A PRESUNÇÃO DE VERACIDADE E DE LEGITIMIDADE DO ATO

ADMINISTRATIVO E O ÔNUS DA PROVA: CONTRAPONTO AO

DIREITO FUNDAMENTAL DE AMPLA DEFESA

FACULDADE DE DIREITO - UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

FILIPE JOSÉ DA ROCHA PASSOS SOBRAL

MARCUS VINICIUS LINS SILVA

Resumo

O presente resumo expandido abordará a questão do encargo probatório nos conflitos

envolvendo atos administrativos, sob a égide dos atributos da presunção de veracidade e
legitimidade que tais atos gozam, no escopo de compreender como em alguns casos, a
depender da dificuldade, impossibilidade ou excessiva onerosidade de se produzir provas em
contrário por parte do administrado, esse paradigma da presunção de veracidade e
legitimidade pode afetar diretamente o direito constitucional e fundamental à ampla defesa. O
objetivo será compreender os fundamentos que embasam o atributo da presunção de
veracidade, bem como a consequência direta gerada sobre a questão do encargo probatório,
verificando ao final as consequências danosas trazidas ao direito de ampla defesa. A
metodologia utilizada será a de revisão de literatura e de jurisprudência, verificando como a
relativização do ônus da prova vem sendo acolhida no Brasil. Assim, partindo da noção de
que o ônus da prova é estabelecido em regra em desfavor do administrado, como decorrência
da presunção de veracidade atribuída ao ato administrativo, estabelecer-se-á uma relação com
o direito de ampla defesa, bem como analisar-se-á a relativização desse atributo na
jurisprudência brasileira.

Palavras-chave: Presunção de veracidade. Ônus da prova. Ampla defesa. Ato administrativo.

Encargo probatório.

Abstract
This expanded abstract will address the issue of the burden of proof in conflicts involving
administrative acts, under the aegis of the attributes of presumption of veracity and legitimacy
that such acts enjoy, in order to understand how in some cases, depending on the difficulty,
impossibility or excessive onerosity of producing evidence to the contrary by the administered
party, this paradigm of the presumption of veracity and legitimacy can directly affect the
constitutional and fundamental right to a full defense. The objective will be to understand the
foundations on which the attribute of the presumption of veracity is based, as well as the
direct consequences generated on the issue of the burden of proof, verifying at the end the
damaging consequences brought to the right of ample defense. The methodology used will be
a review of literature and case law, verifying how the relativization of the burden of proof has
been accepted in Brazil. Thus, starting from the notion that the burden of proof is established
as a rule against the administered party, as a result of the presumption of veracity attributed to
the administrative act, a relationship will be established with the right to a full defense, and
the relativization of this attribute in Brazilian jurisprudence will be analyzed.

Keywords: Presumption of accuracy. Onus of proof. Ample defense. Administrative act.

Probationary burden.

INTRODUÇÃO
O presente resumo visará de forma sintética, porém elucidativa, abordar a
problemática que se gera em torno do ônus da prova nos atos administrativos, analisando a
possível relativização e inversão do encargo probatório em desfavor da Administração Pública
e sua receptividade na jurisprudência brasileira.
O objetivo será compreender os atributos da presunção de legitimidade e veracidade,
analisando o encargo probatório dos atos administrativos como consequência desses atributos,
bem como compreender de que forma esse encargo probatório poderá afetar o direito de
ampla defesa do administrado em alguns casos.
A metodologia utilizada será a revisão de literatura, mediante análise de obras e
trabalhos científicos que abordam o tema, bem como a revisão de jurisprudências brasileiras
associadas à pauta em questão.
O primeiro tópico abordará os atributos da presunção de legitimidade e veracidade,
analisando seus conceitos e suas fundamentações.
O segundo tópico abordará a questão do ônus da prova, associando diretamente ao
âmbito dos atos administrativos, bem como analisando as teorias que permeiam essa pauta no
ordenamento jurídico brasileiro.
 Por fim, será estabelecido um nexo de causa e consequência entre o encargo probatório
nos atos administrativos e o direito de ampla defesa dos administrados, analisando de que
maneira esse direito fundamental pode ser afetado, bem como considerando uma possível
ruptura de paradigma que permita a relativização desse ônus da prova e a inversão em
desfavor da Administração Pública.
1. A PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
Como cediço, o estudo dos atos administrativos estabelece determinados atributos
inerentes a esses atos, notadamente em razão das prerrogativas e posição de superioridade das
quais a Administração Pública goza.
Nesse sentido, primeiramente faz-se necessário contextualizar que o ato administrativo
é um ato jurídico, que decorre de uma manifestação de vontade unilateral da Administração
Pública, no âmbito do exercício da função administrativa, produzindo efeitos jurídicos e
submetido à legalidade e ao controle pelo Poder Judiciário.
Dessa conceituação, a doutrina tradicional aponta que o ato administrativo, em razão
de ser peculiar à Administração Pública, possui determinados atributos, dentre os quais estão
a presunção de veracidade e legitimidade.
Primeiramente, é válido ressaltar que embora parte da doutrina considere como sendo
um atributo único, outra parte, da qual acreditamos ser mais coerente, diferencia a presunção
de legitimidade e veracidade como atributos distintos.
Dessa distinção, surgiram os conceitos da presunção de legitimidade e veracidade: a
presunção de legitimidade está atrelada ao âmbito da legalidade, pois presume-se que a edição
do ato administrativo está em conformidade com a lei; já a presunção de veracidade está
associada ao âmbito da veracidade dos fatos, pois presume-se que os fatos alegados pela
Administração Pública quando na emissão do ato administrativo são verdadeiros, ou seja,
como consequência lógica os atos administrativos gozam de fé pública.
Nesse sentido, percebe-se que tais atributos estão diretamente associados às
prerrogativas das quais a Administração Pública é dotada, como forma de garantir o exercício
da função administrativa e de garantir a desburocratização nesses processos. Assim, alguns
doutrinadores apontam alguns dos fundamentos que embasam essas presunções dos atos
administrativos, dentre os quais destaco Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a qual aponta:
Diversos são os fundamentos que os autores indicam para justificar esse atributo do
ato administrativo: o procedimento e as formalidades que precedem a sua edição, os
quais constituem garantia de observância da lei; o fato de ser uma das formas de
 expressão da soberania do Estado, de modo que a autoridade que pratica o ato o faz
com o consentimento de todos; a necessidade de assegurar celeridade no
cumprimento dos atos administrativos, já que eles têm por fim atender ao interesse
público, predominante sobre o particular; o controle a que se sujeita o ato, quer pela
própria Administração, quer pelos demais Poderes do Estado, sempre com a
finalidade de garantir a legalidade; a sujeição da Administração ao princípio da
legalidade, o que faz presumir que todos os seus atos tenham sido praticados de
conformidade com a lei, já que cabe ao poder público a sua tutela. (DI PIETRO,
2022, p. 530)
Nesse contexto, percebe-se que a presunção de legitimidade e veracidade dos atos
administrativos são prerrogativas outorgadas pelo Direito Público, diretamente decorrentes
dos princípios da supremacia do interesse público e da legalidade, visto que o exercício da
função administrativa visa atender ao interesse da coletividade e, portanto, possui
superioridade ao interesse do particular, bem como, conforme o princípio da legalidade, os
atos administrativos são submetidos à lei.
Essas presunções são relativas (iuris tantum) e admitem a impugnação de seu mérito
pelo sujeito interessado, a partir de um procedimento instrutório dentro de uma relação
processual, amparada no devido processo legal e nas garantias do contraditório e ampla
defesa, seja na esfera administrativa ou na esfera judiciária.
Nesse sentido, tais atributos conferem uma posição de superioridade da Administração
Pública em relação aos administrados, impondo o encargo probatório para o particular, o qual
ficará incumbido de produzir provas em contrário que possibilitem refutar os atos
administrativos. Nesse sentido, Helly Lopes de Meirelles aduz que “consequência da
presunção de legitimidade dos atos administrativos é a transferência do ônus da prova de
invalidade do ato administrativo para quem invoca.” (MEIRELLES, HELLY LOPES, 2001,
p. 150).
Dessa forma, ainda hoje no Brasil, a posição majoritária é de que as presunções de
legitimidade e veracidade invertem o ônus da prova para o administrado, o que em
determinados casos configura verdadeira violação ao direito de ampla defesa do particular,
conforme será abordado posteriormente.
2. O ÔNUS DA PROVA NO ÂMBITO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E SUA
POSSÍVEL RELATIVIZAÇÃO
Como já esclarecido, em decorrência do atributo de ato administrativo ser
presumidamente verdadeiro, há sempre a inversão do ônus da prova para o administrado.
Porém, em uma análise mais atenta, às consequências desse atributo mostram-se
incongruentes com as mudanças de nosso ordenamento pátrio, bem como com os novos
entendimentos jurisprudenciais, e sua demonstração é simples.
Primeiramente, é importante se analisar que o nosso Código Processual Civil de 1973
era pautado pela teoria estática do ônus da prova, e por isso existia a pré-fixação de que, em
uma determinada demanda, incumbe ao autor provar os fatos constitutivos do direito
pleiteado, e ao réu os fatos modificativos, extintivos ou impeditivos do aludido direito (
inteligência do artigo 333 do CPC em comento). Ou seja, fixa pois a lei já estabelecia
previamente o ônus, sem considerar quem possuiria as melhores condições no caso concreto.
Nesse contexto, a presunção de veracidade aos atos administrativos e o reflexo em um
estabelecimento prévio a quem competiria o ônus da prova se mostrava congruente, pois já
seria algo comum em nosso ordenamento jurídico.
Todavia, hodiernamente, a nova codificação processual civil de 2015, adotou em seu
artigo 373 a teoria estática do ônus da prova de forma temperada, pois previu em alguns casos
a possibilidade de adoção da teoria dinâmica pelo magistrado, in verbis:
Art. 373. O ônus da prova incumbe:
I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;
II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do
direito do autor.
§ 1º Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas à
impossibilidade ou à excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos do
caput ou à maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário, poderá o juiz
atribuir o ônus da prova de modo diverso, desde que o faça por decisão
fundamentada, caso em que deverá dar à parte a oportunidade de se desincumbir do
ônus que lhe foi atribuído.
§ 2º A decisão prevista no § 1º deste artigo não pode gerar situação em que a
desincumbência do encargo pela parte seja impossível ou excessivamente difícil.
§ 3º A distribuição diversa do ônus da prova também pode ocorrer por convenção
das partes, salvo quando:
I - recair sobre direito indisponível da parte;
II - tornar excessivamente difícil a uma parte o exercício do direito.
§ 4º A convenção de que trata o § 3º pode ser celebrada antes ou durante o processo.
Por conseguinte, conclui-se que o novo CPC inovou ao possibilitar a distribuição
dinâmica do ônus da prova, e por conta disso, o atributo garantido aos atos administrativos se
mostra um possível ensejador de vícios processuais e de ilegalidades, pois em situações que
se enquadrem ao disposto no nosso ordenamento que possibilitaria a distribuição dinâmica, a
presunção de veracidade impediria tal distribuição.
 Dessa forma, fica clara a necessidade de uma reanálise do encargo probatório no
âmbito dos atos administrativos, de forma a manter a congruência com a disposição
processual pátria moderna, bem como a garantir os preceitos constitucionais do devido
processo legal e da ampla defesa.
Por outro lado, é importante ressaltar que a doutrina e a jurisprudência pátria ainda são
tímidas no que tange ao reconhecimento da inversão e relativização do ônus da prova na
esfera administrativa.
Quanto à jurisprudência moderna, já existem determinados julgados que vêm
reconhecendo a possibilidade da inversão do ônus da prova contra a Administração Pública, a
exemplo da ementa que segue:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE REPARAÇÃO POR
DANOS MORAIS C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER - MULTA DE TRÂNSITO -
TITULARIDADE EQUIVOCADA - INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA -
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - POSSIBILIDADE. Havendo um possível
equívoco da Administração ao emitir a multa de trânsito para veículo diverso
daquele pertencente ao infrator, não se mostra prejuízo na manutenção decisão da
que determinou sua exclusão até que o processo de origem seja melhor instruído.
Apesar do ato administrativo ter presunção de veracidade e legalidade, a inversão do
ônus da prova pode ser admitida em desfavor da Administração caso o juiz entenda
que o ente público possui melhores condições de demonstrar a verdade real porque é
o responsável pela aplicação da penalidade administrativa. (TJ-MG - AI:
XXXXX60046751001 MG, Relator: Ângela de Lourdes Rodrigues, Data de
Julgamento: 14/12/2017, Data de Publicação: 23/01/2018)
Nesse contexto, verifica-se que a relativização do encargo probatório no âmbito dos
atos administrativos configura correta adaptação à nova dinâmica adotada no novo CPC, bem
como ao regime constitucional.
3. A VIOLAÇÃO DA AMPLA DEFESA COMO CONSEQUÊNCIA DO
ENCARGO PROBATÓRIO
A ampla defesa é direito constitucional titulada no artigo 5°, inciso LV da Constituição
Federal de 1988, conceituada sinteticamente como sendo a garantia que o litigante possui de
exercer sua defesa de forma plena, mediante todos os meios admitidos em Direito e através da
autodefesa e da defesa técnica.
No entanto, conforme já bem contextualizado ao longo do vertente trabalho, na seara
administrativa, o exercício desse direito pode ser impossibilitado em alguns casos,
notadamente naqueles em que a produção de provas por parte do particular se mostrar
impossível, extremamente difícil ou excessivamente onerosa, a exemplo do que considera
Cândido Rangel Dinamarco, o qual aduz que “(...) nunca os encargos probatórios devem ser
tão pesados para uma das partes que cheguem a ponto de dificultar excessivamente a defesa
de seus possíveis direitos”. ( DINAMARCO, 2001, p. 81.)
Nesse contexto, nessas ocasiões supracitadas, a imputação do ônus da prova exclusiva
ao administrado em decorrência das presunções de legitimidade e veracidade do ato
administrativo vulneram o devido processo legal, em nítida violação à garantia constitucional
da ampla defesa.
Sobre o tema, é válido ressaltar o que Damian Guedes aduz:
A opção por um Estado Democrático de Direito acarreta a adoção de processos
democráticos e controláveis para a formação da verdade. Nesses processos,
publicidade e transparência são princípios fundamentais, na medida em que
possibilitam uma verificação efetiva da veracidade alegada pela Administração –
contando o cidadão, inclusive, com a intervenção do Poder Judiciário. Esses
princípios afastam a compreensão tradicional da presunção de veracidade e impõem
a exteriorização objetiva dos fatos que fundamentam a atuação estatal, tornando-a
controlável sem a necessidade de impor, em desfavor do particular, ônus probatórios
de fatos negativos, que muitas vezes impossibilitam o exercício de seu direito de
defesa em face do Estado. (GUEDES, Damian, 2008, p.245)
É válido salientar que existem atos administrativos que possuem natureza
sancionatória, visto que configuram verdadeira restrição de direitos do administrado, o que
demonstra que nesses casos a atribuição do ônus da prova contra o administrado se mostra
ainda mais gravosa.
Dessa forma, consciente da existência dessas situações, conforme visto acima, o
legislador adotou no art. 373 do CPC a possibilidade da distribuição dinâmica do ônus da
prova.
No entanto, ainda é muito tímida a atuação dos julgadores pátrios no que tange à
relativização desse encargo probatório, de modo que ainda hoje a regra de que o ônus da
prova deve recair sobre o particular mostra-se predominante.
Assim, verifica-se que as presunções atribuídas à Administração Pública, como forma
de garantir a “supremacia do interesse público”, mostram-se dotadas de resquícios de
autoritarismo, encontrando-se em plena contraposição ao que o direito fundamental
constitucional da ampla defesa propõe.
Dessa forma, é nítida a necessidade de ruptura desse paradigma referente ao encargo
probatório, de modo que se imponha nova interpretação jurisprudencial, permitindo que o
particular consiga exercer sua ampla defesa de forma plena, e, garantindo, assim, que a
relação processual entre Administração Pública e administrado respeite as garantias
constitucionais.
CONCLUSÃO
Destarte, percebe-se que os atributos da presunção de legitimidade e veracidade dos
atos administrativos estabelecem a regra de que a imputação do ônus da prova na relação
jurídico-processual entre Administração Pública e administrado deve recair sempre sobre o
sujeito particular.
Nesse contexto, em algumas ocasiões essa regra afronta diretamente o direito
constitucional de ampla defesa, eis que estabelece uma relação de desequilíbrio processual,
em que o indivíduo particular, quando se vir em situações de extrema dificuldade ou
onerosidade na produção de provas, ficará refém das presunções atribuídas à Administração
Pública.
Assim, à luz da constitucionalização do Direito Administrativo, bem como da nova
dogmática processual civil que vem sendo acolhida, a relativização do encargo probatório e
sua possível distribuição dinâmica, casuisticamente, mostram-se alternativas mais viáveis ao
equilíbrio processual, bem como ao exercício do direito de ampla defesa pelo particular.
Logo, conclui-se que há a necessidade de uma reflexão acerca dos limites dos atributos
presuntivos do ato administrativo, principalmente no que tange à relativização da imputação
do ônus da prova, de modo a impedir, assim, a violação contumaz a um direito constitucional
tão importante quanto o da ampla defesa, sob a égide do devido processo legal.
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