procedimento
tendente à sua prática foi violado ou não observado, o que em regra determinará a
anulabilidade.
 
 
 
Ficha n.º 1
 
I.
 
A. Falso, porque em causa está o princípio da prossecução do interesse público e da
proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. Ora, este princípio decorre da sua
conceção constitucional no art.º 266 n.º 1 da CRP, que se assume como uma
norma de carácter programático, o que exigiu ao legislador ordinário a sua
consagração no art.º 4 do CPA. Tal significa que o interesse público inerente ao
exercício da função administrativa não é cego nem pode ser prosseguido de forma
absoluta, devendo ser observado respeitando os direitos subjetivos e os interesses
legalmente protegidos dos particulares que será assegurado pela observância do
princípio da legalidade da atividade administrativa. Mas também porque o próprio
procedimento administrativo foi pensado no sentido de equacionar na atividade
administrativa e antes da tomada de decisões pela Administração Pública esses
direitos e interesses dos particulares, desde logo, pela concessão aos particulares
no decurso do procedimento de direitos de participação ou de obtenção de

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 informações sobre o procedimento administrativo. A imposição no âmbito do
procedimento administrativo em determinadas situações de a Administração
fundamentar as suas decisões.
 
B. Falso, na medida em que a boa administração surge no CPA que agora vigora
como um princípio geral da atividade administrativa e não como um mero dever
imposto à Administração Pública. Nos termos do art.º 5 do CPA, a AP por conta
desde princípio deve pautar a sua atuação por critérios de eficiência,
economicidade e de celeridade, aproximando os seus serviços da população e
pautando a sua atividade por uma dinâmica desburocratizada. Este princípio
pressupõe a sua articulação com o princípio da proporcionalidade consagrado no
art.º 7 do CPA que determina que quando a Administração pauta a sua atividade
por critérios de eficiência, de economicidade, de celeridade, terá de utilizar os
testes da proporcionalidade, ou seja, o teste da adequação, da necessidade e o teste
da proporcionalidade em sentido estrito, para aferir que aqueles critérios adotados
simultaneamente prosseguem o interesse público e conseguem garantir os direitos
e os interesses dos particulares.
 
C. Falso, porque à Administração Pública cabe prosseguir o interesse público, como
resulta do art.º 4 do CPA. Na realidade, a prossecução desse interesse público não
será absoluta, na medida em que o princípio da prossecução do interesse público
se relaciona pela simultânea observância dos direitos e interesses legalmente
protegidos dos particulares. O interesse publico que a AP deve prosseguir é fixado
pelo poder político e objeto de tratamento técnico-legislativo pelo poder
legislativo. É, por isso, que vigora para a AP a observância do princípio da
legalidade nos termos do art.º 3 do CPA, porque a lei atua como fundamento e
como limite à atividade da administração.
 
D. Falso. Para confirmar, primeiro auxiliar-mos-emos do principio da justiça e da
razoabilidade decorrente do art.º 8 do CPA. Este artigo também afigura no art.º
266 n.º 2 da CRP. Diz-nos este princípio que a AP deve atuar com justiça, ou seja,
deve agir de forma adequada à natureza e circunstância de cada caso. Ora, é por
isso que se diz que este princípio se encontra associado e se traduz numa ideia de
igualdade, proporcionalidade e de boa-fé. Por isso, podemos dizer que o princípio
da justiça abarca em si os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa-
fé, mas ele é em si mesmo um princípio com capacidade própria, cujo conteúdo
está aberto à evolução dos tempos, impondo à Administração a observância de
critérios de valor, desde logo, a obrigação de respeitar os direitos fundamentais e
observar o princípio da dignidade da pessoa humana.
Nesta circunstância, também quando há a prossecução dos seus princípios
integrantes a Administração Pública terá sempre de observar uma igualdade e uma
não discriminação dos administrados com quem se relaciona, a sua atuação deverá
observar os testes inerentes ao princípio da proporcionalidade e terá de se pautar
numa dinâmica de boa-fé em carácter recíproco e que determina que quer a
Administração, quer os administrados terão de se pautar por essa ideia de boa-fé.
Ora, esta frase também coloca em equação o princípio da decisão (art.º 13 do
CPA). Deste princípio (da decisão) resulta que a AP tem sobre si um ónus para
decidir, cabendo aqui distinguir o dever de pronúncia do dever de decidir. O
dever de pronúncia existe sempre em regra a não ser em situações que não sejam
razoáveis, já o ónus de decidir impõem-se à AP nos casos em que o procedimento

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 administrativo foi dessepultado e visa o exercício de uma competência daquele
órgão a fim de aplicar o direito a uma situação jurídica em concreto.
Mas a regra do art.º 13 n.º 1 do CPA prevê exceções. Nos termos do art.º 13 n.º 2,
não haverá dever de decidir quando 1) há menos de dois anos, contados da data da
apresentação do requerimento 2) o órgão competente tenha praticado um ato
administrativo sobre o mesmo pedido 3) formulado pelo mesmo particular com os
mesmos fundamentos. Por outro lado, o princípio da decisão, nos termos do art.º
13 n.º 3 do CPA, estabelece ainda que a AP não está vinculada aos termos do
peticionado pelo administrado, podendo o seu órgão competente decidir sobre
coisa diferente ou mais ampla do que o que foi peticionado, desde que o interesse
público assim o exija.
 
E. Esta frase relaciona-se com o princípio da boa administração, resultante do art.º 5
do CPA. Ora, o princípio da boa administração foi uma novidade introduzida
expressamente pela reforma implementada no âmbito do procedimento
administrativo, e a sua teorização decorreu em parte da influência do direito da
união europeia no direito administrativo português. Deste princípio emerge um
dever de atuação administrativa se pautar juridicamente pela sua eficiência, ou
seja, resulta a necessidade à atividade administrativa se pautar por uma eficiência
na sua atuação.
O problema coloca-se ao nível da extensão do controlo a ser realizado pelos
tribunais atenta essa eficiência administrativa que seria expectável. Na realidade, o
juízo de controlo deverá pautar-se pela sua articulação com outros princípios que
lhe podem ser instrumentais, como o da prossecução do interesse público, o da
igualdade, o da proporcionalidade, o da boa-fé ou o da participação.
Nestes termos, a frase é verdadeira porque nada impede a tutela jurisdicional
efetiva dos interesses dos particulares perante a Administração mas, quando tal
impugnação se realiza, os argumentos à luz da boa administração deverão estar
concretizados à luz de outros princípios que sejam mais facilmente controláveis na
perspetiva jurisdicional.
 
F. Verdadeiro. Também aqui há que equacionar dois princípios gerais da atividade
administrativa. Por uma lado, o princípio da responsabilidade consagrado nos art.º
16 do CPA, art.º 22 da CRP e na lei 67/2007, que viabiliza a assunção de
responsabilidade no âmbito da atividade administrativa. No entanto, também aqui
os argumentos para a assunção desta responsabilidade, à luz da boa administração,
deverão sempre pautar-se pela dificuldade de controlo jurisdicional dessa atuação,
devendo os argumentos associar-se a outras dinâmicas conexas decorrentes de
outros princípios da atividade administrativa.
 
G. Verdadeiro.
 
H. Falso. O princípio da decisão decorre do art.º 13 do CPA. De acordo com este
princípio, cabe a distinção entre a emergência de um dever de decidir, e de um
dever de a AP se pronunciar. Cabe, portanto, aos seus órgãos competentes decidir
os procedimentos da sua competência que lhes sejam dirigidos , sobretudo quando
se pede à administração que aplique o direito a uma situação jurídica concreta. No
entanto, a frase revela-se equivocada porque não contempla as exceções a essa
decisão que se impõe à administração, nem por outro lado, contempla amplitude

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 que o principio da decisão importa para a atividade administrativa (art.º 13 n.º 2 e
3 do CPA).
Desde logo, cessa esta imposição de decidir quando há menos de dois anos, o
órgão competente tenha praticado um ato administrativo sobre o mesmo pedido, e
este tenha sido formulado pelo mesmo particular e com os mesmos fundamentos.
Por outro lado, o pedido dirigido pelo particular não limita a amplitude decisória
imposta à AP, a qual pode decidir sobre coisa diferente ou mais ampla do que o
peticionado, sempre que o interesse público assim o determine.
 
I. Falso. Afinal, por força do princípio da legalidade decorrente do art.º 266 n.º 2 da
CRP e do art.º 3 do CPA, os órgãos da Administração podem atuar com
fundamento e no limite da lei. A expressão "lei" é aqui usada em sentido amplo,
integrando não só os elementos constitutivos da ordem normativa portuguesa, mas
também as influências provenientes de outras ordens jurídicas, e cujos elementos
são rececionados na ordem jurídica jurisdicional. A frase, tal como está dirigida é
falsa porque deveria também contemplar a ordem jurídica da união europeia, para
tal nos remetendo também o art.º 19 do CPA que estabelece o princípio da
cooperação leal com a EU. Apesar de expressamente este princípio determinar
neste artigo uma cooperação horizontal entre administrações públicas pelos
diversos Estados-membros, intrinsecamente o princípio da cooperação leal
pressupõe não só uma lealdade entre EM, mas também destes com a EU e desta
com os EM
 
 
II.
 
Princípio da boa administração - art.º 267 n.º 1 da CRP e art.º 5 do CPA
 
Princípio da justiça e da razoabilidade - art.º 8 do CPA e
Princípio da Boa-fé - art.º 266 n.º 1 da CRP e art.º 10 CPA
 
Princípio da colaboração com os particulares - art.º 268 CRP e art.º 11 do CPA
Deste princípio decorre que a AP deve colaborar com os particulares, fornecendo-
lhes todas as informações que estes careçam, sendo por isso responsável pelas
informações que prestar, ainda que não obrigatórias desde que prestadas por
escrito nos termos do art.º 11 n.º 2 CPA. Este princípio é concretizado e revela-se
no direito à informação constante nos art.º 82 e sgs do CPA mas, este princípio
estabelece uma colaboração simultânea. Pressupõe que a administração colabore
com os particulares, mas pressupõe também que os particulares colaborem com a
administração.
 
Princípio da responsabilidade - art.º 22 da CPR e art.º 16 do CPA e lei 67/2007
relativa à responsabilidade civil extracontratual do Estado.
 
Princípio da proporcionalidade - art.º 7 do CPA e
Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e
interesses dos particulares - art.º 266 n.º 1 e art.º 4 CPA.
 
Princípio da administração aberta - art.º 17 do CPA. Em regra, todas as pessoas
têm acesso aos arquivos e aos registos administrativos, salvo nos casos de razões

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 relacionadas com segurança interna ou externa, com investigação criminal, com
sigilo fiscal e com a privacidade das pessoas (art.º 17 n.º 1). Ora, o princípio da
administração aberta deu origem ao estabelecimento de a lei de acesso aos
documentos administrativos, que estabelece a Comissão de Acesso aos
Documentos Administrativos como a entidade competente para em caso de
dúvida, decidir o acesso ou não a tais documentos.
 
Princípio da igualdade - art.º 266 n.º 2 da CRP e art.º 6 do CPA
 
Princípio da cooperação leal com a União Europeia - art.º 19 do CPA
 
Princípio da administração eletrónica - art.º 14 do CPA.
 
 
Ficha de trabalho III
 
1. O art.º 1 n.º 1 do CPA estabelece uma noção quanto ao procedimento
administrativo. Diz-nos que "procedimento administrativo" diz respeito à sucessão
ordenada de atos e de formalidades relativos à formação , à manifestação e à
execução da vontade dos órgãos da Administração Pública. Tal significa que a
atividade administrativa não se esgota na tomada de decisões, na medida em que
previamente há uma série de atos preparatórios que têm de ser realizados. A
atividade administrativa é, portanto, uma atividade procedimental. Segundo o
professor João Caupers, o procedimento administrativo pode definir-se como uma
sucessão ordenada de atos e formalidades que visam assegurar a correta formação
ou execução da decisão administrativa e a defesa dos direitos e interesses
legítimos dos particulares. Já o professor Freitas do Amaral diz-nos que o
procedimento corresponde a uma sequência juridicamente ordenada de atos e
formalidades tendentes à preparação e à exteriorização da prática de um ato da
administração ou à sua execução, portanto, o procedimento fixa a forma de
proceder da Administração. Ou seja, ocorre um fenómeno de procedimentalização
da atividade administrativa.
Atento o caso em concreto, o procedimento em causa caracteriza-se por ser um
procedimento de iniciativa particular, na medida em que, nos termos do art.º 53 in
fine do CPA, o procedimento se iniciou mediante a solicitação do administrado.
Por sua vez, trata-se de um procedimento decisório, na medida em que visa a
emanação de uma decisão sob a forma de ato administrativo, caracterizando-se
como um procedimento decisório de primeiro grau, na medida em que se trata de
um procedimento que incidirá pela primeira vez sobre uma situação concreta da
vida. Por sua vez, é um procedimento comum, porque do caso prático não resulta
nenhuma legislação especial aplicável devendo mesmo ser resolvido à luz do
CPA. Por último, é um procedimento não sancionatório porque não dá origem à
aplicação de uma sanção.
Nestes termos, o procedimento administrativo baseia-se num conjunto de fases:
inicial, instrução, audiência dos interessados, preparação de decisão, da decisão, e
a fase complementar.
A fase inicial é aquela que dá início ao procedimento, podendo este, nos termos do
art.º 53 do CPA, ser iniciado oficiosamente, ou seja, pode ser desencadeado pela
Administração ou mediante solicitação dos interessados, e é também nesta fase
que se identificam os sujeitos da relação jurídica procedimental, nos termos do

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art.º 65 do CPA. Desde log, atento o caso prático é sujeito do procedimento os
órgãos de quaisquer entidades independentemente da sua natureza desde que
prossigam fins públicos e exerçam poderes públicos e vejam a sua conduta
regulada pelo direito administrativo, nos termos do art.º 65 n.º 1 a) e art.º 2 n.º 1
CPA.
Ora, nestes termos, este sujeito da relação jurídica procedimental será aquele
responsável pela tramitação do procedimento, encontrando-se portanto dotado dos
poderes funcionais necessários à condução do procedimento e à emanação da
decisão daí proveniente. Esse órgão deverá, portanto, ser o órgão com
competência para o procedimento nos termos do art.º 36 e 35 do CPA, que
estabelecem o regime geral da competência administrativa. Na realidade, se esse
órgão não dispuser dos poderes funcionais para a tramitação do procedimento
estaríamos perante um ato praticado que se encontra minado por um vício de
incompetência que será relativa nos casos em que o órgão não observa as
competências que lhe foram atribuídas por lei, ou poderá ser absoluta nos casos
em que o órgão, para além de inobservar as suas próprias competências, extravasa
as atribuições da pessoa coletiva pública a que pertence. No entanto, a relação
jurídica procedimental é composta por outros sujeitos que nela intervêm porque se
encontram dotados de legitimidade procedimental.
 
No caso, o João configura-se um sujeito legitimando nos termos do art.º 65.º, n.º 1,
b) e 68.º, n.º 1 do CPA. Na realidade, o João considera-se um interessado para
efeitos do procedimento administrativo, na medida em que se reputa titular de um
direito ou interesse legalmente protegido, gozando portanto de legitimidade
procedimental nos termos do art.º 68 n.º 1 do CPA. No entanto, poderemos
encontrar outros sujeitos procedimentais dotados de legitimidade procedimental
nos termos do art.º 68 n.ºs 2, 3 e 4. Na realidade, também serão sujeitos da relação
jurídica procedimental as pessoas singulares ou coletivas de direito público ou
privado que visem a proteção de interesses difusos, nos termos do art.º 65 n.º 1, c)
e art.º 68 n.ºs 2 e 3 do CPA. Por último, poderão ainda gozar de legitimidade
procedimental e reputar-se como, portanto, sujeitos da relação jurídica
procedimental os órgãos que exerçam funções administrativas nos termos do art.º
68 n.º 4 CPA, por força do art.º 65.º, n.º 1, d) do CPA.
No caso, portanto, a Câmara Municipal de Braga será um dos sujeitos do
procedimento administrativo, presumindo-se competente para a emanação do ato
administrativo esperado pelo João -a autorização -, e o João será também sujeito
do procedimento administrativo porque se reputa como um interessado que goza
de legitimidade procedimental nos termos do art.º 68 n.º 1 CPA.
 
OS SUJEITOS DO PROCEDIMENTO SÃO TODOS AQUELES QUE
INTERVÊM, QUER NUMA PRESPETIVA DO SEU DESENROLAR E PELA
SUA CONLUSÃO, SENDO AQUI AQUELE ÓRGÃO COMPETENTE PARA O
EFEITO, SOB PENA DE VÍCIO DE INCOMPETENCIA. E POR OUTRO
LADO, TEMOS OS SUJEITOS DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
POR CONTA DA SUA LEGIITMIDADE PROCEDIMENTAL, DESDE LOGO
OS PARTICULARES INTERESSADOS, MAS TAMBÉM TODOS OS
OUTROS QUE PROVEM A DEFESA DE INTERESSES DIFGUSOS E
AQUELES QUE ESTEJAM A SER AFETADOS NOS TERMOS DO ART.º 64.
A COMPETENCIA É O ESTADO QUE PERMITE À ADM PUBLIA QUE
PERMITE A ATUAR E PRATICAR UMA ATO

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2. A situação descrita pelo João parece configurar potencias violações a um conjunto
amplo de princípios gerais da atividade administrativa, desde logo, quando o João
nos descreve que já havia dirigido um pedido há bastante tempo à autoridade
competente, ou seja, à Câmara Municipal de Braga, verifica-se que poderá estar
em causa a observância do princípio da boa administração. Este princípio encontra
consagração expressa no art.º 267 n.º 1 da CRP e no art.º 5 do CPA, tendo
resultado da permeabilidade do direito administrativo às influências do direito da
EU. Ora, de acordo com este princípio a AP deve promover a aproximação dos
seus serviços à população atuando de forma desburocratizada e pautando-a por
critérios de eficiência, de economicidade, e de celeridade. O princípio da boa
administração acarretou um novo padrão de juridicidade da atuação da AP, tendo
no entanto colocado alguns problemas no que diz respeito ao controlo da atividade
da Administração pelos tribunais. Para o efeito, a fim de averiguar se a atividade
Administrativa se pautou por aqueles critérios de eficiência, de celeridade e de
economicidade, há que sujeitar a atividade administrativa a um escrutínio à luz do
princípio da proporcionalidade, em concreto, há que verificar se a atividade
conduzida pela Câmara Municipal de Braga, mediante o requerimento do João,
atuou ou não com celeridade, e se o procedimento se revela adequado, necessário,
e proporcional em sentido estrito ao fim visado pela Administração ou se, por
outro lado, haveria uma forma mais célere para atingir a decisão administrativa,
dando melhor cumprimento ao princípio da boa administração.
 
Por sua vez, a atividade tal como nos é descrita pelo João, também parece violar o
princípio da colaboração com os particulares, decorrente do art.º 11 do CPA. Na
realidade, deste princípio resulta que a Administração deverá colaborar com os
particulares, prestando-lhes todas as informações e esclarecimentos de que estes
careçam. Este princípio é concretizado pelos art.º 82 e sgs, que concretizam o
direito à informação procedimental. Nos termos do art.º 82 n.º 1 do CPA, os
interessados têm o direito de serem informados pelo responsável por dirigir o
procedimento sobre aquele que lhes diga diretamente respeito. Ora, de acordo com
a alínea a) do caso prático, tal direito à informação que o João como interessado
tem, não foi observado.
 
Por outro lado, do caso prático parece ainda resultar uma violação do princípio da
participação decorrente do art.º 12 do CPA e do art.º 267 n.º 5 da CRP. Deste
princípio resulta que os particulares têm direito a participar nos procedimentos
tendentes a produzir decisões que lhes digam respeito, concretizando-se ao longo
do CPA através de inúmeras figuras, desde logo, pelo direito à audiência dos
interessados cujo regime resulta dos art.º 121 e sgs. do CPA. Ora, de acordo com a
alínea c), tal direito não foi observado. Por sua vez, ainda de acordo com a alínea
c), o princípio da participação também se concretiza à luz do direito à produção de
prova inerente ao art.º 116 n.º 3 do CPA e que ocorre na fase de instrução do
procedimento administrativo. A fase de instrução destina-se a averiguar os factos
que interessem à decisão final, recolhendo-se para o efeito as provas necessárias à
luz dos art.º 115 e sgs.
Esta fase é amplamente dominada pelo princípio do inquisitório decorrente do art.º
58 do CPA e que se concretiza no art.º 115 n.º 1 do CPA, onde se determina que
cabe ao responsável pela direção do procedimento averiguar todos os factos cujo
conhecimento seja útil à boa decisão do procedimento. No entanto, o facto de

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 instrução pelo órgão que dirige o procedimento não pode afastar o direito à
produção de prova reconhecido aos interessados no art.º 116 n.º 3 CPA, nem
obstar à observância o ónus da prova que incide sobre os interessados de provarem
os factos por si alegados nos termos do art.º 116 n.º 1 CPA. Desta forma, o que lhe
é descrito na alínea b) do caso prático configura uma violação a este princípio da
participação.
 
Por último, do caso prático também parece resultar uma violação do princípio da
decisão, constante do art.º 13 CPA. De acordo com este princípio, sobre os órgãos
competentes da Administração Pública recai o dever de apreciarem os assuntos
que lhes sejam submetidos para decisão pelos particulares o que configura a regra
nos termos do art.º 13 n.º 1 do CPA.
Esta regra conhece exceção do art.º 13 n.º 2 do CPA, não havendo nesses casos o
dever de decisão para a Administração pública, por sua vez, nos termos do art.º 13
n.º 3 do CPA, poderá o órgão competente decidir coisa diferente ou mais ampla do
que havia sido pedido sempre que o interesse público assim o determine.
 
3. As fases do procedimento administrativo são as seguintes: fase inicial ou de
iniciativa, fase de instrução, fase de audiência dos interessados, fase de preparação
da decisão, fase de decisão e a fase complementar. Relativamente à fase inicial, é
aquela em que se dá inicio ao procedimento podendo este desde logo ser
desencadeado pela própria administração pública, ou seja, oficiosamente, ou por
iniciativa dos interessados nos termos do art.º53 CPA. É nesta fase também que se
estabelecem os sujeitos da relação jurídica procedimental pela leitura combinada
dos art.º65 nº1 e nº2 e 68º CPA. Nos termos do art.º65 nº1 e nº2 do CPA um dos
sujeitos é o órgão que se encontra dotado dos poderes funcionais adequados à
adoção da decisão decorrente do procedimento. Tal significa portanto que este
sujeito terá de se encontrar dotado de competência nos termos do regime geral de
competência decorrente dos art.º36 e 37º do CPA.
Por outro lado, também configuram sujeitos do procedimento administrativo, os
interessados nos termos do art.º65 nº1 b) e art.º68 nº1 CPA. Sendo que, no caso, o
João encontrar-se à dotado de legitimidade procedimental reputando-se como
interessado no procedimento e a câmara municipal do Porto, o órgão com
competência para a condução do procedimento e emanação da competente
decisão.
No entanto, consoante o procedimento seja iniciado oficiosamente ou por
iniciativa do interessado, o regime jurídico aplicável será diferente. Nos casos em
que o procedimento se inicie mediante iniciativa da administração pública nos
termos do art.º53 1ª parte CPA, o art.º110 do CPA estabelece a necessidade de
notificar o inicio do procedimento às pessoas cujos direitos ou interesses
legalmente protegidos poderão sair lesados pelos atos que a AP vier a praticar. Por
sua vez, e como sucedeu no caso, se o procedimento for iniciado mediante
solicitação do interessado nos termos do art.º53 2ª parte CPA, este terá de o iniciar
mediante apresentação de um requerimento escrito ou submetido por via
eletrónica (dando cumprimento ao principio da administração eletrónica) desde
que observe as menções decorrentes do art.º102 nº1 CPA.
O requerimento poderá ainda comtemplar vários pedidos desde que entre eles haja
uma conexão nos termos do art.º102 nº2 CPA.
Por sua vez há ainda a possibilidade de no mesmo requerimento poderem ser
veiculadas pretensões relativas a uma pluralidade de pessoas desde que haja um

10
fundamento identifico ou uma similitude entre essas pretensões. O art.º103 CPA
estabelece onde os requerimentos deverão ser apresentados, e o art.º104 esclarece
as várias formas possíveis para a apresentação desses requerimentos podendo os
mesmos ser objeto de entrega presencial de envio pelo correio desde que
observando a opção de envio com registo através do envio por fax ou por email ou
ainda atento o desenvolvimento das novas tecnologias de comunicação, por
transmissão eletrónica de dados nomeadamente através do preenchimento de
formulários online. E por último, nos casos em que a lei permita essa forma, o
requerimento poderá ainda ser formulado verbalmente. Para o efeito, o art.º104
nº5 CPA vem expressamente acolher a utilização das novas tecnologias de
comunicação estabelecendo que no caso de formulários eletrónicos, estes estarão
disponíveis em formato próprio do sitio institucional da entidade publica.
Por último, a fim de acautelar a aprovação da submissão deste requerimento
inicial, o art.106 do CPA, estabelece a forma de emanação de recibo de entrega
dos requerimentos.
Nos termos do art.º106 do CPA encontramos no seu nº1 o direito reconhecido aos
interessados de puderem exigir da AP um recibo de entrega do requerimento
apresentado. No entanto nos termos do art.º106 nº2 CPA e incumbe ao interessado
se assim o pretender, a apresentação de uma cópia desse requerimento e dos
documentos que o instruem, para que possa contar com uma cópia carimbada que
demonstre não só a apresentação do requerimento mas também de todos os
documentos que potencialmente que o integravam.
Ainda no contexto desta fase de iniciativa, cabe também esclarecer que poderá
também aqui haver lugar à adoção de medidas provisórias nos termos dos art.º89 e
90º. Embora se deva esclarecer que a adoção dessas medidas poderá ocorrer em
qualquer uma das fases do procedimento.
A segunda fase é a fase de instrução que se destina a averiguar os factos relevantes
para a boa decisão do procedimento e que se encontra regulada nos art.º115 a 120º
do CPA. Esta fase pauta-se por um predomínio do princípio do inquisitório nos
termos do art.º58 CPA o qual determina que caberá em primeira linha ao
responsável da direção do procedimento proceder às diligências instrutórias que se
revelem à luz do princípio da proporcionalidade adequadas a uma decisão que
observe o principio da legalidade e o princípio da justiça e razoabilidade. Nesta
circunstância cabe concretizar quem é o responsável pela direção do procedimento
nos termos do art.º55 CPA. Em regra, a direção do procedimento caberá ao órgão
competente para a decisão final nos termos do art.º55 nº1 CPA.
No entanto, por conta do Nº2, poderá verificar-se a delegação desse poder de
direção do procedimento possa ser delegado no subalterno do órgão competente
para a decisão final, salvo se tal contrariar uma disposição legal regulamentar ou
estatutária. Coisa diferente é o que resulta do art.º55 nº3 onde o que se prevê é a
possibilidade de o responsável pela direção do procedimento delegar no subalterno
a realização de diligências instrutórias, circunstância em que, nas demais fases, é o
órgão competente que será responsável por as dirigir. No entanto, este princípio do
inquisitório, é concretizado pelo disposto no art.º115 nº1 CPA e portanto, apesar
de caber em regra ao responsável pelo procedimento a condução da fase de
instrução, tal não contende com o ónus da prova que emerge para o interessado
relativamente aos factos que este tenha alegado nos termos do art.º116 nº1 CPA.
No entanto, relativamente aos factos cuja prova onera o interessado mas, que se
encontrem na posse da AP, tal ónus sai flexibilizado por conta do art.º116 nº2

11
CPA porque ao interessados apenas caberá proceder à identificação desses
elementos de prova e da localização dos mesmos, no âmbito da AP.
Acresce que aos interessados também é reconhecido um direito à produção de
prova nos termos do artigo 116 Nº3. mas este direito não é absoluto pois incumbe
ao interessado requerer apenas das diligências que se revelem uteis para a boa
decisão da causa podendo portando a administração recusar provas que se revelem
inúteis ou ..mera dilação procedimental, tal resulta da leitura combinada do
art.º116 nº3 in fine do art.º60 CPA onde incumbe aos interessados cooperar com a
administração mas sobretudo nos termos do nº2 evitarem requerer diligências
inúteis ou auxiliarem-se de expedientes dilatórios.
Por conta do principio do inquisitório, cabe a AP solicitar nos termos do art.º117
CPA aos interessados que prestem informações que apresentem documentos ou
coisas que se sujeitem a inspeções e ainda que colaborem com outros meios de
prova tal decorre do mencionado dever de colaboração e boa fé procedimental que
resulta do art.º60 nº1 CPA. No entanto, é lícito ilegítimo ao particular e
interessado recusar-se à prestação dessas provas quando tal poder determinar uma
das situações resultante do art.º117 Nº1.
Nos termos do art.º120 CPA poderá realizar-se a produção antecipada de prova
quando se verifique existir um justo receio de que uma prova possa a vir ser
colhida mais tarde podendo inclusivamente nos termos do art.º120 nº2 CPA, essa
produção antecipada ocorrer antes de iniciado o procedimento.
A próxima fase é a da audiência dos interessados. Esta fase prende-se com a
necessidade de se assegurar que o interessado num momento prévio à emanação
da decisão administrativa definitiva, de se pronunciar sobre um sentido provável
dessa decisão. Assim, esta fase pauta-se por u direito conferido aos interessados
resultante do art.º124 nº1 CPA. No entanto este direito também não é absoluto,
admitindo as exceções decorrentes do art.º124 nº1 CPA. No entanto, se alguma
das razões tipificadas no art.º124 nº1 se verificar, incumbe à AP por força do nº2
indicar que razões justificaram a dispensa da audiência dos interessados.
No caso em que esta audiência se deva realizar, é dado ao interessado o direito de
se pronunciar sobre todas as questões de direito ou de facto com relevo para a boa
decisão do procedimento e poderá ainda, requerer a realização de diligencia
complementares e a junção de documentos nos termos do art.º121 nº2 CPA.
Quando uma audiência se deva realizar, caberá ao órgão responsável pela direção
do procedimento, notificar o interessado se a audiência será realizada pro escrito
ou oralmente conferindo-lhes um prazo nunca inferior a 10 dias para se
pronunciarem de acordo com o art.º122 nº2 CPA.
Na mesma notificação também caberá ao órgão responsável pelo procedimento
fornecer o projeto de decisão e indicar o local e o horário onde o processo físico
poderá ser consultado ou se o mesmo estiver disponível em formato digital, o sitio
da internet onde ele poderá ser consultado (art.º122 nº2 e Nº3).
O art.º123 estabelece as regras para a posição oral da audiência que em regra
deverá ocorrer presencialmente podendo se tal o justificar, ocorrer por
teleconferência. Em regra, a ausência do interessado na audiência oral não
determinará o seu adiamento salvo se este conseguir justificar a sua falta ate ao
momento marcado para a audiência (art.º123 nº2 CP). Quando tal aconteça, o
adiamento não deverá ultrapassar o prazo de 20 dias contado a partir da data
inicialmente iniciada (art.º123 nº3 CPA).
A próxima fase é a da decisão. Esta fase permite a AP ponderar os elementos
recolhidos quer na fase de instrução quer na fase da audiência dos interessados

12
 permitindo inclusivamente nos termos do art.º125 CPA a realização de novas
diligências quer porque foram peticionadas pelos interessados, ora porque
oficiosamente elas se mostram conveniente à decisão final. É também nesta fase
que o procedimento é levado ao órgãos decisor, tal significa que nos casos do
art.º55 nº2 CPA, o órgão que ficou responsável pela direção do procedimento, terá
de elaborar nos termos do art.º126 CPA um relatório onde indica ao órgão
competente pela decisão final o pedido do interessado onde resume o conteúdo do
procedimento e onde vai formular uma proposta de decisão onde vai sumariar as
razões de facto e de direito que a poderão justificar.
No seguimentos, seguimos para a fase de decisão. Em regra, o procedimento
termina com a emanação da decisão nos termos do art.º127 CPA. No entanto há
prazos que variam para a duração total do procedimento consoante este tenha sido
iniciado por iniciativa do particular ou tenha sido iniciado por ímpeto oficioso.
Os procedimentos de incoativa dos particulares devem ser decidido no prazo de 90
dias que poderão ser prorrogados por um ou mais períodos ate ao máximo de 90
dias. Por seu lado se o procedimento for iniciado pela AP, o art.º128 nº6 CPA
estabelece que este deverá estar decidido num prazo de 180 dias sob pena de
caducar nos casos em que seja passível de conduzir a uma decisão com efeitos
desfavoráveis para os interessados. Nos termos do art.º129 CPA a não observância
dos prazos impostos à administração determina que esta não cumpriu o dever de
decisão que sobre si impendia permitindo ao particular a possibilidade de reagir
administrativa ou jurisdicionalmente.

FICHA IV
I)
A noção de ato administrativo resulta do art.º 148 do CPA que diz o seguinte
"consideram-se atos administrativos as decisões…que visem produzir efeitos jurídicos
externos numa situação individual e concreta", portanto, um ato administrativo é um
ato jurídico, ou seja, uma estatuição autoritária emanada por um órgão no exercício da
função administrativa e que se destina a produzir efeitos jurídicos externos positivos ou
negativos sobre uma situação da vida em concreto. Assim, daqui podemos retirar que 1)
diz-se tratar-se de uma estatuição autoritária porque se configura como um comando
imperativo e vinculativo destinado a regular imediatamente situações jurídicas de forma
unilateral. 2) é um ato praticado por um sujeito ativo administrativo 3) que se manifesta
pelo uso de poderes destinado a 4) produzir efeitos jurídicos externos, ou seja, efeitos
jurídicos que se repercutem no ordenamento jurídico geral, criando ou modificando
situações jurídicas reguladas pelo direito administrativo 5) visando a produção desses
efeitos num caso em concreto.
Cabe, portanto, estudar os elementos do ato administrativo, a que correspondem
requisitos da sua validade. Tal significará que a ausência ou inobservância de um destes
elementos determinará que um ou vários requisitos determinantes da validade do ato
estejam em falta, o que necessariamente se repercutirá no ato administrativo e na
produção dos seus efeitos jurídicos. Assim, os elementos do ato administrativo são
realidades que integram o ato e que poderão reputar-se como essenciais ou não.
Ora, a relação umbilical que se estabelece com os requisitos de validade é que estes se
configuram como as exigências que a lei formula em relação a cada um dos elementos
do ato de forma a garantir a sua legalidade e, simultaneamente, a observância dos
interesses dos particulares.
 

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Em primeiro lugar encontramos os elementos subjetivos do a.a., que se relacionam
com os requisitos subjetivos da validade do a.a
Estes, dizem respeito aos sujeitos do procedimento administrativo, desde logo prendem-
se, portanto, com o autor do a.a. ou seja, o qual deverá encontrar-se dotado de
competência e, por outro lado, relaciona-se com o destinatário do ato administrativo
que deverá gozar de legitimidade procedimental (art.º 68 do CPA) e, por outro lado,
deverá revelar-se idóneo para suportar os efeitos do a.a..
Diz-se que o António, no caso em apreço, é idóneo para suportar os efeitos do a.a., na
medida em que o ato se relaciona com a sua pessoa na qualidade de interessado. Um
exemplo desta falta de idoneidade prende-se com um ato administrativo de
despedimento que visa uma pessoa que não trabalha na entidade pública em questão.
No caso, é de presumir que a autoridade nacional, através do seu órgão competente,
dispõe da competência para a prática daquele ato de indeferimento e que o António,
enquanto sujeito da relação jurídica procedimental, goza da necessária legitimidade e
idoneidade.
 
Em segundo lugar encontramos os elementos objetivos do a.a., que se relacionam com
os requisitos objetivos do a.a. Estes elementos dizem respeito ao conteúdo e objeto do
a.a.
Quanto ao conteúdo, o mesmo é a substância da conduta voluntária em que o ao
consiste, no caso, o conteúdo diz respeito ao indeferimento da pretensão de alterar a
localização da farmácia. Para que o conteúdo se configure validamente estabelecido, ele
tem de observar e respeitar os princípios gerais da atividade administrativa.
Por sua vez, o objeto traduz-se na realidade exterior sobre a qual o a.a. incide, que pode
ser uma coisa, uma pessoa ou um a.a. previamente praticado. No caso, o objeto do ato
prende-se com a localização da farmácia e, para o efeito, exige-se que o objeto do ato
seja material e juridicamente possível, inteligível e legal.
 
Relativamente ao conteúdo, este pode ser de dois tipos: principal, que é o que
verificamos no caso em concreto, mas pode também ser caracterizado como um
conteúdo acessório, porque para além do conteúdo principal, o a.a. conta com a
introdução de cláusulas acessórias (art.º 149 do CPA). Para que as cláusulas acessórias
não afetem a validade do ato, elas têm que, desde logo, observar os princípios gerais da
atividade administrativa, e por outro, não podem ser contrárias ao fim a que se destina o
ato.
As cláusulas acessórias podem ser de termo, de condição ou de modo. Diz-se estarmos
perante uma cláusula acessória de termo quando esta visa determinar que os efeitos do
ato administrativo se iniciam ou extinguem a partir de certo acontecimento futuro e
determinado, ou a partir de uma data ou período de tempo preciso.
 
A cláusula de condição pode ser resolutiva ou suspensiva. Estamos perante uma
clausula resolutiva quando a eficácia do ato fica depender de um acontecimento futuro e
incerto (ex.: usar máscara até a pandemia acabar), e uma condição suspensiva quando se
determine que ato só produzirá efeitos a partir de um evento futuro e incerto (ex.: O
Conselho Nacional de Pandemia só será constituído em casos de pandemia).
 
 
Em terceiro lugar, os elementos formais do a.a. que se relacionam com os requisitos
formais de validade do a.a. dizem respeito à forma e às formalidades do ato
administrativo. Afinal, todo o ato tem uma forma pela qual exterioriza a vontade da

14
administração obedecendo, para atingir tal vontade, a um conjunto de formalidades.
Assim, a forma é a maneira pela qual a vontade da administração é exteriorizada,
enquanto as formalidades são os trâmites que a lei manda observar de forma a garantir a
correta formação da decisão administrativa, bem como para assegurar o respeito pelos
direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.
Quanto à forma, os requisitos resultam dos art.º 151 e 152º do CPA, pelo que, em
regra, os atos administrativos deverão observar a forma escrita, salvo se a lei ou a
natureza do ato determinarem coisa diferente. No entanto, a forma escrita só será
obrigatória para os atos praticados pelos órgãos colegiais quando a lei assim o
determinar, embora ainda que praticados oralmente têm sempre de ser objeto de
consignação em ata nos termos do art.º 150 n.º 2 do CPA. Do art.º 151 resultam as
menções obrigatórias que deverão constar no to administrativo.
Por sua vez, quanto às formalidades, estas são aquelas que resultam como necessárias
e imprescindíveis à tramitação do procedimento administrativo.
 
No caso em concreto, parece que o problema não se coloca ao nível dos elementos
objetivos do ato, embora possam levantar-se problemas quanto aos elementos formais
do a.a. especificamente quanto às suas formalidades.
 
Por último, nos elementos funcionais do a.a. devemos distinguir a causa, motivos e o
fim, os quais entendidos na sua globalidade se prendem com o objetivo a alcançar com
a prática daquele ato que necessariamente se encontram intrinsecamente relacionado
com a prossecução do interesse público, tal como este se encontram definido
legalmente. Assim, a causa prende-se com a função jurídico-social do ato, ou seja, com
o motivo típico imediato de cada ato administrativo (razão de proteção dos
consumidores, dos utentes, de segunda pública, etc.).
 
Por outro lado, os motivos são as razões que levam o órgão administrativo a praticar o
ato com aquele conteúdo, ou seja, são aqueles que se relacionam com os fundamentos
da decisão. Dentro dos motivos, temos a fundamentação do a.a., que assenta no facto
de o conteúdo dos atos administrativos dever necessariamente incluir a fundamentação
(art.º 152 e sgs. do CPA). Por força do art.º 268 n.º 3 da CRP, emerge um dever de
fundamentação em relação aos atos que afetem direitos ou interesses legalmente
protegidos, o que foi concretizado nos termos do art.º 152 do CPA. Para o efeito, o
agente administrativo também está obrigado a incluir no a.a. uma declaração através da
qual demonstre a verificação em concreto dos pressupostos previstos abstratamente na
lei, a que se chama de justificação.
Portanto, a fundamentação de um ato administrativo é uma declaração contida no ato
através do qual o autor expõe a fundamentação de facto e de direito que justificou a sua
decisão.
Nos termos do art.º 162 do CPA, deverão ser fundamentados os atos mencionados nas
várias alíneas do n.º 1 que sejam basicamente atos que afetem direitos ou interesses
legalmente protegidos, ou que afetem atos administrativos anteriores que mudem o
sentido decisório que vinha a ser exteriorizado ou que decidam em sentido contrário ao
peticionado pelo interessado. O art.º 153 estabelece os requisitos dessa fundamentação
de onde resulta a obrigação desta consistir numa explicação de facto e de direito da
decisão tomada.
O art.º 154 estabelece a necessidade de fundamentação dos atos administrativos
praticados oralmente que não tenham sido objeto de consignação em ata e, estabelece
ainda as respetivas consequências.

15
 
Por último, o fim prende-se com a finalidade com o ato administrativo. Afinal, se os
motivos nos dão a conhecer o "porquê" daquela decisão, os fins vão-nos esclarecer o
"para quê" dessa mesma decisão.
 
 
a)
1.º Classificar o ato administrativo em causa.
Este a.a. de indeferimento é um ato primário porque versa pela primeira vez sobre uma
determinada situação de vida, e trata-se de um ato impositivo porque impõe ao seu
destinatário a adoção de uma conduta, ou que sujeitam uma situação da vida ou vários
efeitos jurídicos. No caso, o ato de indeferimento praticado poderia ser categorizado por
um lado como um ato de comando porque impõe ao particular a adoção de uma conduta
negativa, no caso, o da não alteração da localização da farmácia, mas também poderia
ser caracterizado como um ato ablativo, porque impõe a modificação do conteúdo de
um direito, ou seja, a possibilidade de o proprietário da farmácia alterar a sua
localização, desde que respeitando a distância legalmente exigida relativamente aos
locais de prestação de serviços de saúde.

2.º Requisitos de validade e eficácia.

Posto isto, cabe distinguir requisitos de validade dos requisitos de eficácia do ato
administrativo. Ora, por um lado, quanto aos requisitos de validade, a validade é a
aptidão intrínseca do ato administrativo para produzir efeitos jurídicos correspondentes
ao tipo legal a que pertence a fim de verificar a sua conformidade com a ordem jurídica.
Se todos estes requisitos não se verificarem, o ato será inválido. Por sua vez, a eficácia
diz respeito de efeitos jurídicos, à projeção na realidade dos efeitos jurídicos que
integram o conteúdo do ato administrativo. Assim, se não se verificarem todos os
requisitos que a lei fixa para a exteriorização desses efeitos, o ato será ineficaz.

Ora, quanto aos requisitos de validade, nós temos de os categorizar mediante as

seguintes modalidades:
 Quanto aos sujeitos;
 Quanto à forma e às formalidades;
 Quanto ao conteúdo e ao objeto;
 Quanto ao fim.

Quanto aos sujeitos, temos de distinguir os requisitos de validade quanto ao autor do

ato. O autor do ato deve mostrar-se como competente para o praticar, assim, se o ato for
praticado fora dessas competências estaremos perante um vício de incompetências. A
incompetência será absoluta se o órgão que praticou o ato extravasou não só as
competências que a lei lhe atribui, mas também as atribuições da pessoa coletiva pública
a que pertence, que determinará a nulidade do ato nos termos do art.º 161 n.º 2 a, ou b)
do CPA. Por sua vez, se o autor do ato apenas ultrapassa apenas as competências que,
por lei, lhe são atribuídas estaremos perante um vício de incompetência relativa que
determinará a anulabilidade do ato administrativo nos termos do art.º 163 do CPA

16
 Incompetência absoluta = nulidade do a.a. 161.º, n.º 2, a) u b) do CPA
Incompetência relativa = anulabilidade do a.a. 163.º do CPA
Mas, o autor do ato também tem de dispor de legitimação para atuar, o que significa que
perante o caso concreto, poderá nos termos da sua competência praticar o ato
administrativo. O exemplo mais paradigmático de ausência de legitimação ocorre nas
situações de impedimento nos termos do art.º 69 do CPA. Nos casos de ausência de
legitimação para o exercício da competência, estaremos perante um vício de violação de
lei, o qual, em regra, determinará a anulabilidade do ato administrativo nos termos do
art.º 163 e 66.º do CPA.

Nota:
Competência vs. Legitimação
A legitimação procedimental é o estatuto confiado ao particular no procedimento
administrativo. O órgão administrativo que é competente tem simultaneamente de gozar
de legitimação.
O vício de violação de lei irá aparecer em várias fases, mas no caso de ausência de
legitimação, em regra, conduzirá à anulabilidade do ato.

Quanto aos destinatários do ato, devem estes estar devidamente identificados no a.a.,
nos termos do art.º 151 n.º 1, b) do CPA, de forma a poder verificar-se com segurança
que o destinatário é idóneo para suportar efeitos jurídicos do ato e se se reputa como
parte legitima na relação jurídica procedimental (art.º 65, b) e 68.º, a)). Se tal
identificação não se apresentar clara no ato administrativo, estaremos perante um vício
de violação que determinará, em regra, a anulabilidade do ato, nos termos do art.º 163
do CPA. Portanto, se chegarmos à conclusão que ato administrativo não identifica os
seus destinatários, ou identifica-o/s mal estaremos perante um vício de violação de lei
que determina a anulabilidade.

Os requisitos de validade quanto à forma e formalidades, devemos analisar as

chamadas formalidades do ato administrativo.
Ora, as formalidades do ato administrativo prendem-se com as exigências relativas à
observância das várias fases do procedimento administrativo e à própria prática do ato
administrativo. Em regra, todas as formalidades prescritas por lei reputam-se como
sendo formalidades essenciais, assim, se uma ou algumas destas formalidades essenciais
não forem observadas, o ato encontra-se minado por um vício de forma que, em regra,
conduzem à anulabilidade do ato administrativo (art.º 163 do CPA). No entanto, o vício
de forma que afeta o ato administrativo pela ausência de formalidades essenciais poderá
conduzir à nulidade do ato administrativo, nos termos do art.º 161 n.º 2, l) do CPA, nos
casos em que o ato praticado tenha em absoluto e totalmente preterido (inobservado) o

17
procedimento legalmente previsto, salvo nos casos de estado de necessidade.
Mas, para existir um vício de forma tem de se verificar a preterição de formalidades
essenciais, ou seja, aquelas que estão previstas na lei. Não obstante isto, existem três
exceções à caracterização das formalidades previstas na lei como essenciais:

1.º Não se reputarão como formalidades essenciais aquelas que a lei determina
como sendo dispensáveis;
2.º Não serão também essenciais as formalidades cuja omissão ou preterição não
tenha impedido de observância do objetivo visado pela lei ao incluí-las, como
por exemplo, a exigência de notificação para a reunião de um órgão colegial;
3.º Não serão essenciais as formalidades meramente burocráticas tendentes a
assegurar o bom funcionamento dos serviços, como por exemplo, a norma que
determina o arquivo de documentos num único dossiê.

Portanto, se as formalidades em causa puderem reputar-se não essenciais porque se

subsumiam no âmbito de uma destas exceções, já não estaremos perante um vicio de
forma e, como tal, a validade do ato e, portanto, a validade do ato já não será
questionada.

Em regra, dizemos que uma formalidade é essencial se a lei determina a sua

observância, ou seja, tudo aquilo que a lei determina no âmbito do a.a. ou do
procedimento são consideradas como formalidades essenciais. No teste devemos olhar
para o que aconteceu e perceber se a formalidade que falhou é essencial ou não.
1.º - Fase de audiência dos interessados: é reconhecido ao interessado o direito de ser
ouvido (art.º 121 n.º 1, 2ª parte), mas nos termos do art.º 124 do CPA é possível
dispensar a audiência. Portanto, se no ato incluir (…) não.
2.º - Existem um conjunto de regras para notificar os órgãos colegiais, mas o art.º 27 do
CPA é uma situação em que se se verificar o objetivo visado com a integração das
formalidades, elas não se reputarão como formalidades essenciais porque foi atingido o
objetivo final.
3.º - No caso do António, existia a norma do art.º 20 da respetiva portaria determinava o
arquivamento dos pedidos de autorização de localização de farmácias no arquivo
distrital de Braga, e tal não foi realizado. Estamos perante um vício de forma? Esta
formalidade prende-se com a boa execução de serviços, o que faz com que a
formalidade seja não essencial, pelo que a sua inobservância não gerava a anulabilidade.

18
Há certas formalidades cuja preterição pode ser caracterizada como insuprível ou
suprível. Caracterizar-se-á como insuprível a preterição ou omissão de formalidades
cuja observância tem de ocorrer num momento legalmente determinado par o efeito,
como por exemplo, a audição de um sujeito procedimental na sua qualidade de arguido
no âmbito de um procedimento sancionatório só faz sentido se ocorrer a audiência de
um sujeito procedimental que se reputa como arguido num procedimento se ocorrer
antes da decisão final.
Por sua vez, será suprível a preterição de formalidades que apesar de a lei determinar a
sua observância num determinado momento, se forem realizadas posteriormente ainda
vão a tempo de garantir os objetivos para que foram estabelecidas, por exemplo, num
procedimento disciplinar só se reputam por insupríveis as formalidades referentes à
audiência do arguido e as diligências essenciais para a descoberta da verdade.

Portanto, num caso prático se, por esquecimento o razão instrutor não ouviu a
testemunha indicada pelo interessado, no entanto depois de realizar a audiência dos
interessados e avisado disso, e realizar-se a seguir a audiência dessa testemunha não
temos um vício de forma porque a audiência foi suprida.

Uma formalidade essencial prende-se com a observância com o dever de

fundamentação decorrente dos art.º 152 e sgs. do CPA. A fundamentação consiste
numa enunciação explícita das razões de facto e de direito que levaram o autor a
praticar tal ato e a dotá-lo daquele conteúdo. Por força do art.º 153 do CPA, a
fundamentação deverá ser, ainda, expressa, clara, suficiente e não contraditória, sob
pena de apesar de encontrarmos formalmente no ato um excerto correspondente à
fundamentação. Se esta for obscura, contraditória ou insuficiente, equivalerá á falta de
fundamentação nos termos do art.º 153 n.º 2 do CPA.
Em regra, por força do art.º 152 n.º 1 do CPA, deverão ser fundamentados os atos
lesivos dos interesses ou direitos dos administrados. Assim, quando exista o dever de
fundamentação nos termos do art.º 152 n.º 1, e este não seja cumprido ou os requisitos
de fundamentação do art.º 153 não sejam observados, o ato encontra-se minado por um
vício de forma que, em regra, conduzirá à anulabilidade do ato administrativo nos
termos do art.º 163 do CPA.
Quanto à forma, por força do art.º 150 do CPA, os atos dos órgãos singulares devem,
em regra, ser praticados sob a forma escrita enquanto os atos dos órgãos colegiais
deverão, em regra, poder ser praticados sob a forma verbal desde que consignados na
ata dessa reunião.
Nestes termos, a falta de forma legal conduz a um vício de forma que pode conduzir à
nulidade do ato se este carecer em absoluto de forma legal, como resulta do art.º 161 n.º
2, g) do CPA. Quando essa inobservância de forma legal não for absoluta o vício de
forma em causa conduzirá à anulabilidade do ato nos termos do art.º 163 do CPA.

19
Quanto aos requisitos que incidem sobre o conteúdo e o objeto, estes devem obedecer
aos requisitos da certeza, da legalidade e da possibilidade. Na realidade, o conteúdo tem
de ser determinado, possível e lícito.
Quanto ao conteúdo dos atos de natureza certificativa, como por exemplo, os diplomas,
o conteúdo terá ainda de ser verdadeiro. Por sua vez, também o objeto do ato
administrativo tem de ser possível, ou seja, tem de representar uma possibilidade física
e jurídica; determinado, pelo que tem que estar identificado ou ser identificável; e, por
fim, tem que ser idóneo, ou seja, tem de haver uma relação entre o objeto e o conteúdo
do ato que permita ao objeto ser suscetível de suportar os efeitos do ato.
Assim, se algum ou alguns destes requisitos não se verificarem estaremos perante um
vício de violação de lei, sendo que nos atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível ou
ininteligível tal determinará a nulidade do ato nos termos do art.º 161 n.º 2, c) do CPA.
Também estaremos perante um vício de violação de lei nos casos em que o conteúdo ou
o objeto do ato constitua a prática de um crime, ou seja determinada pela prática de um
crime, o que determinará a nulidade do ato nos termos do art.º 161 n.º 2, c) parte final
do CPA. Também estaremos perante um vício de lei nos casos em que o ato constitua
uma ofensa que conduzirá à nulidade do ato nos termos do art.º 161 n.º 2, d) do CPA.
Por último, estaremos perante um vício de violação de lei nos casos em que o ato seja
certificativo de factos falsos ou inexistentes, o que determinará a nulidade do ato nos
termos do art.º 161 n.º 2, j) do CPA. Em todas as outras circunstâncias, o vício de
violação de lei emergentes da inobservância dos requisitos relativos ao objeto ou ao
conteúdo conduzirão à anulabilidade do ato nos termos do art.º 163 do CPA. A
Ainda quanto ao conteúdo e objeto, sabemos que o ato administrativo traduz a vontade
da administração pública a qual tem de se revelar livre e esclarecida, não podendo a
vontade exteriorizada pela administração poder ser determinada por erro, dolo ou
coação. Assim, se a vontade da Administração tiver sido tendenciada por uma destas
circunstâncias, estaremos perante um vício de vontade, o qual poderá determinar para os
casos de coação física ou moral a nulidade do ato administrativo praticado nos termos
do art.º 161 n.º 2, f) do CPA. Nas demais situações, o ato será anulável nos termos do
art.º 161 do CPA.

Ora, relativamente ao fim, a lei exige que o fim especificamente prosseguido pelo órgão
administrativo no seu ato seja coincidente com a finalidade que a lei teve em
consideração ao conferir-lhe aos poderes que pretendia praticar e, portanto, a motivação
que está na base da prática do ato administrativo deve ser coincidente com o fim visado
pela lei. Assim, o não cumprimento dos requisitos de validade quanto ao fim conduzirá
a um vício de desvio de poder, o qual se for praticado para a prossecução de fins de
interesse privado conduzirá à nulidade do ato administrativo nos termos do art.º 161 n.º
2, e) do CPA. Nos demais casos, conduzirá à sua anulabilidade nos termos do art.º 163
CPA.

3.º Regime das invalidades

20
As invalidades podem conduzir a uma de duas consequências: nulidade do ato
administrativo (art.º 161 e 162.º do CPA) ou anulabilidade do mesmo (art.º 163 do
CPA).
Quanto à nulidade, trata-se do regime jurídico mais severo que determina uma total
improdutividade jurídica, a não vinculatividade do ato e a impossibilidade de
executoriedade. Concretamente, o vício que determina a nulidade será insanável pelo
que é irrelevante o decurso do tempo para o efeito. Por sua vez, vigora para os atos
administrativos nulos uma possibilidade geral de conhecimento quer para os
administrados, quer para a Administração.
Nestes termos, são totalmente ineficazes desde a sua prática, não produzindo qualquer
efeito jurídico nos termos do art.º 162 n.º 1 do CPA. Por sua vez, a nulidade é, por um
lado, insanável porque o facto de decorrer mais ou menos tempo não faz com que o ato
nulo se convalide, do mesmo modo que, nos termos do art.º 164 n.º 2, não é possível a
sua ratificação. Tendo tais características em mente, que os interessados, quer a
Administração Pública têm o direito a desobedecer a quaisquer ordens eu constem de
um ato nulo, e têm ainda o direito de resistir passivamente à execução coerciva do ato
nulo.
Assim, por conta da sua insanabilidade por decurso do tempo, um ato nulo pode ser
impugnado a todo o tempo, nos termos do art.º 53 n.º 1 do CPTA e 162.º n.º 2 do CPA.
Da mesma forma, a nulidade do ato pode ser invocada pela Administração Pública a
todo o tempo (art.º 162 n.º 2 do CPA). O reconhecimento de uma nulidade tomará a
forma de uma declaração de nulidade, a qual terá natureza meramente declarativa.
Ora, um ato anulável goza da possibilidade de produzir efeitos jurídicos e, portanto, até
ser anulado ele é totalmente vinculativo e operante, havendo a necessidade de ser
anulado administrativa ou judicialmente para que cesse a produção dos seus efeitos, em
regra, com carácter retroativo. Por sua vez, um vício conducente é suscetível de sanação
consolidando-se os seus efeitos pelo decurso do tempo ou por ratificação. Assim, o ato
anulável, embora inválido, produz efeitos jurídicos, portanto, é juridicamente eficaz até
ao momento em que seja anulado pelo que até ao momento dessa anulação produzirá
todos os seus efeitos porque é eficaz. Por outro lado, a anulabilidade é sanável pelo
decurso do tempo e, também, por ratificação, reforma ou conversão nos termos do art.º
164 do CPA. Ora, se o ato anulável não for anulado administrativa ou judicialmente
dentro de um determinado prazo, ele torna-se inatacável, convalidando-se o vício
verificado.
O ato anulável é obrigatório quer para a Administração, quer para os particulares
enquanto não for anulado e, inclusivamente, não sendo possível resistir à execução
coerciva sendo esta legitima e possível. Quanto à impugnação do ato a lei estabelece um
prazo curto para o efeito. Nos termos do art.º 58 n.º 2 a) e b) do CPTA, ao particular é
conferido um prazo de 3 meses para o impugnar, e ao MP um prazo de um ano. Por
outro lado, o reconhecimento do ato anulável determinará a sua anulação, pelo que se
corporizará numa decisão constitutiva, a qual produzirá efeitos retroativos (art.º 163 n.º
2) devendo, portanto, reconstituir o status quo ante que existiria caso o ato não tivesse
sido praticado. Nos termos do art.º 164 n.º 3 e 4 do CPA gozam da faculdade de invocar
a anulabilidade os interessados perante a administração ou perante os tribunais

21
administrativos, sendo que a administração pública também goza da faculdade de
oficiosamente conhecer a anulabilidade em questão.
No caso prático, António diz-nos que o ato que indefere o seu pedido é nulo porque
viola a lei, pelo que o seu argumento se prende com o conteúdo do ato administrativo.
Neste caso, há um conjunto de requisitos que o conteúdo e objeto têm de obedecer:
determinado, legal e possível. Olhando para o referido, o ato não viola os seus direitos
fundamentais, mas não cumpre o requisito da licitude. Assim, estamos perante um vício
de violação de lei porque o conteúdo não é lícito, mas que irá conduzir à anulabilidade
do ato, nos termos do art.º 163 do CPA. Se o ato é anulável ele produz todos os seus
efeitos, pelo que se nada disser está obrigado a mover a farmácia e está limitado por um
prazo limitado para impugnar esse ato. Se nada fizer, o ato irá tornar-se válido.

b)
O argumento de António diz respeito às formalidades do ato administrativo como um
dos seus elementos constitutivos e a cuja observância corresponde um consequente
requisito de validade. Em regra, reputam-se como formalidades essenciais aquelas que a
lei determina e, portanto, normalmente, as formalidades reputar-se-ão como essenciais.
Há, no entanto três exceções a essa essencialidade, sendo a primeira por dispensa legal,
a segunda nos casos em que se atinge o mesmo objetivo que era visado pelo
estabelecimento de tal formalidade ainda que a mesma não seja observada, e a terceira
situação acontece nos casos em que se trate de uma formalidade meramente burocrática.
No caso, decorre do art.º 152 n.º 1 do CPA um dever de fundamentação que se impõe ao
órgão decisor e autor do ato administrativo, dever esse apenas excecionado por dispensa
legal, nos termos do art.º 152 n.º 2 do CPA, que não é mobilizável para o caso concreto.
Concretamente, emerge para a Administração um dever de fundamentação do ato
administrativo em concreto porque este, nos termos do art.º 152 n.º 1 alínea c), decide
em sentido contrário àquela que seria a pretensão do interessado. Tal dever de
fundamentação terá de observar os requisitos decorrentes do art.º 153 do CPA, devendo
a fundamentação ser expressa fazendo uma sucinta exposição dos elementos de facto e
de direito que justificam a sua decisão que tem que ser clara, precisa e suficiente (ainda
que não seja capaz de esclarecer a motivação do ato), sob pena de equivaler a falta de
fundamentação segundo o art.º 152 n.º 2 do CPA.
Assim, reputando-se como essencial, a sua ausência desta formalidade conduzirá a um
vício de forma por violação das formalidades essenciais, o qual conduzirá à
anulabilidade do ato nos termos do art.º 163 do CPA, o que determina que o ato poderá
produzir todos os seus efeitos jurídicos até ser anulado que, por conseguinte, destruirá
com efeitos do ato retroativamente. A anulação poderá ser realizada oficiosamente pela
Administração ou pelos Tribunais, ou poderá ainda ser requerida pelo particular, nos
termos do art.º 163 n.º 3 e 4 do CPA.

c)

22
Ilicitude não corresponde apenas à violação da lei em sentido estrito, mas também
à constitucionalidade, pelo que se diz “que o conteúdo tem de ser lícito” e não
“legal”.
Objeto: localização da farmácia
Conteúdo: mobilização da farmácia.
O argumento invocado por António diz respeito aos elementos objetivos do ato
administrativo a que correspondem requisitos objetivos de validade, concretamente, o
problema coloca-se ao nível do conteúdo do ato administrativo já que este tem de
preencher os requisitos da determinação da possibilidade e da licitude, sendo que se o
ato em causa fosse um ato certificativo ainda se exigiria a sua veracidade. Assim, a
invocação por António da violação do seu direito fundamental à propriedade poderá
acarretar a inobservância da licitude do conteúdo do ato (art.º 62), o que poderá
configurar um vício de violação de lei. Nestes termos, o art.º 161 n.º 2 alínea d),
estabelece a nulidade para os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito
fundamental, exigindo, portanto, que se teste se o núcleo essencial do direito de
propriedade foi ou não restringido de forma inadmissível. Para o efeito, serão
mobilizáveis os testes inerentes ao princípio da proporcionalidade, testando-se se o ato é
ou não adequado ao fim que visa atingir, se é necessário, ou seja, se não existia outro
capaz de atingir a mesma finalidade mas com consequências menos gravosas, e se é
proporcional em sentido estrito, isto é, se os benefícios dele decorrentes são maiores do
que os prejuízos associados.
Assim, se se concluir que pela afetação do conteúdo essencial do direito fundamental
invocado, a cominação associada ao ato é a nulidade (art.º 161 n.º 2 alínea d)) na
medida em que só serão nulos os atos para os quais a lei expressamente estabeleça tal
cominação (art.º 161 n.º 1 do CPA).
Os atos nulos, para além de inválidos, são insuscetíveis de produzir quaisquer efeitos
jurídicos independentemente da sua declaração de nulidade (art.º 162 n.º 1 do CPA),
podendo a nulidade ser invocada a todo o tempo pelo interessado, conhecida
oficiosamente pela Administração ou pelos Tribunais (art.º 162 n.º 2 do CPA).

II.
Estamos perante a prática de atos administrativos por parte da Câmara Municipal de
Vila Real de Santo António. Por um lado, o ato que defere com condicionantes o pedido
de licenciamento da construção apresentado por João configura-se como um ato
primário, pois é aquele que versa pela primeira vez sobre uma situação concreta da vida.
No caso, estamos perante um ato permissivo pois possibilita ao João a adoção de uma
conduta que, de outra forma, lhe estaria vedada por lei, tratando-se de um ato que
confere ou amplia vantagens consubstanciando-se na emissão de um alvará de licença
de construção, conferindo, portanto, ao particular o direito a exercer uma atividade que
de outra forma lhe estava vedada por lei.
Por sua vez, o ato de anulação é um ato de segundo grau porque opera sobre este ato
administrativo primário, tipificando-se como um ato desintegrativo do tipo anulação

23
administrativa que, nos termos do art.º 165 n.º 2 do CPA, é o ato administrativo que
determina a destruição de efeitos de outro ato com fundamento na sua invalidade.
Ora, os atos administrativos definem-se, nos termos do art.º 148 do CPA, como sendo
atos jurídicos, ou seja, como se configurando como uma estatuição autoritária emanada
por um órgão da Administração Pública no exercício da função administrativa, e
destinando-se à produção de efeitos jurídicos externos sobre uma situação da vida em
concreto. Tais atos, são produzidos segundo um procedimento conducente à sua prática
e assente na observância de um conjunto de fases: inicial, de instrução, de audiência dos
interessados, da preparação da decisão, da decisão, e complementar.

b)
Os argumentos esgrimidos por João dizem respeito a este ato de anulação,
concretamente com base no argumento que João aponta de nunca ter sido ouvido. No
caso, o facto de João nunca ter sido ouvido previamente à prática de anulação diz
respeito aos elementos formais do ato administrativo a que correspondem equivalentes
requisitos de validade, prendendo-se concretamente com a observância do elemento
relativo às formalidades. Afinal, as formalidades são os trâmites que a lei manda
observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa, tendo ainda
como fim a prossecução do interesse público e o respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos particulares.
No caso em apreço, a formalidade que o João diz não ter sido observada diz respeito á
fase da audiência dos interessados, que visa concretizar a observância do princípio da
participação decorrente do art.º 12 do CPA.
Em regra, reputam-se como formalidades essenciais aquelas que a lei determina,
havendo três exceções a essa essencialidade: 1) porque a lei a dispensa, 2) porque
apesar de inobservada, o objetivo que lhe subjaz é atingido e 3) porque se trata de
formalidades meramente burocráticas.
Por força do art.º 121 n.º 1, 2ª parte do CPA, os interessados têm o direito a ser ouvidos
no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados do seu
sentido provável. No entanto, por força do art.º 124 n.º 1 do CPA, esta formalidade pode
ser objeto de dispensa por determinação legal, caso em que a sua inobservância não
conduz a nenhuma invalidade do ato. Não obstante isto, a situação do João não parece
subsumir-se a nenhuma das circunstâncias das alíneas do respetivo artigo, pelo que a
audiência prévia se reputa como uma formalidade essencial cuja inobservância
determina um vício de forma por violação de formalidades essenciais que, em regra,
conduzem à anulabilidade do ato administrativo (art.º 163 do CPA) determinando,
assim, que o ato de anulação produza todos os seus efeitos até ser anulado que produzirá
a destruição retroativa dos seus efeitos (art.º 163 n.º 1 e 2).
A anulação deste ato de segundo grau, poderá ser requerida pelo interessado ou poderá
ser determinada oficiosamente pela Administração ou pelos Tribunais dentro dos prazos
legalmente fixados para o efeito, sob pena de o vício se sanar pelo decurso do tempo.

24
 III.
No presente caso encontramos um ato administrativo que se configura como um ato
jurídico, ou seja, como uma estatuição autoritária emanada por um órgão da
Administração Pública que, no caso, é o Diretor Nacional Adjunto do SEF, que no
exercício da função administrativo visou que aquele ato produzisse efeitos jurídicos
externos na situação individual e concreta do Joaquim, enquanto destinatário do ato.
Para que o ato fosse produzido, houve a necessidade de observar um conjunto de
trâmites tendentes à sua prática enquanto forma de exteriorização da vontade da
Administração Pública. Assim, nos termos do art.º 1 n.º 1 do CPA, verificou-se um
procedimento Administrativo, na medida em que se realizou uma sucessão ordenada de
atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos
órgãos da Administração Pública. Ou seja, verificou-se uma sequência juridicamente
ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de
um ato da Administração ou à sua execução. Verifica-se, portanto, uma
procedimentalização da atividade Administrativa.
O procedimento à prática de um ato administrativo assenta num conjunto de fases:
inicial, de instrução, audiência dos interessados, preparação da decisão, da decisão e a
fase complementar. Posto isto, o ato administrativo em causa, nos termos do art.º 148 do
CPA, é um ato primário pois versa pela primeira vez sobre uma determinada situação da
vida, tratando-se de um ato impositivo porque impõe ao seu destinatário a sua sujeição a
um conjunto de efeitos jurídicos. Especificamente, é um ato de comando pois impõe a
adoção de uma conduta.
No caso, no que diz respeito aos elementos objetivos do ato administrativo a que
correspondem requisitos objetivos de validade, o conteúdo do ato administrativo
corresponde à determinação do afastamento coercivo do território nacional, sendo o
objeto do ato administrativo aquele que sofrerá os efeitos deste ato. No entanto, o ato
administrativo em causa apresenta um conteúdo acessório que diz respeito à interdição
de entrada do Joaquim no território nacional por um período de 5 anos.
Nos termos do art.º 149 do CPA, as cláusulas acessórias poderão ser introduzidas como
conteúdo acessório do ato administrativo desde que não contrariem a lei ou o fim a que
o ato se destina e que apresentem como conteúdo principal uma relação direta, devendo
respeitar os princípios jurídico-constitucionais aplicáveis, nomeadamente o princípio da
proporcionalidade, razão pela qual esta interdição se estabelece por um período
determinado de tempo. No caso, estamos perante uma cláusula acessória de modo na
medida em que tal interdição de entrada no território português surge como um encargo
ou obrigação aposta num ato administrativo que cria desvantagens para o particular, o
que acontece no caso em concreto.
a)
Dito isto, o primeiro argumento esgrimido por Joaquim estabelece que o ato
administrativo parece colocar em causa o seu direito fundamental tal como resulta
consagrado no art.º 36 da CRP. O argumento levanta, portanto, um problema ao nível
dos elementos objetivos do ato administrativo, especificamente quanto ao conteúdo
desse ato. Assim, o conteúdo do ato administrativo tem de ser determinado – o que se

25
verifica no caso em concreto, porque quer o Joaquim, quer os demais conseguem
compreender as implicações jurídicas daquele ato – possível (o que igualmente se
verifica porque não acarreta a impossibilidade do comportamento do Joaquim) e lícito.
Contudo, no caso em apreço, parece levantar-se uma dúvida quanto à ilicitude, desde
logo porque pode o ato ser potencialmente violador do art.º 36 da CRP. A ser assim,
estaremos perante um vício material de violação de lei que, por força do art.º 161 n.º 2
alínea d) do CPA, poderá conduzir à nulidade do ato nos casos em que haja uma
afetação do conteúdo essencial do direito fundamental em causa. Ora, como os direitos
fundamentais não são direitos absolutos podem ser objetos de restrições, nomeadamente
por atos administrativos se o seu conteúdo essencial não for afetado, cabendo avaliar a
medida restritiva à luz do princípio da proporcionalidade a fim de aferir se a medida é
adequada, necessária ou proporcional em sentido estrito ou se, por outro lado, não
congregar uma destas características, afeta o conteúdo essencial do direito. Caso tal
afetação ocorra, o ato será nulo, pelo que, nos termos do art.º 162 do CPA, não
produzirá quaisquer efeitos jurídicos independentemente da declaração de nulidade,
sendo a nulidade suscetível de invocação a todo o tempo pelo particular ou conhecida
oficiosamente pela Administração ou pelos Tribunais (art.º 162 n.º 2 do CPA) e,
portanto, insanável pelo decurso do tempo.

b)
Tendo em conta o segundo argumento invocado por Joaquim de tentativa de junção de
prova documental, cabe esclarecer que o problema se coloca ao nível da fase de
instrução do procedimento administrativo. A fase de instrução pauta-se pelo princípio
do inquisitório nos termos dos art.º 58 e 115 n.º 1 do CPA. Cabe ao órgão responsável
do procedimento a condução da instrução, no entanto, por força do art.º 116 n.º 3 do
CPA é reconhecido aos interessados um direito de produção de prova, desde que as
diligências probatórias requeridas pelo interessado sejam uteis à boa decisão do
procedimento administrativo. Aliás, por força do art.º 60 n.º 2 do CPA, o interessado
também deverá colaborar com a Administração e ter uma conduta pautada pela boa-fé,
evitando diligências que possam configurar-se como dilatórias.
Assim, o argumento do Joaquim prende-se com os elementos formais do ato
administrativo a que correspondem equivalentes requisitos formais de validade,
concretamente relacionando-se com a observância dos trâmites, ou seja, das
formalidades inerentes à tramitação procedimental. Em regra, reputam-se como
formalidades essenciais aquelas que a lei determina, no entanto, poderemos encontrar
situações que excecionam tal essencialidade, um desses carros ocorre quando seja
própria lei a dispensar a observância de tais formalidades. Nestes termos, resulta dos
art.º 116 n.º 3 e 60.º n.º 2 uma possibilidade de o direito à produção de prova poder não
ser observado se tal diligência probatória não for essencial a uma decisão útil do
procedimento.
Se, efetivamente, as diligências probatórias documentais requeridas por Joaquim não
forem úteis à boa decisão da causa e apenas redundarem numa dinâmica dilatória, tal
formalidade pode ser dispensada não se verificando quanto a isto qualquer vício

26
conducente a uma invalidade do ato. Se, por outro lado, os documentos que o Joaquim
visava juntar se reputarem por úteis à boa decisão do procedimento, estaremos perante
uma formalidade essencial que não foi observada o que determinará a emergência de
um vício de forma por violação de formalidades essenciais que conduzirá à
anulabilidade do a.a. praticado. Assim, o ato é anulável nos termos do art.º 163 do CPA
sendo suscetível de produzir todos os seus efeitos até ser que seja anulado, podendo tal
anulação ocorrer oficiosamente ou mediante pedido do interessado (art.º 163 n.º 3 e 4 do
CPA). Sendo anulado, a mesma produzirá efeitos retroativos, destruindo todos os
efeitos que o ato anulável entretanto tenha produzido.
c)
Relativamente ao terceiro argumento esgrimido por Joaquim, o problema coloca-se
quanto à inobservância do princípio geral da atividade administrativa da colaboração da
Administração com os particulares, resultante do art.º 11 do CPA, e que se encontra
concretizado no direito à informação reconhecido aos interessados, presente no art.º 82
do CPA, que lhes concede o direito a ser informados pelo responsável do procedimento
sobre o seu andamento quando o requeiram. No caso, Joaquim requereu tal informação
a qual não lhe foi prestada, levantando um problema relativamente aos requisitos
objetivos de validade, isto é, um problema inerente à característica de ilicitude do ato
administrativo. Afinal, o conteúdo do ato em causa tem de ser possível, determinado e
lícito e, no caso, violam disposições de direito administrativo que estabelecem e
concretizam o direito à informação administrativa. Neste caso, estaremos perante um
vício de violação de lei que conduzirá, em regra, à anulabilidade do to administrativo
(art.º 163 do CPA). Assim, o ato é anulável nos termos do art.º 163 do CPA sendo
suscetível de produzir todos os seus efeitos até ser que seja anulado, podendo tal
anulação ocorrer oficiosamente ou mediante pedido do interessado (art.º 163 n.º 3 e 4 do
CPA). Sendo anulado, a mesma produzirá efeitos retroativos, destruindo todos os
efeitos que o ato anulável, entretanto tenha produzido.
Tendo Joaquim detetado vícios conducentes à anulabilidade do ato administrativo tem à
sua disponibilidade a possibilidade de restabelecer a legalidade administrativa
chamando à atenção a Administração Pública para tais problemas de invalidade visando,
no fundo, a prática de um ato desintegrativo, concretamente, a prática de anulação
administrativa (art.º 165 n.º 2 do CPA). Para o efeito, os atos administrativos poderão,
sob pena de sanação pelo decurso do tempo, ser objeto de anulação administrativa no
prazo de 6 meses contado ou da data do conhecimento da invalidade pelo órgão
competente ou desde o momento em que tenha cessado o erro em que incorreu o autor
do ato, mas em qualquer dos casos nunca num prazo superior a 5 anos a contar da data
em que o ato foi emitido (art.º 168 n.º 1 do CPA). Decorrido este tempo, o vício do ato
considerar-se-ia sanado pelo decurso do tempo.
Por força do art.º 169 n.º 1 a), o ato poderá ser objeto de anulação administrativa ora por
atuação da própria administração, portanto, oficiosamente, ora por iniciativa dos
interessados, o que poderá ocorrer através de uma das garantias administrativas
impugnatórias, ou seja, a reclamação administrativa (art.º 191 e sgs. do CPA) em que a
impugnação do ato administrativo tendente a obter a sua anulação é dirigida ao próprio
autor do ato ou poderá ser acautelada por impugnação por recurso hierárquico se entre o

27
autor do ato e outro órgão da administração se verificar uma relação de hierarquia (art.º
193 e sgs.) ou, ainda, por recurso administrativo especial (art.º 199 do CPA)
nomeadamente nos casos em que o autor do ato e outra entidade administrativa se
estabeleçam relações de superintendência ou de tutela. Em qualquer um dos casos, cabe
determinar por força do art.º 185 n.º 2 do CPA se as garantias administrativas
impugnatórias serão necessárias ou facultativas, ou seja, estas serão, em regra,
facultativas (art.º 185 n.º 2, 1ª parte) e necessárias se a lei assim o determinar.
Dizem-se necessárias quando, previamente à impugnação contenciosa, a utilização das
garantias administrativas. Dir-se-ão facultativas quando ao interessado é possível optar
se previamente pretende ou não utilizar as garantias administrativas.
Quanto à reclamação, esta deve ser apresentada num prazo de 15 dias (art.º 191 n.º 3)
cabendo ao autor do ato decidir a reclamação num prazo de 30 dias (art.º 192 n.º 2 do
CPA).
Quanto ao recurso hierárquico, será o prazo de interposição diferente caso ele seja
facultativo ou necessário. Sendo facultativo, regra geral, o prazo de impugnação resulta
da leitura combinada do art.º 193 n.º 2, parte final do CPA e 58 n.º 1 do CPTA que, para
os interessados, determinará que estes depõem de um prazo de 3 meses (art.º 58 n.º 1,
b)). Quando o recurso seja necessário, o prazo para a sua interposição será de 30 dias
(art.º 193 n.º 2, 1ª parte). Por força do art.º 194 n.º 1, o recurso hierárquico será exigido
ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato, podendo o requerimento de
interposição do recuso ser apresentado ao próprio autor do ato que disporá de 3 dias
para o fazer chegar ao superior hierárquico (art.º 194 n.º 2) que, por sua vez, terá que
decidir o recurso em 30 dias (art.º 198) que poderá ser prorrogado por 90 dias.
Por fim, os recursos administrativos especiais irão tramitar à luz do regime jurídico
aplicável ao recurso hierárquico nos termos do art.º 199 n.º 5, mas desde que a aplicação
de tal regime não contenda com a própria natureza, com o respeito pela autonomia da
entidade tutelada nos casos de relação de tutela. Ora, por força do art.º 59 n.º 4 do
CPTA, quer a utilização das garantias administrativas necessárias quer facultativas, a
utilização desses meios de impugnação suspenderá a contagem dos prazos de
impugnação contenciosa do ato administrativo só se retomando a sua contagem a partir
da notificação da decisão obtida no meio de impugnação administrativa utilizado ou
depois de decorrido o prazo legal de decisão sem que tenha havido decisão para o efeito.
]
Por força do art.º 169 do CPA, serão competentes para a anulação administrativa o
órgão que praticou o ato, o seu superior hierárquico, o delegante (em caso de delegação
administrativa) ou a entidade superintendente ou tutelar (art.º 169 n.º 3, 4.º e 5.º
respetivamente).
Por força do art.º 170, a anulação deverá ocorrer sob a mesma forma que era exigida
para o ato administrativo que está a ser anulado e, por força do art.º 171 n.º 3 e 4.º a
anulação administrativa produzirá efeitos retroativos e, em princípio, efeitos
repristinatórios. Por fim, por força do art.º 172 do CPA, determina-se no seu n.º 1 o
princípio de constituição natural, cabendo à Administração Pública o dever de
reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado podendo,

28
ainda, por força do n.º 3 do art.º 172, haver lugar à indemnização dos danos sofridos
pela anulação dos beneficiários que se encontrassem de boa-fé por atos praticados há
mais de 1 ano.

29